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4 网络治理理论及其应用研究 一个公共管理新途径的阐释 摘要 网络治理理论及其应用研究 一个公共管理新途径的阐释 摘要 作为当前政府治理过程中出现的新情况，社会的复杂、多样化与分 层的特征进一步增强了治理环境的复杂性，导致了政府治理“困境”的 出现。本文以网络治理理论为基点展开，通过剖析其内涵、特征及在西 方国家的应用，重点论述了在当前社会背景下，网络治理模式作为公共 管理研究的新途径。本文认为，采用网络治理的模式，构建有效的社会 伙伴，是政府实现有效治理的重要策略。同时，本文对网络治理的发展 前景作了分析，认为网络治理在聚焦议题、提供充分信息、处理冲突等 方面对提高政策制定质量有重要作用，但也存在一定的局限性，比如会 导致大利益集团力量的不断增强， 地方冲突的产生并使网络内部权力不 平衡，网络行为主体会被短期利益所主导等。在对网络治理在中国的适 应性进行分析之后， 论文的最后部分提出了非西方国家网络治理模式的 应用要注意的几个关键问题。 关键词：网络治理，公共管理，新途径 5 network governance theory and its application introduction to a new approach of public administration abstract as the new emerging governing environment, it is the characteristics of current society that further enhance the governing environment more complex, and leads the government involved in “a governing dilemma”. based on the theory of network governance, the thesis stresses on the role of network governance, which is regarded as a new approach of public administration in contemporary society. according to a deeper analysis of the concepts, it is a better strategy for the government to take network governance as a new governing approach by building effective social partners, which make network works. although there are limits in the process of governance, network governance has obvious strengths in identifying new governing problems, providing much-needed information, handling conflicts and improving the quality of public policy. finally, the thesis figures out the crucial requirements on the application of network governance by non-western countries. 6 key words: network governance，public administration，new approach 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：陶丹萍 日期：2008 年 2 月 28 日 3 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：陶丹萍 指导教师签名：胡 伟 日期： 2008 年 2 月 28 日 日期： 2008 年 2 月 28 日 1 第一章 导论 第一章 导论 1.1 研究背景 1.1 研究背景 在中国当前错综复杂的社会环境中，社会矛盾日益凸显为最受关注的话题， 如何妥善地解决社会中涌现的各种利益冲突成为中国政府当前最棘手的重要课 题。为此，中国政府迫不亟待地改革现有政策工具，将公共参与、社会公众听证 纳入政策的子议程，积极寻求各种治理方式。然这些零碎的、非系统化的治理技 术与工具并不能从根本上改善政府治理的绩效。 陷入治理困境的政府需要体系化 的、革新的治理模式来改善目前治理中难以治愈的“顽症”。网络治理（network governance），作为一种新兴的治理模式逐渐被现代社会所认同，是现代政府治 理的新形式，是适应现代复杂社会的治理模式，是社会矛盾激化这一背景下公共 管理的新途径。 网络治理概念的产生最早起源于 20 世纪末，它指的是企业间或企业内部各 部门之间的合作。随着政府治理环境的社会复杂性日益突出，网络治理理论 作为公共管理研究的一个新途径逐渐被引入进公共管理领域。 它指的是这样 一种治理模式：通过建立政策伙伴，在就某一个治理议题（governance issue） 上,形成多个治理主体,以多元理性、技术、规范来发展社会治理中个体与组织的 自我监督与治理能力。网络治理与科层治理相对，与科层制以行政命令为主要领 导方式、 以政府居绝对主导地位的特点相对。 它的突出特征是， 在治理的过程中， 更加考虑到非政府组织、私有部门、国际机构等治理主体的重要性。 2 1.2 研究脉络与研究方法 1.2 研究脉络与研究方法 治理概念产生于西方国家。 它的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威 维持秩序，满足公众的需要。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各 种机构(包括社会的、 私人的)只要得到公众的认可， 就可以成为社会权力的中心。 治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。因此，治理泛指 国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。治理的目的 是在各种不同的制度、关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以 最大限度地增进公共利益。 1 善治（good governance），即好的治理，成功有效的治理。善治的根本特 征在于政府与社会二者在共治的过程中建立良好的合作关系。 善治也仅仅是指政 府与社会实现良好的合作与良性互动，更指由于这种良好的互动带来的效果：完 成对公共事务的有效治理。政府与社会共同实现善治，意味着政府与社会选择共 同合作、共同发展的“强强联合模式”。政府在达成善治目标的进程中要完成两 个任务：一是培育社会的自治能力，二是进行有效的社会管理。 公民参与公共政策制定， 是公众个人或组织通过直接或间接方式参与公共政 策制定过程、影响公共政策制定的行为。 2它是公众表达和实现自身利益的最直 接、最有效、最明显的方式，体现了国家与公众政治关系的本质。 网络治理 3对于政府而言是一场革命，因为它使政府从传统科层制的束缚中 破茧而出，以“公共服务的一方”这一焕然一新的角色出现在大众面前。与此同 时， 要厘清对 “网络治理 （network governance） ” 与 “政策网络 （policy network） ” 两个概念的理解。在学术文献中，许多学者将两者混于一谈，即认为政策网络即 网络治理。然事实上，政策网络与网络治理有诸多的区别，政策网络的建立并非 意味着网络治理的到位，政策网络只是网络治理中所运用的一种工具与技术，而 非网络治理的全部。 1俞可平主编，治理与善治，社会科学文献出版社，2000 年，第 211 页 2 美约翰克莱顿托马斯，公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版 社，2005 年，第 1314 页 3 本文中的网络治理的研究范围主要定格在国内治理层面，一般不涉及国际层面 3 本文将以“网络治理”理论的理解为切入点，以网络治理中的政府角色为主 线，论述在当前复杂、多样、分层的社会背景下，当代公共管理研究的一个新途 径。 在论文的结构上，第一章“导论”部分主要介绍了研究的背景、脉络，以及 本文研究的基本方法。在第二章，梳理了网络治理理论的缘起和派别，从内涵、 特征、途径等方面对网络治理进行了详细的论述。在第三章，对网络治理的五大 机制以及政府在网络治理中的角色进行了逐一分析， 提出构建有效的社会伙伴是 使网络运作、政府施行有效治理的重要方面。在第四章，通过欧盟与美国两个国 家与地区的案例，进一步对网络治理在西方国家的应用作了简要总结，并分析了 网络治理的优势与局限性，认为网络治理在聚焦议题、提供充分信息、处理冲突 等方面对提高政策制定制定质量有重要作用，但也存在一定的局限性，比如会导 致大利益集团力量的不断增强，地方冲突的产生并使网络内部权力不平衡，网络 行为主体会被短期利益所主导等。第五章中，通过对当前中国社会矛盾情况的简 要解剖，分析了社会矛盾如何增强了治理环境的复杂性，政府因此所遭遇的治理 “困境”，以及网络治理在中国适用的必要性与可行性。论文的最后部分对文章 作了总结，并提出非西方国家网络治理模式应用过程中要注意的几个关键点。 在研究方法上，本文以西方学者研究文献分析与国内课题调研实践相结合。 论文参考了 adiriaan schout 1、 andrew jordan2、 chiristopher j. koliba3、 bobert agranoff 4、michael mcguire5、eva sorensen6、jacob torfing7、b.guy peters8 等学者关于网络治理的研究成果与文献， 并结合 “社会矛盾多元化解机制” 、 “新 形势下村务公开与民主管理的机制研究：以太平村为例”、“杨浦区网评政府： 政府决策与管理过程中的公众参与问题研究” 9等基层治理课题研究过程中焦点 人群访谈 （focus group interview） 、 参与式观察 （participate observation） 、 个人访问（interview）中所获得的数据与材料，从规范与经验的角度，对论文 1eipa, the netherlands 2 the center for social and economic research on the global environment, university of east anglia, norwich 3 university of vermont 4 school of public and environment affairs, indiana university, usa 5 department of public administration, university of north dexas, usa 6 roskilde university， denmark 7 同上 8 american government in the department of political science, university of pittsburgh, usa 9 分别为上海市政法委 2006 年重点课题、上海市政治文明办公室 2006 年系列课题，本文在写作过程中引 用了课题中获取的部分调研材料 4 的研究对象网络治理进行分析与展开论述， 以期较为清晰地呈现这一理 论的概况与图景，以及对中国公共管理改革的借鉴意义。 5 第二章 网络治理：缘起、内涵与特征 第二章 网络治理：缘起、内涵与特征 2.1 网络治理的缘起 2.1 网络治理的缘起 2.1.1 网络治理的缘起 “治理”一词最早为世界银行于 1989 年提出。1995 年，联合国全球治理委 员会在题为 我们的全球伙伴关系 的研究报告中对这一概念作出了清晰的描述： 治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和； 它是使互相冲 突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程； 它既包括有权迫使 人们服从的正式制度和规则， 也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种 非正式服从的制度安排。 社会的复杂、断裂与分层，使网络治理成为现代社会的必然产物。 1 从政治学的视角来分析，网络治理产生的原因是对传统议会民主建立的“纵 向互动”（vertical interactions）秩序不足之处的改进。议会民主的自由模 式因其相对固定而呆板的垂直形式，无法应对复杂多样的社会治理环境、变化的 公民期望（expectations of citizenry ）。对于国家、社会公共管理过程中出 现的新情况、新问题，传统的议会民主体制不能及时反应，为社会行为体提供参 与的成本与该体制作出反应的成本相对较高，影响了决策的效率。而网络治理的 “横向互动”（horizontal interactions）特点正好弥补了这一缺陷。在网络 治理平台中， 行为体之间横向的交互式互动直接降低了各成员参与公共政策的成 本，有利于改进、优化公共政策的制定与实施。 2 从公共管理的视角来看， 网络治理的产生是现代社会公共服务提供过程中明 晰公共责任（public accountability）的需要。在现代社会中，纯粹由政府部 1 eva sorensen, democratic theory and network governance, administrative theory and praxis, vol.24,no.4,2002,p693-720 2 也有西方学者认为治理网络参与公共政策制定，传统上被认为是对选举政治统治地位与公民社会自治的 威胁 6 门提供的公共服务越来越少。 非营利组织与营利机构在国家与社会中发挥越来越 重要的作用。但是，西方学者认为，非政府部门在公共管理中作用的日益突出， 并不代表公共责任的消失。 1在这种转变过程中，公共责任与治理议题并不会在 私有化或者合同外包的决策作出之时而消失。 行为体的复杂网络影响着公共政策 的创建、执行与监督。这些安排促进了治理议题网络（issue networks）、政策 网络（policy networks）、公私合作制（publicprivate partnerships）、 战略联盟（strategic alliances）的产生与发展。这些网络虽然主题各异，但 是无论其以何形式出现，均可视作跨部门行为体的多样化组合序列。 网络治理并不是一开始就出现于公共管理领域的。 它出现的最早领域是公司 治理的微观领域，是公司治理中复杂性研究的一个分支。而当其被随后引入到公 共管理领域后，作为公共管理的新途径，成为当前学者研究的热点。 作为公司治理的网络治理： 网络治理在西方得到了普遍的关注， 在西方学者的研究文献中有广泛而深入 的论述。它是关于治理组织方式的基本理论，也是一种基本模式，最早可追溯到 20 世纪 70 年代，出现了关于“网络组织”等相对于科层结构和正式契约关系的 社会名词。jones 等（1997）在其著名论文网络治理的一般理论中对前者作 了界定， 他们对理论界九种描述进行了综合分析， 认为网络治理是一个有选择的、 持久的和结构化的自治企业（包括非盈利组织）的集合，这些企业以暗含 （implicit）或开放式（open-ended）契约为基础从事生产与服务，以适应多变 的环境， 协调和维护交易， 并进一步指出这些契约是社会性联结而非法律性联结。 到 20 世纪末，网络治理演变为挑战公司治理的一种新模式，是指正式或非正式 的组织和个人通过经济合约的缔结与社会关系的嵌入而形成的以企业间制度安 排为核心的参与者间的关系安排。这种模式可以分为有形的网络治理（将网络作 为工具，利用网络进行公司治理）和无形的网络治理（利用公司内和公司间的网 络组织作为工具，进行公司治理）模式。 2 作为公共管理的网络治理： 1 eva sorensen, jacob torfing, network governance and post-liberal democracy, administrative theory and praxis, vol.27,no.2,2005,p197-237 2 肖树功，肖磊，浅谈网络治理的含义及其产生条件，商场现代化，2006 年 5 月，第 30 页 7 荷兰学者基斯冯克斯伯根和佛朗斯冯瓦尔登在 2004 年 3 月出版的 欧洲政治研究杂志上发表的题为“作为学科间桥梁的治理”一文中，总 结了治理的九种用法，指出网络治理是一种复合中心的治理形式，以对应于多中 心治理形式市场和单一中心或等级化治理形式。 1beate kohler-koch 在对欧 洲治理模式类型进行研究时，借鉴了民主体制类型的研究方法，从政治关系的组 织原则和整体的宪制逻辑两个维度， 将治理模式分成了国家主义、多元主义、 法团主义和网络治理四个类型（见表 1）。在这四种模式中，国家主义的特征是 政府的单一强制作用，多元主义的强调的是市场化的竞争行为，法团主义和网络 治理介于两者之间，后者更重视多层次、多中心的组织参与。 表 1： 治理模式类型 政治关系的组织原则 政体的宪制逻辑 多数规则 联盟 公共利益 国家主义 法团主义 个人利益 多元主义 网络治理 来源：beate kohler-koch. the evolution and transformation of european governance. beate kohler-koch, rainer eising. the transformation of governance in the european union:23.320 s., london, routledge, 1999 2.1.2 网络治理理论的发展阶段 西方学者对网络治理理论研究主要经历了两个时期， 相应地被归结为两个阶 段。 1杨雪冬编写， “治理”的九种用法： 善治：这是“治理”最突出的用法，被世界银行以及其他国际组织用于经济发展领域。它强调合法性与 效率具有政治、行政和经济价值。“没有政府的治理” ：这个含义来自国际关系理论，指的是没有政府治 理的可能性，国际或全球治理、全球民主是其形式。“没有政府的治理” ：这种用法指的是社会与社区的 自组织，既超越了市场也不需要国家。市场制度与经济治理：这种用法应用于经济史、制度经济学、经 济社会学、比较政治经济学、劳动关系和劳动经济学等学科。私人部门的“善治” ：公司治理是第五种用 法。这个用法的使用者期望的是在不从根本上改变公司的基本结构的前提下，提高管理行为的责任和透明。 公共部门的“善治” ：新公共管理（npm）提到的治理的第六种用法。新公共管理关注不同国家公共部门 改革的相似性。在所有这些改革中，市场是执行公共政策的模范。网络治理：第七种用法来自大量涌现 的、主张通过网络进行治理的文献。这个用法有多种分支，其中主要的三种分别把网络看作公共组织的、 私人组织的或者公私组织混合的。而它们的共同点在于，都把网络视为复合中心的治理形式，以对应于多 中心治理形式市场和单一中心或等级化治理形式国家和公司。多层次治理：这是治理的第八个 用法。该用法有两个来源。在国际关系理论中，它是对“体制”这个早期概念的现代化。 “多层次”的意思 就是，不同的政府层次以及公共、私人部门在各个层次上的参与。多层次治理的另一个来源是欧洲比较公 共政策分析。它是对欧洲一体化理论中国家中心主义的回应，后者把欧盟政策制订视为两个层次上的博弈。 作为网络治理的私域治理：网络治理也吸引了研究私人部门的学科的注意力，例如产业经济学、组织研 究以及商业管理。治理的第九种用法就来自这里。在许多经济部门，经过集中的、等级的阶段后，紧接着 的是形式更松散的阶段，更小规模的公司通过合作结成网络。 8 第一阶段是从 20 世纪 80 年代至 90 年代。在这一阶段，“网络治理”作为 对“政策制定与执行的一种新形式”的描述逐渐被人们所接受。所以在第一阶段 的研究中，学者们的研究重点是：网络治理在不同国家、不同政策领域以及不同 范围内的广泛运用；网络治理机制的质量；网络治理相对于传统的国家治理或市 场治理的特征。 第二阶段是自 20 世纪 90 年代以后。 经过第一阶段对网络治理的全面了解与 认识之后， 这一期间的学者们将重点置于一些对网络治理潜在的问题与未来发展 的思考与探索之上，研究的主要内容是：网络治理的民主内涵；网络治理的负面 影响与局限性，以及网络失灵的原因等。 在以上两个阶段的研究过程中，网络治理的研究形成了四个基本理论，可以 从社会治理理论（societal governance）和人类行为理论（theory of human action）两个维度来区分它们是重视冲突还是协调，看重计量还是文化？并在此 基础上进行归类（见表 2）。 表 2：网络治理的四个基本理论 计量（calculation） 文化（culture） 计量（calculation） 文化（culture） 冲突 （conflict） 冲突 （conflict） 依 赖 理 论 （ interdependence theory） 代表人物 1： rhodes,1997; kickert, 1993; jessop,1995 政府至上理论（governmentality theory） 代表人物： foucault,1991; dean,1999; rose and miller, 1992 协调 （coordination） 协调 （coordination） 政府治理能力理论 （governability theory） 代表人物： mayntz，1993； scharpf,1994； kooiman,1993 整合理论（integration theory） 代表人物： march and olsen, 1995; powell and dimaggio,1983; scott,1995 来源：作者根据相关资料文献整理 1 表中被提及的部分代表人物的文章不是直接以“网络治理”为研究对象，但西方学者认为该人物为“网 络治理”理论的形成与发展作出了贡献，因此仍将其归纳入代表人物的范围之内 9 上表较为系统地总结了网络治理理论发展过程中的几个流派及其代表人物。 依赖理论（interdependence theory）认为网络治理中的网络是互相依赖的 行为体组织之间利益协调的媒介。在这个网络中，各行为体由于资源互相依赖而 不断产生互动，以此来抵消新公共管理（npm）的制度化破碎（institutional fragmentation）对它们所造成的影响。从这个意义上来说，此时的网络是独立 的行为体之间战略行动的结果。网络治理是通过自下而上的渐进过程形成，通常 被公共机构作为政策制定的工具。网络中的行为体通过内部斗争认识其内部利 益，但是由于资源等的互相依赖 1，通过促进谈判或协商的方式，使各方的利益 最大化。 政府治理能力理论（governability theory）认为网络治理是对网络中处于 博弈中的各行为体的横向协调。 其形成是对复杂社会中国家与市场统治困境的一 种功能性回应。它是通过在各行为体间建立类似博弈情境，促使其横向协调，通 过互相信任的方式来共同解决集体行动的问题。 整合理论（integration theory）认为网络治理是整合在一个整体中、被规 范所约束的的行为体互动的制度化形式。在这个理论中，网络治理被看作是对极 权主义过度整合（totalitarian over-integration）与个人主义过度分散 （individualistic under-integration）这个一双重问题的规范性回应。网络 注重对其适当性逻辑（logic of appropriateness）的发展，并通过团结 (solidarity)和共同认识(common identities)将行为体整合到网络中去。 政府至上理论（governmentality theory）所定义的网络治理是对不断增加 的自反性和促使国家动员、塑造行为体自由行动的一种尝试。它是对“小国家大 市场”这一新自由主义理论缺陷的政治回应。网络治理将政府的治理负担转向给 地方网络， 在网络中， 社会与政治行为体被动员， 从而成为政府治理的一个工具。 需要指出的是，这四个基本理论虽然有各自的特点，但是不排除理论的部分 交叉之处。它们在网络治理理论第二阶段的研究过程中，比较全面地回答了此阶 段学者的研究问题。 1 格里斯托克认为，权力资源依赖指的是：致力集体行动的组织必须依靠其他组织；为求达到目的，各 个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规 则以及进行交换的环境 10 2.2 网络治理的内涵 2.2 网络治理的内涵 2.2.1 网络治理内涵理解的几个视角 “网络治理总是发生在科层制的阴影之处。” 1 网络治理是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门， 第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享 公共权力，共同管理公共事务的过程。对其可以从不同的视角来理解。 功能的视角： 从功能的视角来看，网络治理最显著的特征是将非政府组织、私有部门、科 学网络和国际组织在治理过程中与日俱增的重要性纳入考虑范围之内。 从这个观 点上来看，网络治理旨于在能力（competences）与知识来源（source of knowledge） 之间形成合力（synergy），以此来处理纷繁复杂的社会问题。我 们也可以将网络治理的过程视为通过分散与国际、 国家或区域组织相关联的私有 部门、公共行为主体 2的过程。正如 reinicke w.h. 和 deng f.3所指出： “一个典型的网络（如果存在的话），结合了自治力量、市民社会合法性、 商业利益、强制力、立法权、协调力、国家能力构建和国际组织。” 理论的视角： 网络治理这一概念有很大的模糊性。实际上，根据 adrian schout 和 andrew jordan 的研究 4分析，存在两种模式的网络治理：一种是注重于作为自我组织体 系的网络，另一种则是注重参与活动的掌舵与指导。 1 fritz scharpf, 1994, p. 41, 英文原文为：network governance always takes place “in the shadow of hierarchy.” 2 英文原文为“public actor” ，国内学者将其译作“公共行为体” 、 “公共行为主体” 、 “公共行为主体”等。 为易于理解，本文采用“公共行为主体”的译法 3 reinicke w.h. and deng f.(2000), critical choices: the united nations, networks and the future of global governance, international development research council, ottawa 4 schout a. and jordan a.(2003),coordinated european governance: self-organising or centrally steered?, cserge working paper, edm 03-14, 25 pp. 11 网络治理途径的首次提出与运用是 2001 年欧洲委员会治理白皮书 （european commissions white paper on governance, cec, 2001） 1。这种 治理途径通过授权更多的任务给自我管理的行为者网络。同时，从某种程度上， 这种途径预先假定了它想达到的目标：存在一系列密切联系互相依赖的行为体， 并且这种互相依赖的关系成为各行为体为解决社会问题而共同出谋划策的基础； 在欧洲治理的过程中，有相当复杂的制度背景，包括不同的行为体，以及由不同 层次互动组成的复杂层级。 制度框架的视角： 然而，也可以从另外一个视角去认识网络治理的内涵。这一视角清楚地陈述 了网络运行的制度框架问题。 2从这个视角上来看，网络治理中存在必不可少的 因素， 即制度， 以此来指导网络的设计、 执行、 审查和治理过程所持的基本立场。 另外，这种制度也能监督网络中各节点的协调能力，从而使一般的组织整合进入 网络而成为一个完整的整体。 2.2.2 网络治理内涵理解的几个维度 网络治理提供了一种超越国家、市场和公民社会的新的治理机制。对其内涵 的界定，可以从以下五个角度进行定义： 1）主体：有一系列横向相对稳定、资源互相依赖、自治自由的行为 体； 2）互动方式：网络内各行为体通过谈判协商的方式进行互动； 3）行动框架： 在规定的、 规范的、 认知的与想象的框架范围内进行； 4）范围：从某种程度上进行自我管制； 5）目的：在一个或多个政策领域内影响公共决策。 相应地，我们可以从这五个维度来理解网络治理的内涵： 1 cec(2001), “european governance: a white paper”, com 2001.428 final, brussels 2 schout a. and jordan a.(2003),coordinated european governance: self-organising or centrally steered?, cserge working paper, edm 03-14, 25 pp. 12 网络治理的主体：网络治理的主体：根据定义，网络治理的成员组织具有很广的范围，包括私 人部门，半（准）公共部门，公共部门等。在网络中，这些成员在自治的基础上 互相依赖，构成横向联系的关系与结构。尽管由于物质、非物质资源的分配不均 导致各主体具备不同的能力，但是在就某一治理议题上，没有哪个主体可以对其 他主体采取命令或强制的行动。 网络治理的互动方式：网络治理的互动方式：网络治理的主要互动形式是讨价还价式的谈判和协 商。各行为体可以为了本组织的利益最大化在资源分配问题上进行讨价还价。但 是，为了维护网络中各行为体的信任和义务，谈判必须在有利于促进理解、学习 和联合行动的协商框架内进行。虽然协商很少会达到全体一致的目标，但是在权 力斗争突出、矛盾和社会对立严重的情况下，可以避免在“粗糙的一致” （rough consensus）下制定公共政策而产生的悲剧。 网络治理的行动框架：网络治理的行动框架： 网络治理中的谈判并不是发生在制度真空中，而是需 要有一个制度化的框架。制度化的框架在提供法律法规、限定职能与程序上有相 应的管制与规定；规范性的框架会制定规范、价值观和标准；认知的框架会产生 专门的概念与知识；想象的框架会产生认同、意识形态、共同远景等。 范围：范围：网络治理在一定的自我管制的范围内进行。网络治理旨于在行为体自 身能力、资源的基础上，就某一公共议题进行谈判和常规性的互动。这种结构不 同于国家和市场，相对比较松散，命令强制现象较少。但是，网络治理的尝试经 验表明，这种结构的松散不能超过限定的范围，必须保持一定的自治性，否则网 络将沦为公共部门行政命令的执行者。 目的：目的：网络治理的目的是在一个或多个政策领域内对公共决策产生影响。网 络中的行为体进行政治谈判的目的在于分析和解决出现的政策问题， 或者发现新 的机会。 因此，网络治理是由非正式合同关系构成的、在正式网络结构中行动的各种 行为体及其关系和活动的总和。这种治理的途径，可以是组织内部的，组织之间 的，短期的，永久的，也可以是单一议题的，或者是广泛议题的，它可以在地方、 或者国家、甚至国际层面展开。 13 2.2.3 与科层制的区别 随着现代社会结构的变化， 网络治理是在传统的科层制主导下的传统公共行 政所倡导的政府主导、单一中心、自上而下、权力集中的模式无法适应当前社会 需求， 而产生的一种治理模式。 网络治理模式与传统的科层制 （或称科层官僚制） 模式相对应，两者有着明显的不同之处。首先，网络治理模式体现的是一种“多 对多”的结构关系，与等级制下的“一对多”不同。网络治理模式下，政府只是 其中的一个主体，它与国际组织、地区组织、其他层级的政府、企业和公民社会 等形成一种相互影响的“多边关系”(multilateral)，而不是“双边关系” (bilateral)。 其次， 与传统科层制模式下政府成为权力集中化(centralization) 中心、起绝对权威作用不同的是，政府在网络治理中承担引导作用，成为网络中 心（centraflity)，或称节点（nodes）。作为网络结构的一个节点，政府把行 为者整合到一起， 进而成为各行为体之间的一个通道， 通过它各方直接建立联系。 对政府来说，为社会构建各种各样的网络是其基本职责。为了维护网络的成功运 作，政府需要促进参与者之间的互动，通过促进信息交换而减少不确定性和复杂 性，改变激励以促进合作，发展互动的新规则和程序，改变地位、关系和参与者 的角色，帮助网络成为自我组织，推进参与者之间的有效沟通。同时，在传统科 层制模式下体系运行依靠的是自上而下的层级权力控制， 对权力的控制性应用是 其核心属性， 而网络治理模式中网络运行依赖的是基于信任之上的合作， “合作、 协调、相互联系是治理的核心属性”。最后，网络治理模式具有动态性特点，网 络治理过程中，政府与其他行为体一起构成了相互依赖的网络，由于社会问题的 复杂性，政府必须与网络中其他行为体合作才可能有效地回应社会。 2.2.4 与政策网络的区别 以“自治”为特征的政策网络： 政策网络（policy network）是政策过程中互相依赖的国家与社会行动者之 间不同互动关系模式的总称。 这种对政策网络的定义建立在以网络结构为研究假 14 设与基本分析单位、关系模式为主要分析内容的基础之上。 1虽然目前还没有被 广泛认同与接受的关于“政策网络”的清晰概念，但是“政策网络”的核心特征 “自治”（autonomous）已经有较普遍的认识并被频繁地引用。比较为 中外学者接受的政策网络概念是 r.rhodes 的观点，他强调了政策网络是以自我 组织（self-organizing）为特征，并且拒绝国家行政指导和政府强制命令的组 织体系。他所定义的“自治”特征，直接排除了强制性政策网络的存在。 网络治理与政策网络的关系： 尽管文献对政策网络与网络治理的关系研究甚少，但是如果将“网络治理” 喻作一座大厦的话，“政策网络”可视为“网络治理”这座大厦的基石（basic building blocks）。 2根据学者们的研究成果，认为，由于现代社会的复杂性 （complex）、动态变化（dynamic）、差异性（differentiated）等特征 3，治 理不再只是国家的专有任务。当治理成为公共部门和私有部门共同的事务时，没 有一个部门可以独立处理公共政策问题，除非公、私部门参与到以资源依赖为特 征的组织间机制这种机制我们就称之为“网络治理”。所以网络治理是我们 通常所理解的政策网络的延伸， 政策网络是网络治理过程中政府部门倾向于采用 的一种重要工具。 4 2.3 网络治理的特征 2.3 网络治理的特征 网络治理是自上而下与自下而上相结合的多中心治理、 平行发展的网络组织 结构、分权化的权力格局与分割化的公共政策过程、多样化的社会资源共享的一 种治理模式。 在这个治理模式中， 公共与私有部门、 国家与社会的边界变得模糊， 政府管理社会和公共事务的功能发生转变， 政府由控制和直接干涉转向协调和促 1 胡伟等，理解公共政策： “政策网络”的途径，上海交通大学学报（哲学社会科学版） ，2006 年第 4 期 2 bodil damgaard, do policy networks lead to network governing? , public administration vol. 84, no. 3, 2006(637-691) 3 kooiman 1993，2003；pierre and peter 4 bodil damgaard, do policy networks lead to network governing? , public administration vol. 84, no. 3, 2006(637-691) 15 进社会整合。同时，非营利组织的作用日益增大，公民社会兴起，进一步促进公 共管理实践中政府与社会其他组织的频繁合作。 相应地，网络治理具有以下四个方面的特征： 第一，由政府构建一个网络，政府在其中承担管理者的角色。第一，由政府构建一个网络，政府在其中承担管理者的角色。网络治理过程 中，虽然不断有公共行为主体参与到网络中成为公共管理的成员，但是在此过程 中，政府仍然是国家与社会的持久的固定的管理者，仍然有责任与义务为公众提 供公共服务。就某个治理议题构建治理网络，让多元主体参与，并建立相应的行 为规范与约束机制，是政府在网络治理中的基本职责。 第二，网络中存在多元行为主体，政府作为其中一个主体并不是权威中心， 而是提供一个让各方直接交流的通道。 第二，网络中存在多元行为主体，政府作为其中一个主体并不是权威中心， 而是提供一个让各方直接交流的通道。 判断网络治理与传统的科层治理模式最大 的区别在于政府是否居于绝对主导地位。在传统的科层治理过程中，政府是公共 管理的权威，其他组织在公共管理中的地位来源于政府对权力资源的分配。而网 络治理是一个混合的治理模式，它是集合了公共部门、准（半）公共部门、私有 部门等协同进行公共管理的模式。 政府只是公共行为主体的一员，作为国家与 社会的管理者，通过构建网络为其他行为主体提供直接交流的通道与平台。 第三，网络实质是一个平台，多元行为主体具有平等的地位，就共同关心 的问题、公共事务进行协商、合作，达成一致意见并执行。 第三，网络实质是一个平台，多元行为主体具有平等的地位，就共同关心 的问题、公共事务进行协商、合作，达成一致意见并执行。从功能的视角来看， 治理网络本质上是为公共行为主体提供谈判、协商与合作的平台。通过将某一议 题的相关行为主体整合入网络内，在平等、自治、自由的基础上，进行谈判与协 商，从而影响政策制定的过程。因此，网络作为平台的特征决定了行为主体在地 位上的平等。 第四， 网络的运行依赖信任和多元行为主体共同遵守的行为规范。第四， 网络的运行依赖信任和多元行为主体共同遵守的行为规范。 由于网络 中各行为主体的地位平等，并享有自由、自治的权利，约束行为主体行为的制度 与规范显得尤为重要。治理网络中各行为主体合作的基础是对彼此双方的信任， 和就某一政策问题的共同利益。同时，规制各行为主体共同遵守的行为规范是保 障网络顺利运行并达到预期政策效果的重要前提。 网络治理是众多治理模式中的一种重要模式， 是在单个组织无法独立完成各 自使命的情况下设计有效的制度来进行的治理， 是现代公共管理实践发展的必然 趋势。因此，网络治理模式的应用具有广泛的现实性与实用性。 16 2.4 网络治理的两种途径 2.4 网络治理的两种途径 欧盟提出的治理模式在很大程度上依赖于接触规制与灵活的治理机制。 随着 欧盟体系的不断增大和差异化的日益明显，传统的治理模式带有很大的局限性。 因此，为避免内部市场的分裂（或重新分裂），需要在成员国之间形成一种新的 合作形式。这是网络机制产生的原因。而且，世界银行的“善治”模式能否简单 地搬用到欧盟，或者欧盟还是需要另外一种更加具体的网络治理形式，这是一个 欧洲研究学者密切关注的问题。 从欧盟的网络观点来看， 网络治理有两种途径： 一种是注重自我组织体系的 网络；另一种是参与政府监督活动的网络。采用何种网络治理的途径取决于该行 政组织意识形态或者组织意愿的功能。通常，网络的益处很难评价，因为这种结 果取决于很多因素。 什么程度的自我组织可以被定义为自我组织或者对被政府监 管的敏感程度超过什么限度可被界定为参与政府监督活动的网络， 是一个很难进 行评估和量化的问题。而且，监督指导的重要性取决于网络的背景。 致力于自我组织体系的网络 什么样的网络能被接定位自我组织体系的网络？chisholm 曾经将自我组织 的网络描述为这样一种情境：这种公共网络存在于一个层次中，网络中的人彼此 非常熟悉，拥有一个共同的组织文化，使用同一种语言，有长期共同工作的经历 等。elinor ostrom 曾经给出过例子。她认为，网络中的行动者知道各自的独立 性、对网络中其他成员有多年的了解、有一部分的行动者彼此互相