（行政管理专业论文）网络治理视角下的公共服务供给研究.pdf

j，_1一一， t h er e s e a r c ho nt h es u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e f r o mt h ev i e wo fn e t w o r kg o v e r n a n c e b y c h e ny a o t i a n b a ( h u n a nc i t yu n i v e r s i t y ) 2 0 0 8 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t l n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rl e iy u q i o n g n o v e m b e r ，2 01 0 m 2 洲6m 6m 80 9删 舢y 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 1 彳j 充久 e t 期：乒。o 年，2 月6e l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：1 氖丸久 导师签名：廖b 镰 日期：a - q o 年2 月6 日 日期：弘口年及月6 e l 网络治理视角下的公共服务供给研究 摘要 设计一套可行、有效的公共服务供给体系一直以来都是人们努力探索的课题 之一。不同的社会经济环境为公共服务的供给提供了不同的制度环境。因此，在 现代多元化的社会中构建一套可行、有效的公共服务合作供给网络体系既有可行 性，也有必要性。 文章第一部分对公共服务供给与网络治理进行了相关综述。第二部分对公共 服务供给进行了理论梳理。借助社会学、经济学和政治学中己深入研究的网络理 论，在治理理论的基础上，借鉴国内外相关研究，对公共行政学中网络治理进行 了初步归纳与总结。第三部分对网络治理视角下公共服务供给现状、问题及原因 进行了阐述。供给主体在合作供给中产生了诸多问题：政府的官本位观念形成了 政府在公共服务合作供给中的官僚作风；市场与第三部门供给主体缺位，导致了 公共服务合作供给的公平性缺失；公共服务合作供给协调机制的缺乏，造成了共 同利益与目标的缺乏和供给过程中的分工不明与权责不清：法律法规与政策制度 不健全导致了公共服务合作供给决策民主程度低；监管体系不完善导致了公共服 务合作供给中的垄断与腐败的问题。文章第四部分针对当前公共服务供给中政府、 市场、第三部门等主体合作存在的问题，网络治理理论中的合作网络对公共服务 合作网络供给有着重要的指导意义。公共服务供给应形成由政府、市场、第三部 门与公民共同参与提供公共服务的合作网络，满足公共需求，实现公共利益。 在网络治理理论的基础上，公共服务合作网络供给研究的理论和实践才刚刚 起步，任重而道远。但是在合作越来越重要的现代社会，我们可以看到未来公共 服务合作供给的光明前景。 关键词：网络治理；公共服务供给；公共服务合作网络供给 a b s t r a c t d e s i g naf e a s i b l ea n de f f e c t i v es y s t e mo fp u b l i c s e r v i c es u p p l yh a sa l w a y sb e e n o n eo ft h et o p i c st h a tp e o p l es t r i v et oe x p l o r e d i f f e r e n ts o c i o e c o n o m i ce n v i r o n m e n t p r o v i d e sd i f f e r e n ti n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n tf o rp u b l i cs e r v i c e ss u p p l y t h u s ，i n m o d e r np l u r a l i s t i cs o c i e t yt o b u i l df e a s i b l ea n de f f e c t i v ec o o p e r a t i o nn e t w o r k s s y s t e mo fp u b l i cs e r v i c es u p p l yi sn o to n l yf e a s i b i l i t yb u t a l s on e c e s s a r y t h ef i r s tp a r tm a k e sr e l e v a n tr e v i e wf o rt h ep u b l i cs e r v i c es u p p l ya n dn e t w o r k 9 0 v e r n a n c e 。t h es e c o n dp a r tm a k e sat h e o r e t i c a ls o r t o ft h ep u b l i cs e r v i c e ss u p p l y w i t ht h en e t w o r kt h e o r yt h a ts o c i o l o g y , e c o n o m i c sa n dp o l i t i c a ls c i e n c eh a v ei n d e p t h s t u d vo f ，b a s e do nt h et h e o r yo fg o v e r n a n c e ，d r a w i n g o na th o m ea n da b r o a dr e l a t e d r e s e a r c h t h en e t w o r kg o v e r n a n c ei np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nh a v eb e e nc o n d u c t e da p r e l i m i n a r yi n d u c t i o na n ds u m m a r i z e d t h e t h i r dp a r td e s c r i b e sc u r r e n ts i t u a t i o n p r o b l e m s a n d c a u s e so f t h e p u b l i c s e r v i c e s u p p l y u n d e rt h en e t w o r k g o v e r n a n c e c o o p e r a t i o n o fp u b l i cs e r v i c es u p p l yh a sm a n yp r o b l e m s ：t h ec o n c e p to f t h eg o v e m m e n t so f f i c i a lp o s i t i o nh a sf o r m e d g o v e r n m e n t sb u r e a u c r a c yi n t h e c o o p e r a t i o no fp u b l i cs e r v i c es u p p l y ；t h ea b s e n c eo ft h em a i ns u p p l ym a r k e ta n dt h e t h i r ds e c t o rh a sr e s u l t e dt ot h el a c ko ff a i r n e s si nt h ec o o p e r a t i o no fp u b l i cs e r v l c e s u p p l y ；t h el a c k o fc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mi n t h ec o o p e r a t i o no fp u b l i cs e r v l c e s u p p l yh a sc a u s e dt h el a c ko fc o m m o n i n t e r e s t sa n dg o a l s ，t h eu n c l e a ro ft h ed i v i s i o n o fl a b o ra n dt h eu n c l e a ro fr e s p o n s i b i l i t i e si nt h es u p p l yp r o c e s s ；l a w s ，r e g u l a t i o n s a n d p o l i c ys y s t e m i sn o ts o u n d ，r e s u l t i n g t ot h el o wl e v e lo f d e m o c r a t i c d e c i s i o n m a k i n gi nc o o p e r a t i o no fp u b l i cs e r v i c es u p p l y ；r e g u l a t o r ys y s t e m i sn o t p e r f e c t r e s u l t i n gt ot h em o n o p o l y a n dc o r r u p t i o ni nt h ec o o p e r a t i o no fp u b l i cs e t v l c e s s u p p l y i nt h ef i r s tp a r t ，f o rt h ep r o b l e m so fg o v e r n m e n t ，m a r k e t ，t h i r d s e c t o ra n do t h e r c o m a i nc o o p e r a t i o ni np u b l i cs e r v i c es u p p l y ，n e t w o r kg o v e r n a n c eh a v ei m p o r t a n t g u i d i n gs i g n i f i c a n c et oc o o p e r a t i o nn e t w o r k ss y s t e mo fp u b l i c s e r v i c es u p p l y t h e c o o p e r a t i o nn e t w o r k ss y s t e mo fp u b l i c s e r v i c es u p p l ys h o u l db ef o r m e db y t h e g o v e r n m e n t ，m a r k e t ，t h et h i r d s e c t o ra n dc i t i z e n s ，t om e e tt h ep u b l i cd e m a n d ，t o a c h i e v et h ep u b l i ci n t e r e s t o nt h eb a s is0 fn e t w o r kg o v e r n a n c e ，t h et h e o r ya n dp r a c t i c es t u d yo fc o o p e r a t i o n n e t w o r k ss y s t e mo fp u b l i cs e r v i c es u p p l yh a sj u s ts t a r t e d ，a n dh a v el o n gw a y t o g o b u ti nm o d e r ns o c i e t yw h e r ec o o p e r a t i o ni sm o r ea n d m o r ei m p o r t a n t ，w ec a ns e e n i 网络治理桃f f j 下的公共服务供给研究 t h el i g h tp r o s p e c t so fc o o p e r a t i o nn e t w o r k ss y s t e mo fp u b l i cs e r v i c es u p p l y k e yw o r d s ：n e t w o r kg o v e r n a n c e ；p u b l i cs e r v i c es u p p l y ；c o o p e r a t i o nn e t w o r k ss y s t e m o fp u b l i cs e r v i c es u p p l y i v 硕l 学化论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题背景及意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 选题意义1 1 2 研究现状2 1 2 1 国外研究现状2 1 2 2 国内研究现状5 1 3 论文研究方法与思路7 1 3 1 研究方法7 1 3 2 研究思路8 第2 章网络治理和公共服务供给研究的理论9 2 1 公共服务供给的概念9 2 1 1 公共服务9 2 1 - 2 公共服务供给1 0 2 2 网络治理理论1 1 2 2 1 网络治理理论产生的背景1 1 2 2 2 网络治理理论内容1 2 2 2 3 网络治理中政府与市场和第三部门1 4 2 3 公共服务供给研究相关基础理论1 5 2 3 1 新公共管理理论1 5 2 3 2 新公共服务理论1 7 2 3 3 公共选择理论1 8 第3 章网络治理视角下公共服务供给现状探析1 9 3 1 网络治理视角下公共服务供给现状1 9 3 1 1 政府与市场合作供给公共服务2 0 3 1 2 政府与第三部门合作供给公共服务2 0 3 2 公共服务合作供给存在的问题2 2 3 2 1 政府在公共服务合作供给中的官僚作风2 2 网络治理视角下的公共服务供给研究 3 2 2 公共服务合作供给公平性缺失2 3 3 2 3 公共服务合作供给缺乏共同利益和目标2 4 3 2 4 公共服务合作供给分工不明与权责不清2 4 3 2 5 公共服务合作供给决策民主程度低2 4 3 2 6 公共服务合作供给垄断与腐败问题2 5 3 3 公共服务合作供给问题原因分析2 6 3 3 1 政府的官本位观念仍未转变2 6 3 3 2 市场与第三部门供给主体缺位2 6 3 3 3 合作的协调机制缺乏2 7 3 3 4 法律法规与政策制度不健全2 7 3 3 5 监管体系不完善2 7 第4 章网络治理视角下公共服务合作网络供给2 9 4 1 合作网络的重要作用2 9 4 1 1 合作网络2 9 4 1 2 资源和权力与组织的整合3 0 4 1 3 目标和权责与利益的协调3 1 4 2 公共服务合作网络供给的前提条件3 2 4 2 1 生产与提供的区分3 2 4 2 2 委托与代理3 3 4 3 公共服务合作网络供给的途径3 4 4 3 1 公共服务合作网络供给3 4 4 3 2 公共服务合作网络供给具体途径3 5 4 3 3 政府在合作网络供给中的主导地位3 7 4 4 公共服务合作网络供给的保障3 9 4 5 公共服务合作网络供给的机制3 9 4 5 1 公民参与的决策机制一3 9 4 5 2 公共服务生产与提供的监督机制4 0 4 5 3 公共服务成果的评估机制4 2 结论4 3 参考文献4 6 致 谢5 0 v i 硕i ：学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 1 1 1 选题背景 从理性的“官僚制 到新公共管理的“三e ”，都无法完全摆脱工具理性和技 术主义，而且不是以实现公共利益为最终目标。而以美国学者登哈特教授为代表 “新公共服务”的出现，重塑了当代公共行政的价值内涵，为2 l 世纪初西方行政 改革实践指明了方向。从官僚制行政到新公共管理再到新公共服务，其理论内核 经历了从“技术主义”发展到“效率主义”再到“服务中心主义”的变迁，反映 出西方公共行政改革在不同历史阶段的价值取向。然而，在复杂、动态和多样的 社会环境中，政府在人类需求的无限性与资源的有限性矛盾的现实面前，显得力 不从心。从而需要新的公共行政理论的指导。 全球化的冲击更进一步促进社会呈现多元化结构，各种有形无形的网络将分 散在不同地域的个体连接起来，渗透人类社会生活的各个层面，各类“网络现象” 层出不穷。在全球化多种力量的持续冲击下，特别是在科学技术飞速发展、经济 全球化程度日益提高以及民主意识迅速增强，公共事务变得更加复杂，难以驾奴。 相对于蓬勃发展的网络治理实践而言，理论研究已然落伍。全球化过程中形成的 全球治理环境为网络治理的产生营造了良好的环境氛围。通过全球治理的过程对 各方的公共行政观念、价值的影响，这种良好的全球治理环境为网络治理的实行 奠定了政治上和价值观念上的前提与基础。 政府作为公共服务需求的供给者，已经无满足社会的需求，公共服务的市场 化供给虽然缓解了政府的供给困境，但是也存在着诸多的不足，随着公民社会壮 大而产生的第三部门作为公共服务供给的新生力量，受社会大环境的影响，在供 给过程中也有诸多缺陷，因此，要为公民提供满意的公共服务，仅依靠政府、市 场或第三部门是不能实现资源优化配置的，需要建立一个公共服务体系，而一个 健全的公共服务体系必须同时包含政府、市场、第三部门与公民。 1 1 2 选题意义 ( 1 ) 理论意义 在公共行政实践中，一方面行政组织内部各种关系没有理顺而导致内部工作 效率低下，另一方面由于行政组织内部与外部组织间的良性互动未能建立而导致 公共物品供给效率与质量低下。而有效的服务供给不但要求将现存的组织作为建 蚓络治理视角下的公共服务供给研究 设团体，而且还要防止其边界成为做好工作的障碍( k e t t l ，1 9 9 6 ) 。【1 】因此，理顺 政府内部关系需要新的理论，建立政府与外部组织的良性互动从而有效地供给公 共服务亦需要新的理论指导。因此，网络治理理论顺应公共行政理论的新发展， 迎合公共服务有效供给的需要应运而生了。网络治理对公共服务供给有着重要的 指导意义，针对当前公共服务供给中政府、市场、第三部门等主体之间缺乏合作 的问题，应形成由政府、市场、第三部门与公民共同提供公共服务的合作网络， 满足公共需求，实现公共利益。 ( 2 ) 现实意义 设计一套可行、有效的公共服务供给体系一直以来都是人们努力探索的课题 之一。不同的社会经济环境为公共服务的供给提供了不同的制度环境。因此，构 建一套可行、有效的公共服务合作供给网络体系具有重要的现实意义。 第一，有效提高公共服务的供给效率，实现资源优化配置。通过清晰界定政 府、市场、第三部门所提供的公共服务，使三者在合作网络体系中进行分工合作， 从而在公共服务供给上形成默契，改变当前公共服务供给中的混乱局面，达到公 共服务合作供给的合理运行。第二，有利于更好的满足公民的公共需求。公共需 求的r 益多元化对公共服务供给水平提出了新的要求。合作供给网络以推动和改 善公共服务为目的，这种网络关系垂直互动与水平互动相结合，是一种合理、高 效的合作关系模式，能够更好地解决实践中公共服务供给出现的各种问题。改进 现有的公共服务供给模式，建立多元主体共同参与的多维度多层次的公共服务合 作供给网络，从而更好地满足公民的公共需求。 1 2 研究现状 1 2 1 国外研究现状 ( 1 ) 公共服务供给研究文献综述 国外关于公共服务供给的研究的主要方面集中在公共服务“由谁供给”和“怎 样供给”问题上。根据现有的文献，公共服务可以通过政府提供、市场提供、第 三部门提供、多中心提供等方式实现。 萨缪尔森认为，由于市场在公共服务供给方面的缺陷，使得政府必须承担公 共服务供给职能。由于“政府失灵”的产生，斯蒂格利茨认为，政府在宏观控制 公共服务的同时，可以通过签订合同，授予经营权等手段，委托私人部门生产和 提供，这实际上明确了政府从宏观控制和委托代理两个方式管理公共服务的途径。 斯蒂格利茨又强调，在各个部门直接或者间接引入竞争实体是管制的好办法；公 私部门通过引入社会竞争，更分散地提供公共服务，不仅确保了公共服务的有效 供应，而且使公共服务数量和种类更符合公众需求。 2 1 硕l j 学位论文 由于传统的集权的官僚制组织已经不适应于管理复杂的公共事务，奥斯本和 盖布勒的改革政府：企业精神如何改革着公营部门是人们对于传统集权的公 共服务供给的不满的表现。1 8 0 0 年法国经济学家j b 萨伊创造了“企业家这 个词。萨伊写道，“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地 方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。萨伊所下的定 义，既适用于私营部门，也同样适用于公营部门。p j 在此书中，强调以企业家精 神改造政府，在公共部门与私人部门之间形成竞争的态势，形成公共服务供给的 多元化。但是由于竞争的过于激烈，导致了公共服务供给市场化的碎片化现象。 在美国的公共服务体系中，联邦政府更多是以资金提供者和监管者的角色， 而不是以服务提供者的角色来出现的。在具体提供服务时，联邦政府大量求助于 第三方机构一一州、市、县、大学、医院以及行业协会等。政府与非营利部门之 间的广泛合作，使得美国没有像欧洲福利国家那样，出现庞大的政府机构，而是 在保持较小政府规模的情况下，有效地完成了政府的福利责任。【4 j 为了让美国的 政府与非营利部门关系引起更多关注，萨拉蒙在公共服务中的伙伴：现代福利 国家中政府与非营利组织的关系一书汇集了作者在过去1 2 年中所写的主要论0 文，它们探讨了“第三方治理”的概念，以及政府与非营利组织关系的范围和性 质。这些论文集中于五个重要主题，并形成了本书的基本结构：首先，政府与非 营利部门关系的理论基础；其次，当前非营利部门的规模以及政府与非营利部f - j毫 关系的现实；第三，这种服务提供的合作模式对非营利部门及其服务对象的后果； 第四，2 0 世纪8 0 年代的紧缩政策对这种伙伴关系的影响；第五，对本国及国际 上发展念势的展望。 5 1 埃莉诺奥斯特罗姆( e l i n o ro s t r o m ) 与文森特奥斯特罗姆( v i n c e n to s t r o m ) 夫妇借用了波兰尼首先使用的“多中心 一词及对多中心秩序的理解，并继承了 其初始涵义。波兰尼在自由逻辑一书中区分了社会的二种秩序，一是指挥的 秩序，一是多中心的秩序。虽然多中心理论的学术背景是政治学、公共管理与公 共政策领域的，且在这些领域有着甚为广泛的影响，但这一理论的基本出发点是 跨学科的，其理论的内涵、实质与影响就远远超出其学术背景所及的领域。应该 说，多中心理论汲取了几乎遍及所有社会科学，甚至包括一些自然科学领域的智 慧，与此同时，它也为众多社会科学的发展提供了独特的理论视野。奥斯特罗姆 的两个著名的研究领域即公共池塘资源与警察。在其进行公共池塘资源研究之前 已经进行了长达1 5 年的警察服务研究。有关警察服务的实证的和理论的研究，奠 定了奥斯特罗姆教授的理论和方法基础。都市警察服务的制度结构是埃莉诺奥 斯特罗姆教授及其同事长期从事警察服务的重要研究成果。奥斯特罗姆认为单中 心的公共服务供给体制已经远远不能满足公众的公共服务需求，提出了六个不同 的制度安排公共服务的供给，它们包括：( 1 ) 建立和经营其“自己的 生产单位； 网络治理说f f j 下的公共服务供给研究 ( 2 ) 与一个私人企业签约；( 3 ) 与另外一个政府单位签约：( 4 ) 从其自己的生产 单位得到一些服务，而从其他政府或者私人生产者那里得到其他服务；( 5 ) 确立 得到授权的生产者必须遵守的服务标准，并允许每一个消费者选择私人零售商， 并从得到授权的供给者那里得到服务；( 6 ) 把凭单发给家庭，并允许它们从任何 得到授权的供给者那里购买服务。【6 】 作为研究公私伙伴关系的权威，萨瓦斯于1 9 8 7 年出版的著作民营化：改善 政府的要径被译为1 3 种语言出版。然而，在关于当代行政改革的中文文献中， 有关民营化的研究还相当零散和肤浅。民营化与公私部门的伙伴关系一书的翻 译出版因此具有里程碑的意义。萨瓦斯根据排他和消费这两个变量把物品和服务 分为了个人物品、共用资源、集体物品和可收费物品。萨瓦斯在对服务的提供、 安排与生产的区分的基础上，提出了公共服务的4 种制度安排，这4 种制度安排 又可以细分为1 0 种具体的形式，包括：政府特许、政府出售、政府间协议、合同 承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务。但是， 作为技术官员出身的学者，萨瓦斯对民营化理念的论证并没有超出现有的概念框 架和知识基础。他在本书中的主要贡献是，凭借实践经验和现实例证，为现有的 理论提供了丰富的经验注解。 7 1 ( 2 ) 网络治理研究文献综述 网络治理理论是由美国学者斯蒂芬戈德史密斯和威廉d 埃格斯提出。斯 蒂芬戈德史密斯，1 9 9 2 - - 1 9 9 9 年任印第安纳波利斯市市长，现任美国哈佛大学 约翰肯尼迪政府学院阿什( a s h ) 民主治理和创新研究所教授，并兼任曼哈顿 公共政策研究所主席。威廉d 埃格斯，美国德洛伊特研究所( d e l o i t t er e s e a r c h ) 公共部门研究室主任，曼哈顿公共政策研究所资深研究员。戈德史密斯和埃格斯 提起讨论的最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权 力线，并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线。他们在网络化治理：公共 部门的新形态一书中指出：在这种新的模式下，政府的工作不太依赖传统意义 上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事 并完成公共事业。我们将这种发展称为“网络化治理”。【8 】他们认为网络化治理象 征着世界上改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流。即：逐渐出现 的利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式，在这种模式下， 公共部门从一个服务供应者转变成了一个服务催化者；协同政府的不同层级和机 构从顾客一公民的角度考虑，采取横向“协同”政府，纵向减少程序的做法提供 更为整体化的服务；数字化革命在技术上的突破大大减少了合作伙伴之间的合作 成本；公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高，而多元化和用户化在服 务运行过程中越重要，服务的运行模式就越会倾向于网络化。 网络是上世纪以来自然科学和社会科学融合的产物。p r o v a n 和m i l w a r d 认 硕l j 学位论文 为，公共管理的分析单位应从单一个体转移到网络。这表明，在当代西方的公共 管理学研究中，网络治理作为一种新的研究视野已经出现。o t o o l e 指出，要正 视网络的作用，认真对待网络治理，并提炼出了网络治理需要着力研究的五个议 程。【9 】瓦尔特指出：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相 互依存的环境。公共管理因而是种网络管理。”【lo 】“治理是政府与社会力量通过 面对面的合作方式组成的网状管理系统。 在治理的诸多用法中，“只有网络治理 才有新的特征。” 1 h 1 9 9 7 年，奥图勒( o t o o l e ) 贝, 0 提出公共行政学研究应该认真 地对待网络。【1 2 】在公共行政学上，网络理论主要在于描述政府、市场与公民社会 之间的正式或非正式关系。学术界将网络主要放在治理理论的背景下来研究。2 0 0 1 年，罗伯特阿格罗夫( r o b e r ta g r a n o f f ) 与米歇尔麦克格雷( m i c h e a l m c g u i r e ) 进一步提出，由于网络管理已经成为治理的核心任务，因此在公共行政学研究中 必须将其作为基本的考察领域放在前沿。【l 列c h i r i s t o p h e rj k o l i b a 认为，任何一 种网络治理，都是网络参与者的某种联合，也即网络行为主体在网络背景下的联 厶【1 4 】 口o 1 2 2 国内研究现状 ( 1 ) 公共服务供给研究文献综述 李军鹏博士在公共服务学一书是国内首次系统的研究政府公共服务理论 与实践问题的原创性学术专著，该书系统地总结了当代公共服务理论研究的成果 与实践经验，独创性地提出了公共服务理论的研究对象与理论体系，是我国公共 服务理论与实践研究的科学化、规范化与应用化的新尝试。【l5 j 李军鹏认为公共服 务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称。它是由以政府机关 为主的公共部门生产的，供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。并 根据公共服务的主要性质和基本功能，把其分为维护性公共服务、经济性公共服 务和社会性公共服务三类。 孙晓莉认为所谓的公共服务就是指筹集和调动社会资源，通过提供公共产品 ( 包括水、电、气等具有实物形态的产品和教育、医疗、社会保障等非实物形态 的产品) 这一基本方式来满足社会公共需要的过程。公共服务主要可以分为政权 性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务三种基本类型。1 1 6 1 马庆钰先生从法律和所有权角度认为，公共服务是指由公法授权的政府和非 政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人 物品的生产和供给中所承担的职责。【1 7 】其中公共服务的范围包括：纯粹公共物品、 混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品。1 1 7j 由于 各类公共服务的特点不同，应该由不同的主体合作供给公共服务。对于纯粹的公 共产品，由于其有很强的公共性，因此应该由负责政府供给。混合性的公共产品， 刚络治理视角下的公共服务供给研究 要根据实际情况，实现政府、市场与第三部门共同供给。生产的弱竞争性和消费 的弱选择性产品，不但具有消费的排他性与竞争性，而且属于带有规模经济效益 的网络性产业，从而其服务具有了生产的弱竞争性和消费的弱选择性。此类产品 不能完全通过市场供给，同样也不能单独通过政府或第三部门供给，所以，需要 政府、市场与第三部门的合作供给。 李文钊从模型和实证两个方面阐述了公共服务供给的困境，在阐述西方政府 公共服务供给市场化与社会化的理论与实践的基础上，给我国提供了公共服务供 给多元化的启示。【l8 j 谢建华从体制与管理模式两个方面对公共服务供给的创新进 行了阐述。他认为公共服务的市场化与社会化是世界性趋势。但是由于体制性障 碍与管理模式的缺陷使得我国公共服务的多元化供给陷入了困境，因此，应该打 破体制性障碍，对管理模式进行改革，以公共利益为核心，建立新型的公共服务 供给体制。 1 9 】赵虹君在借鉴了系统思维方法研究中著名的美国麦肯锡7 s 模型的 基础上，构建了我国公共服务创新的模型，其中包括：公共服务理念创新、公共 服务战略创新、公共服务结构创新、公共服务体制创新、公共服务管理风格创新、 公共服务人力资源创新、公共服务科技创新。【2 0 l 贾凌民与吕旭宁认为随着经济与 社会的发展，为了给公众提供更好的公共服务，公共服务供给的创新势在必行。 从公共服务供给创新的现实基础、我国公共服务供给存在的问题、创新公共服务 的思路与具体措施三个方面对公共服务供给模式的创新进行了阐述。【2 l 】严荣从公 地悲剧的视角阐述了公共服务供给体系的创新。公共服务供给中公共需求的日益 增长与公共服务供给不足之间的矛盾f 1 趋明显。严荣认为公共服务供给不足的主 要原因是大量存在的“反公地悲剧”。从成因与在现实中的表现两个方面对“反公 地悲剧”进行了分析，从而迫切需要创新公共服务供给体系来应对“反公地悲剧” 现象。【2 2 】 ( 2 ) 网络治理研究文献综述 国内学者最早开始从政府管理的角度关注治理理论。较早一篇有关“治理” 的文章是刘军宁等主编的公共论从：市场逻辑与国家观念一书中，智贤所著 的g o v e r n a n c e ：现代“治道 新概念【2 3 1 。在文中，智贤先生采纳了李慎 之先生的建议，将g o v e r n a n c e 翻译为“治道”。他认为“治道 是关于治理公共 事务的道理、方法、逻辑等，“治道”与政治与行政的区别在于它只涉及政府权力 的应用，而后者的含义更为宽泛。“治道”是对市场经济国家管理经济提出的基本 要求，主要涉及政府对公共权力的运用方式，旨在提高管理公共事务的效能，驾 驭与推动经济发展。【2 4 j 不难看出，当时国内学者对治理的研究深受世界银行等地 区和国际组织的影响，只涉及市场经济条件下，政府如何履行好经济管理的职能。 徐勇先生在智贤先生的基础上进一步发挥，认为治理不仅涉及公共权力的运作， 而且还到涉及权力的配置等。他在g o v e r n a n c e ：治理的阐释中指出 硕l ：学位论文 “g o v e r n a n c e ”是指“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事 务，以支配、影响和调控社会”，“g o v e r n a n c e 翻译为“治理”会比较好。【z 列国 内开始大规模引介治理的文献开始于俞可平的治理与善治引论1 2 6 j 一文及其后 组织译介的论文集治理与善治。此后，治理成为国内学界的热点话题，涌现出 了一大批研究文献。 在对西方治理理论梳理方面，毛寿龙的西方政府的治道变革对西方上个 世纪后期以来公共行政理论的梳理与总结的基础上，分析范式变迁和治理理论的 形成。毛寿龙在考察西方新公共管理运动的基础上，论述了西方政府进行市场化 改革，以企业家精神改革政府，把私人部门的方法引进公共部门，从而建设企业 化政府。 在对治理的中国化研究中，孔繁斌的治理与善治制度移植：中国选择的逻 辑对中国引进治理与善治具有启发意义。作者从移植的视角讨论了中国学者应 该如何解读治理与善治制度，以及移植治理与善治制度到中国的经济、政府和文 化基础。俞可平的“中国民主治理案例研究从书”，直接用治理理论对中国的行政 变革进行描述、解释与指导。包括中国公民社会的兴起与治理的变迁变迁、中 国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例、地方政府创新与善治： 案例研究、社区民主与治理：案例研究与乡镇长选举方式改革：案例研究 共五本论文集。俞可平的研究属于实证范围，而理论研究有所欠缺。 在国内，陈振明( 2 0 0 3 ) 最先对公共部门的网络治理进行了界定，认为“网 络治理就是对合作网络的管理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非 政府部门( 私营部门、第三部门或公民个人) 等众多公共行动主体彼此合作，在 相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”从定义看出网络治 理强调三个方面：( 1 ) 目标是实现和增进公共利益；( 2 ) 主体是政府部门和非政 府部门( 私营部门、第三部门或公民个人) 等众多公共行动主体：( 3 ) 分享公共 权力，合作共治。在治理的诸多用法中，只有网络治理才有新的特征”0 2 7 1 1 2 8 1 俞可平在治理与善治中提出“治理是关于网络的管理”。 1 3 论文研究方法与思路 1 3 1 研究方法 ( 1 ) 文献研究法 本文充分运用了文献研究法，查阅、搜集、整理相关研究的专著、论文、报 刊、网络等文献资料，了解本领域的研究成果，把握本领域的研究现状与前沿动 态，在此基础上形成了本文的国内外文献综述。 ( 2 ) 理论分析法 网络治理视角下的公共服务供给研究 理论分析法是撰写硕士学位论文的一种重要方法。本文梳理了国内外有关公 共服务供给与网络治理的研究成果，以网络治理理论为基础，从公共服务合作网 络供给的前提条件、供给途径、供给保障、供给机制四个方面对公共服务合作网 络供给体系进行了初步研究及体系构建。 1 3 2 研究思路 文章第一部分对公共服务供给与网络治理进行了相关综述。第二部分对公共 服务供给进行了理论梳理。借助社会学、经济学和政治学中已深入研究的网络理 论，在治理理论的基础上，借鉴国内外相关研究，对公共行政学中网络治理进行 了初步归纳与总结。第三部分对网络治理视角下公共服务供给现状、问题及原因 进行了阐述。供给主体在合作供给中产生了诸多问题：政府的官本位观念形成了 政府在公共服务合作供给中的官僚作风；市场与第三部门供给主体缺位，导致了 公共服务合作供给的公平性缺失；多主体供给协调机制的缺乏，使得公共服务合 作供给缺乏共同的利益和目标，供给过程分工不明确、权责不清；法律法规与政策 制度不健全导致了公共服务合作供给决策民主程度低；监管体系不完善导致了公 共服务合作供给中的垄断与腐败的问题。文章第四部分针对当前公共服务供给中 政府、市场、第三部门等主体合作存在的问题，网络治理理论中的合作网络对公 共服务合作网络供给有着重要的指导意义。公共服务供给应形成由政府、市场、 第三部门与公民共同参与提供公共服务的合作网络，满足公共需求，实现公共利 益。 硕l ：学位论文 第2 章网络治理和公共服务供给研究的理论 2 1 公共服务供给的概念 2 1 1 公共服务 对于什么是公共服务，人们对其有不同的理解。可以说公共服务的内涵是一 个不断发展演变的概念，因为公共服务既是作为一种实践意义上的公共服务，也 可以作为一种理论和价值意义上的公共服务。公共服务概念的产生和发展是一个 历史进程，在不同时期有不同的形式和内涵。最初的公共服务理论来自于社会学 的理论，即社会产生着它所不能缺少的某些共同职能导致公共服务。在“守夜人 国家”思想指导下，英国古典经济学家亚当斯密提出了他著名的“看不见的手 理论”，倡导自由竞争和自由放任。“萨伊第一定律 认为总供给和总需求会自动 达到最佳均衡，政府则被置于次要地位。亚当斯密认为政府提供公共服务的职 能主要在三个领域：国防安全、行政司法和公共基础设施建设。萨伊主张政府公 共服务方面的职能主要包括制定详细周密的计划，建设和维修公共工程，提供公 共服务。穆勒也对政府的公共服务职能进行了相关晃定。这个时期所指的公共服 务主要指物质的公共产品，是狭义的公共服务概念。2 0 世纪二三十年代，随着资 本主义社会经济危机的出现，政府为了维持经济发展与社会稳定，不得不承担越 来越多的以增进全民福利为核心内容的公共服务。以凯恩斯为代表的