（公共管理专业论文）公共管理视角下的苏州市城市水环境治理研究.pdf

摘要 摘要 城市水环境问题已成为全球性的危机。在我国，尽管水环境治理的技术和 方法不断改进，但是城市水环境恶化的态势并未得到有效遏制。从公共管理的 视角来考察这一问题，水环境治理的制度缺陷就显现出来：水环境作为一项“公 共物品”，不可能完全纳入市场体系；水环境治理是一项系统性、全局性的工程， 需要在一个能够促进先进治水技术大规模应用的制度框架下进行。 本文以苏州市为研究对象，将苏州市的水环境治理放到区域、全国乃至全 球的背景下，主要运用系统分析、战略分析等现代公共政策分析方法，研究政 府、市场、公众三者在水环境治理方面的不同作为，重点研究政府如何综合运 用政治、经济、法律以及技术等手段，来不断提高自身水环境治理的能力和绩 效，进而构建有利于城市水环境治理的制度框架。 本文从以下几个方面进行了研究：一是通过对与水环境治理相关的公共管 理理论：包括公共物品理论、公地悲剧理论、柏特南理论与公民参与理论等的 文献研究，得出城市水环境治理的要点原则政府主导、市场运作、制度保 障和公民参与原则；二是在分析国内城市水环境治理的现状和存在问题，以及 对西方国家城市水环境治理的做法和经验进行综述的基础上，比较差异，寻找 不足，得到可供我国借鉴的启示完善法律体系、重构管理体制、健全运行 机制；三是通过实证研究，在介绍了苏州市概况和治水面临的主要形势的基础 上，运用公共管理理论和公共政策分析框架，具体从政策背景、决策过程、运 行机制、绩效评估等方面，对“十五”期间苏州市区水环境综合治理进行了案 例分析；四是通过s w o t 分析，指出“十一五”期间苏州市解决水环境的重要途 径就是制度创新，并针对苏州市治水规划目标，提出了相关政策建议，包括： 进一步深化和推开水务一体化的管理体制，构筑开放有序的水务建设管理市场 化运行体系，建立健全公众参与水环境治理的政治机制、法律机制和社会机制 等。通过体制机制的不断改进，推动苏州全市水环境的全面改善，以尽早实现 “东方水城”的治水目标。 关键词：水环境治理，管理体制，运行机制，公共管理，苏州市 a b s t r a c t p o l l u t i o nt ou r b a nw a t e re n v i r o n m e n th a sb e c o m eaw o r l d w i d ec r i s i s i nc h i n a , d e s p i t et h e e v e r - p r o g r e s s i n go ft e c h n i q u e sa n dm e t h o d si nt h ei m p r o v e m e n to fw a t e re n v i r o n m e n t ，t h e d e t e r i o r a t i o no f u r b a nw a t e re n v i r o n m e n ti sn o tw e l lc o n t r o l l e d w h e op r o b i n gi n t ot h i si s s u ef r o m t h ep e r s p e c t i v eo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，w ec a ne a s i l yf i n dt h ed e f e c t si nt h es y s t e mo f i m p r o v i n g w a t e re n v i r o n m e n t t h a ti s ，a sa ni t e mo f - p u b l i cg o o d s ”，t h ew a t e re n v i r o n m e n tc o u l dh a r d l yb e w h o l l yi n c l u d e di nt h em a r k e t i n gs y s t e m t h ei m p r o v e m e n to fw a t e re n v i r o n m e n ti sas y s t e m a t i c a n da l l c o n c e r n e dp r o j e c t ，s oi ts h o u l db ec a r r i e do u ti nas y s t e mf r a m e w o r kw h i c hc o u l df a c i l i t a t e t h ee x t e n s i v ea p p l i c a t i o no f a d v a n c e dw a t e rc o n t r o lt e c h n i q u e s t a k i n gs u z h o uc i t ya st h eo b j e c t ，t h i sr e s e a r c hs e t st h ei m p r o v e m e n to fw a t e re n v i r o n m e n t h e r ei nar e g i o n a l ，n a t i o n a la n de v e ng l o b a lb a c k g r o u n d i tm a i n l ya d o p t sm o d e mm e t h o d st o a n a l y z ep u b l i cp o l i c i e sl i k es y s t e m a t i ca n a l y s i sa n ds t r a t e g i ca n a l y s i s ，a n dl o o k si n t ot h ed i f f e r e n t f u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n lt h em a r k e ta n dt h ep u b l i ci ni m p r o v i n gw a t e re n v i r o n m e n t t h e r e s e a r c ha l s oh i i g h l i g h t sh o wt h eg o v e m m e n ti n t e g r a t e sp o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，l e g a la n dt e c h n i c a l m e a n st oe n h a n c ei t sa b i l i t ya n de f f e c t i v e n e s si ni m p r o v i n gw a t e re n v i r o n m e n t ，a n dt h u s c o n s t i t u t i n gas y s t e mf r a m e w o r kc o n d u c i v et os u c hi m p r o v e m e n t t h i sp a p e rp r o c e e d sw i t hi t sr e s e a r c hf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：f i r s t , t om a k el i t e r a t u r e s t u d yo v e rt h e o r i e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nc o n c e r n i n gt h ei m p r o v e m e n to fw a t e re n v i r o n m e n t , s u c ha st h et h e o r yo fp u b l i cg o o d s ，t h et h e o r yo f t h et r a g e d yo ft h ec o m m o n s ”，t h et h e o r y p r o p o s e db yp u t r n a n ，a n dt h et h e o r yo f c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，a n dc o n c l u d et h em a j o rp r i n c i p l e sf u r t h ei m p r o v e m e n to fu r b a nw a t e re n v i r o n m e n t - - l e a d i n gr o l eo f t h eg o v e r n m e n lm a r k e to p e r a t i o n ， g u a r a n t e eo ft h es y s t e ma n dc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；s e c o n d ，t oa n a l y z et h e c u r r e n ts i t u a t i o ni nt h e i m p r o v e m e n to fu r b a nw a t e re n v i r o n m e n ti nc h i n aa n di s s u e sc o n c e r n e d ；a n db a s e do na s u m m a r i z a t i o no ft h ep r a c t i c e sa n de x p e r i e n c eo fw e s t e r nc o u n 仃i e si ni m p r o v i n gu r b a nw a t e r e n v i r o n m e n t ，t of i n do u tt h ed r a w b a c k si nt h em e t h o d su s e di nc h i n aa n dt h i n g sw em a yl e a r n f r o m ，t h a ti s ，p e r f e c t i o no fl e g a ls y s t e m ，r e c o n s t i t u t i o no fm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dc o m p l e t i o no f o p e r a t i o n a ls y s t e m ；t h i r d ，t h r o u 曲e m p i r i c a ls t u d y , b a s e do nt h ei n t r o d u c t i o nt ot h eg e n e r a l s i t u a t i o no fs u z h o uc i t ya n dm a j o ro b s t a c l e si tc o n f r o n t si nw a t e rc o n t r o l ，t oa p p l yt h et h e o r yo f i i a b s t r a c t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h ef r a m e w o r ko fp u b l i cp o l i c ya n a l y s i s ，a n dm a k ec a s es t u d yo v e rt h e i n t e g r a t e di m p r o v e m e n to f u r b a nw a t e re n v i r o n m e n ti ns u z h o uc i t yd u r i n gt h e11 0f i v e y e a rp l a n ， f r o mt h ea s p e c t sl i k ep o l i c yb a c k g r o u n d ，d e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s ，o p e r a t i o n a lm e c h a n i s ma n d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；f u u r t h ，t h r o u g hs w o ta n a l y s i s ，i tw a sp o i n t e do u tt h a td u r i n gt h e11 。 f i v e y e a rp l a n ，a ni m p o r t a n tm e t h o dt os o l v ep r o b l e m si nw a t e re n v i r o n m e n ti st oi n n o v a t et h e s y s t e m ；t h i sp a r ta l s op r o p o s e ss u g g e s t i o n so nt h ep l a na n dg o a lo fw a t e rc o n t r o li ns u z h o uc i t y , i n c l u d i n gf u r t h e rd e e p e n i n ga n dp r o m o t i n gam a n a g e m e n ts y s t e mo fi n t e g r a t i o no fw a t e ra f f a i r s ， b u i l d i n gu p o p e na n do r d e r l ym a r k e t - o r i e n t o do p e r a t i o n a ls y s t e mi nt h ec o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n to fw a t e ra f f a i r s ，a n de s t a b l i s h i n ga n dc o m p l e t i n gt h ep o l i t i c a l ，l e g a la n ds o c i a l m e c h a n i s m sf u rt h ep u b l i ct ot a k ep a r ti ni m p r o v i n gw a t e re n v i r o n m e n t t h r o u g ht h ec o n t i n u o u s i m p r o v e m e n to fs y s t e m sa n dm e c h a n i s m s ，a na l l r o u n di m p r o v e m e n ti nt h ew a t e re n v i r o n m e n t a r o u n ds u z h o uc i t yc o u l db er e a l i z e da n dt h eg o a lo f “w a t e rc i t yo ft h ee a s t f o rw a t e rc o n t r o l c o u l db e 如l f i l i e de a r l i e n k e yw o r d s ：i m p r o v e m e n to f w a t e re n v i r o n m e n t ，m a n a g e m e ms y s t e m ，o p e r a t i o n a l m e c h a n i s m ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，s u z h o uc i t y i i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 厂t 红 一年8 只，3 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： f 土膨 年月日 加年护月0 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：炉肛 加缉孑月，孑日 第1 章导论 第1 章导论 2 1 世纪是水的世纪。当前，城市水环境问题已成为全球性的危机。随着科 学技术的不断进步，水环境治理的技术和方法也日益改进，但是在我国，城市 水环境恶化的态势并未得到有效遏制是治水技术不够先进，还是“先发展、 后治理”的观念仍在左右人们的行为? 从公共管理的视角来考察这一问题，城 市水环境治理的制度缺陷就显现出来。本文以苏州市为研究对象，研究政府如 何综合运用政治、经济、法律以及管理等手段，包括与企业及其它各种社会力 量( 公民组织) 合作，通过建立健全有效的水管理体制和机制，不断提高自身 的城市水环境治理的能力和绩效，从而使城市水环境得以有效改善。有关水环 境治理的专业技术方法以及治水观念、理念等深层次河题，本文不作研究。 1 1 背景 1 1 1 我国当前城市水环境的严峻形势 随着人口的急剧增长，工业化和城市化的不断推进，人口、资源、环境已 构成当前全球三大危机，而这“三大危机”无一不与水有关。1 9 7 7 年联合国水 事会议就已提出警告：“石油危机以后的下一个危机就是水的危机”。工业革命 以来，城市在生产力快速发展、社会生活节奏加快的同时，也带来了水环境的 破坏、水污染日益严重等问题，加上洪涝灾害频繁，威胁着城市安全，严重制 约了城市经济社会的持续发展。我国是一个水资源十分短缺的国家，多年平均 水资源总量为2 8 万亿m 3 左右，居世界第6 位，但人均占有量只有2 3 0 0m 3 ，仅 为世界人均水量的1 4 ，在世秀排名1 2 1 位，被列为1 3 个贫水国家之一。据初 步统计，全国城市缺水量达1 8 0 多亿m 3 ，6 6 1 个建制市中缺水城市达4 0 0 多个， 其中严重缺水的1 1 0 多个。近年来，随着我国城市化进程的加快，城市水环境 呈日益恶化的态势，9 0 以上的城市水域污染严重。城市水资源的紧缺和用水的 浪费并存，中国的用水量和美国相当，但g d p 仅为美国的i 8 。2 0 0 3 年对全国 七大水系4 0 7 个重点监测断面的水质评价是，水质符合或优于1 1 i 类以上水体断 面仅占3 8 1 。2 0 0 4 年监测结果显示，有监测数据的7 4 5 个水体断面中，水质符 第1 章导论 合或优于类以上水体断面仅占3 7 7 。北方地区“有河皆于、有水皆污”，南 方许多重要河流、湖泊污染严重。全国有一半以上的城市和绝大多数建制镇污 水没有经过有效处理，直接排入江河湖海，不仅使地面水污染严重，而且还波 及地下水资源。据环保部门对1 1 8 个大中城市的调查，地下水严重污染的城市 占6 4 ，轻污染的占3 3 。一些工业企业将超标污水排入城市排水设施，导致污 水处理厂不能正常运行。水污染加剧带来的直接后果是，城镇水系生态逐步退 化。大多数城镇因工业、生活污水排放和农业面污染超过了当地水系生态自我 修复的临界点，不仅引发了大量水生物种的消失，而且导致蓝藻爆发，使水质 不断恶化。 1 1 2 区域经济社会发展对苏州市城市水环境的特殊要求 苏州市位于我国长三角地区。据2 0 0 5 ：中国长三角区域发展报告指出， 长三角区域已成为我国经济最发达、最活跃、最具国际竞争力的地区之一。随 着经济快速发展，长三角地区环境压力臼益加大，水环境污染尤为严重，已对 城市化进程构成了威胁。如苏州所在的太湖地区，其流域面积仅占全国的0 3 8 ， 各种污水排放量每年却高达3 2 亿吨，为全国的1 0 ，大大超过了水环境的承载 能力；加上用水效率远低于国际水平，g d p 每增加万美元的用水量约为2 6 9 0m 3 ， 是世界平均水平的2 倍、美国的5 倍，导致本来水资源十分丰富的太湖流域出 现了普遍的“水质性缺水”，严重威胁了人民生活和工农业生产。 近年来苏州市凭借其强劲的发展势头，在长三角诸多城市脱颖而出。2 0 0 4 年 全市g d p 总量和人均量跃居全国大中城市前列，在全国城市综合竞争力年度排 名第7 ，为全国地级市中的综合竞争力最强( 所辖5 个县级市全都跻身于全国百 强县前l o 名) ，当选2 0 0 4 年度全国十大最具经济活力的城市，并获年度城市大 奖。截至2 0 0 4 年底，全市人口5 9 9 万，国内生产总值3 4 5 0 亿元( 2 0 0 5 年苏州 全市g d p 己突破4 0 0 0 亿元) ，财政收入5 8 5 亿元。苏州用占全国0 0 9 的土地 和0 4 4 的人口，创造了全国2 5 的国内生产总值和2 2 的财政收入，其经济 社会地位在长三角地区举足轻重。然而，同长三角其他城市一样，苏州在经济 发展过程中，也存在着经济高速增长和环境质量的矛盾。由于制度环境的不完 善以及企业对利益的过分追求，导致了如水环境污染等外部性问题蔓延一 方面日益严重的水污染已将苏州推向了水质型缺水城市的行列，另一方面随着 用水量的激增，开发的潜力越来越小，苏州正面临资源型缺水的危机。水环境 第1 章导论 问题已成为苏州经济社会进一步发展的瓶颈。 随着经济社会的快速发展，良好的水环境已成为增强区域竞争力、提升城 市品位和创建和谐社会的重要条件。多年来，苏州市采取了一系列举措改善城 市水环境，如加大水环境、水生态安全的宣传力度，提高开发与水环境保护相 协调的认识；着手污染源治理，采取“关、停、并、迁”等方式，调整了产业 结构和产业布局；苏州市级率先理顺了水务管理体制，组建了水务局，实行水务 一体化管理；新建了西塘河引水工程，加大了苏州市区水环境容量。全市通过 新建污水处理厂，敷设污水管网，提高污水处理率，疏浚河道，消除底淤等具 体措施，一定程度上改善了城市水环境质量，但是同区域经济发展对水环境的 要求相比，还有较大差距。2 0 0 4 年，苏州全市城市污水排放量为9 0 4 亿吨，其 中工业废水排放量为6 2 4 亿吨，生活污水排放量为2 8 0 亿吨。2 0 0 5 年，对全 市2 3 6 个断面的监测结果显示：i i 类水占总监测断面的2 1 ，i i i 类水占1 1 0 ， 类水占1 1 ，v 类水占6 8 ，超v 类水占6 9 1 。超类水占总监测断面的 8 6 9 ，较2 0 0 4 年上升了3 2 百分点。苏州市城市水环境治理面i 临的形势依然 不容乐观。 1 1 3 从新公共管理理念的引入看我国城市水环境问题的实质 新公共管理是8 0 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理 论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它 以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管 理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，倡导实行更加灵活、富有成效的管 理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国 行政管理的理论和实践不无借鉴意义。在传统的行政管理体制下，我国政府长 期扮演着“全能政府”的角色，新公共管理理念的引入使我们重新审视政府应 发挥的职能：有效的政府并不是一个“实于”的政府，也不是一个“执行”的 政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。 水环境问题是在人类的发展与资源的开发过程中产生的，是多种因素综合 作用的结果，解决水环境问题也将涉及到若干部门和公众，决不是一个部门所 能胜任的。而且，由于政府部门和企业涉及到经济利益问题，在处理环境问题 上有着不可克服的局限性，加上水污染普遍存在很大的外部性，因此，必须由 政府也只有政府有能力( 行政、财政、技术等) 承担起治污的责任。同时，水 第1 章导论 环境治理作为一项公共事务，并不是政府单方面行馒权力的过程，而是政府、 公民、社会、市场组织相互协作的过程。当代公共事务和公共问题的复杂性， 政府环境的动态性和多元性，使得政府无法成为唯一的治理者，而需要建立参 与式和网络式的公共管理体系。国内外城市管理的经验表明：一个民主的、法 治的、负责任的、有能力的和有效率的公共管理体系，是一个国家政治稳定、 经济发展、社会进步的重要保障和必要条件。新公共管理的提出是为了更好地 提供公共产品，为此，要重新认识和确定政府的职能服务。在城市水环境治理 方面，政府的职能在于提供必要的法律和制度保障，进行基础设旌建设，监督 和管制市场，保证社会公平，并要充分发挥市场机制的作用，调动公众参与水 环境治理的积极性。 从国内外水环境治理的经验来看，水环境问题不是单纯的技术问题、观念 问题，而主要是制度问题。我国城市水环境告急的实质不是治水技术的落后， 而是长期以来政府失灵、市场失灵和产权不清等问题导致的水管理体制和机制 的缺失和失效。我国目前大多数城市在地表水和地下水、供水和排水、开发与 保护、排污与治污、排污与治污的管理等方面，仍然分别隶属于各个不同的部 门和行业。这种“多头管理”的传统体制限制了城市工业水资源的高效利用， 人为破坏了水资源的流域性和完整性，造成天上水、地表水、地下水等水资源 无法统一调配，水质管理与水量管理相分离，河道管理与水源地保护不相衔接， 不同水管理机构的职能交叉、重叠，水资源管理法规缺乏可操作性等诸多弊端， 是全国城市水环境问题长期不能有效解决的重大原因之一。与国际上实行水务 局“一龙治水”模式的国家相比，这种分散管理制度由于条块分割和人为地将 完整的水资源系统和管理环节分开，难以实现水资源的合理配置和水环境的有 效改善，也有碍于水环境和地区经济社会的协调发展。在水资源匮乏而城市化 进程加快的我国，当前的城市化水平正深刻影响着城市水管理。现代化的城市 管理是以城市基础设施和城市公共资源为主要对象，以发挥城市经济、社会、 环境整体效益为特征的综合管理。现代城市管理不仅需要突击式地治理不时发 生的城市问题，而且要深入治理问题产生的原因；不仅要从发展方面把握城市 问题的发生机制，而且要从制度方面( 体制、机制、法制) 控制城市问题的产 生条件。我国政府引入新公共管理理念，将更注重效率，除了关注行政机构外， 还将把公众、社会组织、企业等纳入水环境治理的行列中来。从上世纪末开始 的城市水务管理体制改革首先是城市政府水务管理部门的改革，也就是要转变 4 第1 章导论 政府职能，实行政企分开等。实践证明，水务一体化改革实现了从政府角度， 而不是部门角度对城乡涉水事务进行集中统一管理，在城市供排水状况的改善、 城市水环境的优化、政府机构的精简和工作效率的提高等方面是卓有成效的。 1 。2 研究目的和意义 1 2 研究目的 水环境作为一项“公共物品”，不可能完全纳入市场体系，水环境治理是一 项系统性、全局性的工程，因而尤其需要在一个能够促进先进治水技术大规模 应用的制度框架下进行。本文试将苏州市的水环境治理放到区域、全国乃至全 球的背景下加以研究，重点从管理层面对苏州的治水实践进行个案分析，旨在 通过理论和实证研究，借鉴国内外先进经验，提出有针对性和可操作性的政策 建议，使苏州市水环境治理的体制和机制建设得以推进一步。在此基础上，进 一步推行以水治水、顺水而治的治水技术，实现治水效益最大化等等，切实指 导和推进水环境治理实践，使苏州水城之名得以传承和延续。 1 2 2 理论和现实意义 本文从公共管理视角研究城市水环境治理闯题，基于人类发展和可持续发 展的理念，运用系统分析、战略分析等现代公共政策分析方法，研究分析政府、 企业、公民三者在水环境治理方面的作为，提出健全并完善城市水资源管理体 制和水环境治理机制，构建有利于城市水环境治理的制度框架，对于保证城市 经济的健康有序发展和城市安全，具有重要的理论意义。 当前，我国城市水环境治理面临的共同困境是：一方面工业化城市化带来 的水环境污染难以得到根本遏制，另一方面人们对人居环境特别是水环境水资 源的要求日益提高。苏州也不例外。本文的现实意义在于：通过理论研究和实 证研究，主要对苏州市区实行水务一体化管理以来的治水历程的绩效进行分析 和评估，进而提出一系列政策建议，使苏州治水体制和机制朝着有利于水环境 改善的方向改进。通过体制机制的不断改进，推动苏州全市水环境的全面改善， 以尽早实现“东方水城”的治水目标。 第1 章导论 1 3 文献综述 1 3 1 国外研究动态 随着全球水环境问题的日益突显，国外对水环境治理的研究也逐渐深入。 1 9 8 8 年世界环境与发展委员会( w c e d ) 在一份报告中指出1 ：水资源正在取代 石油而成为全世界引起危机的主要问题。此后，水资源、水环境问题引起了世 界各国的高度重视，2 0 世纪9 0 年代以来，国际上先后召开了多个国际性学术会 议，围绕水资源可持续开发利用与管理问题展开了深层次讨论。 1 9 9 2 年在巴西召开的联合国环境与发展大会上，通过了“2 l 世纪议程”行 动纲领。其主要宗旨是采取一系列战略性措旋阻止人类活动对生存环境的负面 影响，并促进经济持续发展，其中的第1 8 章强调了以河流流域为单元的淡水资 源的统一利用和管理以及公众参与的重要性，还涉及有关财务和法律、强化管 理、人才开发和能力建设等诸多问题。1 9 9 6 年在日本京都召开了“国际水资源 及环境研究大会：面向2 1 世纪新的挑战”，讨论了流域尺度的可持续水资源系 统管理的应用实例等问题。联合国教科文组织( 切、i e s c o ) 国际水文计划工作 组1 9 9 6 年将“可持续水资源管理”其定义为“支承从现在到未来社会及其福利 要求，而不破坏他们赖以生存的水文循环及生态系统完整性的水的管理和使 用”。2 1 9 9 7 年召开的第5 届“不确定性增加下的水资源可持续管理学术大会”， 洪水与干旱管理、水资源开发对环境的影响、水文与生态模拟和环境风险评价 等成为重要议题。1 9 9 8 年在武汉召开了“9 8 年国际水资源量与质的可持续研讨 会”，探讨了流域水量与水质的统一管理问题。1 9 9 8 年国际水文学会在荷兰召开 了“区域水资源管理研讨会”，探讨了水资源管理的经验和教训、面对挑战的区 域可持续水资源管理、水资源管理的研究方法。2 0 0 0 年在荷兰海牙召开的世界 水论坛和部长级会议上，1 1 0 位部长认为人类水安全面临七大挑战，其中包括“合 理管理水资源：使用好的治理方式以保证水资源的管理有公众参与并且投资者 享有利益”，3 此次会议通过了海牙宣言，制定了确保水资源安全的相关计划。 2 0 0 0 年5 月8 1 0 日在天津召开的“2 1 世纪初期大城市可持续发展的水资源保障 国际研讨会”通过对中外水资源及其应用技术与管理状况的充分交流与探讨，发 1 w c e ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dw a t e r s t a t e m e n to nt h ew c e dr e p o r t o u rc o m m o nf u t u r e 【j 】w a t e r i n t e r n a t i o n a l 1 9 8 9 ，1 4 ( 3 ) ：1 5 i - 1 5 2 2 h t t p j w w w u n e s c o o r g h n d ：w w w c h i n a w a t e r n e tc n c w r _ j o u m a l 2 0 0 0 0 7 0 4h t m l 6 第1 章导论 表了天津宣言。该宣言指出：迎接洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化三大挑 战的关键取决于政府行为，要实现由传统水利向现代水利转变，应兼顾防洪、 水资源合理利用和环境与生态建设三个方面，依靠各级政府把治理、开发与环 境保护和水资源的持续利用更紧密地结合起来。同时认为，“多龙治水”的体制 已经严重束缚了生产力的发展，大城市水务统一管理在国际上是一种大趋势， 并已被证实是一种有效保护、合理利用水资源的先进管理模式，中国城市可持 续发展的水资源保障首要在于理顺体制。2 0 0 0 年国际水文科学学会( i a h s ) 在 美国召开的“水资源综合管理研讨会”上达成了一个共识：未来水资源管理的 一个基本原则就是流域的统一管理，流域水资源统一管理的基本框架是政府和 社区公众的共同管理。2 0 0 6 年6 月8 1 0 日，国际水文科学协会( i a h s ) 在我国 广州召开了主题为研讨亚洲发展中国家水资源问题的国际学术会议“亚洲 发展中国家的水科学与水资源管理”国际会议( h y d r o l o 舀c a ls c i e n c e sf o r m a n a g i n gw a t e rr e s o u r c e si nt h ea s i a nd e v e l o p i n gw o r l d ) 。会议认为：亚洲是地 球上人口最多的地区，世界上1 3 的人口集中在中国和印度。尽管亚洲各国文化 和语言差异巨大，僵都面临相似的经济社会发展困难和挑战。最严峻的问题是 亚洲发展中国家日益增长的人口及其城市和工业化对资源和环境的需求，特别 是对水资源的需求大量增加，导致水资源供需矛盾突出以及与之相关的生态环 境恶化。寻求水资源科学管理的有效方法对于促进亚洲发展中国家可持续发展 将起到关键作用。 国外学者对水环境问题也甚为关注。m i g u e la m a r i n o 和s l o b o d a np - s i m o n o v i c 在2 0 0 1 编著出版的水资源综合管理收录了国际水文科学学会 ( i a h s ) 2 0 0 0 年在美国召开的“水资源综合管理研讨会”的文章。m i g u e la m a r i n o 和s l o b o d a np s i m o n o v i e 认为，传统的不可持续的水资源管理方式已经 不再适应新形势的要求，而新的管理方式仍在摸索中，水资源管理活动正处在 探索过程中。在传统的水资源管理活动中，僵化的管理体制( 包括法律、政策 和管理机构) 是实现水资源有效管理的最大障碍。管理体制的官僚作风、不负 责任以及缺乏战略性指导原则导致水管理体系效率低下，缺乏远见，并且拒绝 与水资源利益相关者就水资源管理问题进行公开的交流和探讨。新的水资源管 理最大的挑战是如何寻求实现长期可持续利用水资源的水资源管理方式，为此， 他们认为体制改革和制度创新将是水资源管理活动改革的一个重要方面。新的 水资源管理活动必须包含水环境治理和保护问题、水资源的可持续利用问题、 第1 章导论 水资源利益相关者之间的利益分配问题以及水资源管理决策中的公众参与问 题。由c a b r e b b i a 和p a n a g n o s t o p o i o s 在2 0 0 2 年编著出版的水资源管理( i 和1 1 ) 收集了2 0 0 0 年和2 0 0 1 年两年闽国际上一系列关于“水资源管理”国际 会议上的文章。他们在该书的前言中指出，当前水资源管理问题在全球变得越 来越复杂。水资源管理活动主要面临着的主要问题是：人口的增长和人均需水 量的增加正在加剧人类对水资源的需求；与此对应的是水污染、水资源浪费以 及气候变迁等因素却正在威胁着水资源的供给。 1 3 2 国内研究现状 城市水问题是当前国内的研究热点，既有国家攻关课题、国家自然基金课 题，也有不少自发的研究者，在各类科技期刊上发表了为数不少的研究成果。 通过对近年来发表的相关文献资料的整理研究发现，与城市水环境治理相关的 研究主要集中在以下几个方面：城市水问题及其对策、城市水务、城市水环境 承载力及可持续利用、区域及城市水环境治理个案研究等。 城市水问题及对策研究“3 1 ：王兴会指出发展中国家在城市化进程中面临的 主要水问题是缺水、高成本、资金、管理、用水卫生及观念等问题，同时指出 了解决这些问题的艰巨性和长期性，需要依靠社会经济文化的综合发展和科学 的规划与管理。李晓粤等认为当前解决城市水问题必须综合运用工程、法律、 行政、经济、教育、技术等手段，以实现水资源的有效供给、保护水环境以及 加强城市水灾害防治。张学勤、曹光杰指出当前水体污染造成的水质恶化使城 市水环境丧失了生态功能，已制约了城市的生存和健康发展，进两提出了节约 用水、控制点源和面源污染、加强城市绿地建设及生态修复城市水体等改善城 市水环境质量的具体措施。这此类成果中最有权威性的当属钱正英和张光斗主 持，两院4 3 位院士和近3 0 0 位院外专家参加完成的2 1 世纪中国水资源可持续 发展战略研究，报告提出了节流优先、治污为本、多渠道开源及以源头控制为 主的综合防污减灾战略等城市水资源可持续利用战略。 城市水务研究“h ”1 ：近年来对城市水务管理体制的研究成为理论界学者和 业内人士关注的热点，其中理顺城市水务管理体制，强调政府宏观管理和市场 经济调节相结合的管理方式已成为共识。吴季松通过对国内水务管理体制改革 实践的经验总结，指出城市水务工作的目标是，在质量和数量上，保证水资源 的供需平衡；在城市和郊区，保证水环境的安全和优美；在地下和地下，维护 第1 章导论 水生念系统的平衡。沈大军、姜素梅从制度的角度分析了水管理模式的改革， 即要求改变过去的层级分解一信息包裹模式，建立一定的协调机制或合并有关机 构，同时要正确协调和处理水的资源管理、服务管制和环境管理之间的关系。 林洪孝、彭绪民在分析现存城市水务系统供需关系与管理关系基础上，提出要 加强城市水务的系统性、高效性、循环性建设。张钡、张世英在分析城市化进 程及其过程中面i 临的水务问题基础上，提出城市水务统一管理与城市规划建设 的同一性是城市可持续发展的基础。郭瑞雪通过对政府在引导水务融资过程中 的特殊作用的分析研究，提出了包括完善相关法规、产业政策和技术政策，完 善水价和排污收费标准，建立特许经营制度等政策建议。此外，北京市水务局 孙风华、厦门水务集团有限公司王瑞婷、上海市水务局沈依云、山东德州市水 利局张景钰等从各自所在城市水务改革的实践出发，论证了城市水务体制改革 的必要性和可行性，孙凤华进而提出了“循环水务”的理念。 城市水环境承载力及可持续发展研究“”o “1 ：汪恕诚在2 0 0 1 年1 0 月中国水 利学会成立7 0 周年大会上提出，水资源承载能力和水环境承载能力是水资源管 理的两个重要方面，其具体化是水权和污水排放权，要建立宏观控制和微观定 额两套指标进行管理。左其亭等针对城市存在的水环境问题，提出了计算城市 水环境承载能力的“控制目标反推模型”( c o i m 模型) ，该模型主要包括：城市污 染物排放量计算、控制断面径流量计算、控制断面水质指标计算、控制目标方 程和城市水环境承载能力计算，并以郑州市为应用范例，介绍城市水环境承载能 力计算模型应用及水环境调控对策制定。赵然杭、曹升乐、高辉国在充分理解 水环境承载力内涵及其影响因素的基础上，建立了水环境承载力评价指标体系， 提出了城市水环境承载力与可持续发展策略的模糊优选理论、模型和方法，并 以实例进行了验证。崔卫华从经济学角度分析了城市水环境恶化的根源，即“市 场失效”和“政府失效”，认为水环境的外部经济内部化可以通过市场价格和政 府政策得到实现，并指出这就是水环境外部因素内部化过程中政府的作用领域。 长三角区域及江苏省城市水环境治理个案研究。”“1 ：针对长三角存在的洪 涝灾害、水环境恶化、干旱缺水等三大问题，南京大学朱大奎、王颖、王腊春 等在进行深入研究后，提出了一系列建议和对策，如要在区域内实行一体化规 划、一体化实旋和一体化管理：改部分治理、单项治理为综合治理，并以水环 境承载力观点指导水环境治理和保护；应用g i s 技术，作流域性水环境水资源 模型，以解决平原水网区水质、水量的调控、决策和管理。陈红卫结合盐城实 第1 章导论 际，研究了注重环保宣传、狠抓源头治污、科学编制规划、核定限排总量、建设 生态河流、保障饮水安全、增加整治投入、强化监督管理等水环境整治对策，并 提出了充分利用废弃洪水、合理开采浅层地下水、适当利用海水的水源配置构 想。陆建军在对南通市市区水环境进行现状分析后，提出了居住区水空间环境 治理和城市水空间规划治理等思路。段军、唐强针对连云港市水污染严重、水 资源紧缺等水环境问题及其危害，提出了包括完善水功能区划、优先保护城市 水源地、建设节水型城市等改善水环境的对策。许刚、朱振国等从无锡市社会 经济发展对水环境带来的负面影响出发，指出需水量和污水排放量增大，污水 治理能力不足以及水资源管理体制不合理等是造成无锡城市水环境恶化的原 因，进而提出了优化并推进产业结构的调整升级，提倡水资源重复利用，污水 处理股份制，提高公众知情度等治理对策。杨士建对宿迁市水环境安全管理和 污染防治进行了研究，提出了建立流域水环境安全协调机制、建立健全水环境 保护机制、建立水环境污染预警系统、增强全民水环境保护意识等对策。 苏州市城市水环境治理相关研究“”1 ：在城市水问题及对策研究方面，黄 雪球在对苏州市城市防洪、供水、水生态环境等方面的问题进行全面分析的基 础上，提出要在理顺体制、加强立法、制定规划和完善制度等方面切实加强水 资源的管理工作；针对苏州市河湖水资源承受污染严重的问题，楚敏明提出水 利、环保、交通和农业等各部门要各司其职、密切配合，深入开展污染源治理， 从源头上控制河道污染；李定成、毕涵等针对苏州市中心城区防洪排涝标准偏 低的问题，论证了实旌苏州市城市中心区防洪大包围工程，对原防洪分片进行 调整的必要性和紧迫性；马奕针对苏州城市住宅小区排水管网建