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征地补偿标准制定中的利益主体参与- i u - 题研究中文摘要 中文摘要 工业化和城市化的加速，对土地的需求逐渐加大，土地资源越发稀缺，这必 然导致城市向农村要土地的现象。因征地补偿问题而导致的矛盾在各地层出不穷。 其中，土地征收补偿标准的不合理，往往容易侵犯被征地农民的合法土地财产权 益。本文以安徽省参与标准制定的利益主体分析为例，运用理论研究与案例研究 相结合的方法，在实践调研的基础上对其利益主体的参与问题进行详细探讨。研 究发现： 1 相关利益主体不能有效参与征地补偿标准的制定，导致征地补偿标准的制 定与实际相脱节，具体是： 2 中央政府在征地补偿标准制定中，人民代表对农民的利益诉求表达不足， 没有了解农民的真实需求。 3 地方政府由于与农民存在利益博弈关系，在现实中两者通常表现为强制与 抵制的关系达到均衡。 4 失地农民在现实中由于信息获取、自身能力等方面的原因无法有效诉求自 己的利益，导致无法有效参与征地补偿标准的制定。 关键词：补偿标准利益主体公民参与 作者：缪艳红 指导教师：严金泉教授 t h es t u d yo nt h es t a k e h o l d e r sp a r t i c i p a t i n gi nl a n d r e c l ；i t i o nc o mp e n s a t i o ns t a n d a r d s e t t i n r r e qu i s i t i o n 0 i l lp e n s a t i o n - a b s t r a c t w i t ht h ea c c e l e r a t i n gd e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，t h e d e m a n df o rl a n dg r a d u a l l yi n c r e a s ea n dl a n dr e s o u r c e sb e c o m em o r ea n dm o r es c a r c e ， w h i c hw i l li n e v i t a b l yl e a dt oc o n v e r tr u r a ll a n d st ou r b a nl a n d s i tl e a d st oe n d l e s s c o n f l i c t si nv a r i o u sa r e a sb e c a u s eo fl a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n a m o n gt h e m ，t h e u n r e a s o n a b l el a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns t a n d a r do f t e nv i o l a t e sf a r m e r s l e g i t i m a t e l a n dp r o p e r t y r i g h t sa n di n t e r e s t s i nt h i sp a p e r , i tw i l lt a k e t h es t a k e h o l d e r s p a r t i c i p a t i n gi nl a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d - s e t t i n gi na n h u ip r o v i n c ef o r e x a m p l e 、j i ，i 廿lt h es t u d ym e t h o dc o m b i n i n gu s eo ft h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dp r a c t i c a l r e s e a r c ha n dd i s c u s st h e i rp a r t i c i p a t i o ni nd e t a i lb a s i n go np r a c t i c a lr e s e a r c h t h es t u d y f i n d s ： 1 b e c a u s et h em a i ns t a k e h o l d e r sc a nn o te f f e c t i v e l yp a r t i c i p a t ei nl a n dr e q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d - s e t t i n g ，l a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns t a n d a r di so u to ft o u c h 、析t l lr e a l i t y , t h es p e c i f i ci s ： 2 w h e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n tp a r t i c i p a t e si nt h el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n s t a n d a r d s e t t i n g ，r e p r e s e n t a t i v e so ft h ep e o p l ec a l l te x a c t l ye x p r e s st h ei n t e r e s t so f f a r m e r s ，n o tu n d e r s t a n d i n go ft h er e a ln e e d so ff a r m e r s 3 d u et ot h ee x i s t e n c eo fb e n e f i tg a m e ，b o t hl o c a lg o v e r n m e n t sa n df a r m e r si n r e a l i t yu s u a l l ys h o war e l a t i o n s h i pb e t w e e ne n f o r c e m e n ta n dt or e s i s ta c h i e v i n ga b a l a n c e 4 i nt h er e a lw o r l d ，p e a s a n t sc a nn o te f f e c t i v e l ya s kf o rt h ed e m a n d sa n dt h e i r o w ni n t e r e s t sb e c a u s eo ft h el a c ko fi n f o r m a t i o na c q u i s i t i o na n dt h e i ra b i l i t i e s ，l e a d i n g t ot h e i ri n e f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o ni nl a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s e t t i n g k e yw o r d s ：c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，s t a k e h o l d e r s ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o n w r i t t e nb yy a n h o n gm i a o s u p e r v i s e db yd o e j i n q u a ny a n h 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外。，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：镪抱缸日期：2 鳗刍纽比日2 秒自 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：馁抱i 刍乏日期：2 鲤刍粗旦2 叨 导师签名： 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究1 绪论 1 1 问题的提出 1 绪论 我国1 3 亿人口中有9 亿多在农村，并且在当前以及今后很长的一段时期 内，农业人口依然是我国最为庞大的群体。城市化作为现代各国经济社会发展的 必然趋势，大力推动城市化进程，是我国经济社会发展和现代化进程中的一项长 期任务。根据中国现代化建设的总体进程，从现在起到2 1 世纪中叶，我国城市化 水平将从现在的4 0 提高到7 5 左右。这将意味着每年平均增加1 左右的城市 化率。即每年约有1 3 0 0 万左右人口从乡村转移到城市。换句话说，只有城市人口 总量达到1 0 亿1 1 亿，才能完成这一现代化建设的总体进程。 在我国目前的土地法律制度框架中，城市的土地归国家所有，农村的土地归 农民集体所有，城镇规划区范围内的农用地变为建设用地，绝大多数是通过土地 征收 。由于征地属于政府行为，带有普遍的强制性，所以处于谈判力量劣势的农 民在征地过程中无法保障其利益的实现，因征地补偿问题而导致的矛盾在各地层 出不穷。土地征收补偿标准的不合理，往往容易侵犯被征地农民的合法土地财产 权益，造成土地收益分配的不公，出现大量圈占耕地，不利于社会经济可持续发 展。 利益问题是关系到生存和发展的根本性问题。马克思曾经明确地说：“人们奋 斗所争取的一切，都同他们的利益有关。囝恩格斯说：“每一个社会的经济关系首 先是作为利益表达出来的。由于世界并不是一个人的世界，不是只有一个利益主 体的世界，正如马克思所说：“因为世界并不是某个独特利益的天下，而是许许多 多利益的天下。”因此，人们在追求各自利益的过程中不可避免地存在着这样或那 样的利益。各个利益主体因人因时因地不同而各有不同的利益状况和需求，不能 。资料来源：中科院可持续发展战略研究组主编；( 2 0 0 5 中国可持续发展战略报告，第1 9 1 页，科学出版社。 o2 0 0 4 年3 月通过的中华人民共和国宪法修正案( 草案) ，将原宪法第十条第三款“国家为了公共利益 的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征收或者征用，并给予补偿。”随后土地管理法也做出了相应的修改。在修订后的宪法与土 地管理法中，征用是指在紧急情况下，国家强制性使用农民集体土地，并给予适当补偿。征用不改变土地 所有权，使用结束后应及时恢复原使用条件并退还。征收是改变农民集体土地所有权为国家所有，一般用于 社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展 项目现在的征收概念，与宪法、1 1 地管理法未修改前的征用的内涵是基本相同的。 o 马克思恩格斯全集第l 卷。人民出版社1 9 5 6 年版，第8 2 页 1 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究1 绪论 全部满足其各方面的利益。因此，要根据具体的情况，协调好主体的各方面的利 益。要高度重视社会各方面的利益主体，及时调动好社会各方面的利益主体的积 极性，努力及时解决好利益失调的问题。 对失地农民的征地补偿安置直接关系到被征地对象的切身利益。而具体的补 偿安置是根据相关政策进行的，如何制定切实可行的征地补偿安置政策，确定合 理的征地补偿标准，寻求建立征地补偿争议仲裁制度，是我国工业化和城市化必 须面对和解决的问题。目前，学界对征地补偿费相关政策与保护农民权益的研究 很多，有众多学者对失地农民的土地权益( 郭玉田、李少华，2 0 0 0 ；黄小虎，2 0 0 2 ； 刘守英，2 0 0 3 ) 、失地农民的社会保障问题( 鲍海君、吴次芳，2 0 0 2 ；葛永明，2 0 0 2 ： 吴刚等，2 0 0 2 ) 、失地农民市民化问题( 吴子力，2 0 0 0 ：张春龙、聂玉梅，2 0 0 1 ； 姜作培，2 0 0 3 ；张琪，2 0 0 3 ) 进行了相关研究，也有学者对失地农民的补偿安置 问题( 刘燕萍，2 0 0 2 ；梁亚荣、万颖萍，2 0 0 3 ：朱明芬，2 0 0 3 ；卢海元，2 0 0 3 ) 进行了不同角度的研究，而对相关利益主体的参与对征地补偿标准的影响却鲜有 研究。因此，本文的研究目标不是研究具体的征地补偿标准，而是影响征地补偿 标准的有效制定的利益主体问题进行分析。征地补偿标准制定中的利益主体在本 文研究中界定为4 大利益主体：中央政府、省级地方政府、市县地方政府和失地 农民。在这些参与利益主体中，由于各方所处的经济、社会、环境属性的不同， 总体看，政府作为集体行动的一方处于主要参与主体的地位，失地农民处于弱势 地位。本文汲取前人有关利益主体问题研究成果的基础上，通过概念模型的构建 与分析，并且结合典型区域的实地调研，比较系统的对现阶段征地补偿标准制定 中的利益主体参与问题做出理论探讨和实证研究，指出在现实中的实际问题，揭 示农民抵制征地这一社会问题与征地补偿标准制定中的利益主体参与问题紧密联 系。为了保证农民利益，对征地补偿标准制定中的利益主体参与问题的研究已经 成为一项意义重大的课题。 1 2 研究综述 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题，世界上许多国家和地区都面临这 个普遍性问题，但是由于每一个国家和地区的实际情况存在差异，因此在政策制 定和实践中所面临的问题不同。通过梳理国内研究的进展和实际经验，可以透视 现有研究的不足，为改革提供明确的方向。 2 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究l 绪论 1 2 1 国内研究进展 1 关于利益主体问题的研究 利益主体问题在我国的研究领域主要是在企业管理界把它作为一种商业伦理 加以研究和应用，并把它视为处理企业利益主体关系( 主要是冲突与矛盾) 的一 大准绳。随后利益主体问题不断被引入到其他领域的研究，如利益主体理论被应 用于旅游业开发的实际中。国内学者关于利益主体的研究始于2 0 世纪9 0 年代，主 要是伴随着企业理论和公司治理研究的深入而展开的，起步较早又较具代表性的 是杨瑞龙( 1 9 9 7 ) 、李维安( 2 0 0 1 ) 等的研究。杨瑞龙通过对“资本雇佣劳动”和“劳 动管理型企业”的比较，以及对联合生产、收入分配和企业治理的研究，得出了共 享所有权及利益主体“共同治理”的优越性，从而为利益主体的参与治理提供了基 础。李维安认为，中国国有企业治理应该实现从“行政型治理”到“经济型治理”的转 型，从而构筑了一个“经济型治理模型”，在此基础上提出了“公司治理边界”等重要 概念。近年来，贾生华、陈宏辉( 2 0 0 2 2 0 0 4 ) 等对利益主体的研究成果也较多。 他们从利益主体共同参与的战略性管理，利益主体的界定方法，全球化背景下公 司治理模式的演进趋势，新经济时代的利益主体管理，企业伦理管理，独立董事 作用的假说性诠释及其应用，企业利益主体的利益要求等角度进行了研究。此外， 崔之元( 1 9 9 6 ) 从美国2 9 个州修改公司法要求考虑利益主体利益这一事实，提出 了这是对“私有制逻辑的突破”；周其仁( 1 9 9 9 ) 提出了“企业是人力资本和非人力 资本的一个特别市场合约”的命题，还论证了人力资本的产权特征，为员工等利益 主体的参与提供了支持。而以张维迎( 1 9 9 6 ) 为代表的则是对利益主体理论的全 面否定，他从委托代理理论的角度批判了崔之元( 1 9 9 6 ) 等人的观点，坚持“资 本雇佣劳动”的命题，并指出其根源在于非人力资本的可抵押性和难于监督的特点。 2 关于征地中利益主体问题的研究 对于征地中利益主体的研究，绝大多数学者( 王培刚，2 0 0 7 ) 认为征地过程 中的利益相关主体主要涉及到中央政府、地方政府、村集体组织、用地单位和被 征地农民。王培刚( 2 0 0 7 ) 对当前农地征用中的利益主体博弈路径：政府组织 利益主体之间的博弈；地方政府与被征地农民之间的博弈；村集体组织及其 相关利益主体的博弈进行了分析。并对各利益主体之间的博弈进行了思考。唐烈 英( 2 0 0 7 ) 对集体土地征用中的利益主体进行了解读，并对其法律规制进行了研 究，她认为，土地征用是我国现今社会的一个重要问题。土地征用实践中各方主 3 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究 l 绪论 体的行为选择受各种复杂因素的影响，很难实现中央、地方政府、村集体与农民 双赢或多赢的局面。为此，国家应加强对土地征用行为的法律规制，遏制地方政 府的代理人机会主义和权力寻租活动，并对失地农民这一弱势群体保持冷静的同 情态度。韩纪江( 2 0 0 8 ) 认为，城市化进程中，围绕土地征用产生了很多土地利 益主体，包括失地农民、村组干部、地方政府、中央政府、用地企业、城市居民 等。这些利益主体都有各自的利益诉求和利益分歧。地方政府、用地企业、城市 居民是土地需求和利用主体，前两者是得利者，后者是失利者。农民是土地供给 主体，属于失利者。 3 关于征地补偿标准制定中参与问题的研究 学者黄小虎( 2 0 0 2 ) 认为，政府滥用行政权的根本原因就在于，政府具有双 重身份，同时具有管理者与用地者职能，既当裁判员又当运动员。因此，有学者 鲍海军、吴次芳( 2 0 0 2 ) 建议，应更多的引入谈判机制，由用地单位和农民集体、 农民自行谈判确定补偿安置费。陈芳( 中南财经政法大学教授) 在“农村土地立法 问题：国际经验与中国实践”国际研讨会会议( 2 0 0 8 ) 上建议，“以人为本，依法治 农，是保护失地农民合法权益的根本出发点。政府不应该是市场利益的争夺者， 而是市场经济规则中社会公正的维护者。从维护农民利益的角度出发，应依法赋 予农民参与补偿标准制定的主体资格，农村土地让渡权应属于承包经营的农民。” 1 2 2 中国台湾和国外经验 其他国家和地区征地补偿标准的制定主要有两种形式：一是，由专门的技术 或裁判机构制定。如法国及中国台湾，前者由征用裁判所裁定补偿标准，后者是 按照征收当期的公告地价现值补偿地价，而公告地价现值由地价评议委员会提出； 二是，由征地双方根据市场价格制定。如美国是典型的土地私有制国家，土地征用 实际上是土地购买，它表现为一种市场行为。在以市场为主导的征地过程中，土地 所有权人享有绝对的主导地位。 以前，台湾不同征收目的的土地征用有不同的法律规范，而不同的法律征收 补偿的规定也不同，这就造成了多种地价补偿标准。实际征地中得到低补偿标准 的人自然觉得不公平，难免会起来抗争，结果造成征地工作拖延，影响公共事业 建设，甚至迫使公共事业半途而废，使整个社会效率降低。如高速公路林口段因 征收补偿的纠纷持续了一年多，致使工程建设无法顺利进行。又如政府计划开发 。陈泉生：海峡两岸土地征用补偿之比较研究 ，亚太经济比较研究，1 9 9 8 年第3 期。 4 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究l 绪论 林口特区时，由于地价补偿的争端，最后政府不得已公布放弃原定开发计划。2 0 0 0 年台湾公布的( - i - _ 地征收条例统一了地价补偿标准。该条例第3 0 条规定：按照 征收当期的公告地价现值补偿地价。公告地价现值由地价评议委员会( 也叫标准 地价评议委员会) 提出，并于7 日内报上级地政主管机关核备。法国的土地征用 补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时为了控制补偿， 被征用不动产的用途以公布征用规定1 年前的实际用途为准。 在美国，通常，征收行为应当遵循预先通告、召开公开的听证会、双方进行 补偿价金的平等协商、如果双方不能达成一致，最后将由普通公民组成的民事陪 审团来确定“合理的补偿”价金数额。判决生效后，政府在3 0 天内支付补偿价金并 取得被征收的财产。根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市 场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根 据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被 征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补 偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。 英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和 标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。具体来看，土地征用补偿 原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等 为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准包括：土地( 包括 建筑物) 的补偿；残余地的分割或损害补偿租赁权损失补偿；迁移费、经营损失 等干扰的补偿；其他必要费用支出的补偿等。补偿的估价日期是指土地征用机关 在行使土地征用权时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土 地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的 估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双 方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时， 则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。 首先，采用这一模式的国家普遍存在私人所有的土地所有制形式。如美国的 土地有三种所有制形式，即私人所有、州政府所有和联邦政府所有。其中私人土 地占5 8 ，主要分布在东、中部地区。美国把土地所有权分为三部分：一是地下 权，包括地下资源开采权；二是地上权； 空通过权。这三部分权利可以分别转让。 5 三是空间权，包括建筑物加层发展和近 一般情况下，政府对私人土地如何利用 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究 j 绪论 不加干预，联邦政府对私人土地买卖也不加干预。凡法律承认的私人土地，在县 政府都有登记，土地所有者出卖土地所有权时，通过变更登记即可使权属实现转 移。政府对私人土地的管理，主要是登记收费和规划引导。其次，采用这一模式 的国家大都具有完善的土地市场。土地在美国，既是资源，又是商品，只要符合 美国法规，遵循公平、公开、公正的市场规则，便可以交易。土地资产主要通过 市场来实现优化配置。美国有完善的土地市场，政府对私人土地交易一般都不予 以干涉，对农用地的交易基本限定其用途不变。 从以上的综述可以看出：第一，利益主体问题在我国的研究尚是初始阶段， 涉及到征地中的利益主体，具体到征地补偿标准制定中的利益主体参与的研究还 未深入。第二，对于征地补偿标准制定的研究，更多的是停留在政策本身的制定 上，并未探讨其内在的机制，可能的结果是政策建议在理论上是公正的、有效率 的，但在现实中却无法实施。本文拟以分析利益主体参与问题这个角度具体分析 征地补偿标准的制定问题，在某种程度上是一种创新，并在案例分析的基础上总 结经验，具有一定的现实意义。 1 3 研究流程与内容 1 3 1 研究流程 本文以理论分析与案例分析相结合的方法，具体研究流程如下： 6 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究 1 绪论 文献阅读 图1 1 技术路线图 f i g 1 - 1 t h et e c h n o l o g yr o a d m a p 1 3 2 研究内容 本文共分为五章，本文各章的主要内容包括： 第一章是绪论部分，主要陈述研究背景、目的与意义、研究方法、研究流程 及内容，并较详尽的阐述了与本文相关的国内研究动态和有关经验，为后面的进 一步分析做铺垫。 第二章是理论考察部分。首先对征地补偿标准、利益主体相关概念进行了界 定，其次介绍了贯穿于全文的公民参与理论。 第三章首先对征地补偿标准制定过程中涉及到的利益主体及其属性进行界定 和阐述，分析了政府与农民的利益博弈关系。 第四章是实证研究部分。以在安徽凤台县的典型案例，阐述了在征地补偿标 准中各利益主体参与制定现状。并对影响标准有效制定的利益主体存在问题及原 因进行了分析。 第五章是结论和建议部分。基于理论结合实际的分析，总结征地补偿标准制 定中的利益主体参与存在问题。并针对这些问题提出相关政策建议。 7 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究l 绪论 1 4 研究限制与创新 1 4 1 研究限制 由于研究经费和时间和客观上的限制以及本人科研能力等方面的限制，论文 存在不足之处，很多问题有待于进一步探讨，这是作者今后努力的方向。 ( 1 ) 在本文的研究中，构建政府与农民的博弈模型的初衷是将复杂问题简单 化，设定基本条件，探讨满足基本条件下的均衡，为分析利益主体的参与问题提 供一些启示。分析过程中，在完全信息条件下假设征地标准是政府和农民的“共 识”，这可能与实际情况不太相符合，实际上农民在征地补偿标准的信息获取上可 能是缺乏的。因此构造不完全信息条件下的博弈模型是下一步的研究方向。 ( 2 ) 由于相关研究限制，本研究主要选取了安徽凤台失地农民家庭为调查对 象，主要从失地农民这个利益主体角度进行实证分析，对于中央政府以及地方政 府的利益主体角色的实证研究部分相对涉猎较少。主要以相关政府的政策为依据 分析其如何影响标准的有效制定。对政府政策制定的技术依据未进行详细探讨。 控制措施：通过请求课题组成员和专业人士给予帮助，以及通过一些补充调 查获得更丰富的研究资料。 1 4 2 本文创新 ( 1 ) 论文在具体分析征地补偿标准的制定问题上，指出政府单方制定标准的 弊端。在对参与征地补偿标准制定的相关利益主体进行了界定的基础上构建了模 型。本文所构建模型的框架及分析征地补偿标准制定问题的角度上具有一定的创新。 ( 2 ) 论文选取安徽省典型区域为实证研究对象，综合分析在征地补偿标准制 定的过程中体现出的利益主体参与方面存在的问题及问题原因，并就这些问题提 出相关的政策建议，这是作为实证研究的一个创新。 8 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究2 理论考察 2 理论考察 2 1 概念界定 2 1 1 征地补偿标准辨析。 对于征用为什么必须提供补偿，补偿到什么程度，不同的人往往有不同的看 法，不同的国家也有不同的作法。传统宪法学理论从实现正义的目标出发，主张 补偿标准应符合公平原则。世界各国宪法确定的征用补偿程度虽不相同，但它们 多少都受到传统宪法理论的影响。有的宪法要求“充分”补偿，有的规定“公平 或“公正 补偿，有的是“适当或“合理 补偿，这些措辞的选用一是各国对 被征用财产补偿程度不同的表现，二是修辞和翻译的偏差。 首先我们先从字意上分析和比较几种“补偿 。在辞源和辞海上未查 到对“完全、充分、合理、正当、公平、相当 的确切含义，说明这是几个较新 的现代词语。从现代词典中的意思来看，在这几种表述中，完全补偿对补偿的数 量和质量要求最高，既包括当前损失又包括未来损失，既有经济方面的，还有社 会、生态、精神等其他各个方面，这种补偿虽然符合情理，但实践上缺乏可操作 性，因为一是很多损失是不能准确衡量或者根本无法衡量的；二是补偿数额巨大， 政府财政难以承受。充分补偿次之，是指补偿的价值至少不得低于被征用财产的 价值，这是在实践中较完全补偿可行的补偿的最高标准。合理补偿、正当补偿和 公平补偿居中，一般说来，是指补偿价值与被征用财产价值大体相当。但不论是 “合理”、“正当 还是“公平 ，都是比较空泛的表达方法，合理、正当、公平都 是依赖相应的标准和规则而存在。从现实情况来看，认定何为适当补偿与合理补 偿的权力显然操于政府之手，被征用财产的人无权要价。通常认为，适当补偿和 相当补偿是一种较低标准的补偿，即只要给予补偿即可，因为“适当 有一个对 谁来说适当的问题，如果从政府和征用项目主体的角度来看，肯定是补偿越少越 适当，而对被征用人来说，肯定是越多越好。 简言之，对同一块被征地，补偿标准存在这样的关系：相当补偿费用合理 补偿费用充分补偿费用完全补偿费用。 o 王春华：基于公平与效率框架下的征地补偿问题研究，南京农业大学硕士学位论文 ，2 0 0 7 年6 月 9 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究2 理论考察 2 1 2 利益主体的界定 1 9 6 3 年，斯坦福大学研究所首先使用“利益主体”这一术语，它将其定义为“是 这样一些群体，没有其支持，组织就不可能生存”。对于利益主体( s t a k e h o l d e r ) 的概念界定，西方学界尚没达成共识。黑尔和琼斯( 1 9 9 2 ) 定义“利益主体”是那些 团体，他们对企业有合法的要求权；他们通过一个交换关系的存在而建立起来， 即他们向企业提供关键性资源，以换取其个人利益目标的满足。克拉克森( 1 9 9 5 ) 定义“利益主体”是对一个企业及其活动拥有索取权、所有权和利益要求的人。由上 看出，他们的研究已经走出早期宽泛定义的樊篱，开始探索将利益主体界定为那 些与企业有一定的关系，并在企业中进行了一定专用性投资的人。国内学者陈宏 辉是从“投入专用性资产”进而与企业之间产生关联性的角度来界定企业的利益主 体的。他认为：利益主体是指那些在企业中进行了一定的专用性投资，并承担了 一定的风险的个体和群体，其活动能够影响该企业目标的实现，或者受到该企业 实现其目标过程的影响。 利益主体分析方法被引入征地补偿标准制定领域，在征地补偿标准制定过程 中，直接或者间接地参与标准制定的个人、团体和组织，都可以被认为是标准制 定的相关利益主体。传统分析征地补偿标准制定主体往往停留在国家( 政府) 利 益主体层面，忽略了市场利益主体，如各类企业和开发单位等各种利益团体；民 众利益主体特别是失地农民等用地人。这些利益主体都在参与征地补偿标准制定 中承担一定的职责，同时也拥有其各自相应的权利。 2 2 公民参与理论 2 2 1 公民参与的含义 本文从社会学的角度来进行研究，公民参与则指的是具有共同利益、兴趣的 社会群体对政府的涉及公共利益事务的决策的介入，或者提出意见与建议的活动。 相关利益群体影响和共同管理与他们相关的发展活动和资源的过程。将这一概念 进一步深化，公民参与的主体是公众，是一个国家、一个社会或一个地区的普通 民众。相关利益主体都因该是参与主体，包括政府、企业、新闻组织、发展专家、 非政府组织，特别是农民( 特别是弱势群体) 。公民参与的内容通常是那些与公民 的生活和生存相关的公共事务。国家和政府在处理这些事务的过程中，主动地以 制度化的方式自觉地接纳公民参与的活动。在项目实施的全过程，规划、决策、 实施方案的制定、实施措施选择、效果评价等方面公民都应参与。 1 0 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究2 理论考察 实施方案的制定、实施措施选择、效果评价等方面公民都应参与。 对于征地补偿标准制定过程公民参与，至少需要包含参与的主体、参与的客 体以及参与的途径这三个要素。结合多位学者的研究，征地补偿标准制定过程中 的公民参与是指，在政府征地补偿标准制定执行的过程中，通过问卷调查、公民 咨询委员会、公民小组、公众听证会等渠道将社会公众涉入其中，从而达到接纳 公民建议、提高征地补偿标准的制定质量、增加标准制定的过程透明度以及改善 政府与公民之间的关系等方面的作用。 2 2 2 公民参与的目的 阿尔蒙德( a l m o n d ) 等人的分析结论：公民的主观意识能力比较中央政府而 言较强、较有能力影响地方政府的决策。学者卡洛尔艾伯登( c a r o le b d o n ) 认 为，公民参与被认为是降低公民对于政府不信任程度以及教育公民了解政府活动 的一种方式。它的目标是让公民在公共决策中扮演积极的角色，而不仅仅只是政 府服务的消极“消费者”。而伯曼( b e r m a n ) 等人的实证研究同时发现，“那些有着 更多参与性的城市公民被发现对于地方政府会少一些愤世嫉俗的态度。” 综合众多学者的观点，公民参与的目的，主要有：让公众有知情权；了 解公众的需求；保证决策的正确性；争取公众的支持，增加合作，避免冲突； 监督政府，避免腐败。公民参与，符合我国服务政府、责任政府、法治政府和 廉洁政府建设的发展理念。 将公民包含到政府征地补偿标准的制定过程中，要实现的目的主要有两个： 一是将政府的具体制定的征地补偿标准传递给公众；二是将社会公众涉入到政府 的决策制定过程之中。而参与政府标准制定的社会公众，在表达个体需求、实现 自我利益的同时，其公民精神与公民能力也会得到很大的提高。 2 2 3 公民参与的方式 公民参与有许多种不同的形式，而且随着信息和科学技术的发展，参与的形 式也在不断增加。凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于公民参与的 范畴。托马斯对过去公民参与的实践中存在的技术和方法进行了分类：一是“仅 仅以获取信息为目的的公民参与 ，主要有关键公众接触法、公民发起的接触法、 公民调查、新沟通技术等；二是“在互动中，以获取公民对政策的认可和接受为 目的，赋于公民一定的影响权力 ，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解；三是 在两者的基础上，托马斯又考察了当代公民参与的高级形式，主要有申诉专员和 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究 2 理论考察 行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结 构。概括而言，投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反 抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等，是 公民参与的常用方式。在信息和网络技术日益发达的今天，一些新的公民参与形 式正在出现，如电视辩论、网络论坛、网络组织、手机短信等。 1 2 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究3 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题 3 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题 征地补偿标准的制定问题一直是在征地过程中普遍关注的问题。当前征地区 片价作为新的补偿标准被提出，实行按价征地，在提高征地补偿标准、保障被征 地对象利益等方面做出了很大贡献。但目前来看，关于补偿标准的制定问题还相 当突出。其一，有人认为，土地补偿费的标准是该耕地被征前三年平均年产值决 定，而征后的地价则通常取决于该块土地的区位，所以当前土地补偿费没能体现 被征土地的真正价格( 刘燕萍，2 0 0 2 ) ；其二，还存在这样的观点，由于“公共利 益 范围模糊，在征地中未能区别土地征收和征购的补偿标准( 陆红生、韩桐魁， 2 0 0 3 ) 。土地征收补偿标准的不合理，往往容易侵犯被征地农民的合法土地财产权 益，造成土地收益分配的不公，出现大量圈占耕地，不利于社会经济可持续发展。 因此为有效避免补偿标准制定的不合理，切实保护好失地农民的权益是亟待得到 解决的一道难题。通过对征地补偿标准制定中的利益主体参与进行分析，是为平 衡参与标准制定中各个利益主体的利益要求，追求所有利益主体的整体利益和补 偿标准的综合效益而进行的一项重要活动。 3 1 征地补偿标准制定过程中涉及到的利益主体 在参与征地补偿标准制定过程涉及的利益主体关系中，我国政府实行的是中 央、省、地( 市) 、县、乡镇五级架构，具体该由哪一级政府制定补偿标准，法律 并无明确规定，为了研究的方便，本文在具体分析中将市、县、乡镇以下的政府 界定为一类参与利益主体。在传统的征地补偿标准制定主体分析中往往只是停留 在国家( 政府) 单个主体概念上，忽略了直接与标准的制定有利益关系的失地农 民。本文结合公民参与的理念，在“征地补偿标准制定”中，我们确定“中央政府”、 “省级地方政府”、“市县地方政府”、“失地农民”四个利益主体。下面我们区分一 下各利益主体并简要分析各主体角色所要求的利益。 3 1 1 中央政府 一方面，中央政府是征地后的直接受益者。征地越多，非农产业发展越快， g d p 总量越大。对于一个迫切需要加快经济增长的发展中大国来说，没有比经济 总量的增大更好的了。追赶发达国家，在短期内技术与管理水平无法得到突破，实 现经济的飞跃就必须依赖大量消耗资源并占用土地。另一方面，中央政府代表国 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究3 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题 家和民族的长期利益和整体利益。从保护失地农民的权益出发，相对其他利益主 体在参与标准制定中更具积极性。 3 1 2 省级地方政府 一般来讲，相对市县基层政府而言，省级政府也存在追求政绩的利益冲动， 可由于其自身经济收益的相对多元化和出于执政能力高度合法性的考虑等原因， 他们会减少权力寻租的概率。所以在参与征地补偿标准宏观政策的制定中，他们 事实上扮演着“夹缝行动者”的角色。 3 1 3 市县地方政府 市县和乡镇政府及其部门，他们一方面是征地的实施主体，代表国家完成土 地利用方式的转变；另一方面，地方政府还是土地的利用主体，建设基础设施和 发展各项社会事业，都需要占用土地资源。政府的职能应该是为当地居民服务， 利用税收资金来提供公共服务或进行管理。但是，不少地方完全是吃饭财政，税 收收入用来发工资都显得紧张，更侈谈提供公共服务。为了彰显政绩，地方政府 急需新的资金来源，而征地恰恰成为其可以随意支配的最后一块“蛋糕”。 3 1 4 失地农民 失地农民是参与补偿标准制定的微观主体。土地是农民的基本生活依靠。失 地农民在参与征地补偿标准制定中的利益诉求比较清晰，对于失地农民来说，最 为关注的是自身效益的最大化，具体到相关征地补偿标准时，普遍认为标准偏低， 无法维持长久生计；另一方面，大多数农民又希望被征地，因为农业经营所得收 入有限，而一旦土地被征收，便可以在短期内无须劳动而获得过去需要勤劳才能 得到的收入。 3 2 利益主体的属性 美国社会法学派的代表人物庞德曾在通过法律的社会控制中提到“不同阶 层追求的利益不同，概括起来包括：一般安全利益；社会组织安全的利益；一般 道德的利益；保护社会资源利益；一般进步利益；个人生活方面利益6 个层次的 利益，亦即“经济利益、社会利益和环境利益三者的最优组合”。各利益主体的利 益诉求不同。我们以个体属性来形象描述利益主体的特征。我们确定中央政府、 省级地方政府、市县地方政府、失地农民都具有经济、社会、环境三个属性( 图3 1 ) 。 此外，每个利益主体还具有经济、“社会”、“环境”三位一体的综合属性( 表3 1 ) 。 o 庞德：通过法律的社会控制法律的任务，商务印书馆，1 9 8 4 年版 1 4 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究3 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题 图3 1利益主体属性示意图( 以中央政府为例) f i g 3 - l t h es c h e m a t i cd i a g r a mo fs t a k e h o l d e r s a t t r i b u t e s 表3 1 利益主体属性对照表 t a b l e 3 - 1 c o m p a r i s o nt a b l eo fs t a k e h o l d e r s a t t r i b u t e s 经济属性社会属性 中央政府弱 强 省级地方政府 市县地方政府 失地农民强1r弱 1r 资料来源：戴俊骋：中国征地和补偿制度的e r 模型分析和重建，中国土地科学， 2 0 0 6 年第2 期。 从图3 1 和表3 1 ，我们可以具体分析各利益主体的属性存在的差异： ( 1 ) 首先，中央政府、省级地方政府、市县地方政府、失地农民四大利益主 体都具有经济、社会、环境三大利益诉求。 ( 2 ) 其次，从经济属性方面来分析，失地农民在征地补偿标准制定中的经济 利益诉求在四大利益主体中是最强的，而政府层级越高，它更加关注的是公共利 益和宏观调控，所以中央政府在经济属性上最弱；同理，中央政府、省级地方政 府、市县地方政府、失地农民的社会属性呈现由强到弱的趋势。 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题研究3 征地补偿标准制定中的利益主体参与问题 3 3 政府与农民的利益博弈关系 如前所述，在我国征地补偿标准制定参与问题上，所涉及到的利益主体有中 央政府、省级政府、市县政府及失地农民，它们的利益诉求和参与目的不同，在 参与的过程中，为达到各自的利益诉求和参与目的，彼此之间存在着利益博弈。 为了更好的研究这四者的错综复杂的利益关系，本文构造了关系示意图：将中央 政府、省级政府、市县政府统一成“政府”这一博弈主体，并且将失地农民统一 成另一方博弈主体，分析这两大主体的利益关系。( 图3 2 ) 。 地方政府i 省级政府 1 市县政府 政府 一l 1r 失地农民 图3 2 参与征地补偿标准制定的利益主体间关系示意图 f i g 3 - 2 t h es c h e m a t i cd i a g r a mo ft h er e l a t i o n s h i po fs t a k e h o l d e r sp a r t i c i p a t i n gi n l a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s e t t i n g 根据图3 2 的分析，我们可以假设在征地补偿标准制定中，政府与农民是完全 信息动态博弈过程。公共选择学派认为政府也是理性经济人，追求自身利益最大 化，这就决定了政府无法成为社会总体利益的公平分配者。在征地补偿标准的制 定中，政府不仅是博弈制度的制定者和维护者，也是利益的博弈者。在博弈中， 制度是利益分配的有力保障。政府正是利用享有制度设计的权力首先占领了博弈 的主动权。政府扮演着双重角色，很容易导致地方政府以公权谋取自我利益的现 象出现( 邹卫中，2 0 0 5 ) 。被征地农民的反应则是若征收他们的土地，政府必须能长 期为其提供高于或者至少不低于目前务农的各项收入，而且会考虑到