（行政管理专业论文）深圳基层治理模式研究.pdf

摘要 社区是基层治理的基础和切入点。本研究通过回顾与总结我国城市基层治理模式在 以社区为载体的基础上的实践经验和理论模型，结合国内外主要基层治理模式的现状与 启示，对深圳基层治理模式的进程与创新进行了分析与归纳，指出在构建和谐社会的大 背景下，深圳基层治理模式的发展应当充分考虑到社区治理各要素间的均衡与协调。 深圳现阶段基层治理模式的基本类型包括：居民参与型；“物业管理企业 主导型； 以及行政引导型。在深圳的基层治理实践中，我们可以归纳出三个富有代表性的模式： 盐田模式，它正在改变社区居民对国家社会关系的传统理念，即由依赖政府向自主 治理转变；南山模式，它建立了“双向互动，多元共治的格局；龙岗模式，其“大综 管”形成了一个综合治理、综合管理、综合服务三位一体的工作新体系。深圳的这些基 层治理实践为我们带来了社区治理要素上的“二变三 的理论突破，即在原来“政府” 和“社会 二要素基础上新增了“社区服务组织”这一要素。 在以构建和谐社会为目标的大背景下，基层治理的终极目标就是建设和谐社区，深 圳基层治理模式的发展趋势因此必然考虑到社区治理各要素间的均衡与协调：政府在宏 观层面上进行引导与协调：社会在微观层面上引进民主决策与自主治理；社区服务组织 介于二者之间上下沟通与权衡。三要素的这种互动将带来和谐发展的基层社会。 关键词：深t j l l ；基层治理；基层治理模式 a b s t r a c t “c o m m u n i t y ”i st h eb a s i sa n ds t a r t i n gp o i n ta tt h eg r a s s r o o t sl e v e lo fg o v e r n a n c e t h i s s t u d yr e v i e w sa n ds u m su pt h ep r a c t i c a le x p e r i e n c ea n dt h e o r i e s i nc h i n a sg o v e r n a n c e m g i d e l si nu r b a ng r a s s r o o t sc o m m u n i t i e s ，c o m b i n e st h e mw i t ht h em a t e r i a l sa n dl i t e r a t u r e so f m a j o rt y p e so fg r a s s r o o t sg o v e r n a n c ea th o m ea n da b r o a d ，m a k e s ad e e pa n a l y s i so f s h e n z h e nm o d e lo fg r a s s r o o t sg o v e m a n c ep r o c e s sa n di n n o v a t i o n ，p o i n t i n go u tt h a ta g a i n s t t h eb a c k g r o u n do f “b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ”，t h ec o o r d i n a t i o na n db a l a n c eo ff a c t o r si n c o m m u n i t yg o v e r n a n c es h o u l db ef u l l yt a k e n i n t oa c c o u n ti nt h ed e v e l o p m e n to fg r a s s 。r o o t s g o v e r n a n c em o d e lo f s h e n z h e n t h eb a s i ct y p e so ft h eg r a s s r o o t sg o v e r n a n c em o d e li ns h e n z h e na tt h i ss t a g e i n c l u d e ： r e s i d e n t sp a r t i c i p a t i o n ；r e a le s t a t em a n a g e m e n t o r i e n t e d ；a n da d m i n i s t r a t i o n d o m i n a t i n g i n t h eg r a s s r o o t sg o v e r n a n c ep r a c t i c ei ns h e n z h e n ，t h r e er e p r e s e n t a t i v e m o d e l sc o u l db e s u m m e du p ：y a n t i a nm o d e ，w h i c hi sc h a n g i n gt h er e s i d e n t s t r a d i t i o n a li d e a so fs t a t e s o c i e t y r e l a t i o n s ，t h a ti sac h a n g ef r o mg o v e r n m e n t - d e p e n d e n c et ot h es e l f - g o v e r n a n c e ；n a n s h a n m o d e i te s t a b l i s h e da ”t w o w a yi n t e r a c t i v e ，m u l t i a d m i n i s t r a t i o n ”p a r e r n ；l o n g g a n gm o d e ， t h e ”b i gi n t e g r a t e dm a n a g e m e n ts y s t e m ，an e wc o m p r e h e n s i v es y s t e mo f t h r e e - i n - o n e i n c l u d i n gg o v e r n a n c e ，m a n a g e m e n t ，m u l t i s e r v i c e t h e s eg r a s s _ r o o t sg o v e r n a n c ep r a c t i c e so f s h e n z h e nb r o u g h tu st h et h e o r e t i c a lb r e a k t h r o u g h so ft h ec o m m u n i t i e sg o v e r n a n c ef a c t o r sb y ”s e c o n dt ot h r e e 。t h a ti s ，t ot h eo r i g i n a lt w of a c t o r so f ”g o v e r n m e n t ”a n d ”s o c i a l ”，t h en e w f a c t o r ”c o m m u n i t ys e r v i c eo r g a n i z a t i o n s ”i sa d d e d f o rb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y , b u i l d i n gah a r m o n i o u sc o m m u n i t yi st h eu l t i m a t eg o a l o ft h eg r a s s r o o t sg o v e r n a n c e ，a ni n e v i t a b l en e n do fd e v e l o p m e n to fs h e n z h e nm o d e lo f g r a s s - r o o t sg o v e r n a n c ei st h e r e f o r et a k i n gi n t oa c c o u n tt h ec o o r d i n a t i o na n d b a l a n c eo ff a c t o r s i nc o m m u n i t yg o v e r n a n c e ：t h eg u i d i n ga n dc o o r d i n a t i o nb yt h eg o v e r n m e n ta tt h em a c r ol e v e l ； t h ei n t r o d u c t i o no fd e m o c r a t i cd e c i s i o n - m a k i n ga n ds e l f - g o v e r n a n c eb ys o c i e t ya tt h em i c r o l e v e l ；a n dt h ec o m m u n i c a t i o na n db a l a n c eb yc o m m u n i t ys e r v i c e b e t w e e nt h et w o o r g a n i z a t i o n so ft h eu p p e ra n dl o w e r t h ei n t e r a c t i o no ft h e s et h r e e f a c t o r sw i l lb r i n ga b o u t t h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to ft h eg r a s s - r o o t sc o m m u n i t y k e yw o r d s ：s h e n z h e n ；g r a s s - r o o t sg o v e r n a n c e ；g l a s s - r o o t sg o v e r n a n c em o d e l 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：盔盔多骜 日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东：i l n 范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：聋塾墨篮 日 期：班 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名：塑! 丝 e l 期：垒竺艺：f 电话： 邮编： 一 东北师范大学硕士学位论文 己i言 ji 日 本研究针对的是我国基层治理中前沿探讨的问题，从一定意义上来讲，基层治理发 展水平反映着城市社会整体的发展水平。从公共管理的角度看，街道和社区，是城市管 理的最前沿，是城市管理的“神经末梢 ；从政府权力的角度看，街道和社区，既可以 被理解为国家行政权力在城市延续的最底层，也可以理解为城市公共权力的起点与发展 基础。关于这方面，不少学者在理论上进行了很多探讨，比如有些学者并不赞同认可甚 至反对国家行政权力延续到这样的层级，不仅是社区、村社一级，也包括街道、乡镇一 级对于这一问题的研究，可以有助于解决我国基层治理方面的某些理论问题。 本研究对于当前我国社会发展和稳定具有重要现实意义，特别是在金融海啸冲击 下，珠三角地区面临诸多挑战的情势下。在政府中，人们常说，“和谐社会，根在社区 、 “基础不牢，地动山摇”。伴随着改革开放和市场经济的不断发展，珠三角地区无论是 已经高度城市化的地区，还是正在加速推进城市化的地区，基层建设的重要性、迫切性 与复杂性日益凸现。在已初步城市化但城市化任务仍然非常艰巨的地区，以及广大的农 村，基层治理又表现出很多特殊性。本文重点在探讨如何从本地的实际出发，创造性地 提高城市和社会管理水平，特别是基层的城市和社会管理更加有效能、更加有效率、更 加法治、更加民主，能够应对多种社会变革的挑战。 东北师范大学硕士学位论文 一、基层治理模式概说 新中国成立后，我国在城市基层社会的治理模式主要是以“单位制为主、以基层 地区管理街道办事处和居民委员会，以下简称“街居制 为辅的管理体制。1 9 7 8 年，我 国改革开放后，伴随着经济转轨和社会转型，“单位制逐渐被打破，“街居制”也由于 基层社会的巨大变化而面临很多难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需 要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合 社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层治理模式的理念 和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。 ( 一) 以社区为载体的基层治理模式 1 城市基层治理模式在中国的变迁 “单位制 是新中国成立后，对社会实行一元化管理的产物，单位是适应计划经济 体制而设立的一种特殊组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、 封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作 用，但也带来了制度性的后果，在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义 市场经济体制逐步建立，社会结构变动迅速加剧，导致“单位制”逐渐瓦解。“街居制 是作为计划经济体制时期基层社会管理起补充作用的一种模式。当时我国的地区管理主 要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。 街居体系经历了5 0 多年的发展变化，一直扮演着政府的“脚”的角色，简单被动地执 行上级下达的任务。在社会快速转型的今天，传统的街居制面临着很多新问题，越来越 不适应城市社会发展的需要。 在社会学史上，“社区 这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那 里，“社区”这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、 富于人情味的社会共同体。社区自身的生态结构和过程构成了城市有机体“新陈代谢 的基础。社区与社区之间存在资源与信息的交换，为城市的发展提供动力。此外，社区 在政治、经济、文化方面也对城市社会发展具有重要的作用和功能。因此，社区治理对 城市的和谐发展具有重要的意义，社区治理的研究与实践必须从城市社会发展的实际出 发，寻找理论与实践的最佳结合点，以实现城市和谐发展。 。滕尼斯1 8 8 1 年在社区与 i ：会一书中最早提i l “礼区”这一概念。他用g e m e i s c h a f t ( 一般译为共i i 司体、团体、 集体、公社、社区等) 一词表示一种由共同价值观念的i 司质人u 组成的密切、守颦相助、存在一种人情味的社会关 系的社会团体。后来英国人把g e m e i s c h a f t 翻译为c o m m u n i t y 这个词首先用于“社区”，意思足公社、团体、共同 体。二次人战后，美国经验主义社区学家又影响德国、法国 i ：会学界，从而使原来不带“地域”含义的德文词 “g e m e i s c h a f t ”和法文词“c o m m u n a u t e ”的词义，向地域共同体靠拢，带i ：j ，“地域”的涵义。 2 东北师范大学硕士学位论文 在中国大陆，“社区 一词在2 0 世纪3 0 年代被引进，而作为一个广泛使用的名词 始于1 9 8 6 年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社 会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就起了一个新名称“社 区服务 ，由此引入了社区概念。1 9 9 1 年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设” 的概念。1 9 9 8 年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设 立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2 0 0 0 年1 1 月，国务院办 公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城 市中轰轰烈烈地开展起来。但是，就目前的实际情况来看，各地对“社区 概念的理解 并不十分清晰，因而在社区建设的具体实践中存在很大的差异。社区建设的本身包含管 理体制的改革，就城市基层治理模式的探讨而言，从原来的单位制、街居制向社区制过 渡，首先要在指导思想和理念上对“社区制”的本义有个清楚的认识。 2 以社区为载体的必然性 在改革以前，国家通过以单位制为主、街居制为辅的方式实现了对社会的超强整合， 国家几乎取代了社会，在体s u ； b 几乎不存在任何自由流动资源和自由活动空间，个人的 主体性地位不明显。改革以后，伴随着社会的转型，单位制逐步解体，“单位人 转变 成为“社会人 、“社区人 ，人们越来越多地要靠市场和社区，而不再完全靠单位来解 决生活需求问题。伴随着市场经济的发展，个体、私营从业人员等“无单位归属人员 以及流动人员越来越多。伴随着产业结构的调整，我国下岗失业人员急剧增加，他们与 原单位逐渐切断了联系。伴随着人口的老龄化和“提前退休 政策的实施，各居民区的 老年人口尤其是离退休人员显著增多。这些新情况的出现，增加了城市基层管理的任务。 原来的街居体系被动地承接这些工作，但由于前文所述的现实困境无力承担起社会整合 的繁重任务。与此同时，在社会变迁过程中，社会力量逐渐发育和成长，国家不再采取 传统方式，进行社会管理。因此，面对社会发展中出现的新形势新任务，要实现社会管 理的目标，在城市基层治理模式中采用社区制是必然的要求。通过社区制的管理方式， 可以满足社区居民的各种需要，解决社区中存在的问题，促进居民之间的了解和交流， 形成和谐的人际关系，进而实现对社会利益的整体协调，推动个人和社会的发展。 “社区”一词从腾尼斯提 i 到现在，其涵义发生了很大的变化，人们在使用这一概念时赋予它许多涵义，因而关 于社区的定义就自多种。1 9 5 5 年g a 希勒擎作了一个统汁，共有9 4 个不同的社区定义，其中6 9 个定义认为，社区 的本质斟素有三点，即社会互动、地区和共同约束。1 9 8 6 年，民政部率先把“社区”一词引入实际t 作当中，根据 中闰的实际情况，“社区”一般是聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，根据一套规范和制度结合丽成的社 会实体，是一地域社会生活共i r d 体。“社区”何时引入规划领域不得而知，但罕今“社区”一词已广泛应用于城市 规划领域。很娃然，它同规划学中的居住区、小区、纽团等有共同之处，但又自差别，4 i 能混为一谈。 罾社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为利：区成员提供的公共服务和j 他物质、文化、生活等 方面的服务。当前要重点开展好的社区服务足：面向群众的便民利民服务，面向特殊群体的社会救助、社会福利和 优抚保障服务，面向下岗失业人员的冉就业服务和社会保障服务。社区服务是我国改革开放以来探索的一条贴近摹 层、服务居民的社会化服务新路子。当前，随着我固经济成份、生活方式、社会组织形式和就业形式的l 益多样化， 越来越多的“单位人”转为“社会人”，大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入社区，社区居民群众的物质、 文化、生活需求l i 益呈现“：多样化、多层次的趋势，经济社会的发展和居民群众的多方面需要给社区服务提i i i 丫新 的更高的要求。加强和改进社区服务丁作有利于扩人党的执政基础、体现政府的施政宗旨；有利于扩大就业、解决 社会问题、化解社会矛盾、促进 l 会和谐；有利于，1 i 断满足居民群众需求、提高人民生活质量、促进入的伞面发展。 3 东北师范大学硕士学位论文 马克思主义认为，社会发展的本质是人的发展，促进入的发展是社会主义的本质要 求。如果片面强调物的发展，结果只会出现异化的社会。人都居住在社区，是社区的主 体，人的发展和社区紧密相连。改革开放2 0 多年来，我国城镇居民的收入水平和生活 水平得到了极大提高。按照马斯洛的层次需要理论，居民在生活水平提高后，就不会 再满足于吃饱穿暖，而要追求更高的生活质量，追求生活的丰富多彩和自我价值的实现。 党的十六大报告提出了全面建设小康社会的目标，不仅包括物质层面的，还包括政治的、 文化的、自然生态的等内容。要建设全面小康社会，就需要从基础设施到居住环境，从 物质文明到精神文明，从社区参与到政治民主，从社会秩序到人际关系等方面满足人的 全面发展的要求。社区制则是回归人性、达到人的全面发展要求的制度设计。 过去在计划经济体制下，党的落脚点主要在单位。党不仅发挥领导核心的作用，还 直接从事行政事务、经济事务和社会事务等工作，由此加大了党的政治成本、经济成本 和社会成本，社会矛盾的焦点都会向党组织来诉求，无形中增添党的风险。而在市场经 济条件下，在城市基层治理模式中实行社区制，可以使基层党组织从过去的很多行政负 担中解脱出来，使党的工作真正面向社区，加强与社区的联系，运用党的资源服务社区、 帮助社区。如此以来，党巩固基层政权的重心从单位转到社区，社区就成了党的工作的 落脚点，党始终保持与群众的血肉联系，党的执政地位就可以得到巩固。 3 社区制治理模式的特点 社区制作为一种对单位制、街居制等基层治理模式的超越和创新，它不同于后两者 的主要特征体现在以下几个方面： 从管理理念上来说，社区制面向全体居民，以人为本，变管理为服务，强调对人的 关怀( 不仅是物质利益的关怀，还有精神文化、政治参与、生活交往等方面的关怀) ， 关注与居民生活息息相关的日常事务。社区制以服务为核心，合理配置社区资源，解决 社区问题，努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的 人文居住环境，最终促成人与自然、人与社会的和谐发展。 从管理形式上来说，强调居民广泛参与。不管是单位制，还是街居制，命令式的上 下层级色彩浓厚，市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模 式运行。而社区制则强调居民是社区的主体，是社区发展的动力源，要求社区发展的各 项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居 民的要求相适应。 从管理目标来说，改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区的合作，达至善 治( 即良好的治理) 。过去在基层社会的管理中，政府是唯一的管理主体。而在社区制 中，社区管理主体是多元化的，除了国家( 政府) 之外，还须有社区自治组织以及专业 。美国心理学家马斯洛( a h m a s l o w ) 1 9 4 3 年提出。该理论摹于两个基本假设：人是受欲颦所驱使的需求动物； 这些需要之间有层次之分。他把人的需要分为五个层次：生理需要；安全需要：辛l = 交需要：尊重需要；自我实现的 需要。该理论有两个基本观点：一是人的需要取决于他已经得到丫什么，尚缺少什么。只有尚未满足的需要能够影 响行为。换苦之，已经得到满足的需要4 i 能起激励作用。二二是人的需要都有层次轻重，某一层需要得到满足后。另 一个需要才会 i l 现。 4 东北师范大学硕士学位论文 化的社区服务与社会工作机构等，实行共同治理，把政府“管不了、也管不好”的社区 事务交由社区自己管理。同时在政府与社区之间形成积极而有成效的合作关系，以善治 为目标，达至公共利益和服务的最大化。 4 社区制的两大理论视角 由于政治学、社会学两大学科的发展曾经中断较长时间以及其他原因，我国理论界 对社区制建设的理论准备和研究不很充分。因此，从本土的经验和西方的研究两个视野 出发，理论界对于社区制形成了两种取向。u 1 第一种取向主要是从强化基层社会管理的角度出发，他们看到了在社会转型后我国 基层社会管理面临的严峻问题，把社区制看作加强政府对基层社会控制的一种替代工 具。他们认为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一级政府的职能，却没有授予 相应的行政权力，权责不一致限制了街道办事处在社区管理中的整合能力。因此，他们 主张的社区制思路主要是：政府权力重心下移，将社区内各种社会组织、企事业单位、 居民群众等资源整合起来，在街道办事处的引导下，共同推动社区发展。这里的社区制 建设实际上是基层政权的重建。 第二种取向主要是运用西方的理论，从国家与社会的关系来研判社区制的建设。他 们认为在我国计划经济体制下，“大政府、小社会的局面长期维持，政府是全能主义 的政府，社会力量非常薄弱。而在市场经济体制下，社会力量得到了成长机会，但是政 府权力依然过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下、缺乏社会认同等。为此，他 们对于社区制的主要观点是：建构“小政府、大社会 模式，转变政府职能，政府管理 好应该自己管理的公共事务，把不该管和管不好的交给社区自己管理。街道由对上负责 转为服务于社区居民，充分培育社区内的社会中介组织，走向社区自治。 这两种理论取向，我们可以把它们概括为“行政化 倾向和“自治化 倾向，它们 有各自的强调重点，但也都存在各自的缺陷。“行政化倾向采用的是“问题应对” 思路，实用色彩浓厚，没有考虑到社会发展的历史和趋势，因而难以解决好社区发展的 长久动力问题：而“自治化 倾向虽然从长远、宏观的角度考虑，被大多数人所认同， 但完全从西方的理论出发，没有认识到我国的实际情况，自治的理想目标在目前依然缺 乏推动的主体和资源。 5 社区制涉及的研究对象 社区制作为一种基层治理模式，在实际应用中涉及到政府、市场、社会、政党四个 方面的关系： 西方社会学是把整个社会分成政府、市场和社会三大板块来研究，亦即第一部门、 第二部门和第三部门。由于中国共产党的性质与西方政党不同，中国共产党在社区中 国第一部门即公权部门；第二部i 3 l ! l j 私人部门；第三部门指既像公权部门又像私人部门，但却既非公权部门又非私 人部门。它相对前者具有一定的民问性。相对后青具有一定的非营利性。 s 东北9 币范大学硕士学位论文 也扮演着重要的角色，因而形成了第四大板块。四个板块如何在社区中运作，是关系到 社区制能否成功以及社区持续发展的重要问题。如果社区领域内的四大板块能够遵循各 自的原则，加强相互间的合作与支持，必能更好地推动社区建设与发展。 在基层治理模式中政府的角色定位是追求公共利益最大化，维护社会公平。政府的 权力属于公权，公权来自人民，政府要适应自身角色的转变，摆脱过去的习惯，有所为， 有所不为，处理好与其他主体的关系。 市场领域的主体是企业，企业以追求经济效益最大化为原则。在社会主义市场经济 中，企业要按市场规律运作，在竞争中求得生存。政府不能直接干预企业的自主经营， 而要从宏观的层面加强调控，防止市场失灵。企业在社会管理中的角色定位，是为居民 创造就业机会，提供经济收入。 社会组织就是按照自我管理、自我服务的原则为社区提供必需的公共服务。为了弥 补政府缺陷和市场缺陷，需要社会组织的存在。在急剧的社会变革过程中，人们的社会 价值观出现了嬗变，社会成员的疏离感加深，导致对政府、对企业、对他人的信任丧失， 而要重建社会资本和社会规范，需要通过各种社团组织加大社会成员的参与，形成新的 互惠、信任、合作关系。与此同时，社会成员产生了大量的公共需求，需要社会组织来 提供。社会组织与政府、市场之间的关系不是对立的，但社会组织要保持一定的独立性 和自主性，防止政府和市场的过度侵入。 中国共产党在社区的地位是政治核心，党在社区的工作不仅要保证党的理论、路线、 方针、政策的落实，发挥政治核心的作用，还要做好群众的思想政治工作，发挥党员的 先锋模范作用，密切党和群众的联系，巩固党的社会基础。基层党组织工作的一个重要 变化是要面向社会，在社会的舞台上活动，参与社会，服务社会，关怀社会。 6 理论上存在的三种社区制模式 社区制理论的两种取向导致了三种可能存在的治理模式，即行政型、自治型和混合 型。行政型模式的特点是在政府部门中设立专门的社区管理机构；自治型模式的特点在 于政府行为与社区行为分离，政府的社区发展规划往往由有关部门专项拨款，通过社区 的配合予以实施；混合型模式的特点是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导、拨 相当的经费，但政府对社区的干预是宽松的，社区工作和建设以自治为主。 行政型治理模式。一种政府主导型的治理模式，源于计划经济体制的政府管理。改 革开放初期，政府仍然是社会管理的主体；居民委员会虽然在法律上是基层群众自治组 织，但实际操作上是被纳入到政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的自治性受到 很大的限制。政府通过街道办事处对居民委员会进行领导与控制，居民委员会的组建、 经费来源、确定任务基本上都是由街道办事处包办，这就使政府事务与自治组织的事务 无法区分。这种通过行政手段，对社区资源和社区组织进行控制而达到治理目的的模式， 能够发挥政府组织动员社会资源和社会力量的优势，在短时间内体现出社区建设的效 率。但是，这种模式对社区的自治能力的提高和社区建设的深入开展是不利的。 6 东北师范大学硕士学位论文 自治型治理模式。一种社区主导与政府支持的治理模式。社区治理要真正实现善治， 必须通过加强民主参与和民主决策，走向民主自治，这也是社区治理的最终目标。这种 治理模式主要表现为：社区治理的主体是社区自治组织与社会组织，这些组织真正成为 承担社区公共事务管理与决策的自治性组织。政府与社区共同承担提供社区资源的责 任，并逐渐培养和提高社区吸收社会资源的能力。在这种治理模式下，社区成为一种网 络组织，是由社区内的各种组织组成的资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体 系。政府从法律、制度上为这些组织的发展提供保障，同时，政府又通过法律、制度对 社区组织进行监督和管理。 混合型治理模式。这是政府推动与社区自治相结合的治理模式。随着改革开放的继 续深入，政府职能开始转变，城市管理和服务的许多职能被下放到社区，社区治理的主 体由政府组织发展到社区内的自治组织与非政府组织，政府组织通过授权和权力下放， 把由政府承担的部分职能交由社区内的社会组织来承担。在这种模式下，社区自治组织 在法律规定的范围内的权利逐步得到体现，社区自治能力不断得到加强，尤其是社区民 主选举、自我管理、自我教育与自我服务的能力通过社区建设的实践得到提高。社区资 源投入以政府投入为主、社会组织投入为辅，并逐渐增加更多渠道的资源投入，社区通 过吸收、管理与利用社会资源为社区居民提供高质量的社会服务。由于社区公共事务的 处理和社区公共利益的实现同社区居民的切身利益紧密联系在一起，同时，社区的组织 体制与管理制度为社区居民参与社区管理提供了一定的制度途径。因此，社区群众参与 社区管理者的选举、社区公共事务的决策以及社区公益活动的热情普遍提高，参与范围 更加广泛。这种治理模式是政府组织与社区组织改革与体制创新的尝试，政府在培养、 指导和协调社区组织的过程中逐渐让位于社区与社会组织，这是一种制度的创新。 ( - - ) 我国城市基层治理的实践模式 自2 0 世纪9 0 年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先 选择北京、上海、天津、沈阳、武汉等城市设立了2 6 个“全国社区建设实验区”。通过 多年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的社区管理模式，这里着重介绍上海模 式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。嘲 1 上海模式 上海在实行“两级政府、三级管理 改革过程中，将社区定位于街道范围，构筑了 领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。 社区管理领导系统由街道办事处和城区管理委员会构成。街道办事处成为一级管理 主体，成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”，具有以下权限：部分城区规 划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。同时，建立了由街道办牵头，派 出所、房管所、环卫所、工商所、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会， 定期召开例会商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。 7 东北师范大学硕士学位论文 城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块 的综合管理形成了有机的整体合力。 社区管理执行系统以街道为中心，由辖区部门和单位参加，组建市政管理委员会、 社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会，使得街道在对日常事务 的处理和协调中有了有形的依托。 社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构 成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委 员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模 式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络 ，抓好居民委员会干部的队伍 建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民 安居乐业。 2 沈阳模式 沈阳模式将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上，在社区内创造性地设 立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区( 管理) 委员会三个社区自治的主 体组织。这套制度设计在全国产生了广泛的影响，其具体内容如下： 社区成员代表大会：即“决策层 ，是社区最高的民主管理权力机构。社区成员代 表由社区居民、驻社区单位、团体按一定比例推荐产生。 社区议事协商委员会：即“议事层 ，是社区成员代表大会推荐产生的议事协商机 构。成员由社区内有声望的知名人士、居民代表以及单位代表等人组成，主任一般由社 区党组织负责人兼任。议事协商委员会作为社区成员代表大会闭会期间的常设的义务的 工作机构，定期召开会议，行使社区民主议事、民主监督的职能。 社区( 管理) 委员会：即“执行层，是经社区成员代表大会选举产生的执行机构。 社区委员会设主任、副主任及委员若干名，一般3 - 6 名。委员会是社区各项工作的实际 组织者、实施者。 3 江汉模式 这是武汉市江汉区社区制实践的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区 在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会 ，通过民主 协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商 议事会( 与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会 的常设机构) ，通过转变政府职能和培育社区自治，力图建立一种行政调控机制与社区 自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会 力量互动的社区治理模式。其主要做法有： 理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。 明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的 8 东j t - i i l i 范大学硕士学位论文 关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务； 而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。 同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。 政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”， 即工作人员配置、工作任务落实、服务承诺、考评监督、工作经费划拨到社区。 权随责走，费随事转。包括两种情况，一是区街政府部门需要社区居委会协助处理 “与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部 门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也 做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、 谁用钱，谁负责、谁有权 ，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时， 做到“有职、有权、有钱 。 责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，建立“责任到人、 承诺到人和监督到人 的实施机制。 从我国的社区制实践来看，完全自治型模式尚且没有，上海模式属于行政型，沈阳 模式、江汉模式倾向于自治型，江汉模式还具有混合型的特征。我们不能简单地评价这 三种模式孰优孰劣，因为每个模式在目前阶段都有其存在的合理价值。就上海模式而言， 行政型的特征似乎不符合现代社会发展的趋势，因为强大的行政力量使得社会力量非常 微弱，因此，多数人不赞同这种模式。但是，近几年上海的社区建设日新月异，社区服 务、社区环境、社区文化等方面在政府的强势推动下取得了突飞猛进的发展。为了建立 长效机制，上海还开展了居委会的直选工作，将行政推动的外在机制和社区发展的内在 机制结合起来。沈阳模式虽然在制度设计上充分考虑社区自治的因素，但如何处理行政 权力仍是个关键问题，并不能消除行政化倾向的担忧。在价值取向上我们都接受社区自 治的模式，但在实践中却往往强化了政府的权力，还是“政府办社区”的局面。自治型 模式是我们追求的目标，但目前的实际状况都达不到，原因之一在于，要建构“小政府、 大社会 ，可“社会 目前还“大 不起来。在社区中，除了成熟的政府组织以及居委 会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织 居民管理公共事务，居民也缺乏自组织的意识，社区参与程度低。原因之二在于，政府 部门仍旧掌握着过多的资源，仍然是社区管理最主要的主体，在没有约束的情况下，要 让政府自己退出、将权力主动向社会分化是非常困难的。由于利益驱动，政府很容易看 到它与社会之间的张力，而容易忽视两者之间的合力。 ( 三) 世界先进城市的社区治理模式 国外的社区管理模式都是依据自己的国情和法律创造了很多种类型，我们重点研究 了美国大城市自制式社区管理模式，和香港华人社区的管理模式，对我国社区管理模式 的发展具有重要的借鉴意义。 9 东北师范大学硕士学位论文 1 美国大城市自治式的社区管理模式( 以凤凰城为例) 口1 美国的中小城市一般实行一级政府管理体制，在市政府下面设若干个居民服务中心 ( 又称小市政府) ，作为市政府的派出机构，为辖区居民提供各类服务。与之配套，在 各选区设立区理事会，作为市民参与市政管理的机构。而在社区基层，则另有一套组织 体系。美国社会管理体制最大的特点是自治，自治已渗入了普通民众的骨髓。反映在社 区管理体制上，是社区居民广泛参与社区事务。以美国凤凰城为例，该市被公认为快速 城市化发展进程中成功实现有效管理的典范。在市政府组织形式上，该市是市议会 市经理制，全市共分为8 个选区，每个选区直选出一名代表组成市议会，由市议会聘请 市经理具体负责市政管理。在社区基层治理方面，由政府、社区管理委员会和非营利组 织共同组成了完备的社区组织管理体系。 一是政府设立专门统筹社区发展的机构。市政府设有社区服务局，主要职能是制定 社区发展的政策，指导和监督社区成立自治性的管理委员会，收集反映社区民意，为社 区居民提供居民服务项目，为社区提供必要的财政支持。 二是各社区成立社区管理委员会。据统计，现登记在册的社区管理委员会近1 0 0 0 个。社区管理委员会由社区居民直选产生，分为若干个专业委员会，其成员都是不领报 酬的志愿者。社区管理委员会的职责大体归纳为以下几个方面： 负责社区福利，参与社区财政预算和各种程序的评估，制定社区服务计划； 收集、反映社区居民意见； 向市政府申请社区服务项目资金并监督使用； 对社区管理人员的雇用提出意见，监督社区工作人员的工作。 三是非营利组织提供社区服务。美国的非营利组织十分发达，非营利组织遍及每个 社区，提供的社区服务无所不包。政府在财税政策上给予了非常大的支持，非营利组织 为从事社区服务购买的商品免消费税，提供服务获得的收入免税。非营利组织7 0 以上 的收入来源于政府以合同购买服务形式提供的财政资金。 四是社区居民参与社区管理有便利、广泛的渠道。社区居民主要通过参加社区会议、 社区听证会、竞选社区各专业委员会等方式，实现对社区公共事务的管理。特别是听证 会，凡涉及社区内部事务有关的事项，一般都要召开听证会，争取达成一致或相对多数 的意见。如果双方相持不下，则有社区管理委员会行使决定权，但认为利益受损的方 仍可提交专门的司法机构裁决。 2 香港特别行政区的基层治理模式h 1 在2 0 世纪7 0 年代，随着香港经济的起飞，港英政府对基层社会事务的管理日渐加 强，各个政府部门都在基层设立管理地区事务的行政机构。由于实行一级政府体制，这 些机构都由相关部门直接派出，互不统属，导致相互之问沟通不畅，为了迅速回应社会 的要求，加强各行政机构协调，政府开始对基层的管理机构进行规范，以形成统一的区 级管理架构，对区内各部门的工作进行监督和协调。1 9 8 1 年，港英政府发布香港地方 1 0 东北师范大学硕士学位论文 行政白皮书，宣布在每个区设立一个区议会和地区管理委员会。香港1 9 9 7 年回归后， 特区政府作了调整，目前香港地方行政架构大体定型。 区议会。根据1 9 9 9 年3 月香港特区立法会通过的区议会条例，区议会的职能主 要是：就影响区内居住或工作人士的福利、区内公共设施和服务的供应及使用、政府核 拨的地方公共工程和社区活动经费的使用等问题，向政府提供意见；申请政府拨款，承 担区内环境改善事务，开展康乐和文化活动等社区活动。区议会兼有基层代表机构和地 方行政组织的双重身份，不但对区内市政服务、社区环境卫生和文娱康体活动进行咨询 和监察，代表市民表意见，又执行行政长官的指示，管理基层社会的事务。 地区管理委员会。地区管理委员会由区民政事务专员担任主席，成员包括区议会j 下副主 席和区议会下辖委员会、及负责提供区内主要服务的政府部门代表。各部门通过地区管 理委员会商讨地区事宜，协调区内公共服务和设施的供应。 分区委员会。分区委员会成立于1 9 7 2 年，主要职能是鼓励市民参与地区事务，协 助筹办社区活动和政府的运动，并就有关的地区问题提出意见。全港共有6 5 个分区委 员会。 互助委员会。互助委员会是志愿者组织，最初主要在私人楼宇推行，后迅速扩展到 公共屋邮、工厂大厦和临时房屋区。截至2 0 0 6 年8 月，全港共有3 0 0 9 的互助委员会， 为政府与居民提供双向的沟通渠道。 1 1 东北师范大学硕士学位论文 二、深圳基层治理模式的进程与创新 深圳的社区治理活动经过2 0 多年的实践探索，已经形成了一些典型模式，有的甚 至在全国范围内都产生着一定影响，受到学界和政界多方赞赏。特别是2 0 0 5 年2 月， 深圳市委、市政府发布实施深圳市社区建设