（会计学专业论文）国有资本经营预算管理的框架体系研究.pdf

江 苏 大 学硕 士 学位论 文 摘要 随着国企改革向纵深发展，特别是新型国有资本经营管理体制的逐步建立， 建立健全国有资本经营预算制度问题提上了议事日程。健全的国有资本经营预算 制度不仅有利于国有资本经营管理的加强，而且对国有经济的持续健康发展具有 战略性意义。 本文以产权理论、委托代理理论、博弈理论、国家财务理论等理论和党中央 近年来关于建立国有资本经营预算制度的相关精神为指导，以国有资本经营预算 体系的构建为主线，从国有资本及国有资本经营预算概念的界定入手，以产权理 论、委托代理理论等为基础，构建了国有资本经营预算体系的内容与基本框架， 并着重选择了上海市、深圳市和江苏省等国有资本经营预算试点地方的主要做法 进行比较分析，总结出国有资本经营预算体系构建实践中的得失，进而提出加快 国有资本经营预算制度实施的对策建议，力图解决若干理论问题，扫除实践障碍， 为其他地方的国有资本经营预算实施提供宝贵经验。 全文共分七个部分。第一部分首先阐述研究背景与研究意义，并对国内外 相关研究文献进行综述；第二部分解释本文有关的主题概念；第三部分对构建国 有资本经营预算框架体系的相关理论进行了阐述；第四部分提出了国有资本经营 预算体系的内容与基本框架；第五部分对上海市、深圳市及江苏省国有资本经营 预算的试点情况进行了比较分析；第六部分对加快国有资本经营预算制度的实施 提出对策建议；最后，对本文研究结论加以总结，并对国有资本经营预算的未来 进行了展望。 关键词：国有资本，经营预算，框架体系，构建 江 苏大学硕 士 学位论 文 a b s t r a c t a l o n g w i t ht h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s er e f o r m st ot h ed e c pd e v e l o p m e n t ，s p e c i a l l y t h en e ws t a t e o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n ts y s t e m sg r a d u a le s t a b l i s h m e n t ，i ti sp l a c e d o nt h ea g e n d at oe s t a b l i s ht h ep e r f e c ts t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e ts y s t e m t h ep e r f e c to n en o to n l yi sa d v a n t a g e o u st os t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n t s s t r e n g t h e n i n g , b u ta l s o h a st h es t r a t e g i cs i g n i f i c a n c et oc o n t i n u et h eh e a l t h y d e v e l o p m e n tt ot h es t a t ee c o n o m y t h i sp a p e rt a k e st h ef i n a n c i a lc o n t r o lc o r r e l a t i v et h e o r y , t h ea g e n tt h e o r y ，t h e b u d g e tt h e o r ya n dc o m m u n i s tp a r t y sd o c u m e n t sa b o u tt h i ss y s t e mi nr e c e n ty e a r sa s ag u i d e ，c o n s t r u c t i o no ft h es y s t e ma st h et h r e a da n dd e f i n i t i o no fs t a t e o w n e dc a p i t a l a n ds t a t e - o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n a lb u d g e t 鹪as t a r t t h i sp a p e rc h o o s et h ep r a c t i c e o fs t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n a lb u d g e ts y s t e mi ns o m ep i l o tc i t i e ss u c ha s s h a n g h a i ， s h e n z h e na n dj i a n g s u , t od oe m p i r i c a lr e s e a r c hs oa st og a i na n dl o s so f f l a m i n gt h es y s t e mo fs t a t e - o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n a lb u d g e t a n dg i v e s o m e s u g g e s t i o n so ns p e e d i n gu pt h ei m p l e m e n t a t i o no fs t a t e o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n a l b u d g e t ，t r yt or e s o l v ean u m b e ro ft h e o r e t i c a li s s u e s ，r e m o v eo b s t a c l e si np r a c t i c e s o w ec a np r o v i d ev a l u a b l ee x p e r i e n c ef o ro t h e rp a r t so ft h es t a t e - o w n e dc a p i t a l o p e r a t i o n a lb u d g e t t h e p a p e rc o n s i s t so f s e v e n p a r t s c h a p t e ro n e ：f i r s to fa l l ，t h ep a p e re x p a t i a t et h e r e s e a r c hb a c k g r o u n d sa n ds i g n i f i c a n c e ，a n dl i s t ss o m eh o m ea n da b r o a do v e r v i e w so f r e l e v a n tr e s e a r c hl i t e r a t u r e s c h a p t e rt w o ：t h ep a p e rd e f i n e sr e l e v a n tc o n c e p t s c h a p t e rt h e r e ：t h ep a p e rs t a t e st h et h e o r i e sr e l a t e dt oo ff r a m i n gt h es y s t e mo f s t a t e - o w n e dc a p i t a lo p e r a t i o n a lb u d g e t c h a p t e rf o u r ：t h ep a p e re l i c i t st h ec o n t e n ta n d t h eb a s i cf r a m eo ft c h a p t e rf i v e ：c o m p a r et h ee x p e r i m e n t sa b o u ts t a t e - o w n e dc a p i t a l o p e r a t i o n a lb u d g eo fs h a n g h a i ，s h c n z h e na n dj i a n g s u c h a p t e rs i x ：t h ep a p e rg i v e s s o m es u g g e s t i o n s0 1 1 s p e e d i n gu pt h ei m p l e m e n t a t i o no fs t a t e - o w n e dc a p i t a l o p e r a t i o n a lb u d g e t t h el a s tp a r ti st h ep a p e r sc o n c l u s i o n k e y w o r d s ：s t a t e - o w n e dc a p i t a l ，o p e r a t i o n a lb u d g e t ，f r a m es y s t e m ，c o n s t r u c t i l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权江苏大学可以将本学位论文的全部内容或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密口，在年解密后适用本授权书。 不保密c o 学位论文作者签名：善谲 ? 譬年瑚 y 日 指导教师签看飞2 一 剐 年a 月a 日 独创性：申明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容以外，本论文 不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全 意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：等诺 日期： 沁芳 年胁月砂日 江 苏大 学 硕 士 学 位论文 1 1研究的背景与意义 第一章绪论 国有资本经营预算是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出 资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。建立 国有资本经营预算体系，不仅是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责 的必要手段，又是国有经济布局和结构战略性调整的客观需要，既是对国有资本 管理和运营进行评价考核的有效途径，也是促进企业健康稳定发展的重大举措。 国有资本经营预算作为政府预算的一个重要组成部分，对于完善国家预算体系和 公共财政建设，建立社会主义市场经济体制，非常必要。建立与社会主义市场经 济体制相适应的国有资本经营预算，是我国财政改革的一项重大课题，是深化国 有资产管理体制改革的重要内容，也是推进国有经济布局和结构调整的重要手段。 通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本 收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有 的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分 开。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产 在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度地提高国有资本的营运效率， 发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。国有资本经营预算的设立也有 利于维护国有资产所有者权益。此外，国有资本经营预算的设立还有利于公共财 政预算框架体系的建立，有利于国有资产管理部门职能作用的发挥。 事实上，我们对国有资本经营预算的设想一直没有停止过。党的十四届三中 全会提出要建立政府公共预算和国有资产经营预算。1 9 9 5 年，预算法实施条例 规定各级政府预算按复式预算的形式编制，其中就包括国有资产经营预算。1 9 9 8 年底，财政部明确提出建立公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在 内的预算管理体系。2 0 0 3 年成立的国家国有资产监督管理委员会的“三定方 案中再次明确要编制国有资产经营预算。党的十六届三中全会提出“建立国有资 本经营预算制度和企业经营业绩考核体系 。国有企业产权改革中出现的一些问 江 苏大学 硕士 学 位论文 题国有资本经营预算应该而且能够发挥重要作用，这也是国家财政参与国有企业 改革与发展的主要制度创新。2 0 0 5 年3 月5 日，国务院总理温家宝在政府工 作报告中又一次要求“要完善国有资产管理体制和监管方式，建立国有资本经 营预算制度，规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，维护职工 合法权益。”2 0 0 5 年l o 月党的十六届五中全会再次强调了这一问题。在2 0 0 6 年 1 月2 3 日举行的全国国有资产监督管理工作会议上，国资委主任李荣融提出国 资委将从2 0 0 6 年起正式编制中央企业国有资本经营预算。2 0 0 7 年9 月8 日颁布 的国务院关于试行国有资本经营预算的意见就国有资本经营预算作出规定， 主要对企业利润的上缴和使用作了原则规定。国有资本经营预算纳入当年总预 算，并提请人民代表大会审查批准。中共十七大报告在完善基本经济制度，健全 现代市场体系部分指出，加快建设国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管 理体制和制度。国家即将出台的国有资产法也将会对国有资本经营预算管理 的相关内容作出规定。中央的这些指示和以上法律、规定、条例为在全国范围内 建构国有资本经营预算体系提供了坚实的理论基础和政策依据。 长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与 经常性预算收支混在一起，这种做法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产 所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。同时，我国国有资本存量结构不 合理一直是搞活国有经济的症结所在。因此，国有资本经营预算体系的建构不仅 有利于完善社会主义市场经济体制，提高国有资产整体运营效益，维护国有资产 所有者权益，而且有利于建立公共财政预算框架体系，发挥国有资产管理部门职 能的作用。 1 2 研究现状 1 2 1国外研究现状 西方国家一般没有专门的国有资本经营预算，这方面的研究文献和实践经验 都非常少。但是，西方国家在政府预算和政府会计改革方面有许多研究成果，也 有非常丰富的实践经验，对于复式预算的优缺点、复式预算的编制与管理、复式 预算的优化等等，有许多的探索和总结。近年来，西方许多发达国家都在改革政 府预算和会计制度，更多地将一些商业性的财务会计方法引入到政府预算和会计 2 江 苏 大 学 硕 士 学位论 文 之中。特别是那些仍然兴办一些国有企业的国家，如何使政府的经常性项目与资 本性项目既能够实现统筹考虑、统一监督，又能够各自保持一定的独立性以避免 相互干扰、相互冲突，并能够方便地进行符合各自特点的管理和评估，都有着丰 富的实践，这些实践值得我国建立国有资本经营预算制度时借鉴。 1 关于复式预算及其形式 二战之后，很多发达国家和发展中国家都采用了复式预算制度，在经常预算 之外，建立了资本预算。随着复式预算制度的发展，资本预算和经常预算逐步被 广泛认可，成为复式预算的基本表现形式。各国复式预算的形式略有不同，大致 可分为：( 1 ) 资本预算和经常预算；( 2 ) 正常预算和非正常预算；( 3 ) 循环预算和 非循环预算。无论形式如何，其实质内容大体相同，即经常预算、正常预算和循 环预算是一般行政上的收支，其支出经费来源以税收为主，以维持平衡为原则； 资本预算、非正常预算和非循环预算一般包括公共工程、公营事业和战时或经济 危机时期的临时性支出，其资金来源以募筹公债为主。在西方发达国家，与我国 国有资本经营预算相近的概念是“资本预算”。它与“经常预算 相对，收入来 源不限于国有资本收益，支出则涵盖除政府运行必需的经常性费用以外的种种支 出，如经济建设投资。二者在费用性质、融资方式上甚至在相应的决策程序上均 有较大差别。 2 关于资本预算的模式 资本预算模式问题，也就是资本预算的内容、范围与其他预算的相互之间的 关系问题。世界各国目前已形成了以下几种主要模式：( 1 ) 以财政收入和支出是 否具备资本性质为标准来建立资本预算。( 2 ) 按照国家财政支出是否属于经济建 设性质为标准来建立建设性预算。( 3 ) 依据财政支出是否形成生产性或赢利性国 有资产为标准来建立国有资产经营预算。( 4 ) 按照财政收入的有偿性和无偿性分 别建立经常预算和债务预算。( 5 ) 按照预算资金的专项用途建立的特别预算。 3 关于政府资本性资产的财务预算管理 过去几十年里，特别是世纪年代以来，许多国家都对预算体系进行改革，以 加强对政府资本性资产的财务预算管理。经济合作和发展组织就明确指出，具有 运营性质的政府事业迅速增加，已经使传统政府预算和会计制度越来越难以适应。 具有运营性质的政府事业包括的范围十分广泛，比如国家出资的邮政、电力、公 3 江 苏大 学 硕 士 学位论 文 用事业、基础设施等等。这些事业可能会仿照私营部门进行运营，又会与政府收 支发生联系，国家预算必须要基于效益视角来管理这些事业所能产生或所需注入 的现金流，必须要在一定程度上借用权责发生制会计的方法。为了适应这种情况， 一些国家采用了特别会计或基金账户方式来实现对这类事业的财务预算管理。 4 关于资本性项目的管理 世界上大部分国家的双重身份并不明显，这些国家基本上没有国有资产出资 人身份，也没有单独的经营性国有资产出资人机构，更谈不上与公共预算相对分 开的国有资本经营预算。这些国家政府也投入一些资本性项目，但由于相对数量 少，在经济活动中的比重低，并不需要将这些资本性项目单列成国有资本经营预 算，而是由专司国家预算的部门，如财政部或预算部，与公共性项目一并编制预 算，但也会在财政预算中设立资本性科目以区别对待和分类管理。 5 关于经营性国有资产的管理模式 世界各国对经营性国有资产的典型管理模式主要有以下几种：( 1 ) 以控股机 构为中心的管理模式。其基本特点是，政府主管部门通过设置大型控股公司来实 现对国有资产的管理。在大型控股公司之下一般还设有专业控股公司，具体管理 和经营所属企业，这样就形成了一个控股公司体系。意大利是实行这种管理模式 的代表。其他西欧国家如奥地利、瑞典等，某些发展中国家如新加坡、赞比亚等 也采取了这种管理模式。( 2 ) 以财政部为核心的管理模式。其基本特点是，由财 政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。 德国是以财政部为核心的管理模式的代表，类似的还有英、法、美、日等。( 3 ) 以综合协调机构为中心的多部门管理模式”印度是这种管理模式的代表。印度政 府设置了一个具有咨询、服务和监督性质的国有资产管理职能机构公营企业 局。这个局并不独立行使国家所有者职能，只是一个为政府各部门更好地行使所 有者管理职能提供服务的综合协调机构。 6 关于国有企业红利的收缴 世界银行认为，尽管国资委是国有股东的代表机构，但国有企业的红利和私 有化收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序，并用于公共支出，如丹麦、 芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国n 1 。 4 江苏大学硕 士 学位论 文 1 2 2 国内研究现状 1 关于国有资本经营预算的涵义 国有资本预算包括国有资本变现预算与国有资本经营预算两部分。国有资本 变现预算是5 1 0 年的中长期预算，国有资本经营预算是年度的短期预算，短期 预算要服从中长期预算。学者们对国有资本经营预算进行了探讨： 李燕认为，国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的 收入和用于资本性支出的预算乜1 。夏林生认为，国有资本经营预算，就是按照“国 家所有、分级管理 的要求，由各级政府在其权限范围内，以国家资产所有者的 身份，依法拥有或支配的货币资金和资产，用于资本性投入及国有资产管理支出 的收支计划阻1 。建立国有资本经营预算制度研究课题组指出，传统的国有资 本经营预算，是指国有资本监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份 依法取得国有资产经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算”其实质是以现 金流量为预算内容，对传统的政府公共预算中建设性预算加以细化和单列，具有 对国有资本经营管理过程中现金收支资金运动的阶段性预算管理功能。目前的国 有资本经营预算，既是国家预算的一部分，又具有经营管理的职能，是以国有资 本经营战略为基础，将所有重大和关键问题融合于一个价值体系之中，对国有资 本经营过程进行分权、协调、控制和提供评价依据的制度安排h 1 。吴祥云则认为， 国有资本经营预算是国家每一预算年度内国有资产经营收入、支出和平衡的计 划，是国家以资产所有者身份获取收入和国家用于资本性投入、发展国有经济的 专项预算1 。任可提出，国有资本经营预算是以国家投资者身份对国有资本实行 存量调整和增量分配而发生的各项收支预算脚。金人庆强调，国有资本经营预算 是政府以资产所有者身份，围绕国有资本经营收支编制的预算口1 。邓子基则认为， 国有资本经营预算指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身 份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算硐1 。综上所述， 国有资本经营预算成为国家经济运行中的一个重要组成部分。 2 关于国有资本经营预算的特征 关于国有资本经营预算的特征有以下观点：任可认为，国有资本经营预算具 有以下四个特征：一是实施内容，是国有资本有进有退，包括国有资本再投资和 产权转让等，以及国家分取的税后利润或红利；二是实施主体，是政府及其部门、 5 江苏大 学 硕 士 学 位论文 机构，而不是各种投资公司、企业；三是实施手段，是国家对国有资本进行的宏 观调控；四是实施目的，是对国有经济布局和结构进行战略性调整m 。谢茂拾指 出，国有资本经营预算具有以下六个特征：一是宏观性；二是总量性；三是指导 性；四是规范性；五是政策性：六是独立性四1 。吴炳贵则认为，政府公共预算和 国有资本经营预算是两种性质、作用不同的预算的观点。区别在于：仅能依据、 目标、收支形式、收支范围、管理手段、筹资渠道n 们。 3 关于国有资本经营预算的编制 ( 1 ) 国有资本经营预算编制的目标是指通过预算的编制所要规划、组织实施 和予以控制的经济活动效果，它规定着预算编制的起点和预算项目的设置国有资 本经营预算制度的目标包括长期目标与短期目标。 国有资本经营预算编制的目标应服从政府的经济管理目标和国有经济发展的 战略目标。我国建立国有资本经营预算制度的目标应当是提高国有资本和国有企 业的运营效率，而不是借此加强对国有经济的计划管理或强化国有企业的垄断等。 ( 2 ) 国有资本经营预算编制应遵循一定的原则 概括起来就是：循序渐进原则；可操作原则；效率原则；收支有度；综合平 衡；保证重点，兼顾一般；效益原则；量入为出原则；周期相对平衡原则；促进 资产保值增值原则；适度负债原则；积极稳健原则；落实国有资产收益权原则； 注重效益原则；短期目标与长期目标相结合原则；遵照国家经济发展目标、战略 及政府政策法规；分级编制；短期目标与长远规划相结合；从实际出发，积极稳 健；保值增值，实现赢利。 ( 3 ) 国有资本经营预算编制的内容 大部分学者都认为，国有资本经营预算编制的内容主要有以下几个方面：第 一种观点认为，国有资本经营预算编制的内容包括收入预算与支出预算两部分； 第二种观点认为，国有资本经营预算编制的内容包括收支预算与财务会计报表两 部分；第三种观点认为，国有资本经营预算编制的内容包括预算说明书与预算收 支表两部分。 ( 4 ) 国有资本经营预算编制的主体 目前对国有资本经营预算的编制主体存在较大分歧。争论的焦点主要是由谁 为主编制国有资本预算并享有国有资产收益权，是各级财政部门，还是各级国资 6 江苏大 学 硕 士 学位论 文 部门。主张国资部门为编制主体的主要有三种代表性观点；主张财政部门为编制 主体的主要有三种代表性观点。综上所述可知，国有资本经营预算编制基础理论 研究将会是未来一个时期的研究热点与重点，国有资本经营预算编制的主体之争 短期内不会消除，仍然是唇枪舌剑，国有资本经营预算编制的试点范围将会逐渐 扩大，国有资本经营预算编制的政策文件也将随着工作的开展不断增加。 4 关于国有资本经营预算管理的框架体系 关于国有资本经营预算管理的框架体系的研究有以下观点：郝云宏认为，我 国国有资本经营管理体制的基本框架为：政府是最高层次的国有资本经营者，国 有资本经营管理委员会是国有资本的宏观经营者，国有资本投资公司是国有资本 的微观经营者，而相关的各种类型的企业是国有资本经营的载体n 1 j 。苏文静关于 国有资本预算体系架构的思考认为：第一，国有资本预算体系应由国资委和监管 企业两个层面的两个预算制度构成；第二，国有资本预算应与公共财政预算、企 业财务预算相互对接，形成一个通道顺畅的预算管理体系；第三，应该明确国有 资本收支预算与国有资本经营预算的关系n 羽。而哈政办发( 2 0 0 7 ) 6 号，规定国 有资本经营预算管理的框架体系为：市财政部门是政府预算编制和执行的责任主 体；市审计部门是国有资本经营预算编制和执行的监督机关；市国资委是国有资 本经营预算编制和执行的主管部门；运营机构是国有资本经营预算的编制和执行 机构；而权属企业是国有资本经营预算的具体执行单位。这一做法与吉林省省直 企业国有资本经营预算管理办法是一致的n 副。谢英姿在明确国有资本经营预算体 系设计思路的前提下，提出构建两层次的国有资本经营预算体系框架：一级编制 主体即国资委编制国有资本经营总预算，二级编制主体即国有资本营运机构编制 国有资本经营分预算n 劓。张天旺认为，国有资本经营预算制度框架包括：国有资 本经营预算的基本内容，国有资本经营预算编制的一般流程，国有资本经营预算 的批准，国有资本家经营预算的执行与监督和国有资本经营决算审计n 酗。刘永泽， 陈艳利，孙光国指出，国有资本预算制度的基本框架主要包括国有资本预算的编 制系统和国有资本预算的审核监督系统n 制。谢茂拾强调，国有资本经营预算制度 的组织构架由以下三大系统组成：第一，国有资本经营的政府预算制度的组织系 统；第二，国有资本经营的出资人预算制度的组织系统；第三，国有资本经营的 出资人预算制度的组织系统脚。而周小青指出，国有资本经营预算的框架内容即 7 江 苏 大 学 硕 士 学 位论 文 国有资产监管机构收支预算、企业国有资本经营预算、企业财务预算三个方面， 形成资本预算、财务预算、业绩考核相结合的有机体系口引。上海市则在2 0 0 3 年 初步形成了市本级和母体公司两级两层次预算框架体系。目前，对国有资本经营 预算的框架体系构建各方面的专家学者还没有给出一个定论，因此，本文的研究 也显得颇为重要。 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 绪论 j 国有资本经营预算概述 上 国有资本经营预算框架体系建构的理论基础 1r 1r 国有 地方国有资本经营预算试点情况l 资本 li l 经营 i 蓊 江i 苏i 预算 土 i 框架 体系 的设 计 地方试点情况的比较分析 l 上 加快建立国有资本经营预算制度的对策建议 1r 结论与展望 图1 - 1 研究思路框架图 f i gl 一1 t h ea r t i c l er e s e a r c hi d e a sf r a m e w o r k 8 江 苏大 学 硕 士 学 位论文 1 3 2 研究方法 1 以西方发达国家关于国有资本预算先进的管理方法和管理经验为契机，着 重论述我国现有国有资本预算管理存在的若干不适应性，从理论层面、学术层面、 制度层面、实践层面进行分析，极力找出一条适合中国国情的国有资本经营预算 的运行之路。 2 立足本国国情，放眼世界，着眼未来，构建一套切实可行的具有中国特色 的国有资本经营预算的框架体系。 3 运用案例分析方法论证适合中国国情的国有资本经营预算的框架体系。 1 4 研究框架与内容 本文共分七章，各部分内容分析如下： 第一章，绪论。在这一部分，首先，阐述了构建国有资本经营预算管理的框 架体系的背景；其次，论述了在此背景下本文的研究意义；再次，对国内外有关 文献资料和研究成果进行了比较评述以供借鉴参考；最后，介绍了论文的研究框 架与内容。 第二章，国有资本经营预算的概述。在这一章，首先对国有资本经营预算的 相关范畴进行了界定；然后对国有资本经营预算的职能、作用、特点等进行了论 述：随后将国有资本经营预算涉及的两个关系进行了辨析。 第三章，国有资本经营预算框架体系构建的理论基础。这一部分将框架体系 构建过程中所涉及到的产权理论、委托代理理论、博弈理论、预算管理理论及相 关财务理论等进行了论述与分析。 第四章，国有资本经营预算管理框架体系的设计。这一部分是论文的主体部 分。该部分在对国有资本经营预算范围界定的基础上，对国有资本经营预算的编 制主体、编制原则、编制方法及国有资本经营预算的收支内容构成进行了分析论 述。 第五章，国有资本经营预算管理框架体系的试点情况。在这一部分，文章对 上海市、深圳市两家试点较早的地方及江苏省试点情况进行了阐述，并对其试点 状况进行了比较分析，及时发现现行试点过程中所遇到的问题。 第六章，加快建立国有资本经营预算制度的对策建议。首先，我们应按市场 9 江 苏 大 学 硕 士 学位论 文 要求建立国有资本投资、经营体制；其次，改善国有资本经营预算的制度法律环 境；最后，在具体实施过程中，及时发现并协调解决所出现的问题和矛盾。 第七章，结论与展望。总结全文，提出论文的主要结论和存在的不足。 1 5 本文的创新之处 一是选题具有新颖性，研究有较大的现实意义。由于我国国有资本经营预算 尚处于探索阶段，尽管国外也进行了相关的研究，但由于中国的特定国情，很多 理论都需要经过实践检验并急需完善。 二是以西方发达国家关于国有资本预算先进的管理方法和管理经验为契机， 着重论述我国现有国有资本预算管理存在的若干不适应性，分别从理论层面和实 践层面进行深度剖析，结合国家有关政策法规以及国有资本预算管理的现状，构 建具有中国特色的国有资本经营预算框架体系。 l o 江 苏 大 学硕 士 学位论 文 第二章国有资本经营预算概述 国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得 收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资 本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推 进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制 性问题，具有重要意义。 党的十六届三中全会指出，要“建立国有资本经营预算制度”。温家宝总理 在2 0 0 7 年政府工作报告中也明确提出，要建立国有资本经营预算制度，规范国 家与企业的分配关系。十七大报告指出加快建设国有资本经营预算制度。完善各 类国有资产管理体制和制度。这是党中央、国务院从完善社会主义市场经济体制 的全局出发，采取的一项重要改革措施。对于深化国有企业改革、推进国有经济 结构和布局调整、增强政府的宏观调控能力具有重要作用。 2 1 国有资本经营预算相关范畴的界定 2 1 1 国有资产与国有资本的概念 国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。国家属于历史范 畴，因而国有资产也是随着国家的产生而形成和发展的。在现实经济生活中，“国 有资产”概念有广义和狭义两种不同理解。广义国有资产是指国有财产，是指 国家以各种形式投资及其收益、拨款、接收馈赠、凭借国家权利取得、或者依据 法律认定的各种类型的财产或财产权利。广义的国有资产包括三部分内容：国家 以各种形式形成的对企业投资及其收益等经营性资产；国家向行政事业单位拨款 形成的非经营性资产；国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产。 狭义国有资产就是经营性国有资产，指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本 及其权益。狭义国有资产包括：企业国有资产；行政事业单位占有、使用的非经 营性资产通过各种形式为获取利润转作经营的资产；国有资源中投入生产经营过 程的部分。 江 苏 大 学 硕士 学位论 文 国有资本是由政府配置的通过不同途径参与资本运动的国有资产即经营性 国有资产。具体的说，国有资本即经营性国有资产，指从事产品生产、流通、经 营服务等领域，以盈利为主要目的的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的 一切财产。国有资本具有流动性、效益性和运营多样性的特征。流动性是指国有 资本在社会再生产过程中表现为投入一收益一分配一再投入的不断循环，通过流 动实现重组和积聚，提高资本效益；效益性是指国有资本的增值性，不断扩张与 增值是资本的天性，也是国有资本的内在动力；运营的多样性是指国有资本可以 通过直接投资、委托、承包、租赁、股份、联合经营等方式投入到生产运营之中， 作为国有资本载体的企业是多种多样的，企业经营的方式也是多种多样的n 引。 “国有资本 的概念更加强调价值形态的管理特性，突出了对国家所有者权益的 管理属性。而传统的国有资产概念则不能体现这些特性。 2 1 2 国有资本经营预算的涵义 所谓国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并 对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有 资本经营预算由收入预算和支出预算组成。收入预算是指国家按年度和规定比例 向企业收取国有资本收益的收缴计划；支出预算是指国家根据国有资本经营预算 收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划，国有资本收益将用于国有经济布 局和结构调整，补偿国有企业改革成本，提高国有企业核心竞争力等方面。 国有资本经营预算的涵义以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资本 所有者代表与国有企业之间的收益分配和再投资关系，并通过计划、反映和监督 国有资产管理机构履行出资人职责的活动来实现国有资本的保值增值，推动经济 结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资本的优化配置，服务于政 府社会和经济管理的总体目标。 关于国有资本经营预算还有其他两个提法：即“国有资产经营预算 和“国 有资本金预算 。其实三者的内涵是一样的，只是说法有所不同而己。本文采用 了“国有资本经营预算这一提法。原因在于，其一，提起“国有资本金预算 ， 人们很容易将“国有资本金 与国有企业的“资本金 相混淆。“资本金 是一 个实务性的财务概念，指企业在工商注册登记时政府、授权部门或投资机构对其 的国有资本金出资额。将“国有资本金预算 理解为政府财政对企业“资本金” 1 2 江 苏 大 学硕 士 学 位论文 的一种分配调节行为，是难以涵盖国有资本经营预算的全部内容的。啪1 事实上， “国有资本金预算”是指政府以国资产所有者身份，依法编制的资本性投资的收 支计划，是国有资产所有权管理的基本手段，是政府财政预算的重要组成部分。 可见，这与国有资本经营预算的内涵是一致的。其二，“国有资本经营预算 的 提法较“国有资产经营预算更科学。因为国有资产经营预算包括所有的国有企 业的国家权益，而事实上只有以盈利为目的国有及国有控股企业的经营性国有资 产即国有资本才纳入资本预算，且国有资本经营预算更能体现政府经营国有资 本、进行宏观经济调控的功能。 2 2 国有资本经营预算的职能、作用与特点 2 2 1国有资本经营预算的职能 国有资本经营预算是国家集中和分配预算资金的一个重要财政经济工具，在 国有资本经营预算的编制和执行过程中，从对国有资本现状的了解和预测，到收 入的解缴和支出的安排，涉及国有资产管理的各个方面，在这一过程中，反映了 国有资本经营预算具有多种职能。 1 资金筹集职能。在我国社会主义经济制度下，国有经济仍然占有重要的地 位。国家作为国有资本的所有者，应该集中一部分资金进行生产要素的投入，以 发展和壮大国有经济，掌握国民经济的命脉，这就形成了国有资金的筹集活动。 国有资本经营预算作为资本经营收入和投资的计划，能确定其收入的主要来源以 不断筹集资金进行投资。随着商品经济的发展和企业经济效益的提高，生产中发 挥效益的国有资产增多了，利润增加了，这就为国家以资本所有者身份集中资金 提供了基础。国有资本的经营收益是这些资金筹集的主要来源之一。因此，国有 资产管理部门必须努力提高国有资本的经营收益，保证国家预算收入的稳定增 长，并按照有关规定将已经实现的国有资本经营收益及时解缴入库。 2 资金分配职能。国有资本经营预算的资金分配职能是指它具有代表国家对 筹集的国有资本预算资金进行合理的分配，以满足国家经济建设发展的需要的职 能。它是国有资本经营预算最基本的职能之一。随着改革的进一步深化，国有资 产产权变动也增多，而产权变动收入的增加，使国家可以用来预算分配的资金规 模不断扩大。国有资本经营预算对资金的分配是从三个环节来进行的：一是参与 1 3 江 苏 大 学硕 士 学位论 文 全社会国有经济利润的分配，可采取股息、资产占用费、承包费等形式集中部 分利润。二是对国有资本经营预算中的这些利润进行第二次全国性分配，这种分 配是按照国有资产管理政策和国家产业政策来进行的。三是对行业变动和产权变 动中的资产进行分配，如对企业的兼并、拍卖以及企业亏损补贴中涉及的国有资 本进行直接的资本分配。国有资本经营预算在履行分配职能时应坚持优化配 置、量力而行、讲求效益的原则，充分发挥资金的使用效果，保证国有资本的保 值增值。 3 调节职能。调节职能是指国有资本经营预算管理过程中，国有资产管理部 门按照国有资产管理制度，合理确定国有资本收益的分配方法和科学安排国有资 本投资的分配比例，来调节国有经济的经营收益和经济结构，使国有经济结构合 理，企业间利益协调，效益提高，适应国民经济发展要求的职能。国有资本经营 预算的调节职能包括以下几个方面：第一，通过参与企业利润的分配，调节企业 收入的不合理差异。第二，通过安排国有资本经营预算支出，调节国有资本在各 个不同地区、不同行业的分布状况，使国有资本的各个不同占有单位有效地运用 资本。第三，根据国家宏观经济状况来计划国有资本经营预算的收支，调节社会 总供给和总需求的平衡。 4 综合反映职能。国有资本经营预算具有全面综合反映国有资本的运营状 况、收益实现及增量分配的职能。国家通过国有资本经营预算与国民经济中各部 门、社会再生产各方面，与成千上万的国有企业发生分配关系。预算收入的变化， 可以从价值形态上反映出国有经济的发展规模和增长速度，以及国有资本的经营 管理水平。从预算支出上看，也可以反映国家投资的方向、规模、效益等经济情 况，以及国家管理经济的规模和水平等等皿羽。 5 监督职能。由于经营性国有资产即国有资本具有收益性，而收益的实现又 必须通过不间断的经营与监督来体现，建立国有资本经营预算制度事实上是一种 事前监督。而国有资产管理部门在国有资本收支预算管理的过程中，对各地区、 各行业、各企业国有资本收入预算的编制和执行情况的审查和督促，对已经出现 的问题的纠正和处理又体现其事后监督的职能。国有资本经营预算正是通过这样 的监督职能来保证国有资金的安全使用和国有资本预算收支的顺利实现心。 2 2 2 国有资本经营预算的作用 1 4 江 苏 大 学 硕士 学 位论文 国有资本经营预算在执行其职能的过程中将发挥以下作用： 1 反映国有资本投入及产出的数量、效益、结构等方面的信息，为国家提供 有关国有资本状况的预警机制。 2 为国有经济的战略性重组和布局调整提供国有资本的数量和质量的依据。 国有经济的有进有退、有所为有所不为必须建立在对国有资本存量和流量的准确 把握基础上。这既是国有资本经营预算的结果，又是形成新的国有资本经营预算 的前提。 3 能优化配置资源，整体协调国有资本运营。国有资本经营预算以市场需求 为依据，以经济效益为目标，对资金运作具有明显的规划、配置和结构导向作用， 并能有效协调国有资本运营局部与整体、眼前与长远的矛盾，是国有资产管理部 门和经营企业进行调控的有效手段乜刳。 2 2 3 国有资本经营预算的特点 与其他预算相比，国有资本经营预算具有以下特点： 1 盈利性。国有资本经营预算与政府公共预算的无偿性不同。它作为一种经 营性资本预算具有盈利性，讲求投资回报，具有追求国有资本保值增值和经济效 益最大化的目的。 2 相对独立性。国有资本经营预算作为政府预算体系，它与政府公共预算、 社会保障预算是相互独立、自成体系、自我循环的；同时，中央国有资本经营预 算与地方国有资本经营预算也是相互独立、自成体系、自我循环的，不存在从属 关系。 3 宏观调控性。国家作为国有资本出资人，其目的是搞活整个国有经济。它 决定了国有资产监管机构在编制国有资本经营预算时，必须从总体上把握国有经 济发展脉络，推动整个国有经济发展并在布局结构上保持协调一致，进而决定它 将主要精力放在宏观经济调控上。 4 综合性。国有资本经营预算是一个统筹规划，既有资本性投资支出，又有 营运性支出和稳定支出；既要有预算报表，又要有预算草案说明。通过新增投资 和存量调整所吸引投资的乘数效应，有效拉动需求，化解国有资本自身的投资风 险。 5 规范性。国有资本经营预算是法律性文件，对国有资本经营机构和实体以 1 5 江 苏大学硕 士 学位论 文 及预算主体本身都具有法律约束力，如果违犯则必须承担相应的法律责任。从另 一个角度看，营运机构的双重身份也决定了经营预算的编制要受到国有资产管理 制度的调节，其预算支出的方向，金额大小都要受到一定的制约，并受到监管， 这也体现其规范性的特点瞳划。 2 3 国有资本经营预算涉及的两个主要关系 按照中华人民共和国预算法的规定和新时期财政职能调整的思路，我国 政府复式预算改革的目标模式是逐步建立由政府公共预算、国有资本经营预算和 社保基金预算等组成的功能互补的预算体系。各个预算都有自己的收入来源，各 自平衡，但又密切联系，共同构成国家预算的有机整体。反映国家社会管理者职 能要求的部分构成政府经常性预算或称政府公共预算，从严格意义上讲，社保基 金预算只能算是政府公共预算的一种专项预算。政府公共预算的收入主要是税收 收入，支出主要是为满足社会公共管理职能的需要。而反映国有资产所有者职能 要求的部分形成国有资本经营预算。根据资本运行规律，国有资本经营预算在保 障社会经济稳定快速发展的前提下，实现资本的保值增值。 2 3 1 国有资本经营预算与政府公共预算的关系 国有资本经营预算与政府公共预算的区别表现在：( 1 ) 权能依据不同。国有 资本经营预算依据的是国有资本所有权；政府公共预算依据的是国家权力。( 2 ) 目标取向不同。国有