（农业经济管理专业论文）统筹城乡社会养老保险制度建设研究.pdf

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2 0 1 5 年) ，用7 8 年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“相 互分离一向“制度统一、标准有别 过程的转变；第二阶段( 2 0 1 5 2 0 3 0 年) ，用1 5 年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准 有别 向“城乡一体化的转变。 ( 4 ) 实现统筹城乡社会养老保险制度建设的基本路径必须采取以下措 施：由“相互分离 向“制度统一、标准有别 转变阶段的政策措施：重点 抓好农村养老保险制度建设，逐步缩小城乡差距；进一步改革与完善城镇社 会养老保险制度；明确城乡“制度统一，标准有别”的社会养老保险改革的 统筹城乡杜会养老保险制度建设研究 条件和内容。由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”阶段的政策措施： 打破传统的社会养老保险对象的划分标准；建立城乡一体化的社会养老保险 管理体制；个人账户与统筹账户相结合。 统筹城乡社会养老保险制度建设的配套措施包括：大力发展县域经济， 增加农民收入，提高农民参与社会养老保险的经济承受能力；设立与完善土 地银行，加快土地换保障的进程；构建统筹城乡社会养老保险制度建设的各 项机制。 综上所述，本文通过对统筹城乡社会养老保险制度建设的社会经济环境 进行分析，全面系统的对统筹城乡社会养老保险制度建设问题进行深入的研 究，明确城乡统筹的必要性与可行性，准确设计出统筹城乡社会养老保险制 度建设的途径，切实提出统筹城乡社会养老保险制度建设的政策措施。 关键词：城乡统筹社会养老保险制度路径 2 山东农业大学硕士学位论文 a b s t r a c t n o w ，c h i n a ss o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e mi sat y p i c a ls t r u c t u r et h a t a t t e n t i o n i n gu r b a nb u tl i g h t i n gr u r a la n ds e p a r a t i n go fu r b a na n dr u r a l f a r m e r s s o c i a le n d o w m e n tp r o b l e mh a sn o tb e e nf u n d a m e n t a l l yr e s o l v e d ，t h e r ea r ea l s om a n y p r o b l e m so nu r b a ns o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e i tm a k e st h es o c i a ls e c u r i t yd i f f i c u l t c o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，as e r i o u se f f o r tt os o l v e u r b a n a n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c eg o o dc o 。o r d i n a t i o np r o b l e m sa p p e a r st ob e p a r t i c u l a r l yu r g e n ta n di m p o r t a n t i nt h i sp a p e r ，a f t e rac o m p r e h e n s i v e ，s y s t e m a t i ca n a l y s i s ，t h ea u t h o rr e a c h e s t h ef o f l o w i n gc o n c l u s i o n ： f i r s t l y ，c o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mh a s s u f f i c i e n tt h e o r e t i c a lb a s i s ，f o re x a m p l e t h et h e o r yo fp u b l i cg o o d s ，t h et h e o r y o fu r b a na n dr u r a li n t e g r a t i o n ，c o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a lc o m m u n i t y d e v e l o p m e n tt h e o r y ，e t c a tt h es a m et i m e ，t h e r ea r eg o o db a s i sf o rt h ep r a c t i c e ： s o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v er e a l i z e dt h ec o 。o r d i n a t i o ns o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e m ，w h il es o m eo fc h i n a sr e l a t i v e l yd e v e l o p e dc i t yo rr e g i o nh a sa c h i e v e da s e n s eo ft h ec o o r d i n a t i o n t h e s ee x p e r i e n c e sw i l lp l a ya l li m p o r t a n tp r a c t i c e g u i d i n gs i g n i f i c a n c eo n t h ec o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e mw h i c ht h ep a p e rd i s c u s s e s s e c o n d l y ，t h ec o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m i sv e r yn e c e s s a r y c u r r e n t l y ，t h ed i f f e r e n c e so fu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e mi st o ob i g i tm a k e sn o to n l yt h er e s i d e n t sb ed i f f i c u l tt op r o t e c t ag o o dp e n s i o nr i g h t s ，b u ta l s oa f f e c t i n gt h es o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y ，a n dt h e s o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n t a tt h es a m et i m e ，t h ep o l i t i c a lc o n d i t i o n s ，e c o n o m i c f e a s i b i l i t y ，p o l i c ym e a s u r e sa n dp o l i c ys u p p o r ta l lp r o v i d eaf e a s i b i l i t yf o r c o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e t h i r d l y ， c o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m s h o u l db ef o l l o w e dt h ep r i n c i p l eo fb o t hu r b a na n dr u r a la r e a si m p o r t a n t e d ；t h e p r i n c i p l eo fm u t u a lc o o r d i n a t i o n ；t h ep r i n c i p l eo fc o m b i n i n ge f f i c i e n c ya n df a i r ； t h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i n gb a s i ci i v i n gi ni i n ew i t ht h es o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ： t h ep r i n c i p l e so fa c c o r d i n gt ol o c a lc o n d i t i o n sa n dc l a s s i f i c a t i o na d v a n c e i nt h e s e p r i n c i p l e s ，t h i sp a p e rp r e s e n t st h er e a l i z a t i o np a t ho fc o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a l s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ：t h es e p a r a t i n go fu r b a na n dr u r a la r e a s - * 统筹城乡社会养老保险制度建设研究 u n i f i e dp l a n n i n g ，s y s t e m sa r ed i f f e r e n t - * s y s t e mu n i f i e d ，s t a n d a r d sa r ed i f f e r e n t u r b a n - r u r a li n t e g r a t i o n a n d t w oi m p l e m e n t a t i o np h a s e ：t h ef i r s tp h a s e ( 2 0 0 8 2 0 1 5 ) ，i n7 - 8y e a r s ，a c h i e v i n gt h ep r o c e s so fc h a n g eo fu r b a na n dr u r a ls o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mb y m u t u a ls e p a r a t i o n t o u n i f i e ds y s t e m ，s t a n d a r d sa r e d i f f e r e n t ：t h es e c o n dp h a s e ( 2 0 1 5 2 0 3 0 ) ，u s i n g1 5y e a r sa c h i e v i n gt h ec h a n g e s o f u r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mb yt h e u n i f i e ds y s t e m ，s t a n d a r d s a r ed i f f e r e n t “t o 。u r b a n r u r a li n t e g r a t i o n f o u r t h l y ，r e a l i z i n gt h ec o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e mm u s tt a k et h ef o ll o w i n gm e a s u r e s ：t h ep o li c ym e a s u r e s b y m u t u a l s e p a r a t i o n t o u n i f i e ds y s t e m ，s t a n d a r d sa r ed i f f e r e n t ”s t a g e ：f o c u s i n go nt h er u r a l o l d a g ei n s u r a n c es y s t e m ，g r a d u a l l yn a r r o w i n gt h eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a l a r e a s ：f u r t h e rr e f o r m i n ga n di m p r o v e m e n tt h eu r b a ns o c i a lo l d a g ei n s u r a n c e s y s t e m ；c l e a r i n gu r b a na n dr u r a la r e a s s y s t e mu n i f i e d ，s t a n d a r d sa r ed i f f e r e n t s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c er e f o r mc o n d i t i o n sa n dc o n t e n t t h ep o l i c ym e a s u r e sf r o m u n i f i e d s y s t e m 。s t a n d a r d s a r ed i f f e r e n t t ou r b a n - r u r a l i n t e g r a t i o n 。 s t a g e ：b r e a k i n g t h et r a d i t i o n a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c e o f s t a n d a r d s ：e s t a b li s h i n gt h eu r b a na n dr u r a li n t e g r a t i o no fs o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c em a n a g e m e n ts y s t e m ：i n d i v i d u a la c c o u n t sc o m b i n e dw i t ht h ec o o r d i n a t i o n a c c o u n t s t h es u p p o r t i n gm e a s u r e so fc o o r d i n a t i o no fu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e mi n c l u d e ：v i g o r o u s l yd e v e l o p i n gc o u n t ye c o n o m y ，a n dt oi n c r e a s e t h e i ri n c o m e sa n de n h a n c i n gt h e i rp a r t i c i p a t i o ni nt h ee c o n o m i cs o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c ea f f o r d a b i l i t y ：e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h el a n db a n k ，a c c e l e r a t i n g t h ep r o c e s so fl a n df o rp r o t e c t i o n ：c o n s t r u c t i n gt h eb u il d i n gm e c h a n i s mo f c o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m i ns u m m a r y ，t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h es o c i o e c o n o m i ce n v i r o n m e n ta n da n i n d e p t hs t u d yo fu r b a na n dr u r a lc o o r d i n a t i o n ，t h ep a p e rc l e a r st h en e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t yo fc o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，a n d a c c u r a t ed e s i g n e sc o n s t r u c t i o nc h a n n e l so fc o o r d i n a t i n gu r b a na n dr u r a ls o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，i nt h ee n ds o m ep o l i c ym e a s u r e sa r ep r e s e n t e d k e y w o r d s ：u r b a na n dr u r a lc o o r d i n a t i o n ；s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ：p a t h 4 山东农业大学硕士学位论文 1 引言 1 1 选题的目的和意义 随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。西方 国家在进入老龄化国家行列时，其人均年收入都在5 0 0 0 美元以上，具有了比 较雄厚的经济实力。而我国农村地区的年人均收入到2 0 0 6 年为止只有3 5 3 5 元人民币，即只有4 0 0 美元左右。在如此低的经济承受能力条件下，农村人 在步入老年、丧失劳动能力以后，如果完全依靠自己的子女承担其赡养义务， 对绝大多数农村家庭来说是难以胜任的。熊思远( 2 0 0 3 ) 认为，建立城乡统 一的农村养老保险制度是新时期解决好“三农”问题的时代需要，是改革开 放以来我国农村经济发展的必然。高全成( 2 0 0 1 ) 认为，在生产日益社会化 的条件下，农村的劳动者同城里劳动者的生、老、病、残等风险已成为一种 社会风险，已经超出个人或企业自身解决的能力范围，需要由社会通过健全 和完善的社会养老保险制度向其成员提供帮助，以补偿由于市场规律本身造 成的社会不公，以公平弥补效率的不足，保证公平与效率的共同实现，促进 建设有中国特色的社会主义市场经济健康发展。欧阳仁根( 2 0 0 2 ) 认为，现 阶段是建立农村养老保险的“黄金时期 ，因为一个社会老龄化高峰到来之 前的3 0 4 0 年是以储备积累方式进行社会养老保险制度建立的最佳时期，时 间越短越被动。 然而，目前我国是典型的重城轻乡、城乡分离的社会养老保险制度，农 村社会养老保险制度尚未真正建立起来，已建立的也存在不少问题，农民的 社会养老问题没有从根本上得到解决，城市的社会养老保险也存在着不少问 题，使得城乡社会保险难以协调发展，不仅难以很好保障居民养老的权益， 而且也影响了社会和谐与稳定，影响了社会经济的发展。因此，认真研究解 决好城乡社会养老保险的统筹问题显得尤为迫切和重要。 本文旨在通过对统筹城乡社会养老保险制度建设的社会经济环境进行 分析，全面系统的对统筹城乡社会养老保险制度建设问题进行深入的研究， 明确城乡统筹的必要性与可行性，准确设计出统筹城乡社会养老保险制度建 设的途径，切实提出统筹城乡社会养老保险制度建设的政策措施。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国内研究现状 统筹城乡社会养老保险制度建设研究 上世纪9 0 年代以来，农村社会养老保险一直是学术界研究的一个热点 问题，积累了大量的文献资料。研究的焦点主要集中于以下三个方面： ( 1 ) 建立农村社会养老保险的必要性和可行性 现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为 农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民晚年生活，促进农 村社会经济的发展和改革的深化，保证社会的和谐与稳定都有积极意义。另 外，它还有助于化解农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的 贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国农村人口控制的主要障碍在于社会 保障体系残缺不全，农民养老难以落实。 更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于 农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市等原因造成了近年来农村家庭 养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难 以担负起老年农民的基本生活。 尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水 平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢? 一些文献对建立农村社会养 老保险的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于政治经 济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政 府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚 无能力建立真正的全国范围内的农村社会养老保险制度。杨翠迎、张晖 2 0 0 3 等人分析了我国农村社会养老保险制度建设的经济可行性，认为目前建立全 国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开 展这项工作的条件。从世界经验来看，马利敏 2 0 0 4 认为中国的二元经济结 构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农村人口纳入社会养老保险制度 体系之内。 ( 2 ) 农村社会养老保险制度存在的问题 农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题 中，有的是制度设计本身的缺陷，有的是在执行过程当中出现的问题。前者 主要包括： 农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。1 9 9 2 年1 月民政部下发的县级农村社会养老保险基本方案( 以下简称基本方案) 规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为 辅，国家给予政策扶持 的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村 6 山东农业大学硕士学位论文 社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹 集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正 因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使 这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会 养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷 入了两难境地，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。 农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办 法基本上都是在民政部颁布的基本方案的基础上稍作修改形成的，这些 办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、 运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执 行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际 上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心 存疑虑的农民更加不愿投保。 基金保值增值困难。基本方案规定，“基金以县为单位统一管理， 主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。 在实际 运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采 取存入银行的方式。但是1 9 9 6 年下半年以来，银行利率不断下调，再加上 通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说 增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越 多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险 账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的 养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。 农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括： 基金的管理不够规范与完善。全国各地农村社会养老保险基金的收 集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。 而民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什 么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样 的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情 况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。 机构管理费用入不敷出。按照基本方案的规定，农村社会养老保 险管理机构的经费可以按所收取基金的3 来支取。但是按规定提取的管理 费难以满足开展业务的需要。有的市( 县) 提取的管理费连给职工发工资也 7 统筹城乡社会养老保险制度建设研究 不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。 多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面 吴云高1 9 9 8 。农 村养老保险在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施 的，有乡镇合作经济组织办理的，有劳动与社会保障局办理的等等。它们各 自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金资源更加分散， 缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业养 老保险也产生激烈竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政 府的不正当干预，商业养老保险往往受到排挤，打乱了正常的市场竞争秩序。 ( 3 ) 需要进一步研究的问题 尽管农村社会养老保险制度的各个试点已经进行了近2 0 年，也积累了 相当多的研究成果和经验，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会 养老保险本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力 还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，我国又是典型的二元 制经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一 步研究的问题，其中比较关键的是以下几个： 农村社会养老保险的筹资方式 许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但 是这个“力度 应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性， 政府又能承担得起? 在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如 何? 对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架也没有， 这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。 农村社会养老保险的管理机构设置 按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权 分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1 9 9 8 年以前基本上完全由民政 部门独立管理，1 9 9 8 年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。 权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设 置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献 中研究得较少的问题。 一 城乡养老保险的有机衔接问题 我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不 同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经 济改革的深入，城市化的步伐加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两 山东农业大学硕士学位论文 种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军 2 0 0 2 提出了“三维的城乡有机衔接的社会保障制度 ，是非常有益的尝 试。具体操作为：参加农村社会养老保险的人员农转非时需要补缴社会保险 费的，可将其农村社会养老保险个人账户资金，分别划入城镇职工基本养老 保险统筹基金和个人账户；从事个体、自由职业的人员，其农村社会养老保 险个人账户资金可用于缴纳城镇社会保险费；已参加城镇职工基本养老保险 的农民工，达到退休年龄时若达不到享受养老金的基本条件，可将其参加城 镇职工基本养老保险的缴费全部划转到其户口所在地的农村社会养老保险 管理机构，建立个人账户，享受按月领取农村社会养老保险金待遇，以实现 城乡保险的相互衔接。但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障 中，国家是否给予补贴? 如果给，给多少比较合适? 如果不给，较富裕的农 民是否会感觉“吃亏”而不愿参加? 因此关于这个方案还有许多问题需要研 究。 1 2 2 统筹城乡社会养老保险问题的研究现状 通过以上分析，我们可以看出：近些年对农村社会养老保险问题的研究 十分活跃，但对社会养老保险的城乡统筹问题则研究很少。 目前对统筹城乡社会养老保险问题的研究主要集中于：城乡统筹的必 要性? 已由争议到肯定。城乡统筹的含义是什么? 景天魁认为城乡统筹不 是城乡划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式，多 样化的保障模式；不是城乡统一，而是指财政统筹安排，其中包括各级财政 合理分担，明确责任。但也有人如胡鞍钢、郑成功、宋晓悟等认为统筹主要 是强调统一。是否应建立城乡统一的社会养老保险制度? 主要有两种观 点：一种观点认为应建立统一的社会养老保险制度，代表人物有宋晓悟、刘 福垣、郑成功、胡鞍钢等；另一种观点认为“建立统一的社会养老保险制度 是短视国策，代表人物有陈平等。如何建立统一的社会养老保险制度? 。 在赞成统一的前提下，不同研究者的具体看法不尽一致，如刘福垣主张大一 统论，宋晓悟主张城乡有别论，郑成功主张渐进统一论。政府在统筹城乡 社会养老保险制度中扮演何种角色? 有的学者将其提高到宪法确定的权利 保障层面强调政府责任，有的则强调个人及家庭应当承担起自己的责任，主 流的观点则是建立社会养老保险机制的共担机制，即政府、企业( 集体) 、个 人甚至社会均应分摊相应的责任。 1 2 3 国外研究现状 9 统筹城乡社会养老保险制度建设研究 大部分国家特别是西方发达国家实行的是城乡一体化的社会养老保险 制度，有少数国家在城市与乡村实行了制度统一，内容有异的社会养老保险 制度。很难查找到相关国外城乡统筹社会养老保险研究文献，这表明，对社 会养老保险制度的城乡统筹问题国际上的研究成果很少，几乎查找不到相关 的研究文献。 1 3 本文的技术路线与研究方法 1 3 1 本文的技术路线 囡 园 囡 1 3 2 本文的研究方法 ( 1 ) 实证研究方法。本文中在分析城乡社会养老保险发展的现状、存 在的问题时，多采用实证研究的方法，例如，作者在分析构建农村养老保险 制度的经济可行性时，采用的是历年我国统计年鉴或其他有关统计原始资料 进行的实证研究。 ( 2 ) 定性研究与定量研究方法。本文以定性研究方法为主，同时运用 定量研究方法，力图为建立城乡统筹的社会养老保险制度的政策决策提供科 学依据。 ( 3 ) 比较研究方法。运用比较研究方法，对现行城镇社会养老保险制 度与现行农村社会养老保险制度的差异进行比较，从而得出对政府决策有参 考价值的意见和建议。 1 4 本文的创新与不足之处 本文在以上对社会养老保险问题研究的基础上，进行了以下创新：( 1 ) 提出了统筹城乡社会养老保险制度建设的实现路径：“城乡分割一统一筹划、 制度有别一制度统一、标准有别一城乡一体化”：( 2 ) 提出了实现统筹城乡社 会养老保险制度建设的政策措施和配套措施。 本文存在的不足之处是：实证中的数量分析不够深入。 1 0 甲回 一 圈 呻 山东农业大学硕士学位论文 2 统筹城乡社会养老保险制度建设理论与实践依据 2 1 统筹城乡社会养老保险制度相关概念的界定 2 1 1 统筹城乡社会养老保险的基本内涵 统筹就是兼顾、统一筹划，实质是协调好在城乡社会养老保险制度建设 进程中各方面的利益关系。统筹城乡社会养老保险，就是把城市与乡村、城 镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制改革和政 策调整，逐步建立起覆盖城乡、惠及全民的养老保险制度体系。 研究和解决我国的城乡社会养老保险问题，应把城市和农村紧密地联系 起来。这和过去我国解决城乡社会经济发展问题的思路相比较，第一次跳出 了就农业论农业，就农村论农村的传统模式，把农村社会养老保险问题纳入 了国民经济和社会发展一盘棋统筹考虑。因为城市和农村是发展问题的两个 层面，从经济中心和经济总量看，城市是大头；从人口分布和地域空间看， 农村是大头。但当前我国城乡二元制结构还没有改变，实际上城乡是分割发 展的，且城乡发展严重失衡，仍有7 亿多农民生活在农村。所以，可以说 统筹城乡社会养老保险的实质，就是解决“三农问题，就是促进二元制社 会经济结构的转变。 统筹城乡社会养老保险不是自发的，各级政府是统筹城乡社会养老保险 的主体。根据一般规律，任何一国在走向现代化的进程中，城乡差距会由小 到大，再由大到小。在社会经济发展中，合理的城乡、产业差距有助于刺激、 拉动梯度发展和产业升级，但过大的差距却会导致城乡资源和市场的正常梯 级传递链条断裂，产业间互相支持的效应丧失，市场作用失灵。而在纯粹由 市场配置资源的条件下，城乡差距自动缩小的过程相当漫长。发达国家的发 展历程表明，政府的适度干预对加快缩小城乡差距是必要的。因此，缩小我 国城乡社会养老保险的差距不能单靠市场自发的力量，而必须通过政府的宏 观调控，积极创造条件使城乡社会养老保险差距由大到小的“拐点提前到 来。这就要求各级政府，在考虑城市和乡村的发展方面，在考虑工业和农业 的发展方面，在考虑市民和农民的利益方面，能够做到城乡统筹。因此，从 这个角度看，统筹城乡社会养老保险思想的提出，重点是促进政府转变观念、 转变行为，进而改变其城乡失衡的体制。 2 1 2 统筹城乡社会养老保险的基本关系 统筹城乡社会养老保险制度建设研究 2 1 2 1 政府调控与市场调节的关系 统筹城乡社会养老保险的主体是政府，这是对政府统筹城乡社会养老保 险的指导思想和工作方针的要求。只有充分发挥市场调节的基础作用，才能 建立起保证统筹城乡社会养老保险的长效机制，从而保证统筹城乡社会养老 保险的长期可持续性，有效规避短期倾向。在市场导向的统筹城乡社会养老 保险过程中，政府作为统筹主体，其作用主要是为市场机制的运行提供制度 和政策空间，对城乡社会养老保险发展中的制度性障碍进行改革和创新，对 市场选择失效的行为给以限制和弥补，从而使城乡社会养老保险得以协调发 展。 2 1 2 2 分割发展与协调发展的关系 统筹城乡社会养老保险的制度建设有利于解决“三农”问题，促进二元 制社会经济结构的转变。但这并不意味着未来我国发展将只重视“三农 ， 而是把”三农”问题纳入整个国民经济社会发展中通盘考虑，综合研究，以实 现城乡良性互动、协调发展为最终目标。统筹城乡社会养老保险应在城乡共 同发展前提下，在某些方面对“乡 有一定程度的倾斜。而这正是协调发展 所需，是增长中的协调发展。 2 1 2 3 积极发展与稳妥发展的关系 统筹城乡社会养老保险是在我国城乡二元制结构矛盾十分明显的现实 条件下提出，具有紧迫性和严峻性。所以，要积极地推进统筹城乡社会养老 保险，同时，也要稳妥推进，看到其艰巨性。鉴于此，从时间上看，统筹城 乡社会养老保险应有阶段性的任务；从空间上看，统筹城乡社会养老保险应 有因地制宜的举措。比如，我国东部、中部与西部之间，经济发达地区、发 展中地区与欠发达地区之间，由于经济社会发展所处的阶段、面临的问题、 城乡发展的基础和水平等都不相同，统筹城乡社会养老保险在同一实现路径 的前提下具体发展方式也将会是多样的，什么样的发展方式最有效率，根据 各地的实际情况，就应采取什么样的发展方式，不应该拘泥于哪一种方式。 2 2 统筹城乡社会养老保险制度建设的理论依据 2 2 1 社会交换理论与社会养老保险 早在2 0 世纪5 0 年代，西方学者对代际经济交换现象进行了理论上的探 索与研究，他们把个人及其相互之间的社会关系作为研究对象，并在对近代 西方的功利主义经济学、功能主义人类学和行为主义心理学的继承、综合和 发展的基础上，提出了社会交换理论。其创始人g g 霍曼斯认为：人与人 1 2 山东农业大学硕士学位论文 之间的互动基本上是一种交换过程，人与人交换行动的动机都是一种利益驱 动，即希望得到与其付出的代价和成本相等同的酬赏与利润。 社会交换是社会生活的基本过程和现象。在养老保险经济中，表现为同 代人之间互通有无的横向经济交换，也表现为几代人之间养老育幼纵向的代 际经济交换。实质上，这种交换中就包括公平与效率内在的联系和利益驱动 的激励机制。也就是说，人类相互之间的这种需要是公平的，又是一种利益驱 动，这种利益驱动又能产生效率。一个社会，只要有交换存在，一般来说，就会 产生效率。此外，我们在考察人类养老历史的过程中不难发现，无论是哪种 社会形态或哪种社会制度的养老模式，其实质都是通过代际经济交换来实 现的。如在农业社会，父母与子女之间的相互依存，互相供养，就是通过两代 人之间的经济交换来实现的。在工业社会的社会养老同样存在代际经济交换 问题，而这种交换的实现过程是在整个社会中实现的，即总是由从事生产的 一代决定一个他们愿意支付的税收水平，以维持老年人的特定生活水平。但 是实现这种经济代际交换的不同代之间已不再是一种血缘、亲属关系，而是 一种社会关系。当然这种交换必须是在一定的社会契约规范下才能实现，由 社会统一组织实施。 社会养老保险就是在老年收入保障社会化过程中出现的一种保障形式， 它既有不同代际之间的收入再分配，也有同一代内不同收入阶层之间的再分 配。这种再分配的实质就是一种公平的代际经济交换，是由社会组织进行的 或者说是实现社会公平的一个方面或一个途径。 2 2 1 1 养老的代际交换是人的自然属性的体现 美国著名经济学家保罗萨缪尔森在1 9 5 8 年提出了“生物利率理论 他从经济学角度充分注意到了人的一生中在不同年龄阶段生产和消费的差 异，将整个人口划分为工作人口和退休人口两部分，并以此为依据，从“时期 的角度看待这两部分人口之间的经济关系。他在提示这两部分人口的关系时， 论述了代际经济交换问题。以萨缪尔森为开端而发展的代际经济交换学说， 迸一步为剖析社会养老的实质提供了理论依据。任何一个社会的人口群体都 是由幼年人口、劳动年龄人口和老年人口三部分组成的。他们在人类经济、 社会活动中占有不同的地位，在代际经济交换中扮演不同的角色。这些不同 年龄角色的个人所占有的“资源 不同，所提供产品和劳务也不同，同时他们 对社会产品和劳动服务的需要也不同，而这些需求又不能在不同时期完全靠