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试论国库集中支付制度的改革与完善 摘要 国库集中支付制度就是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至 资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。国库集中支付制度是改变现 行的财政资金层层拨付方式，将政府的所有财政性资金( 包括预算内资金和纳入 预算管理的预算外资金) 集中在人民银行或指定代理银行开设的国库单一账户 上，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国 库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。它是在借鉴国 外经验的基础上，按照我国国情进行补充修改后实施的。 国库集中支付制度改革虽然已成为我国当今最为热门的话题之一，但对于国 库集中支付制度的研究至今大多停留在表面问题、就事论事上，理论研究仍显不 足。本文拟从公共选择理论、委托代理理论等几个方面对建立我国国库集中支 付制度进行一些粗浅的研究，为我国国库集中支付制度的改革与完善寻找理论依 据。 本文在对国库集中支付制度理论分析的基础上，介绍了我国国库集中支付制 度改革的背景和基本框架，分析了我国现行国库支付制度中存在的问题，以及我 国建立国库集中支付制度的必要性、可行性、原则和基本框架；文中接着分析了 各地推行国库集中支付制的实施状况，以及在试点工作中遇到的问题，并阐述了 国库集中支付制度改革对预算单位财务工作的影响：然后又对部分已建立起国库 集中支付制度的国家其国库集中支付制度运作体系的实际经验进行了考察，以从 个性中分析出共性，得出有利于我国国库集中支付制度构建的借鉴：作者结合我 国实际和财经工作的动态变化，提出了建立财政国库执行机构、规范单一账户设 置、尽快出台零余额账户在选择代理银行时的标准以及统一中央与地方核算方式 的建议，以加快我国国库集中支付制度本身的健全和完善：笔者最后从推进预算 编制改革、预算会计制度改革、完善财政管理信息等软件系统等方面，提出了一 些如何完善改革的配套措施的想法。从而有益于我国的改革进程。 关键词：国库集中支付制度；财务监督；改革与完善 t h er e f o r m a tio na n dim p r o v e m e n to fc hin e s et r e a s u r y c o n c e n tr a t e dp a y m e n ts y s t e m a b s t f a c t t r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mi st h ef u l l ym o n i t o r i n gs v s t e mf r o m b u d g e td i s t r i b u t i o nt oc a p i t a lt r a n s f e r r i n g ，c a p i t a lu t i l i z a t i o n ，b a n ks e t t l i n ga n dt h e c a p i t a lr e a c h i n gc o m m o d i t vo rl a b o rs u p p l i e r sa c c o u n t t r e a s u r yc 。o n e e n t r a t e d p a y m e n ts y s t e mi st h es y s t e mw h i c hc h a n g e st h ec u r r e n tf i n a n c i a lc a p i t a lt r a n s f e r r i n g m e t h o d s ，c o n c e n t r a t ea l lf i n a n c i a le a p i t a l ( i n e l u d i n gb u d g e tc a p i t a la n dt h ec a p i t a l w h i c hi sn o tl i s t e di nb u d g e t ) i nt h es i n g l et r e a s u r ya c c o u n ti nt h ea p p o i n t e da g e n c y b a n ko fp e o p l e sb a n ko fc h i n a a n da 1 1b u d g e to r g a n i z a t i o ns h a l lp r e s e n ta p p l i c a t i o n f o rp u r c h a s i n gc o m m o d i t i e so rp a y i n gf o rl a b o rs e r v i c e ，a f t e ra p p r o v i n gb yt h e t r e a s u r yp a y m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，d i r e c t l yt r a n s f e rt h ec a p i t a lf r o mt h es i n g l ea c c o u n t t ot h ep a y e e t h es y s t e mi si m p l e m e n t e da f t e rs u p p l e m e n t e da n dm o d i f i e da c c o r d i n g t oc h i n e s ec o n d i t i o nb a s i n go na b s o r b i n gt h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s t k a s u l yc o n c e n 仃a t e dp a y m e n ts y s t e mr e f o n t l a t i o nh a sd e v e l o p e di n t oo n eo f t h eh o t t e s ts u b j e c ti nc h i n a ，h o w e v e r , t h er e s e a r c ho nt r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n t s y s t e mi ss t i l ls u p e r f i c i a l w i t hi n a d e q u a t et h e o r e t i c a lr e s e a r c h t l l i st h e s i si s i m p l e m e n t i n gt h er e s e a r c ho nt m a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mf r o mp u b l i c c h o i c et h e o r ya n dp r i n c i p l e a g e n c yt h e o r y , t h u ss e a r c h i n gt h et h e o r e t i c a lr e f e r e n c e f o rt h er e f o r m a t i o na n di m p r o v e m e n to fc h i n e s e1 y e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n t s y s t e m b a s i n go nt h et h e o r e t i ca n a l y s i st ot r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m ，t h i s t h e s i si sg i v h a gt h ei n t r o d u c t i o nt ot h eb a c k g r o u n da n db a s i cf r a m eo fc h i n e s e t i _ e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mr e f o r m a t i o n a n dt h et h e s i si sa n a l y z i n gt h e p r o b l e m si ns t a n d i n gt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e ma n dt h en e c e s s a r y , f e a s i b i l i t y , p r i n c i p l ea n db a s i cf r a r r l et oe s t a b l i s ht r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m ；a n d a n a l y z i n gt h ei m p l e m e n t a t i o ns t a t eo fp r o m o t i n gt r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n t s y s t e mi nc h i n aa n dt h ep r o b l e mf o u n dd u r i n gt h ee x p e r i m e n tw o r k ，a n de x p a t i a t i n g t h ei n f l u e n c eo ft r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mr e f o r m a t i o nt ot h ef i n a n c i a l w o r ko fb u d g e tu n i t ；a d d i t i o n a l l y , t h et h e s i sa l s oi n v e s t i g a t e st h ea c t u a le x p e l i e n c eo f t r e u s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e mo p e r a t i o ns y s t e mo ft h ec o u n t r i e sw h oh a v e e s t a b l i s h e dt h es y s t e m ，t h u sf i n d i n gt h ec o n l l t l o n n e s sf r o mp e r s o n a l i t ya n dg e n e r a t i n g t h er e f e r e n c ef o rb e n e f i t i n gc h i n e s et r e a s u r yc o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m ； m o r e o v e r , t h ea u t h o lc o m b i n e d 、析t 1 1t h ed y n a m i cc h a n g e so fc h i n e s ea e t u a lf i n a n c i a l w o r k , p r e s e n t s 也es u g g e s t i o n so ne s t a b l i s h i n gt r e a s u r ye x e c u t i v ea d m i n i s t r a t i o n ， s t a n d a r ds i n g l ea c c o u n ts e t t i n g ，i n s t a n t l yp u b l i s h i n gt h es t a n d a r do fz e r ob a l a n c e a c c o u n tw h e ns e l e c t i n g 醒e n c yb a n ka n du n i t i n gt h ec e n t r a la n dl o c a la u d i t i n g m e t h o d sf o ra c c e l e r a t i n gt oc o m p l e t ea n di m p r o v ec h i n e s et r e a s u r yc o n c e n t r a t e d p a y m e n ts y s t e m ；f i n a l l y , t h ea u t h o rp r e s e n t st h e i d e a so nh o wt o i m p r o v et h e r e f o r m a t i o nf r o ms u c hs o f t w a r es y s t e ma s p e c t sa sp r o m o t i n gb u d g e tr e f o i t n ，b u d g e t a c c o u n t i n gs y s t e mr e f o r n 3a n di m p r o v i n gf i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o n ，t h u s b e n e f i t i n gt h ep r o c e s so fc h i n e s et r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：t r e a s u r y c o n c e n t r a t e dp a y m e n ts y s t e m ，f i n a n c es u p e r v i s i o n ， r e a r ma n di m p r o v e m e n t 试论国库集中支付制度的改革与完善 1 国库集中支付制度的理论分析 1 1 国库集中支付制度的基本涵义 所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清 算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度，其基本含义是：财 政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下 设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存：各单位可根 据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳 务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支 付给商品和劳务供应者“1 。 1 2 国库集中支付制度的理论基础 国库集中支付制度建立的历史并不长，普遍由市场经济国家于上个世纪实 施。一项制度能够建立，而且是普遍建立，一定有其历史必然性，符合历史潮流 发展的方向，更一定有其深刻的理论依据。笔者认为，国库集中支付制度建立的 理论基础主要包括以下两个学说与理论。 1 2 1 公共选择理论 公共选择理论起始于2 0 世纪4 0 年代，发展于5 0 7 0 年代，自8 0 年代开始 形成较为成熟的理论。所谓公共选择就是通过集体行动和政治过程来决定资源在 公共物品间的分配。按照消费的性质，整个社会的产品可分为私人物品和公共物 品。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，以获得个人利益最大化的私人部门 是不会提供的，因此作为公共权力的代表政府就必须承担起提供公共产品的这个 职责。但由于政府官员具有“经济人”的特性，即追求自身利益的最大化，所以 使得公共物品的提供不能最大程度地满足公众的需要。如何避免这一现象的发生 是公共选择理论学派想要解决的问题。它首先把社会的经济事务分为政治市场和 经济市场两个领域，把这两个领域看成是相互渗透、相互影响的。并一改传统经 济理论只着眼于经济市场的局限性，补充以经济方法分析政治过程，认为政治是 经济事务的内生因素，而不是像传统理论所坚持的外生因素。 公共选择理论学派认为，政府是为社会公众提供公共产品和服务的机构，政 府的决策应当体现公众的意愿和要求。要使公共产品供给、法规政策体现公众的 利益和要求，仅凭公务员的良好愿望和优秀品质是不够的。必须有一套把公众的 关于我国进行国库集中支付制度改革的思考，张通，财政研究，2 0 0 0 年第5 期 2 试论国库集中支付制度的改革与完善 利益和要求由下雨上及时进行传达的机制( 即偏好显示机制) ，必须有一套科学制 定决策的公共选择机制。只有充分了解公众的偏好，重大决策让公众知情，让公 众讨论，让公众参与，决策才会符合公众的利益和要求。国库作为一个政府机构， 它的改革也应当体现公众的意愿和要求，实现高效、规范、透明的制度管理，这 也是进行国库管理制度改革、调整、完善的基本依据，在实践中，国库单一账户 与国库集中支付制度在国际社会的广泛采用，正是现代公共选择理论在国库管理 领域运用的具体体现。 国库作为财政部门的一个有机组成部分，其运作过程自然也就在行使着财政 的职能满足公共需求。公共需求必然导致公共支出，而公共支出又反映了政 府的政策选择，一旦政府决定提供什么产品和服务，以及这些产品和服务的数量 与质量，国库的资金便要为执行这些政策而服务。 从广义上讲，国库的职能主要涉及政府财力的保全职能、预算管理职能、经 济政策职能等。国库的职能始终是为财政职能服务，也即国库职能的最终目标是 提供公共产品。国库资金的使用来源于政府的经济决策，由于政府机构的组成人 员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组 成的，由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中。于是政 府失灵也就产生了，也即财政职能部门的有机组成部分一国库部门在满足公共需 求上可能有悖人们的初衷。其原因可归结为三个方面：首先是信息不对称，如同 私人部门的决策面临信息不完全一样，公共部门制定和实施决策时也有信息不完 全的问题。国库支付体系的确立也会受信息不对称的干扰；其次是政府官员的动 机，政府官员是为自己的利益工作的，而政府政策具有公共物品的性质，这就使 得政府官员没有足够的动力去设计符合公共利益的政策，国库立法、国库政策往 往有利于某些利益集团；最后是难以预期私人部门对政府计划的反应，从而使政 府行为的后果具有不确定性。也即国库政策实施的最终效果难以预料。由于以上 三个政府失灵的原因，国库部门在行使其职能时，也难以不折不扣地完成满足公 共需求这一使命。换言之，不存在最优的国库管理制度，改革只能尽可能达到次 优的目标。 同时，公共选择理论提出，人、集团、公共部门等都是“经济人”，都以追 求最大利益为根本出发点。因此，各利益集团充分利用博弈方式，展开寻租活动， 追求集团利益最大化是必然的。但这给政府预算行为带来了直接冲击和危害，影 响政府财力集中统一管理和政府预算行为效率。因此，这又从反面说明了必须建 立国库集中支付制度。 试论国库集中支付制度的改革与完善 1 2 2 委托一代理理论 委托一代理理论产生的前提是信息的不对称。根据有关事件的知识或概率分 布在行为主体之问是否作对称分布，可将信息分为对称信息和不对称信息。前者 是指在相互对应的行为主体之间作对称分布的有关事件的知识或概率分布；后者 是指在相互对应的经济主体之间作不对称分布的某些事件的知识或概率分布。不 对称信息的存在是对社会劳动分工和专业化的存在和发展的肯定，它是社会分工 和专业化在经济信息领域的具体表现。信息的不对称是以人们获取信息能力不同 为基础，从社会存在的角度来看，人们获取信息能力与诸多社会因素有关，然而， 社会劳动分工和专业化的发展无疑是最为重要的社会因素。社会劳动分工和专业 化使得不同行业的劳动者之间产生了巨大的行业信息差别。本行业劳动者所掌握 的本行业信息要比其他行业劳动者掌握本行业信息要多；离信息源近，经过信息 传导环节少的人要比离信息源远的人更清楚事情的真相。正是由于专业信息分布 的不对称，自然的产生了委托一代理理论。 既然占有信息优势的一方可以在市场竞争中获取额外的利润，在社会活动的 诸多博弈中得到更有利的支付，那么在利益的驱使下，必然会使处于信息劣势的 “经济人”产生获取信息的动力，以缩小或填平信息差距。然而遗憾的是，信息 并非像自由的空气那样，每一个想得到它的人都可以毫不费力地得到它。获取信 息是需要成本的，处于信息劣势的人会在因取得信息面获取的利益和花费的成本 之间权衡。两益相较取其重，两害相较取其轻。由于经济主体总是尽最大可能保 护和增加自己的利益，因此，他会由于拥有信息优势丽采取机会主义态度，即在 交易中采用非正直和不诚实的手段来达到自己的目的。信息的不对称与不完全使 得比较充分的信息掌握在少数经济主体手中，这种少数更易助长经济机会主义倾 向。 经济学的委托一代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易，交易中具有 信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人。也就是说，知情者是代理人， 不知情者是委托入。委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不 能直接观测到代理人选择了什么行动，能观测到的只是另一些变量，这些变量由 代理人和其他的外生随机因素共同决定，因而委托入获得的只是代理人行动的不 完全信息。代理人为追求自身利益的最大，就会不顾甚至是损害委托人的利益， 这就是“代理人”问题。解决这一问题的途径有两个：一是减弱信息不对称的强 度，由于信息不对称是由于社会分工和专业化发展的必然结果，所以，不可能消 除信息初始产生的差距，只可能通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称 4 试论国库集中支付制度的改革与完善 的程度。主要方法有：减少信息反馈的环节，降低信息失真的可能性；提高市场 机制和制度安排的透明度，以减少信息的垄断。二是设计激励机制，激励机制就 是设定一种方法让代理人从自身效用最大化出发，自愿选择与委托人设定的标准 或目标一致的行动。2 0 世纪7 0 年代以来，经济学家们设计了许多种方法，其中 主要有：让代理人拥有剩余索取权、利用市场机制约束代理人行为等。 现代国库管理制度中，从公众到政府、再到各个公共部门，从财政部门到银 行，从中央到地方，这些关系中都不可避免地存在着委托一代理关系。 首先是纳税人与政府之间的委托一代理关系。国库资金来自纳税人，由前面 的公共选择理论分析，我们知道，纳税人向国家纳税是为了获得诸如安全、秩序、 基础设施等公共产品。但是政府，政治家都有各自的不同于纳税人的效用函数。 而且在纳税人与政治家的关系中，显然是政治家们占有信息优势。纳税人的公共 需求能不能被满足及多大程度上被满足，均取决于政府的行为多大程度上服从于 纳税人的效用函数。因此，纳税人与政府之间存在委托一代理关系，而且是国库 管理制度中最基本的委托一代理关系。因为，我们正在建立的现代国库管理制度 就是要解决怎样最大限度地符合人民的利益，怎样才能用纳税人最少的钱提供最 符合需要的公共产品。如果在这一委托一代理关系中出现较大偏差，则国库管理 制度就会出现颠覆性的问题。如果纳税人能够很好地制约政府行为，那么这一委 托一代理问题就能得到较好地解决。 其次是存在于财政部门与银行的委托一代理关系。在中国，国库是由中国人 民银行代理的。国库资金的及时入库和依令支付在很大程度上取决于中国人民银 行的工作配合。也就是说国库职能能否依财政部门的决策实现，已很大程度上依 赖于银行，这是典型的委托一代理问题。用市场经济的原则来看，财政资金存入 银行后，财政部门就是银行的一个客户。顾客之所以能成为“上帝”就是因为顾 客的消费行为、顾客做出的选择能决定提供服务者的命运。因此在财政国库管理 制度的改革中，应协调好财政部门和银行部门的关系，财政部门占主导地位，银 行部门应围绕财政国库职能的实现提供优良的服务。 最后是存在于财政部门与预算单位的委托一代理关系。财政部门按国家预算 支出的项目和进度给预算单位拨付资金，可以认为是按公众的需要供给公共产 品。然而这种供给方式是价值形态的供给，而不是实物供给。预算支出能否转化 成最终的公共产品还依赖于预算单位是否按财政部门的指令花钱、行事。这样财 政部门与各预算单位之间就存在委托一代理关系。实际生活中这一问题难以得到 很好的解决。财政资金到预算单位后，常会出现被挪用或不知去向的情况。因此 现代国库管理制度中要采取零余额账户的方法控制预算单位的用款；采取支付直 试论国库集中支付制度的改革与完善 达的方法控制财政资金的去向，使预算单位不得不按预算行事。 委托一代理问题产生的根源在于信息不对称。信息由信息源传递到信息使用 者的中间环节越多，信息失真的可能性就越大，委托人与代理人之间的信息不对 称就会越突出。在现代国库管理制度中，预算收入和支出“直达”的程度越高， 即中间环节越少，财政部门与信息使用者的距离就越短，越有利于财政部门准确 及时地把握财政资金的“来龙去脉”，从根本上解决委托一代理问题。可以说，这 是现代国库管理制度设计中的一个重大问题。 1 3 国库集中支付制度的运作体系 1 3 1 国库集中支付制度的基础一国库单一账户 国库单一账户也叫政府财政账户，是指取消各执收执罚的收入过渡账户和各 支出部门独立开设的预算账户，将政府各部门所有的资金都集中到在中央银行或 委托其他商业银行设立的“国库存款账户”。在这个账户下，设立国库分类账， 详细记录各部门的可用资金，并由国库部门集中管理。财政部门有一本总分类账， 在总分类账下有各部门的子账户。在那些具体支出都由财政部门控制的国家，预 算编制得非常详细，有成千上万项。预算经议会批准后纳入总分类账：且议会批 准的预算规定了每一预算子项的支出限制。建立国库单一账户的目的，是使财政 资金达到一个最大值，防止国家职能性收入流失，强化国家宏观调控的能力。 国库单一账户系统包括以下内容：一是建立政府财务信息系统。该系统包括 支出部门的全部账户，并记载了这些账户上的每一项交易有关的资金流量。各账 户的余额都代表在余额内进行支付的能力；二是设置现金支付账户，即所有支出 部门都在政府财务系统上开立一个以上的账户，记录现金支付的总金额；三是设 置转账支付账户，即所有支出部门必须在政府财务信息系统上开立转账支付账 户，通过该账户进行转账结算。四是设置明细账户，即所有支出部门在现金支付 账户和转账支付账户下，设置明细账户，以反映资金支付的具体情况。 在委托国库制下，选定作为国库单一账户的代理行必须具备四个基本条件： 一是信誉要高，应是风险系数相对较小的银行，以保证政府资金的安全：二是服 务要好，以便为政府资金提供优质服务；三是结算手段先进，要有高效的清算系 统，以实现政府资金的及时划转：四是机构、网点布设均衡，以方便政府资金的 兑付。 因此，从逻辑上来讲，国库单一账户的设置应有四种模式： ( 1 ) 国库单一账户设置在一商业银行。即通过招标方式确定一家资金实力雄 厚、服务水平高、信誉好的商业银行，作为国库单一账户的代理银行。各预算单 6 试论国库集中支付制度的改革与完善 达的方法控制财政资金的去向，使预算单位币得j i 按预算行事。 委托一代理问题产生的根源在于信息不对称。信息由信息源传递到信息使用 者的中间环节越多，信息失真的町能性就越大，委托人与代理人之问的信息不对 称就会越突出。在现代国库管理制度中，预算收入和支出“直达”的程度越高， 即中间环节越少，财政部门与信息使用者的距离就越短，越有利于财政部门准确 及时地把握财政资金的“来龙去脉”，从根本上解决委托代理问题。可以说，这 是现代国库管理制度设计中的一个重大问题。 1 3 国库集中支付制度的运作体系 1 3 1 国库集中支付制度的基础一国库单一账户 国库单一账户也叫政府财政账户。是指取消各执收执罚的收入过渡账户和各 支出部门独立开设的预算账户，将政府各部门所有的资金都集中到在中央银行或 委托其他商业银行设立的“国库存款账户”。在这个账户下，设立国库分类账， 详细记录各部门的可用资金，并由国库部门集中管理。财政部门有一本总分类账， 在总分类账下有各部门的子账户。在那些具体支出都内财政部门控制的国家，预 算编制得非常详细，有成千上万项。预算经议会批准后纳入总分类账；且议会批 准的预算规定了每一预算子项的支出限制。建立国库单一账户的目的，是使财政 资金达到一个最大值，防止国家职能性收入流失，强化国家宏观调控的能力。 国库单一账户系统包括以下内容：一是建立政府财务信息系统。该系统包括 支出部j 的全部账户，并记载了这些账户上的每一项交易有关的瓷金流量。各账 户的余额都代表在余额内进行支付的能力；二是设置现金支付账户，即所有支出 部门都在政府财务系统上开立个以上的账户，记录现金支付的总金额；三是设 置转账支付账户，即所有支出部门必须在政府财务信息系统上开立转账支付账 户，通过该账户进行转账结算。四是设置明细账户，即所有支出部门在现金支付 账户和转账支付账户下，设置明细账户，以反映资金支付的具体情况。 在委托国库制下，选定作为国库单一账户的代理行必须具备四个基本条件： 一是信誉要赢，应是风险系数相对较小的银行，以保证政府资金的安全；二是服 务要好，以便为政府资金提供优质服务；三是结算手段先进，要有高教的清算系 统，以实现政府资金的及时划转；四是机构、网点布设均衡，以方便政府资金的 兑付。 因此，从逻辑上来讲，国库单一账户的设置应有四种模式： ( 1 ) 国库单一账户设置在一商业银行。即通过招标方式确定一家资金实力雄 厚、服务水平岛、信誉好的商业银行，作为国库单一账户的代理银行。各预算单 厚、服务水平岛、信誉好的商业银行，作为国库单一账户的代理银行。各预算单 试论国库集中支付制度的改革与完善 达的方法控制财政资金的去向，使预算单位不得不按预算行事。 委托一代理问题产生的根源在于信息不对称。信息由信息源传递到信息使用 者的中间环节越多，信息失真的可能性就越大，委托人与代理人之间的信息不对 称就会越突出。在现代国库管理制度中，预算收入和支出“直达”的程度越高， 即中间环节越少，财政部门与信息使用者的距离就越短，越有利于财政部门准确 及时地把握财政资金的“来龙去脉”，从根本上解决委托一代理问题。可以说，这 是现代国库管理制度设计中的一个重大问题。 1 3 国库集中支付制度的运作体系 1 3 1 国库集中支付制度的基础一国库单一账户 国库单一账户也叫政府财政账户，是指取消各执收执罚的收入过渡账户和各 支出部门独立开设的预算账户，将政府各部门所有的资金都集中到在中央银行或 委托其他商业银行设立的“国库存款账户”。在这个账户下，设立国库分类账， 详细记录各部门的可用资金，并由国库部门集中管理。财政部门有一本总分类账， 在总分类账下有各部门的子账户。在那些具体支出都由财政部门控制的国家，预 算编制得非常详细，有成千上万项。预算经议会批准后纳入总分类账：且议会批 准的预算规定了每一预算子项的支出限制。建立国库单一账户的目的，是使财政 资金达到一个最大值，防止国家职能性收入流失，强化国家宏观调控的能力。 国库单一账户系统包括以下内容：一是建立政府财务信息系统。该系统包括 支出部门的全部账户，并记载了这些账户上的每一项交易有关的资金流量。各账 户的余额都代表在余额内进行支付的能力；二是设置现金支付账户，即所有支出 部门都在政府财务系统上开立一个以上的账户，记录现金支付的总金额；三是设 置转账支付账户，即所有支出部门必须在政府财务信息系统上开立转账支付账 户，通过该账户进行转账结算。四是设置明细账户，即所有支出部门在现金支付 账户和转账支付账户下，设置明细账户，以反映资金支付的具体情况。 在委托国库制下，选定作为国库单一账户的代理行必须具备四个基本条件： 一是信誉要高，应是风险系数相对较小的银行，以保证政府资金的安全：二是服 务要好，以便为政府资金提供优质服务；三是结算手段先进，要有高效的清算系 统，以实现政府资金的及时划转：四是机构、网点布设均衡，以方便政府资金的 兑付。 因此，从逻辑上来讲，国库单一账户的设置应有四种模式： ( 1 ) 国库单一账户设置在一商业银行。即通过招标方式确定一家资金实力雄 厚、服务水平高、信誉好的商业银行，作为国库单一账户的代理银行。各预算单 6 试论国库集中支付制度的改革与完善 位的收入直接交入国库单一账户，支出需求经国库集中支付中心审核同意后，直 接从国库单一账户支付给商品、劳务提供者或其他支付对象。这种模式有两点好 处，一是能够真实反映财政支出完成隋况，实现财政支出与预算单位实际支出基 本一致：二是商业银行己有发达的支付系统，能够满足集中支付过程中大量、逐 笔支出业务的需求。其缺点是风险相对较大。 ( 2 ) 国库单一账户设置在一政策性银行。即通过招标方式确定一家政策性银 行，作为国库单一账户的代理银行，所有政府资金的支付，经国库集中支付中心 审核同意后都通过这一账户。这种模式安全性高，可控性强。 ( 3 ) 国库单一账户设置在中央银行，并由中央银行选定国库集中支付具体业 务的代理商业银行。 ( 4 ) 国库单一账户设置在中央银行，不再选定国库集中支付具体业务的代理 商业银行，而是通过银行间的电子清算系统直接与国库单一账户结转。这两种模 式具有明显的优点，一是财政资金能够全部保存在央行国库，财政部门更能发挥 资金调度的作用；二是便于中央银行分析和预测政府资金的变化情况和发展趋 势，有利于中央银行宏观货币政策的制定，也有利于促进中央银行货币政策与财 政政策的协调和配合。但也要求很高的信息管理手段与之相适应。目前，这两种 模式已为绝大多数实行国库集中支付制度的国家所采用。 1 3 2 国库集中支付的类型 国库集中支付大致可分为以下三种类型： ( 1 ) 集中性支付。这种形式主要用于支付部门经常性或临时性的大宗商品或 劳务。具体支付过程为：一是商品或劳务购买申请。即支出部门根据财政部门的 预算批复，向财政部门提出购买商品或劳务申请。二是商品或劳务供应。即根据 各支出部门商品或劳务的需求情况，由政府采购中心或支出部门与供应商签定商 品或劳务供应合同。供应商根据合同按照各支出部门的需要供应商品或劳务。各 支出部门按期向财政部门发出付款申请单，并附供应商开出的供货发票。三是款 项支付。财政部门接到拨款申请单，经审核无误后，向国库代理部门签发拨款通 知，国库代理部门审核后，由国库单一账户将款项直接拨付给供应商。 ( 2 ) 工资性支付。这类支付主要用于公务员的个人工资性的支出，包括工资 和国家规定对个人的补贴。这类支付由各支出部门每月向财政部门报送所有公务 员的工资和补贴情况，经财政部门审核后，直接通过国库单一账户支付给公务员 在商业银行的个人信用卡或金融账户上。 ( 3 ) 零星支付。这类支付主要用于各支出部门的日常的、零星的费用支付。 7 试论国库集中支付制度的改革与完善 这类支付一般应控制在预算总支出的一定比例之内。 1 3 3 国库集中支付的工具 国库集中支付的工具主要有支付凭证、国库支票和电子转账三种。 ( 1 ) 支付凭证是一种自制的拨款通知书，可以根据财政部门和其他有关各方 的需要，自行设定凭证的内容、联数，填写的要求不太严格，可以进行异地划转。 其缺点是必须通过手工清算，不能使用机器自动清分，如果签发的支付凭证量大， 操作难度大。目前我国采用的就是这种工具。 ( 2 ) 国库支票是支票的一种特种形式，属于票据的范围。主要有财政部门签 发、国库代理部门签发和支出部门签发的三种国库支票。财政部门签发的国库支 票，是财政部门根据预算批复，对支出部门用款申请的具体用途及金额审核后而 签发的，它可以进行事前监督，有效实现加强监管的目的；国库代理部门签发的 国库支票，是由国库代理部门代为财政部门签发的：支出部门签发的国库支票， 是支出部门在财政部门核批的预算规模内，根据资金需求规模和时间，自行从国 库单一账户用款而签发的，财政部门对此不能实施有效监督。 国库支票具有以下优点：是支票填写要求严格、规范；二是它附带有票据 行为、票据责任，受票据法的保护；三是它可以背书、转让，便于支票持有者的 商业行为；四是具有较强的防伪性；五是能满足机器清分的要求，实现票据清分 自动化。六是国库支票以政府信誉为保证，资信程度高，可跨行支付，可异地通 兑，易于为社会所接受。 ( 3 ) 电子转账。是在建立政府财务管理信息系统的前提下，支付大额政府支 出的一种工具。其优点是准确、快捷、方便，减少资金周转的时间，提高资金的 使用效率；不足是对政府、银行的管理水平要求较高。 1 3 4 国库集中支付的运作程序 国库集中支付的运作程序，概括来讲就是依据批准的部门支出预算和支出安 排，将国库资金实际拨付给商品或劳务提供者的过程。具体可归纳为以下几个阶 段： 第一阶段：承付款项。即由支出部门签订购买商品或劳务合同。由于这一阶 段是引发国库支出的直接根源，因此，它在整个国库集中支付运作中是最重要的 一个环节。 第二阶段：审查核算。即支出部门审核供应商提供的商品或劳务是否与合同 相符。 第三阶段：支付申请。即经审核无误后，由支出部门向同级财政部门提交支 试论国库集中支付制度的改革与完善 付申请，并附相关的支付数据、承付情况及辅助凭证。 第四阶段：签发支付命令。即财政部门审核支出部门提交的支付申请，并签 发支付命令。 第五阶段：实际支付结算。即国库代理部门依据财政部门开出的支付命令， 通过银行结算系统，将资金由国库单一账户实际支付给商品或劳务供应者的结算 过程。 1 4 国库集中支付制度的绩效分析 1 4 1 加强政府宏观调控能力 财政政策是政府实施宏观调控的重要工具。财政政策的实施力度在很大程度 上取决于政府财力的大小，国家财政资金雄厚，才会有较强的能力实施其财政政 策。国库集中支付制度能实现对政府资金集中管理和使用，避免因财政资金的分 散管理而造成的各种流失，增加国家财力，从而加强财政政策的宏观调控和实施 力度。 货币政策是政府宏观调控的另一重要工具。国库单一账户开设在中央银行， 一方面有利于中央银行充分利用财政资金，维护中央银行基础货币的完整，使国 库始终保持一个较大库存余额。通过有效地运用货币政策工具，调节货币供应量 和市场利率，增加中央银行货币政策的实施力度。另一方面能避免由于政府资金 通过商业银行直接进入金融市场，影响社会资金流量及资金供求，从而减少商业 银行的操作对中央银行货币政策的冲击。 国库集中支付制度利于财政政策与货币政策协调一致，从而实现统一的宏观 经济管理目标。这主要体现在两大政策效果的相互影响和相互补充上。财政政策 的实施在很多方面需要有货币政策进行配套和补充；同样货币政策的有效实施， 也需要财政政策的支持。国库单一账户对财政资金的运行状况进行分析和预测， 为确定财政政策目标服务的同时，也利于中央银行根据财政政策目标，及时相应 地调节货币供应量，保证财政政策和货币政策的协调一致。 总之，国库集中支付制度能使财政部门和中央银行可以随时、准确掌握财政 资金的运作状况，为政府部门制定相应的财政政策和货币政策，实施统一、科学 的宏观经济调控提供依据。 1 4 2 变事后监督为事前监督，强化了财政的监督管理职能 从理论上来说，完善的财政支出监督机制应包括事前预防机制、事中的监控 机制和事后的补救机制。而国库集中支付制度具备良好的财政监督职能。国库集 9 试论国库集中支付制度的改革与完善 中支付制规定所有的财政支出必须由国库直接支付，各单位根据需要决定购买商 品和劳务的种类及数量，但资金将由国库单一账户直接拨付给商品和劳务的供应 者，而不必经过支出单位进行转账、结算。财政部门掌握资金的使用权，可以根 据单位资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付。这不仅改变了分散 支付制度下，获取资金使用信息的滞后性在资金支付之前就可以知道资金的使 用去向，变事后监督为事前监督，而且可以有效地制止财政资金使用过程中的违 法乱纪现象，从机制上杜绝徇私舞弊行为的发生，实现对财政资金支出全过程的 监督和管理。 1 4 3 缩小财政赤字，减少短期国债的发行 建立i 虱库集中支付制度，财政部门能够准确把握财政资金的整体状况，为政 府预测国库收入支出状况提供依据，为平衡财政收支提供可靠保障，利于国家减 少财政赤字的规模。而且，国家将国库资金管理与政府债务政策紧密结合，合理 确定国债发行的时间、数量、种类等，减少政府融资成本。同时，由于未支出的 财政资金集中存放在国库单一账户中，国家财政经常掌握、调度的财力较为充裕， 可以减少短期国债发行量和利息支出，减轻财政负担。 1 4 4 提高政府资金使用效益 首先，国库集中支付制度建立的国库单一账户，使各支出部门的财政资金都 集中于国库，财政部门可以利用资金收支的时间差，灵活调度库款。利于支出部 门的余缺调剂，避免资金的闲置，从而提高政府资金的整体利用效率。其次，在 国库集中支付制度下，财政资金支付一次到位( 即直接支付给商品或劳务供应 者) ，不需要经过层层化转，减少支出的中间环节，政府财政资金流失的可能性 大大降低。再次，国库集中支付制度对于在预算范围内的合理支出，支出部门可 根据需要随时与商品、劳务供应者签定供货合同，取得所需物品或劳务，利于提 高支出部门的办事效率。此外，实行国库集中支付制度，财政部门能掌握各预算 支出部门每一笔用途，即购买的是哪一种商品和劳务、付款的时间、付款的对象 等，可以杜绝不合理的支出，提高财政资金的使用效率。最后，由于国库集中支 付制度实行了“直达式”的支付方式，减少了财政资金支付的中间环节，加之高 效、快捷电子网络的运用，大大降低了运作成本。 1 4 5 强化预算约束和预算执行管理 国库单一账户是现金管理账户，记录的国库现金的收支状况和余额，而分类 账户则用于识别持有人的收支状况和余额。从国库单一账户来看，它把所有的财 试论国库集中支付制度的改革与完善 政资金都集中到自己的账户中，排除了财税部门及各单位自立账户的可能性，克 服了预算外资金管理松散的弊病，扩大了预算控制的范围，增强了预算控制的力 度，使预算管理进入了科学、规范、有序的全新领域。 1 4 6 加强财务监督 建立国库集中支付制度，可以从制度上和管理上创造铲除腐败的条件，对“小 金库”起到防范作用，推进廉政建设。财政部门内部实行预算的编制、执行、监 督相对分离，从机制上防止了营私舞弊。财政部门、支出单位、结算银行都持有 可以相互核对的资金支付账册，预算执行规范透明，有利于加强对财政资金支出 全过程的监督和管理，杜绝不合理支出。同时，还能有效地防止利用财政资