（公共管理专业论文）天津市河东区土地开发利用及规划研究.pdf

中文摘要 全面建设小康社会，对土地资源的保障能力提出了更高的要求。而如何有效 利用土地这一城市主要的资产和资源，将是河东区实现“三步走”战略目标的关 键因素之一。事实上土地已成为政府手中为数不多的可作为宏观调控工具的重要 资源。科学利用规划河东区的土地资源，取褥合理、高效的综合效益，进而保障 河东区社会经济的可持续发展是本文探讨的主要问题。 本文首先分析了土地利用规划的理论基础、依据和原则，对土地利用规划的 方法和步骤作了简单的描述。结合编制河东区国民经济和社会发展“十一五” 土地利用规划的任务，总结了适用于城市市区的土地利用规划的内容，同时对 贯穿整个土地利用规划的主轴线一土地开发利用可持续性进行了详细的论述。 本文充分吸收市级土地规划的相关成果，分析和评价河东区土地资源状况， 针对河东区当前面i | 每的人1 3 增长的压力和土地利用率低下等问题，根据河东区发 展需求制定的指导性政策，在对河东区区域经济发展阶段性进行认真判断的基础 上，建议进行土地利用结构和布局的调整，制定了不同用途土地的开发利用发展 纲要。特别是提出实现土地立体开发，提高区域土地的建筑容积率、区行政办公 中心规划等超出现控规指标的用地发展框架。本文最后对已开发出的河东区土地 资源管理信息系统的功能及它的运行和维护作了简单的介绍，以引导人们向着土 地资源合理配置的数字化信息化的方向发展。 关键词：土地管理开发利用规划可持续利用 a b s t r a c t t oc o m p l e t e l yb u i l daw e l l - t o - d o s o c i e t y , t h i s a r t i c l e p r e s e n t e dah i g h e r r e q u i r e m e n tf o rt h es e c u r ec o n t r o l0 1 1l a n dl s o u r c e s 。b u lh o w 幻te f f e c t i v e l yu s et h e l a n da su n i q u em a j o rc a p i t a la n dr e s o u r c e si nt h i sc i t yw i l lb eo n eo fk e ye l e m e n t st o a c h i e v e t h r e es t e p st o g o i nh ed u n gd i s t r i c t i nf a c t , t h el a n dh a v i n gb e e n a d m i n i s t r a t e db yg o v e r n m e n tb u taf e wo fn u m b e r sa l r e a d yi su s e dt ob ei m p o r t a n t r e s o u r c e sf o rm a c r o s c o p i c a l l yc o n l m l l a b l et 0 0 1 s c i e n t i f i c a l l yu s i n ga n dp i m p i n gt h e l a n dl c s o u r o g si nh ed o n gd i s t r i c tt oo b t a i nr e a s o n a b l ea n dh i 曲e f f e c t i v e c o m p r e h e n s i v eb e n e f i t , i np r o g r e s st oe n s u r ec o n t i n u a ld e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y i nh ed o n gd i s t r i c t , i st h em a i nr e s e a r c hs u b j e c to f t h i sa r t i c l e f i r s t l y , t h i sa r t i c l ea n a l y z e dt h et h e o r e t i cf o u n d a t i o no ft h ep l a nu s i n gl a n d ，b a s e a n dp r i n c i p l e ，a n dt h e ns h o r t l yd i s p l a y e dt h em e t h o da n dp r o g r e s so ft h ep l a nu s i n g l a n d j o i n i n gt ot h et a s ko f ( d r a w i n g o f“e l e v e n t hf i v e - y e a rp l a n o f u s i n gl a n df o r n a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti nh ed o n gd i s t d c t ) ，i ts u n l n l a f i t 捌t h e c o n t e n to ft h eu s i n gp l a no fl a n ds u i t a b l et ou r b a nd i s t r i c t ，a n dc o m p l e t e dc a r e f u l d i s c u s s i o nf o rt h ep o s s i b l ec o n t i n u i n go fe x p l o i t i n ga n du s i n go fl a n dw h i c hi sa l s o c a l l e dt h em a i na x i sg o i n gt h r o u g ht h eu s i n gp l a no f e n t i r el a n d c o m p l e t e l ya d o p t i n gt h er e l a t i v er e s u l t sf r o mc i v i lp l a no fl a n d ，a n a l y z i n ga n d e v a l u a t i n gt h es i t u a t i o no fr e s 0 u r c c so fl a n di nh ed o n gd i s t r i c t , p o i n t i n gt o t h e p r o b l e m ss u c ha sc u r r e n tf a c i n gp r e s s u r eo fi n c r e a s i n gp o p u l a t i o ni nh ed a n gd i s t r i c t a n dt h el o wu s i n go fl a n d , d e p e n d i n go nt h eg u i d a b l e p o l i c yd r e wu pf o r t h e r e q u i r e m e n to fd e v e l o p m e n ti nh ed o n gd i s t r i c t , a l s ob a s e do nt h ec a r e f u lj u d g m e n t m a d ei np e r i o do ft i m et ot h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fd i s t r i c ti nh ed o n gd i s t r i c t ， t h i sa r t i c l ep r e s e n t ss u g g e s t i o nt om a k ea d j u s t m e n tf o rc o n f o r m a t i o na n dd i s t r i b u t i o n o f u s i n gl a n d , a sw e l lh a sm a d ed e v e l o p m e n t a lo u t l i n ef o re x p l o i t i n ga n du s i n go fl a n d w i t hv a r i o u sa p p l i c a t i o n s e s p e c i a l l y , i tp r e s e n t e dt or e a l i z et h r e e - d i m e n s i o n a l e x p l o i t i n go fl a n da n dd e v e l o p m e n t a lf r a m e w o r ko fu s i n gl a n dt h a ti sc u r r e n t l yo v e r t h ec o n t r o lt oi n c r e a s ec o n s t r u c t i v ev o l u m er a t eo fd i s t r i c tl a n d ，t h ep l a no fd i s t r i c t a d m i n i s t r a t i v ec e n t e ra n ds oo n a tt h ee n do ft h i sa r t i c l e ，i ts h o r t l yi n t r o d u c e dt h e f u n c t i o no fi n f o r m a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o no fl a n dr e s o u r c ei nh ed o n gd i s t r i 吡 i t sm o t i o na n dm a i n t e n a n c et h a tw e r ea l r e a d yc a r r i e do u t i no r d e rt og u i d ep e o p l et o d e v e l o pi nt h ed i r e c t i o no fd i g i t a la n di n f o r m a t i o no fr e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no fl a n d r e s o u r c e s k e yw o r d ：l a n dm a n a g e m e n t , d e v e l o p m e n ta n du s a g e ，l a n dp l a n n i n g , s u s t a i n a b l e u s a g e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得：墨壅盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：1 允钟l签字日期：) “年，月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫洼盘翌有关保留、使用学位论文的规定。 特授权基凄盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：磷卅 签字同期：) 一州6 年，月 同 导师签名：甬錾导师签名：拥t 篡、 签字闩期： “年，月多只 第章概 述 1 1 研究背景 第一章概述 天津市市委于2 0 0 2 年底确定了“三步走”发展战略，从今年开始实施第二 步战略。在这一时期，天津将全面推进“三步走”战略和五大战略举措，在全国 率先基本实现现代化。河东区作为天津市中心城区之一，在全市整体发展中具有 重要地位。新的形势，对河东区提出了更高的要求一在“十一五”期间，如何突 出河东区发展特色，实现持续协调快速发展。未来五到十年，河东区经济和社会 发展既面i 临难得的历史机遇，也将遇到来自多方面的挑战，总体是机遇大于挑战。 主要面临五大历史性机遇：一是滨海新区开放开发的机遇。滨海新区纳入全国总 体发展战略布局，为天津也为河东区发展带来重大历史性机遇。深刻认识并抓住 这个机遇，主动服务，顺势而为，对拓展河东区发展空间，增强发展后劲，提高 发展水平具有重大战略意义；二是国际产业转移的机遇。经济全球化趋势和区域 一体化进程加速，信息、生物、新材料、新能源等高端技术正酝酿新的突破，国 际产业升级和转移速度加快，为河东区利用外资、引进世界先进科学技术增加了 新的机会和可能；三是消费结构升级的机遇。“十一五”期间，我国进入经济结 构，消费结构快速变动时期，消费结构和消费需求由温饱型向小康型转变，绿色 消费成为世界潮流，追求生活质量、居住环境、文化教育、精神消费比重将不断 上升，消费需求的稳步扩张和升级，为经济发展提供了新的增长空间；四是天津 进入快速发展期的机遇。随着“三五八十”四大奋斗目标的全面实现和“三步走” 战略的实施，现代服务业加速发展，大交通体系、大物流体系、现代青4 造业基地 等建设不断推进，为河东区加快发展提供了良好的外部环境；五是河东区积聚能 量释放的机遇。区委、区政府制订的“三个基地”建设目标，凝聚了人心，鼓舞 了斗志，经过全区人民的共同奋斗，已取得了突破性进展，有效解决了经济社会 发展中的一些急难问题，办成了许多起长远作用的大事，为“十一五”加快发展 集聚了能量，奠定了良好的基础。 “十一五”期间，主要面临五个方面的挑战。一是经济结构调整与市场竞争 日趋激烈的挑战。在国际产业升级和转移中，一些大的跨国公司将我国建立生产 基地，一些配套生产项目将与本地企业联合生产，形成新的产业链。河东区在融 入参与过程中，由于存在着产业结构不够合理。第二产业整体素质较低、传统加 第一章概述 工企业多、现代化工业企业少，第三产业内部结构单一、传统服务业比重过大、 现代服务业较少的情况，面临着巨大的竞争压力：二是科技进步与创新的挑战。 实践证明，未来综合国力的竞争将越来越取决于各国之间科技创新能力的强弱。 在以人才、技术、资金为核心的高新技术产业激烈竞争形势下，我们存在的科技 体制不适应，企业创新主体不确定，研发孵化基地不健全，人才激励机制还不够 完善等诸多问题，切实转变经济增长方式，提高经济增长的质量和效益，走出一 条依靠科技进步促进经济增长的路子难度很大；三是人口、资源与生态环境的挑 战。能源、资源是人类赖以生存和发展的基础，河东区虽然是市内土地总量较大 的区，但由于人口多，增长快，适龄劳动人口的增加，造成资源相对不足，给就 业、再就业造成新的压力；粗放型经济形成的高效能、高污染、低效益，给生态 环境建设带来新问题；四是经济与社会协调发展的挑战。国内外发展实践表明， 在人均g d p 达到3 0 0 0 美元的时期，经济社会发展会进一步加快，同时社会矛盾 和问题也会呈现多发、多样的特点。为此，按照“五个统筹”的要求，真正做到 经济与社会协调发展，还需要我们付出极大的努力；五是体制与机制障碍的挑战。 目前改革已进入攻坚阶段，急需突破影响发展的体制性障碍。从河东区体制机制 看，如何切实处理好改革、发展和稳定的关系，加快体制机制创新，完善各项综 合改革的配套措施，推动经济社会的协调可持续发展，仍然是必须应对的重大挑 战。 针对河东区以上发展背景、起点与前几年所发生的不同，土地开发利用工作 的着力点和用力方向也都发生了明显变化。本次为有力地促进河东区经济社会的 持续、快速、健康发展，结合河东区实际，制定本规划。 1 2 土地利用规划的概念 1 2 1 土地利用的含义 土地利用是人类为了生产和生活的目的而进行的长期性或周期性的经营或 经济活动，土地利用既受自然条件，又受社会、经济和技术条件的影响，因此土 地利用是由上述因素共同作用所决定的土地功能，正如联合国粮农组织土地利用 规划部工作组指出：土地利用是自然条件和人的干预所决定的土地功能。王万茂 教授在土地利用规划学中明确指出：土地利用是土地质量和人为干预所决定 的土地功能。显然，土地利用过程中人类通过对土地资源进行管理，在充分发挥 土地功能作用的同时，寻求较好的环境质量是土地利用的核心问题。 2 第一章概述 土地利用的目的是为了效益，其效益可分为经济效益和生态效益。实际上， 在土地利用的实际过程中，经济效益与生态效益具有共生性，是同一项土地利用 活动在经济和生态两方面的效果。因为土地是一个由土地自然生态系统与土地经 济系统耦合而形成的土地生态系统，在土地利用的活动中，或社会生产和再生产 的过程中，占用和消耗一定量的劳动不仅要生产出一定量符合社会需要的产品， 即生产一定的经济效果，同时人类为了生存和发展，必须从土地生态系统中取走 和注入一些物质和能量，遗迹一些污染物质，在这种“取”和“还”的过程中， 土地生态系统受其影响总会发生变化，这就要求我们在生产过程中，必须在注意 经济效益的同时兼顾生态效益，力求达到两种效益的综合和统一，不断提高土地 利用的整体效益和土地的可持续利用水平。 1 2 2 土地利用规划的概念 土地利用规划又称为土地规划，它是按照国民经济发展的需要，遵循有关的 自然规律和社会经济规律，在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经济管 理、合理分配国民经济各部门的用地、正确地和各项建设工程以及保护生态环境 的措施项结合，从而制定最优的土地利用方案，提高土地利用率和土地生产率， 以取得最大的经济效益、社会效益和生态环境效益，同时又为将来而保护好土地 资源，以达到土地资源可持续利用的目的。 1 3 土地利用规划的理论基础 随着与土地利用规划学密切相关的其他学科的发展，新的理论不断提出，原 有的理论不断得到补充、修正和完善，土地利用规划学的理论体系将会不断更新 和完善，到目前为止，土地利用规划学主要理论基础为：可持续发展理论、土地 区位理论、土地地租理论、生态经济理论和土地利用优化配置原理。 1 3 1 可持续发展理论 世界环境与发展委员会( 哥c e d ) 于1 9 8 7 年在第4 2 届联合国大会上提出的报 告我们共同的未来( o u rc o m n o nf u t u r e ) 中首次提出并阐述了可持续发展的 思想和概念。随后，可持续发展思想及理论受到全世界的重视和研究，至今己成 为一种广泛认同的理论。土地利用规划的目的就是要使稀缺的土地资源得到持续 高效的利用，一次土地利用规划离不开可持续发展理论的指导。土地可持续利用 理论主要有以下内容。 3 第一章概述 一、可持续发展的实质 世界环境与发展委员会给出的可持续发展定义是：“既满足当代人的需求， 又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”。该定义表明可持续发展的实质是： ( 一) 实现公平发展，包括代内公平、代际公平和公平分配有限资源：( 二) 保 证持续发展，即人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力；( 三) 强调共同发展，意指由于地球的整体性和相互依存性，某个国家不可能独立实现 其本国的可持续发展，可持续发展是全球发展的总目标。 二、可持续发展要求 可持续发展要求摒弃人地“二元论”，树立“天人合一”的系统协调发展观， 从整体上把握和解决人口、资源、环境与发展问题，实现人地系统的优化发展。 这就要求： ( 一) 保护和加强环境系统的生产和更新能力，寻求一种最佳的生态系统以 支持生态的完整性和人类愿望的实现，使人类的生存环境得以持续。 ( 二) 在生存于不超越维持生态系统涵容能力的情况下，提高人类的生活质 量。 ( 三) 在保持自然资源的质量和其所提供服务的前提下，使经济的净利益增 加到最大限度。即自然资本不变前提下的经济发展，或今天的资源使用不应减少 未来的实际收入，不降低环境质量和不破坏世界自然资源基础的经济发展。 ( 四) 转向更清洁、更有效的技术。尽可能接近零排放，或密闭式工艺方法； 尽可能减少能源和其他自然资源的消耗、极少能源和其他自然资源的消耗、极少 生产废料和污染物。 ( 五) 在人口、资源、环境各个参数的约束下，人均财富不能实现负增长。 根据可持续发展理论的要求，在进行土地利用规划时，必须做到以下几点。 1 3 2 土地区位理论 不同地理位置的土地具有不同的物理、化学和生物学特性；与中心城市、交 通枢纽或千道距离不同的同一城市内部到商贸中心的距离不同的土地具有不同 的经济价值或用途，这便是土地的区域性或者说土地的区位。进行土地规划时， 必须充分研究土地区位，以便发挥土地的最大效益。土地区位理论主要有以下四 种：杜能的农业区位理论、韦伯的工业区位理论、克里斯塔勒的中心地区位理论、 廖什的市场区位理论。 4 第一章概述 1 - 3 3 土地地租理论 地租取决于市场价格超过劣等地生产成本( 包括平均利润) 的余额，有绝对 地租和级差地租两种，级差地租又有i 、i i 两种形态。级差地租虽然最早是从农 业用地的情况分析得出的，但工业用地、商业用地、住宅用地等城市土地一样存 在级差地租，而且有i 、1 1 种形态。只是城市土地的级差地租i 的形成原因不再 是土壤肥力和单纯的土地位置，而是土地区位。而城市土地级差地租i i 形成的 原因不仅是追加投资所引起，还可能是不同的经营管理水平所导致。 地租的资本化便是租金，租金的实现有多种形式，可以是土地所有权价格， 也可以是土地使用权、经营权价格。在我国社会主义市场经济条件下，通过在出 让或转让土地使用权、出租土地经营权时收取的土地出让费、土地转让费和土地 出租费便可以看成是一种收取地租的行为。根据土地所产生的地租不同而设定相 应的土地使用权或经营权价格是社会主义市场经济条件下实行公平竞争，调动土 地使用者和经营者积极性，促进土地资源的合理、集约、高效使用的必然要求。 因此，在进行土地利用规划时，一方面应充分考虑到不同地块因地租差别而引起 的生产成本的不问，规划相应的用途，以期发挥地块的最大效益，真正实现“地 尽其力”；另一方面要允许运用土地价格调节机制，以经济手段促进土地利用朝 规划目标迈进。 1 3 4 生态经济理论 兴起于2 0 世纪6 0 年代的生态经济学是由生态学和经济学有机结合而形成 的一门边缘学科，认为土地系统是土地经济系统和土地生态系统的耦合，因此土 地利用规划应该遵循土地生态经济规律。土地生态经济理论包括以下要点。 生态经济系统是由生态系统与经济系统两大子系统复合丙成的，这个复合系 统包含着人口、环境、资源、物资、资金、科技六大基本要素。生态经济平衡是 以生态平衡为基础的、与经济平衡有机给合而成的一种平衡形态。它是生态平衡 和经济平衡的矛盾统一。充分利用生态平衡和经济平衡的同一性，正确处理两者 之的矛盾，是实现生态经济平衡的最基本内容。生态经济系统的调控就是在遵循 生态经济系统的客观规律的翦提下，利用各种技术手段对其结构和功能进行改 变，使之朝着良性循环的状态演化。生态经济系统的良性循环指在生态系统、经 济系统各自的内部及二者之间的物质、能量的无限循环中，不断增加积累量并使 流速加快，进而达到劳动消耗减少，价值增值效率不断提高，处于最佳生态经济 效益的状态。 第一章概述 根据以上生态经济学原理，在进行土地利用规划时，应该使土地利用与人口 承载力和生态经济系统阈值相协调。根据人口规模、社会经济发展水平以及生态 环境状况合理分配和调整各类用地内部结构，以达到社会经济和生态环境的平衡 协调发展。 1 3 5 土地利用优化配置原理 土地资源优化配置，从宏观上表现为土地资源内部结构的调整，即土地资源 不同类别之间的转换。从微观上还表现为局部的、有限的土地资源总量的增加和 未利用土地资源的改造。土地资源优化配置的实现手段即土地资源的特征变化和 用途的变换，其核心是变换，因此，准确地分析、评价和界定土地资源的可拓域， 明确土地资源的变换条件，对优化配置至关重要。建设用地内部结构的调整，其 可拓域的确定，必须树立内涵挖潜、集约利用的意识，在城市规划的要求和生态 环境改善的前提下，“退二迸三”，确保黄金地段必须产生黄金效益。资源稀缺的 客观存在及由此带来的合理配置的必要是经济研究的核心问题，经济的宏观效益 和微观效益的高低，经济发展速度的快慢，社会效益和环境效益的好坏等，都无 不取决于资源配置的优劣。经济运行的关键就在于各种生产要素，尤其是土地、 劳动、资金三大要素的合理配置。土地作为一种最基本的生产要素，最主要的环 境要素，其配置状况无疑将对社会经济和生态环境产生十分重大的影响。目前， 为适应中央提出的两个根本转变的战略设想，土地资源的利用方式必将从外延 型、粗放型向内涵型和集约型转变，土地资源的优化配置将是实现这一转变的根 本保证。 1 4 土地利用规划的依据和原则 1 4 1 土地利用规划的依据 中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市规划法、中华人民 共和国房地产管理法、城市规划编制办法、天津市土地管理条例、天津市 城市规划条例、天津城市总体规划、河东区“三步走”战略实施方案、转 发市计委关于编制我市国民经济和社会发展“十一五”规划安排意见的通知。 1 4 2 土地利用规划的指导思想和原则 一、牢固树立和全面落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，深 6 第一章概 述 入贯彻“五个统筹”的要求，实现经济、社会在更高层次上全面进步、协调发展。 以科学发展观为指导，促进河东区的经济社会与环境、人口资源的协调发展。 二、因地制宜。( 一) 充分分析土地利用现状特点。现状土地利用的结构与 布局是经过长期经济活动而形成的，具有一定的合理性。土地利用规划必须以现 状土地利用系统为基础，继承其合理的成分，调整其不合理的部分，达到特定时 段土地利用结构合理和功能优化的目标。( - - ) 善于处理特例或个案。所谓特例 或个案指与规划区内其余的地区没有任何共同之处或差异大大，难于归入到任何 现存的分类系统的特别地区或土地利用方式。对于这种特例需要单独进行规划， 制订出与众不同的规划方案及落实措施。 随着天津与环渤海地区特别是与京冀的联系更加密切，天津市在区域中的辐 射和带动作用明显提高，在此前提下需要从区域的角度研究河东区的发展，以利 于各类要素的对接和流动，实现共同发展。 三、近两年天津市又确定了一批重大建设项目，对城市发展格局产生了重大 影响。例如，机场、港口扩建、京滓高速公路复线、京沪高速铁路天津段、京津 城际铁路专线、城市轨道交通等基础设施项目；大乙烯、大炼油、天碱搬迁等工 业项目；空港物流加工区、开发区西区等项目。随着上述项目的实施和区县经济 的快速发展，亟需对河东区布局结构做出相应调整。充分考虑当前实际情况，增 强规划的可操作性和延续性，加强对建设用地的宏观调控，为长远发展留有余地。 四、充分吸收天津市城市空间发展战略研究、天津市国土规划等相关 成果，与土地利用总体规划等相关规划衔接，提高规划的综合性与科学性。区内 人均建设用地标准不超过土地利用总体规划所确定的人均城镇用地标准。 指标控制是保证同一区域内的各类用地数量和布局在不同等级土地利用规 划内是完全一致的有效办法。我们需要有清醒的认识和深刻的理解，在进行土地 利用规划时“带着镣铐跳舞”，从全局和整体利益考虑，充分保证上级土地利用 规划所分配给河东区的各种控制指标的落实，同时在完成上级指标的基础上，结 合本地实际，科学灵活地安排好各类用地供需计划。 五、依据城市规划法、城市房地产管理法等有关法律规定的管理和保 护措施进行城镇建设区内土地的利用，倡导“大天津”和“大河东”理念，允许 高密度土地利用行为，在区域发展上建造一个国际化和都市化的河东区。 六、项目建设必须贯彻区域用地外延扩展与内部挖潜相结合的原则，严格执 行城镇用地分类与规划建设用地标准( g b j l 3 7 9 0 ) 七、在进行城镇建设规划发展区内土地开发利用时，首先保证配套的公共基 7 第一章概述 础设施的建设，以公共设施的配套来引导土地开发利用的区位与时序。 八、随着全球以信息技术为主导的科技革命进程加快，信息化己成为衡量一 个地区现代化水平和综合实力的重要标志。土地开发利用的信息化势在必行。 1 5 土地利用规划的方法和步骤 1 5 1 土地利用规划的方法 通常土地利用规划有系统分析法、统计分析法、静态与动态分析相结合法、 定性与定量分析相结合法、宏观分析与微观分析相结合法。结合河东区实际情况， 本次土地利用规划采用了前四种方法。 一、系统分析法 系统分析的方法，就是将土地看成一个复杂系统，用系统的观点去处理土地 利用问题；就是将土地规划看成系统工程，用系统工程的方法进行规划。比如， 将区域的土地资源看成一个母系统，各用地就是子系统，因此安排土地利用，既 要处理好母系统与子系统之间的关系，又要处理好子系统与子系统之间的关系， 还要处理好母系统与环境的关系，保证生态效益、经济效益、社会效益的统一。 二、统计分析法 所谓统计分析法，就是通过统计调查收集大量原始资料，并通过组织整理加 以分析，从中找出事物的内在联系和发展规律。具体通过调查登记、统计汇总、 分析研究这三个步骤，运用统计方法研究土地利用问题，这是土地规划的重要工 作之一。 三、静态与动态分析相结合法 静态分析是指某一时刻，对土地利用状况的分析及研究土地利用和社会经济 发展的关系。动态分析是某一时刻内对土地利用和社会经济之间的运动、发展、 变化的分析。土地利用本身具有静、动两重特征，土地规划更是对未来发展过程 及达到目标状态的描述，所以运用这一方法，可以辩证地、动态地看问题，既顾 及当前利益，又顾及长远利益。 四、定性与定量分析相结合法 定性分析即确定土地利用和社会经济及其相互关系的质的规定性。定量分析 即用数学方法研究土地利用和社会经济及其相互关系的数量变化。研究土地问题 时，不仅要研究它的质，又要把握与其量的关系，以定性分析为基础，通过定量 分析使定性分析更科学，认识更深入。定性和定量相结合、常规方法与数学方法 8 第一章概述 相结合应是土地规划中广泛使用的方法，并要充分利用新科学、新技术，运用数 学方法，以定量分析为决策依据，使未来的土地利规划更加科学化。 1 5 2 土地利用规划的步骤 土地利用规划是一个复杂的系统工程，涉及自然科学、社会科学和技术科学 的众多领域，编制土地利用规划方法，除常规的技术手段外，尚有模型化及遥感 和地理信息系统等新技术的运用，在实际工作中往往是多种方法同时运用，使其 发挥系统的整体效益，其规划的一般程序如图1 1 所示。 1 6 本文的研究内容 目标与任务 勘测与调查 区域分析与综合 i 达整堡堑1 。：i ：一 规划方案确定 陬畜葑丹 l 塑塑里堑卜一 1 1 土地荦j 用规划程序框图 首先充分吸收天津市城市空间发展战略研究、天津市国土规划等相关 成果，以天津市土地利用总体规划等相关规划为依据，对上一级土地利用规划进 行完善和落实。 其次，根据河东区发展需求制定指导性政策，分析和评价河东区土地资源状 况，在此基础上进行土地利用结构和布局的调整，制定居住、商业、工业、交通 和公共设施、环境设施、社区设施等不同用途的土地开发利用发展纲要。其主要 内容参见图1 2 。 9 第一章概述 土地稠用趣捌内容 土地秘甩现状分析fiiiiii ； o 土地利用效果分斩 地讦竹 地适宜性评赞 地生产潜力分析 塘承载力研究 地经济评价 r 人口发晨预嗣 土地耐用预舅 土地看求量预舅 l 土地利用结构确定 土地利用盛略研究 ! ii ；：i ：地利用关系研究 r 地域分区 土地稠甩分区_ 用地分区 l 土地保护分区 骨干工程用地布局 公共设奠用地布局 r 居住用地布局 l i 生甩地布局 - 土地利用规搿宴麓措施担定 目t 2 _ 月* 月 l 1 0 第二章土地开发利用的可持续性研究 第二章土地开发利用的可持续性研究 全面建设小康社会，对土地资源的保障能力提出了更高的要求。十分珍惜和 合理利用每一寸土地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。在今后的几年中我 们还要不断完善城市的载体功能，进一步树立经营城市的理念，全力加快现代城 市建设。而如何有效利用土地这一城市主要的资产和资源，将是河东区实现“三 步走”战略目标的关键因素之一，因为土地在调节经济增长的总量、结构等方面 具有重要意义。一方面，土地具备调控经济的作用。无论哪个行业，上项目、开 工建设都离不开土地。没有土地，房屋无处建设，生产规模无法扩大。土地供应 量的多少，直接关系着生产规模。通过调节土地供应的总量或结构，也必然影响 到经济的增长。另一方面，随着我国不断融入w t o 和金融体制改革的深化，传 统意义上的宏观经济调控手段的作用空间将越来越小，政府可供调控的资源也随 之日益减少。土地政策具有其他宏观调控手段不具备的特点。即其调控作用相对 直接，见效快。我国土地实行公有制，调控权在政府手中，政府调节土地的供求， 对宏观经济运行的作用更明显，效果来得更快。但是由于土地具有面积有限性的 特征，使其成为一种稀缺性的资源。当初经济发展在全国领先的“珠江三角洲” 已渐显“无地可用”的态势，土地吃紧成为制约其竞争力的头号难题。事实上土 地已成为政府手中为数不多的可作为宏观调控工具的重要资源。只有科学利用土 地资源，才能取得合理、高效的综合效益，进而保障整个社会经济的可持续发展。 2 1 土地利用可持续性的系统分析 土地利用可持续性系统是指一定区域内的人口、土地资源、土地环境、经济、 社会、科技和管理调控等子系统相互作用、相互影响、相互制约而形成的具有一 定结构与功能的动态有机整体。 2 1 1 土地利用可持续性的系统构成 土地利用可持续性系统是土地利用者( 人) 和利用对象( 土地) 相互作用的 综合体，由土地利用方式和土地单元组成。土地利用方式是特定时空下土地利用 的社会、经济技术条件影响的结果；土地单元是土地评价和研究的基本单位。从 土地利用方式和土地单元的组合关系分析，土地利用可持续性系统可以分为单一 第二章土地开发利用的可持续性研究 系统、复合系统和混合系统。如果从土地使用着和使用对象的关系看，土地利用 可持续性系统可以看作是自然一生态、社会一经济两大子系统的耦合。土地利用 可持续性系统组成要素主要包括自然要素、经济要素和社会要素，自然、经济、 社会各要素之间相互作用、相互影响、相互制约，呈现复杂的时空过程。 一、自然要素 自然要素是土地利用可持续性系统得以生存和发展的基础，各种自然要素的 不同组合状况决定了土地利用状态，从而决定土地利用的可能性和使用价值，影 响土地利用的适宜性。但这一要素在河东区这样的城市区域土地利用规划中的作 用淡化了。 二、经济要素 土地利用可持续性过程也是一个经济行为过程。从经济学的观点出发，土地 产出一定要大于投入。在市场经济条件下，还要考虑比较经济利益、边际效益和 经济区位等因素的影响。当前，经济增长对土地利用可持续性的影响是一把“双 刃剑”。一方面，社会经济的发展直接导致建设用地规模的扩大和土地需求的增 长，土地资源数量的有限性和需求的无限性是导致土地利用不可持续的直接原 因；另一方面，经济的发展增强了人类改造土地的物质基础和资金来源，为提高 土地利用的集约化程度提供了可能，因此，经济因素对土地利用的影响( 即响应 性指标) 也是土地利用可持续性分析中的重要指标。 三、社会要素 人口、社会习惯、国家政策、管理体制、文化教育以及土地的所有权、使用 权、转让权等社会因素对土地利用可持续性目标的实现也具有重要意义，其中关 键因素有人口数量与质量、土地政策、公众干预、政府协调等。 2 1 2 土地利用可持续性的系统目标 土地可持续性的总目标是取得不断提高的综合效益，这种综合效益是以经济 效益为前提，与生产效益、生态效益、社会效益共同发展的效益系统。城市土地 利用可持续性的目标主要表现在：适时合理的更新城市职能；合理有效的进行城 市土地再开发，更新土地利用结构比例；合理的调整人口容量；不断优化城市土 地生态结构，提高城市环境质量；公平、合理和高效率的利用城市用地。 与土地利用可持续性系统构成相一致，土地利用可持续性目标的实现是土地 自然一生态子系统和经济一社会子系统相互作用的结果，从系统的运行发展来 看，生态目标、经济目标和社会目标在达到生态经济平衡甚至有余额。土地利用 第二章土地开发利用的可持续性研究 可持续性系统的核心矛盾是土地经济再生产和生态再生产是否平衡，从这个意义 上，土地利用可持续性的目标可以总结如下。 一、经济有效性 经济有效性是指人类合理的利用土地资源以获得经济的发展。在土地资源数 量和经济供给有限的条件下，提高经济效益和效率是人类发展的基本标志，也是 土地利用可持续性系统的基本要求，土地利用可持续性系统应该是积极的促进而 不是限制经济的发展，但是经济发展追求的不是目标最大，而是目标有效，对土 地资源的经济索取要有节制，因此，土地利用可持续性要求对土地资源的利用应 当以挖潜为主，进行集约化经营。 二、生态安全性 在经济发展过程中，保护土地生态系统及其自然资源基础，使其保持存在和 再生产的能力。土地生态系统必须保持相对稳定的结构和功能才能持续不断的进 行物质再生产，一旦结构破坏或对环境要素的破坏会直接导致系统功能的退化。 人类在土地生产的过程中，通过采取各种有效措施，来增加土地利用可持续性系 统向人类提供物质产品的能力，但这种增加能力是有限度的，当人类向土地资源 索取的强度超过了这一限度，土地生态安全性遭到破坏，则经济再生产也将不复 存在。 三、系统协调性 土地持续利用系统及其每一个子系统均有一定的自我调节机制，以保持结构 与功能的稳定性，但这种调节能力是有限的，这种限度从数量和质量上表现为系 统内部承受力存在阀值，如土地资源总量、水资源量、可再生生物资源的自我更 新能力、土壤环境容量、矿产资源开采适宜度、城市建筑容量和人口集聚程度等， 土地利用可持续性系统要求各予系统、要素的开发利用规模在土地利用可持续性 系统响应的阀值范围内。 四、结构适宜性 土地利用可持续性系统中个子系统及其要素之问存在一定的最佳结构配置 关系，在此附近，土地利用可持续性系统功能发挥最好；如果结构比例失调，有 可能导致系统功能退化，甚至毁灭。城市的结构适宜性主要包括：土地资源开发 和基础建设用地之间的配比；土地资源开发与国内外市场容量之间的配比；土地 资源开发规模与区域经济能力之问的配比等内容。 上述目标间存在相互作用、相互推动、相互依托、相互制约的关系，经济有 效性是土地利用可持续性的基本目标，生态安全性是土地利用可持续性的保障， 1 3 第二章土地开发利用的可持续性研究 系统协调性和结构适宜性是土地利用可持续性的必要条件。欲实现土地利用可持 续性的综合目标，必须以这些目标的实现为保障。 2 2 土地利用可持续性评价的理论与方法 土地利用可持续性已被推向全球可持续发展的战略高度( 刘彦随1 9 9 9 ) ， 也得到公众的广泛认同。但是对土地利用可持续性的理解仍然各执其词，这个概 念的科学性与可操作性之间依然存在不小的断层。需要解决的一个关键问题是； 如何综合地判定和度量土地利用的可持续性。只有做出合理的判断和度量，才能 明确土地利用可持续性的具体目标准，科学地指导土地利用走向可持续的道路。 因此，土地利用可持续性的综合度量已成为当前一大研究热点。 1 9 9 2 年世界环境与发展大会发表的( 2 1 世纪议程提出了制定土地利用可 持续性指标体系是科技发展的优先领域。联合国粮农组织于1 9 9 3 年颁布的可 持续土地管理评价纲要明确指出生产性、安全性、保护性、可行性和可接受性 5 项评价标准( f a o1 9 9 3 ) ；国内研究者也从不同的角度提出了评价指标体系和评 价模式( 陈百明等2 0 0 1 ，傅伯杰等1 9 9 7 ) 。然而，能具有普适性的指标和方法尚 付阙如，各地、各研究者不仅在具体的评价实践中甚至在评价的理论、方法上仍 然莫衷一是。究其原因，主要是由于土地利用系统及其作用机制的复杂性，建立 一套具有普适性的土地利用可持续性方法和指标体系并非易事。另一方面，土地 利用作为典型的自然一社会一经济复合系统，对其可持续性的评价需要多学科的 视角，但各学科的视角和知识结构大异其趣，很难得到共同的认可。 因此，改善土地利用可持续性的评价方法仍是学术界面临的任务，正如f a o 的可持续土地管理评价纲要指出：“本纲要只是一个建议，因为可持续 性的概念不是僵死的，它需要根据不同地区和不同时期的情况而改变纲要 呼吁各方面的专家进一步判断和解释影响可持续性的因素，从而为本纲要的完善 做出贡献”( f a o1 9 9 3 ) 。本文只讨论可持续性评价简单易行的理论、方法。 2 2 1 土地利用可持续性评价的性质 土地利用可持续性评价是根据土地利用可持续性的原则、目标和依据，选取 一定的评价指标，通过适宜的指标量化和集成方法，定量分析土地利用状况和可 持续利用程度。对于土地利用可持续性系统而言，由于内部各土地利用类型和外 在的社会经济等因素的影响，结果表现为特定的格局、结构与过程的统一，土地 利用可持续性评价的过程也就是这种格局、结构、过程和未来发展趋势总体量化 1 4 第二章土地开发利用的可持续性研究 过程。土地利用可持续性评价是衡量土地资源是否达到合理利用的过程，无论何 种评价方法都具有土地利用现状功能描述、产出结果评价和未来发展的预警导向 功能，是政策制定、国土整治、区域规划和适宜土地资源开发战略选择的重要依 据。只有科学的对土地资源利用方式做出评价，才能合理、高效的利用土地资源， 进而保障整个社会经济的可持续发展。 2 2 2 土地利用可持续性评价的指标选取与对象界定 一、评价指标的选取 土地利用可持续性概念的明晰性和可操作性取决于对其指标的度量，否则概 念还是模糊的，很难判断它与非可持续性的界限。度量的关键是度量指标，但度 量指标能否很好反映可持续性，取决于指标的性质。于是在理解可持续性概念与 选择其度量指标之间，还应该有一个明确指标的性质和选取原则的工作。根据概 念的含义，可持续性指标应该具备下列属性。 ( 一) 时间序列性 可持续性的直接意义在于时间上的延续性。因此，可持