（行政管理专业论文）当前弱势群体利益表达研究.pdf

i 中 文 摘 要 改革开放三十年，中国的面貌发生了翻天覆地的变化，gdp 迅速增长，综合国力 迅猛提升，中国得到了世界各国的尊重与认可。可在这一光环背后，却隐藏着一个 影响中国长期稳定与繁荣的问题即“弱势群体”问题。在改革开放进程中，由于经 济体制的转轨、产业结构的调整和利益分配格局的变化，一部分社会成员便沦为社 会弱势群体。在弱势群体争取利益的过程中，又由于体制性缺陷和利益表达主体素 质较低等多方面的原因，弱势群体的利益诉求在政府决策过程中往往不能得到有效 的回应。从而导致了国家对各社会资源分配的严重失衡，这又进一步加剧了弱势群 体的边缘化。弱势群体问题解决的妥善与否将直接影响我国现代化建设的发展方向， 影响社会主义和谐社会的构建。 因此本文从弱势群体的利益表达入手，希望通过弱势群体的利益表达来改变社 会资源分配失衡的局面，从而为弱势群体摆脱弱势找到一个突破口。本文分为三部 分：第一部分，界定了“弱势群体”与“利益表达”的概念以及分析了弱势群体进 行利益表达的意义。第二部分分析了我国弱势群体进行利益表达面临的主要问题及 其原因。第三部分析了提高弱势群体利益表达成效的对策。 关键词 关键词：弱势群体；利益表达；制度建设 ii abstract our reform and opening has lasted more than three decades, china has undergone earth-shaking changes, gdp growing rapidly, and the comprehensive national strength being rapidly improved, china has got the respect and recognition from other nations. but behind this aura, there is a problem which will influence chinas long-term stability and prosperity. it is the social vulnerable group problem. in the process of reform and opening, because of the economic system transition, adjustment of industrial structure and changing of interest distribution scheme, part of the social members joined into the social vulnerable groups. the disadvantaged groups have being fight for their interests from then on, but the inherent deficiency of our political system and the weak political participation ability of vulnerable groups make their dream cant come true. in governments decision-making process, their interest appeals often cant be effectively responded, which leading to a social resource allocation imbalance of a nation, which is further intensifying the marginalization of the vulnerable groups. vulnerable groups- problems will directly influence the direction of modernization, and affects the construction of the socialist harmonious society. this article analyses the interests expression of vulnerable groups, hoped the vulnerable groups active interest expression can change the unbalanced situation of society resource allocation, which will come to be a way for vulnerable groups getting out of the predicament . this paper is divided into three parts: the first part defines the social vulnerable groups and interest expression and analyzes the significance of vulnerable groups interest expression. the second part analyzes in depth the main problems and reasons of vulnerable groups interests expression. the third part analyzes the ways of improving the efficiency of vulnerable groups interest expression. keywords: vulnerable groups, interest expression, institutional improvement 承 诺 书 41 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 42 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 1 选题的目的与意义 公共政策是公共权力关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、并达成 公共目标、 最终实现公共利益的方案 。 在这一过程中， 方案的选择与制定尤为重要， 因为它直接关系到公共利益是否得到均衡分配，各方利益诉求是否得到有效回应。 抓住公共政策制定这一重要环节来论述弱势群体的利益表达具有重大意义。 我国目前正处于社会转型的重要历史时期，这一时期是一个利益主体差别化， 利益矛盾尖锐化的时期，构建完善的弱势群体利益表达机制，是加快经济发展，维 护社会稳定，构建和谐社会的必然要求。随着我国改革开放的不断深化，我国弱势 群体的规模也在不断扩大，但是这一群体却长期被排斥在权利中心外围，经济上有 积贫积弱，心理上承受着巨大的压力，他们为国家的工业化与现代化作出了杰出的 贡献，现在国家繁荣了，他们理应公平享有国家繁荣带来的文明成果，并逐渐摆脱 弱势地位，最终实现全民的共同富裕。可结果却截然相反，他们类似的利益诉求长 期得不到政策制定者的重视，从而陷入了长期的弱势状态而无法自救。这一群体一 旦被一些用心险恶的势力所煽动，他们必将成为危害社会安定的最大隐患，近些年 的群体性事件就是最好的例证。因此疏通弱势群体利益表达渠道，使他们的正当利 益诉求在公共政策中得到体现，对社会的稳定，经济的快速发展具有重大意义。 弱势群体在公共政策制定中畅通的利益表达有利于我国的民主政治建设。党的 十七大报告特别指出要从各个层次，各个领域扩大公民有效政治参与，推进社会主 义民主政治制度化，规范化，程序化。对弱势群体在政策制定中的利益表达进行研 究，正是要将政府与弱势群体的信息沟通纳入到制度化，规范化，程序化的轨道之 中，以保证社会利益公平分配，政策输出体现各方意见，使决策更加民主，更具有 科学性。 2 国内外研究动态 （一）国外关于弱势群体利益表达的研究 国外学者对利益表达的研究大多是从精英阶层的利益表达角度进行的，而很少 有人去关注弱势群体的利益表达。但却有许多学者对弱势群体理论与利益表达理论 分开进行论述。 国外学者对于弱势群体的研究，大多从社会福利与解决贫困问题的角度进行， 宁骚： 公共政策 ，北京，高等教育出版社，2000,年，第 109 页 当前弱势群体利益表达研究 2 很少有人从利益表达这一角度进行研究。国际社会工作和社会政策界对社会弱势群 体有一个基本相同的界定，即认为社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治 和社会机会，因而在社会上处十不利地位的人群。他们必须借助政府与社会的力量 才能摆脱其弱势地位。代表性的说法是克洛格和玛雅的 “为他们提供支援性服务， 目的在于恢复劣势群体的社会功能，增强他们的竞争能力和提高他们参与社会经济 生活的能力，以便使他们重新融入主流社会和恢复正常化的生活，维持社会认可的 一般生活水平” 。 国外学者对利益表达的研究也比较深入， 代表性的著作是美国加布里埃尔 a 阿 尔蒙德、宾厄姆鲍威尔合著的比较政治学:体系、过程和政策，他在书中指出: “当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过 程称为利益表达” 。他认为利益团体在利益表达中发挥着重要的作用。 （二）国内关于弱势群体利益表达的研究 国内学者对弱势群体利益表达的研究比较深入，自 2002 年朱镕基总理第一次正 式使用了“弱势群体”这个概念以来，学术界对弱势群体问题进行了积极的探索， 而且愈来愈深入。社会学、政治学、经济学、法学、心理学等学科都从不同的角度 对弱势群体问题展开了研究。国内学者对弱势体的研究主要集中在弱势群体的概念 界定，分类，形成原因及救助等方面。而且救助措施多集中在政府政策倾向于弱势 群体，运用法律武器保护弱势群体，与社会救助和社会福利等方面。 从弱势群体利益表达方面来维护弱势群体利益的研究还不是太多。比较有代表 性的研究成果有：孙立平认为“在和谐社会建构的今天，弱势群体的利益表达己成 为一个不可避免的问题，而要维护弱势群体的权益，必须建立起相应的利益表达机 制” 。国内学者胡伟认为我国的利益表达大多呈现一种“内输入”状态，即我国政 策制定中利益要求的输入是由政治精英们代替广大人民群众来进行的，而不是经过 广大人民群众直接的利益表达传达到政策制定者耳中的。李淑梅、琚春林、刘志韵 从七个方面对利益表达机制的构建提出了设想，“第一、进一步完善人大和政协的 代言机制。第二、畅通各级政府的信访渠道，完善信访机制。第二、继续发挥好农 村村民自治委员会、城市社区、工会、妇联等群众组织的作用，完善其对自身群体 的诉求反应机制。第四、大力发展行业协会等中介组织，形成新的社会群体代言机 craig, c.并目在政策过程的这个环节中，利益表达还是公民个人或一定的利益集 团影响决策的唯一的主要环节” 。 姚望认为，“利益表达就是一定的利益表达主 体，为了实现既定的利益目标，通过一定渠道直接或间接地向利益表达客体反映情 况提出意见、主张利益，并以一定的方式来实现自身利益的政治参与过程” 。 综上所述，本人将利益表达的概念界定为：利益表达主体为了实现一定的利益 目标，通过各种渠道直接或间接向利益表达客体提出自己的利益要求与愿望的行为。 1.2.2 利益表达的构成要素 （一）利益表达主体。利益表达主体是由承载社会不同利益的阶层、群体和个 人构成的，具体可以分为个体和团体两种。利益表达个体是指利益诉求的行为发出 人是公民个人。公民为了维护自身利益，独自向公共权力机构提出自己的利益要求。 一般利益表达个体的表达效能较低，不能受到公共权力机构的足够重视。利益表达 团体是指拥有共同利益要求的人们结合到一起形成的团体，他们集体向公共权力机 关提出利益要求，以维护共同的利益。利益表达团体的资源丰富，力量强大，能够 强有力的影响权力机构的决策，因此利益表达效能较高。 （二）利益表达客体。利益表达客体是利益表达主体的表达和诉求对象。主要 是指公共权力机构，同时也包括其他利益群体。利益表达客体必须具有相对的独立 性，能够将利益表达主体的利益诉求完整准确地传达给政党与政府决策机构，以便 决策机构能够明确社会各团体与阶层的利益意向，不然利益表达客体的存在就失去 了意义。 （三）利益表达渠道。利益表达渠道分为制度内与制度外的两种渠道。制度内 的利益表达渠道包括：人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度、社会团体利 益表达制度、大众传媒利益表达制度、行政领导接待制度、听证制度等。体制外的 利益表达制度包括：集体上访、罢工、静坐、暴动、自焚等。体制外的表达制度在 朱光磊:当代中国政府过程m.天津:天津人民出版社，1997 年版，第 62 页 程同顺.当代中国农村政治发展研究m.天津人民出版社，2000 版 姚望:当代中国利益表达现状分析及对策研究j.载内蒙古社会科学(汉文版),2005 (7): 14 第一章 相关概念及理论简述 9 我国的法律框架内是不合法的，但近年来社会各阶层运用体制外的方式进行利益表 达的例子却不断增加，其原因就是体制内的表达制度表达效果低下，不能很好的维 护利益表达主体的利益，才逼着利益表达主体选择这些体制外的方式的。 （四）利益表达内容。利益表达内容即利益表达主体要求维护的的利益。包括政治 利益、经济利益、文化利益等。利益表达内容集中体现了利益表达主体的意志，是 政策制定者必须参考的因素，因为处理不好各利益表达主体的利益诉求，不能很好 的平衡其中的利益，必然引起利益受损者的强烈反对，从而不利于社会的长治久安 与稳定发展的大局。 1.3 我国弱势群体进行利益表达的意义 1.3.1 有利于社会和谐与政治稳定 社会主义和谐社会是一个各方面利益关系得到有效协调的社会， 也是稳定有序的 社会。因此，协调各方利益，保持社会的和谐与政治的稳定成为了构建社会主义和 谐社会的必然要求。稳定是任何国家和社会发展的前提条件，没有稳定的环境，什 么规划与目标都会成为空谈。当前弱势群体问题已经成为危及社会和谐与政治稳定 的重大因素之一，这一群体在我国的改革发展中做出了巨大的贡献，现在却被抛弃 在社会的边缘，不能享受到国家繁荣带来的成果，经济上仍旧积贫积弱，生活极为 困难，心理上承受着巨大的压力。他们有着强烈的改变现状的愿望，但我国的利益 表达机制与采纳机制存在着严重的缺陷，他们要求改变现状的利益诉求不能得到很 好的满足，因此他们越来越弱，而强势群体却越来越强，社会贫富分化加剧，形成 了强弱两个阶层。当这种趋势发展到一定程度，严重影响到弱势群体的生存与发展 时，他们必将成为影响社会稳定的“火药桶” ，他们会不顾社会公德和法律规范，以 非正当手段或过激行为来表达利益，包括群体性闹事、围攻、静坐等，企图以大的 社会影响和传染力向党和政府施压，以实现利益要求。因此构建畅通高效的利益表 达与采纳渠道，使弱势群体合理的利益诉求能够及时得到满足，对调整社会利益格 局，维护社会和谐具有重大意义。 政治稳定有赖于政权对各个阶级、阶层、集团和个人利益的维护和协调，对它 们之间利益矛盾和利益冲突的缓和与化解。因此不论社会强势群体还是弱势群体， 他们的利益诉求必须得到应有的尊重与满足，这样才会得到社会各阶层对党和政府 的信赖与维护，才能提高党和政府的公信力与权威。而我国现在对弱势群体的关注 明显不够，他们正当的利益诉求往往得不到决策机构的重视，或者因为利益表达渠 当前弱势群体利益表达研究 10 道的阻塞，他们的利益诉求就根本传达不到决策机构，因此，他们的利益不能得到 维护，处境变得更为艰难。随着强势群体与弱势群体收入差距的拉大，弱势群体生 活越来越困难，而强势群体却越来越富有，这种差距必将会带来弱势群体心理上的 不平衡，他们会把这种收入分配的不均衡归咎于国家的改革开放，进而失去对党和 政府的信任。这样我们党就会失去赖以执政的阶级基础与社会基础，从而为政治的 稳定埋下巨大隐患。只有国家积极对这一状况加以改变，建立高效的利益表达机制， 使弱势群体重回权力中心，有效地参与到与自己利益相关的政策制定中，才能逐渐 改变其弱势地位。最终实现全民的共同富裕，这样我党的执政地位才会更加巩固。 1.3.2 有利于实现社会的公平正义 美国哲学家约翰罗尔斯在其名著正义论中强调： “正义是社会制度的首要 价值，正义的主题是社会结构，是社会主要制度分配的基本权利和义务。所有的社 会改革都必须使社会中最不幸的人受益，否则，该制度就是不正义的” 。我国现阶 段弱势群体与强势群体在法律规定上有同等的权利，但在实际操作中，弱势群体的 很多权利却没有保障，不能很好的行使，就像法律赋予公民的利益表达权利，弱势 群体的利益表达很少能得到决策机构的回应；而强势群体则利用其拥有的广泛的社 会资源，向决策机构施压，使决策机构在制定政策中不得不考虑强势群体的利益诉 求。强势群体与弱势群体同样有利益表达的权利，但表达的结果却不尽相同，这就 是一种不公正。在我国现有的利益表达机制下，并不能保障弱势群体的利益表达权 利。因此，要使我国社会体现公正的原则，必须先保证弱势群体与强势群体有同等 有效的利益表达权利，使弱势群体的利益也能得到维护，进而使全体公民共享社会 发展带来的文明成果。 利益表达机制是一种调整社会利益格局的机制。当前我国弱势群体的利益表达 权利得不到保障，相应的他们的正当利益就得不到维护，即处于利益受损的境地； 而强势群体依赖其拥有的广泛的社会资源，他们的利益诉求往往能得到决策机构的 重视，而在政策中加以体现。这种利益表达格局使得弱势群体失去了一条重要的利 益调整渠道，最终弱者更弱，强者更强，加剧了社会的两级分化，加大了强弱势群 体的收入差距。据统计2009 年中国农民人均收入 5153 元，而城市人口人均收入达 17175 元，城乡人均收入比率达 3.33:1，充分显示出利益表达机制调整社会资源平 衡拥有的功能的缺失。因此，重建高效的利益表达机制或改进现有的利益表达机制 成为了弱势群体强烈的呼声，他们渴望利益表达机制能成为他们走出弱势困境，实 约翰罗尔斯【美】:正义论 ，北京:中国社会科学出版社 2001 年版，第 1 页 第一章 相关概念及理论简述 11 现全面发展的通道。社会主义的最终目标是实现共同富裕，而在利益表达机制不健 全的情况下，这种目标只会成为空想，没有高效的利益表达机制对社会利益格局进 行调整，只能是强者越强，弱者越弱，从而违背社会公平正义的原则。 1.3.3 有利于弱势群体自身的发展 我国受封建“官民文化”影响达几千年，尤其在弱势群体所处的区域，这种迂 腐的思想仍然在人们的脑中蔓延，人们认为政府就是他们的主导，他们没有权利向 政府提意愿，提要求，一切福祉全部寄托在政府身上，他们只扮演顺从的角色。即 使利益受到损害，也只期盼政府能够自我修正，而不主动去争取，去抗议。这些特 点在弱势群体身上体现的特别明显。随着我国政治经济体制改革的深入，一部分弱 势群体适应政治民主化的进程，树立的现代民主思想，他们积极利用自己手中的权 利，向决策机构表达自己的意愿，参与各种政治生活。这部分弱势群体成为我国推 进政治民主化进程的国民基础，再先进的政治制度，也得拥有必要政治素质的国民 去配合，才能运行良好。因此，我国弱势群体利益表达的顺畅实现，弱势群体的利 益得到维护，就会带动更多的的弱势群体成员去积极行使自己利益表达的权利，增 加他们的政治参与积极性，逐渐摈弃腐朽的“官民”观念。从而使自身政治素质得 到提升，实现从“落后公民”到“现代公民”的过渡，为我国的民主政治改革奠定 国民基础。 我国的利益表达机制从建国初便已建立，但是由于若干因素的影响，至今发挥 的效用仍然很有限，尤其在弱势群体的利益表达方面。因为弱势群体在政治、经济、 文化等方面处于弱势地位，他们的利益诉求往往得不到决策机构的积极回应，因而 常常处于利益受损的境地。最终导致他们跟不上国家的发展速度，国家综合国力在 提升，可他们的收入水平却变化不大，仅能保证温饱问题，而谈不上后续的发展问 题，显然他们已经被抛弃在了主流社会以外。可我国弱势群体数量庞大，要实现和 谐社会的构建，首先得让弱势群体“富起来、强起来” ，让他们重回主流社会。实现 全民的共同富裕，才会达成和谐社会的局面。因此，建立高效的利益表达机制，保 障弱势群体的利益表达权利，使他们的正当利益诉求得到满足，正当利益得到维护， 就显得非常必要。在这种机制下，弱势群体能跟强势群体在协商的基础上达成社会 资源分配方案，弱势群体不再处于失利的状态，他们能够从国家的繁荣中吸取更多 的资源来发展自身，他们可以提高政治参与素质、文化素质、增强经济实力，实现 自身的人生目标等。而不是仅仅停留在解决温饱问题上。弱势群体摆脱弱势困境， 实现全面发展，必将推动我国社会主义和谐社会的建设。 当前弱势群体利益表达研究 12 1.3.4 有利于决策机构科学决策 美国决策管理大师西蒙认为， “人是有限理性的人，其处理信息的能力是有限度 的” 。所以决策机构也是有限理性的机构，其制定出的公共政策往往具有局限性， 不能全面反映出社会各成员的利益诉求，无法实现公共利益的最大化。所以全面真 实的利益表达就显得非常必要，社会各群体将利益诉求输送给决策机构，决策机构 经过加工整理，便会输出准确反映社会各阶层利益的最优方案，实现社会利益的均 衡分配。而全面真实的利益表达又依赖于高效的利益表达机制，但是我国现有利益 表达机制却达不到高效的要求，由于体制内的利益表达渠道弊端百出，加之弱势群 体经济收入水平低、社会地位低、权益维护能力差，所以弱势群体的利益诉求很难 传达到决策机构；而强势群体利用其拥有的广泛的社会资源对决策机构施加影响， 使决策机构明了他们的利益愿望。所以最终出现的结果是公共政策向强势群体倾斜， 而弱势群体却被排斥在了政策制定体系之外，无法在政策制定中与其他社会群体进 行利益分割。这样就出现了公共利益分配的不均衡的结果，而与公共政策“最大限 度增进公共利益”的价值取向相背离，所以最终得不到弱势群体的认可与支持，影 响公共政策的执行与公共管理目标的实现。 我国要构建社会主义和谐社会，必须得先保证社会资源的公平分配，使社会各 阶层的利益得到维护，共同享受国家繁荣带来的文明成果。而现在由强势群体主导 的利益表达机制很少能将弱势群体的利益诉求传达到决策机构，决策机构在利益诉 求信息搜集不全面的情况下，很难保证能输出科学、公正、合理的公共决策。所以 建立高效的利益表达机制，保障社会各成员的利益表达权利，尤其是弱势群体的利 益表达权利，对决策机构全面掌握有关公众的意愿和利益需求的各种信息，科学决 策具有重要意义。 美赫伯特西蒙:现代决策理论的基石m，北京:中国经济出版社，1989. 232 第二章 弱势群体利益表达面临的问题及原因分析 13 第二章 弱势群体进行利益表达面临的问题及原因分析 2.1 弱势群体进行利益表达面临的问题 2.1.1 部分弱势群体利益表达意识较弱 我国的封建制度早已消灭， 但封建思想仍然影响着人们的生活， 尤其在弱势群体 身上体现的特别明显。他们脑中的臣民思想仍然根深蒂固，认为制定公共政策是官 员的事，与他们无关，他们只愿意做顺民与良民。除非利益受到损害时，才有向官 员诉苦的意向，可是政策都有一定的周期性，他们的诉求根本无法立即改变政策制 定中造成的利益偏差，所以只能等到新一轮政策的出台才能中止他们利益受损的局 面。强烈的利益表达意识是现代政治文化的必然要求，是公民参与现代政治生活的 必备素质，可弱势群体深受封建文化的影响，应该拥有的自主意识、法律意识和利 益表达意识却受到了压制，而无法在现代民主制度下去主动争取自己的利益。因此， 利益表达意识的薄弱是弱势群体在利益表达进程中存在的主要问题之一，严重影响 着弱势群体的利益维护。 2.1.2 弱势群体利益表达能力较弱 我国弱势群体大部分生活在农村，经济条件较差，受教育程度低，他们缺乏相应 的利益表达能力（如政策法规阅读能力，文字写作能力，语言叙述能力等） ，而且对 利益表达的途径、方法、程序等知之甚少。在这种情况下，弱势群体根本无法有效 地行使自己的利益表达权利，而决策机构又不能全面收集到社会各群体的利益诉求。 最终，政策的输出只会体现充分行使利益表达权利群体的利益诉求，而弱势群体却 被抛弃在了政策制定之外，就像列宁说的那样 ： “文盲是处在政治之外的。 ” 。而 且弱势群体经济实力较弱，面对高昂的利益表达成本，他们往往选择退缩。他们本 就生活贫困，每天在为生计奔波，而利益表达需要消耗一定的时间成本与物质成本， 一旦表达失败，既付出了高昂的表达成本无法收回，又会受到周围人群的取笑。因 此，他们在利益受损时，宁可选择沉默，也不会花大量时间与金钱去行使自己的权 利。除了政治文化素质低下，经济实力较弱以外，社会关系资源较少也影响着弱势 群体的利益表达能力。由于弱势群体长期生活在社会底层，他们能接触到的人员多 是跟他们一样的底层劳动者，而政府官员，新闻媒体，各级人民代表，政协委员等 能影响政策方向的力量却远离他们的视线，因此无法通过私下交流而进行有效的利 益表达。而强势群体拥有广泛的社会关系，他们有时甚至能直接对话决策者，因此 列宁全集.第 42 卷.北京:人民出版社，1987, 200 当前弱势群体利益表达研究 14 能跟决策机构进行畅通的利益沟通。总之，弱势群体政治文化素质低下，经济实力 微弱，社会关系稀缺严重影响着他们的利益表达能力，再加上淡薄的利益表达意识， 他们就彻底走出了国家的政治生活，他们的利益诉求无法传达到决策机构，因此很 难通过政策途径来改变他们利益受损的局面。 2.1.3 弱势群体利益表达过于分散化 随着政治经济体制改革的不断深入，我国出现了不同的利益阶层，如由贫苦的 农民、城市下岗职工、孤寡老人等构成了比较弱势的利益阶层；而由政治精英、商 业精英、文化精英等又构成了比较强势的利益阶层。其中强势群体与弱势群体中的 每一类成员，都有着相似的背景，也存在着共同的利益需求。因此，以集体或组织 的形式向决策机构提出利益诉求，成为利益表达方式发展的必然方向。这一点无论 在西方发达国家还是在我国都得到了很好的验证。西方发达国家的行业协会等中介 组织就发挥了高效的利益表达作用，而我国的工会、工商联、青联、妇联等组织也 能发挥一定的利益表达作用，能维护到组织内各成员的利益。单个社会成员利益表 达的声音在国家政治生活中是十分微弱的，对决策的影响力甚微，只有将一类社会 成员组织起来，以集体的名义进行利益表达才能使这一类社会成员成为多元利益格 局下的平等竞争主体，才能增强这一类社会成员的社会行动能力和利益表达绩效。 我国由贫苦的农民、城市下岗职工、孤寡老人等构成的弱势群体，至今没有统 一的组织代表他们行使利益表达权利，没有组织对他们的利益意愿进行整合而加以 表达，所以在公共资源的分配中从来都没有听到他们统一的声音。他们大多以“原 子”式的个体利益表达为主，而且仅从自身利益出发，利益诉求没有代表性，因此 很难引起决策层的重视，最终导致了利益表达效能的低下。而我国的强势群体，具 有清醒的组织意识，他们认识到了组织的强大作用。因此，强势群体各部分形成了 稳定的结盟关系，他们能够深刻影响政策的制定与执行，也能影响舆论导向，最终 才能在社会利益分配中处于有利地位。弱势群体的分散化与强势群体的结盟形成了 显明的对比，他们在利益博弈中的实力相差悬殊，所以弱势群体才会处于利益受损 的境地，而强势群体永远是政策的最大受惠者。弱势群体由于分散化的利益表达而 处于失利状态，他们对公共政策的制定影响力极其微弱，甚至已被排斥在了政策制 定以外，他们只能被动的接受公共政策，而无法对公共政策的制定施加任何影响。 要想依靠政策的力量帮助他们摆脱弱势，建立弱势群体的利益表达组织显得尤为必 要。农民、下岗职工等弱势群体都要有自己的组织来代表他们进行利益表达，而不 再靠个体的力量进行利益表达。个人的利益诉求对政策制定者来说是微不足道的， 第二章 弱势群体利益表达面临的问题及原因分析 15 但作为组织的利益诉求却是任何政策制定者都无法忽视的。因此，弱势群体若要维 权，必须结束表达分散化的表达方式，走组织化表达之路。 2.1.4 利益表达客体态度消极 在我国当前体制下，弱势群体的利益表达只是维护其权益的第一步，最终决定 利益表达效果的还是利益表达客体的回应程度。如果利益表达客体对弱势群体的利 益诉求进行整合，把共性的、合理的利益诉求在公共政策中加以体现，那么一个有 实际效用的利益维护过程才算完成，弱势群体的利益表达才是有意义的。如果利益 表达客体对弱势群体的利益表达置若罔闻，不予理睬，根本不把弱势群体的利益诉 求作为政策制定的影响因素，而在其它因素的左右下进行公共政策的制定，那么弱 势群体的维权就会失败，他们的利益表达也就没有任何意义。 我国党政机关等各级公共权力机构组织及其组成人员是我国主要的利益表达客 体，其中基层公共权力机构及其组成成员对弱势群体的利益诉求往往采取漠视、拖 延、相互推楼，甚至不予理睬的态度。由于我国实行的是以上级党委为领导核心的 权力辐射体制，各级公共权力机构组织及其组成人员只对上级党委负责，人民的好 恶对公职人员的荣辱升迁无任何影响，只要把上级安排的任务保质保量完成，就能 算是称职。因此，部分道德修养和政治素质低下的公职人员对弱势群体的利益表达 选择了不予理睬的态度，他们把自己的全部精力放在个人政治利益与经济利益的追 逐上，在他们眼中凡是能讨好上级、给自己增加升迁筹码的决策就是最英明的决策， 凡是能给组织与个人带来最大利益的决策就是最正确的决策。他们完全将组织利益 与个人利益凌驾于人民利益之上，人民利益尤其是弱势群体的利益往往是最后考虑 的事情，或者根本不予考虑。有些官员为图政绩甚至对弱势群体的利益表达进行阻 塞、打压，他们认为弱势群体反映的意见、批评以及涉及利益表达主体利益的各种 问题是损害领导和各级公共权力机构的形象、破坏社会稳定的因素，因此必须进行 制止。与其他群体相比，弱势群体的经济收入低、权益维护能力差、竞争力弱，在 体制内的渠道进行利益表达失败之后，往往会采取极端的方式进行抗争，如集体上 访、罢工、静坐、暴动、自焚等，这样必将打乱安定的社会秩序，降低国家与公共 权力机构的公信力，不利于国家政权的稳定。因此，制定严格的法律规范对利益表 达客体的行为进行有效约束，并且把官员的升迁与民意测试挂钩，对改变利益客体 消极应对弱势群体利益表达的趋势具有重大意义。各级公共权力机构组织及其组成 人员的态度改变，弱势群体的正当利益就能得到维护；弱势群体的正当利益得到维 护，我国的贫富差距就会逐渐缩小；贫富差距逐渐缩小，我国建设社会主义和谐社 当前弱势群体利益表达研究 16 会的目标也就会早日实现。 2.1.5 体制内的利益表达渠道效率低下 我国为公民的利益表达提供了多种合法的体制内的渠道，目的就是让社会各利 益群体能通过这些渠道把各自的利益诉求输入到决策机构，保证决策机构在制定公 共政策中能照顾到各群体的利益，从而不至于出现有违社会公正的公共政策。但是 这些渠道的现实作用却远离了国家当初设置它们的初衷。这些渠道在运行机制方面 存在诸多缺陷，并不能将社会各群体的利益诉求高效、准确地传达到决策中枢，从 而阻碍了利益表达主体的利益实现。但是因渠道缺陷导致利益诉求无法得到满足的 利益表达主体往往是弱势群体，强势群体利用其拥有的丰富的政治、经济、文化资 源不断向决策机构施压，早已成为左右公共政策制定的主要力量。我国体制内的利 益表达渠道主要包括：中国共产党和各民主党派的利益表达制度；人民代表利益表 达制度;政治协商制度；社会团体利益表达制度;大众媒体利益表达制度；信访制度 等。现在我们逐一分析各渠道运行机制方面的缺陷： 中国共产党和各民主党派的利益表达制度。中国共产党是我国的执政党，在国 家政治生活中承载着主要的利益表达与利益整合功能。但是我国党政组织的科层制 结构设置严重阻碍了这一功能的实现，我国的各级党政机构只对上级党政机构负责， 而对人民的利益表达往往采取漠视的态度，因为各级党政机构工作人员的荣辱升迁 由上级党政机构决定，而不是由人民的选票决定。因此我国各级党政机构及其工作 人员没有也不可能去发挥应有的利益表达与利益整合功能。朱联平在其文章中说过， “群众无力监督和缺乏制约党的领导干部的有效手段成为腐败盛行而民众利益难以 表达的深层背景；官员对上负责对下不负责是造成利益不能有效表达的体制上原 因。” 我国民主党派只是参政党，没有实际的决策权，因此在弱势群体的利益维护 方面作用有限。 人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，公民选出人大 代表，委托人大代表来行使国家权力，维护公民权利。但是人民代表大会制度还有 许多不完善之处，影响着这一功能的实现。首先，党政机关官员代表比例不断增高， 工农代表比例不断下降。因此工农群体在人代会期间的声音就会微弱许多，就会处 于利益相对受损状态。其次，多数人大代表都存在兼职现象，他们除了人大代表的 身份，还有自己的本职工作，在人大代表工作与本职工作存在矛盾的情况下，往往 把主要精力投在本职工作上，因此没有专门的时间来搜集与整理所代表利益群体的 朱联平: 社会转型期执政党利益表达功能的主要作用及其实现途径 j.理论与现代化， 2006 第 2 期， 第 34 页。 第二章 弱势群体利益表达面临的问题及原因分析 17 利益诉求。再次，人大代表与选民之间并不一定存在利益代表关系。我国县级以上 人大代表的选举采取间接选举的方式，选民对自己的利益代表了解甚少，他们之间 缺少基本的沟通，因此县级以上人民代表根本无法代表自己的选民进行高效的利益 表达。而且各级人代会的候选代表多由政党团体 “组织提名”，轻视选民或代表联 名的“非组织提名”，因此利益代表关系就更加模糊了。 政治协商制度。我国宪法对人民政协的性质、职责范围、机构设置、工作 程序、委员产生方式等等，没有作具体界定。这对在实践中有效发挥人民政协的重 要作用，会造成法律上的欠缺，也使得政协对外没有硬性约束，导致现实生活中的 协商受人为因素干扰大，一些领导干部协商意识较弱，对政协委员的提案往往只作 答复，不去落实。因此政协的利益表达与利益整合功能也大打折扣。即使政协委员 提交了关于弱势群体利益诉求的议案，往往也是于事无补的。 社会团体利益表达制度。我国的社会团体主要是指由工会、共青团、妇联等构 成的组织性公民团体与由各种形式的行业协会、商业联合会、权益性协会、群众自 治组织等构成的社会民间组织。工会、共青团、妇联等组织性公民团体的运行主要 靠政府的财政支持，对政府的依赖性较大，缺乏独立性，在现实生活中更多的是发 挥向所属成员传达党的方针政策的作用，很少主动向党政机构提出团体成员的利益 愿望。因此，组织性公民团体应该承载的代替所属成员进行利益表达的功能受到了 异化。而各种形式的行业协会、商业联合会、权益性协会、群众自治组织等构成的 社会民间组织虽然在表达本群体的利益方面起到了积极作用，可当前制度下，政府 对社会民间组织的发展进行着严厉地管制，有碍于社会民间组织进一步地发展与壮 大，最终社会民间组织的作用也是有限的。尤其是弱势群体的代言组织由于社会、 经济资源的匾乏，组织力量更加薄弱。 大众媒体利益表达制度。媒体被视为“第四种权力”，它主要通过对新闻事件 的报道，把新闻事件相关群体的利益诉求传达给党政机构，让相关群体的利益诉求 进入公共视野，在全社会造成一种舆论压力，敦促党政机构对新闻事件反映的利益 诉求进行快速回应。大众媒体在现代社会已成为一种最快捷、最高效的利益表达渠 道。首先，在市场经济体制下，大众媒体也得考虑经济利益最大化，因此把主要精 力投向了经济实力雄厚的强势群体。而社会经济实力薄弱的弱势群体却被排斥在了 主流报道之外，逐渐丧失了话语权。其次，我国的大众媒体多数充当党政机构的“喉 舌”，而且政府对其进行了严厉地管制，重大新闻事件的报道只有得到主管部门的 批准才能进行，因此媒体的言论自由也受到了限制，一些关于弱势群体的报道不能 当前弱势群体利益表达研究 18 自主地进行。这两方面的原因消弱了媒体代替弱势群体进行利益表达的可能性。 信访制度。信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，同时也 是弱势群体认可和倚重的、成本相对较低的利益表达方式。但这项制度在设计与运 行中存在着严重的弊端，发挥的功效也是非常有限的。中转部门，非权力机构，各 级党政机构打压，首先，信访部门是一个利益诉求的中转站，对群众反映的问题没 有调查与处理的权力，只是将反映的问题转送至相关部门。因此，大多数群众的信 访结果都是杳无音信，没有任何结果。其次，信访率直接与各级党政机构工作人员 的政绩挂钩，过高的信访率会阻碍官员的升迁。因此，截访成为官员维持低信访率 的最直接的手段，许多群众反映的问题都传达不到决策层的耳朵里。弱势群体所占 有的政治、经济、文化资源相对有限，对党政机构的影响力低下，他们反映的问题 往往成为被截的对象。最后，信访部门也不能成为弱势群体高效的利益表达渠道。 2.1.6 无序的利益表达增多 当弱势群体正当的利益诉求通过体制内的利益表达渠道进行表达而无法得到满 足时，便会产生悲观失望的情绪，久而久之就会逐渐失去对党政机构的信任，他们 会认为国家设立的利益表达渠道是一种政治摆设，没有任何实际效用。当再产生利 益愿望时，他们不再诉诸于正规的利益表达渠道，而是采取一种“沉默”的态度。 这种“沉默”只会让弱势群体一直处于利益受损的境地，结果越来越弱，越来越被 排斥在政策制定之外，无法与社会强势群体共享国家繁荣带来的文明成果。强势群 体与弱势群体的收入差距逐渐拉大，社会政治资源、文化资源的占有量也形成了显 明的对比，这时弱势群体就会产生严重的不平衡心理，他们会想尽一切办法来争取 自己应有的权益。这些办法就是体制外的利益表达，包括两方面的内容：一方面通 过亲属、朋友关系接近政策制定者，贿赂决策者来实现自己的利益；另一方面采用 非法上访、暴力反抗、自杀抗议、报复社会等极端方式进行利益表达。 通过贿赂决策者来实现自己的利益愿望，是一种非法的利益表达方式，本身会 产生社会新的不公正，而且会助长决策者贪腐的气焰，会扰乱社会正常的政治参与 秩序；非法上访往往组织大规模的人员对主要交通干道进行堵塞或集中在某一场所 进行示威，造成一种混乱的局面，以引起相关部门的重视，来达到他们利益表达的 目的；暴力反抗是指组织大规模的人员冲击党政机构，毁坏公共设施，严重影响社 会生活秩序的利益表达行为。自杀抗议是指对党政机构彻底失去信心，采取任何方 式也不能维护其利益，因此以死来捍卫自己利益的一种极端行为。报复社会是指在 利益表达失败之后，逐渐将自己的失利归因与社会的不公正，因此会产生仇恨社会 第二章 弱势群体利益表达面临的问题及原因分析 19 的心理，在这种心理的驱使下而进行的破会社会生活秩序的违法犯罪活动。总之， 体制外的利益表达会严重冲击井然有序的社会生活，不利于社会的稳定，也不利于 弱势群体利益愿望的实现，只会将弱势群体引入违法犯罪的歧途，是一种成本与风 险较大的利益表达方式。 我国目前的群体性事件就是典型的体制外的利益表达， 2008 年 9 月的瞭望 新闻周刊报道： “据有关部门统计显示， 1993 年我国发生社会群体性事件 0.87 万件， 2005 年上升为 8.7 万件，2006 年超过 9 万起，并一直保持上升势头”，这一形势对 我国的利益表达机制提出了严峻的挑战，为了社会的稳定，为了弱势群体的利益得 到更加有效的维护，利益表达渠道的改革势在必行。 2.1.7 利益表达失衡的加剧 在当前的利益表达格局下，强势群体在利益表达中占主导地位，他们利用其强 势地位与拥有的丰富的社会资源对政策制定者进行施压，所以利益诉求较容易得到 满足；处于社会最边缘的弱势群体，由于占有的社会资源少、政策信息缺乏、政治 参与意识薄弱，根本不清楚如何利用体制内的利益表达渠道将利益需求上传入决策 机构，也不知道如何与社会其它群体进行利益博弈，所以其利益愿望很少得到满足。 正如李君如说的那样“强势群体和弱势群体，他们在争取利益方面，能力是不均衡 的，是有巨大差别的。当今社会中，所谓强势群体的各个部分，不仅己经形成了一 种比较稳定的结盟关系，而且具有了强大的社会能量，对整个社会生活开始产生重 要的影响。主要表现在对公共政策制定和执行过程的影响和对社会生活具有舆论影 响和话语形成的能力。” 利益表达的失衡直接导致了社会利益分配的失衡。强势群体利用其拥有的社会 地位与丰富的社会资源对决策者施压，所以公共政策的输出往往会倾向于强势群体， 强势群体因政策的倾斜而得到更多的社会资源。社会资源的集聚使得强势群体的利 益表达能力进一步得到强化，所以就会刺激其进行新一轮的利益表达，如此循环， 强势群体的实力会越来越强，对公共政策的制定就会产生越来越巨大的影响力，逐 渐社会资源的分配权就会掌握在强势群体手中；而弱势群体自身条件差，拥有的社 会资源少，又缺乏高效的利益表达渠道，其利益诉求又是个体的零散的，所以公共 政策的输出很少体现弱势群体的利益。弱势群体的利益诉求得不到满足，就会使其 处于失利的边缘，失利的处境会使弱势群体失去利益表达的热情，如此循环，弱势 群体