（公共管理专业论文）公安机关组织冲突问题研究——以天津市公安局为例.pdf

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突管理中有关削减和消除消极冲突、有效控制和制造积极冲突的理论，针对天 津市公安局存在的组织结构功能性失调问题，提出改革意见。重新规划天津市 公安局的组织结构，按照适度扩大管理幅度并压缩管理层级、削减整合原有机 构设置、果断剥离部分管制性职能、重新调整组织成员间的关系、系统规范警 务活动经费保障、适度增加警力并将警务资源用到警务活动最需要的地方等原 则，提出具体可行的意见。以期能有效提高天津市公安局的组织活动效率，确 保提供更加全面、周到的社会公共安全产品，打造一支真正贯彻“执政为民， 立警为公”的公安队伍，为天津市的社会和经济发展创造一个安定、和谐的社 会环境。为整个公安机关的改革探索一条新路。 关键词：公共组织组织冲突公安机关改革 a b s t r a c t a b s t r a c t t h et r a d i t i o n a lp u b l i co r g a n i z a t i o no f t e nt a k e st h ec o n t r o ls y s t e ma sp r i m a r y c o v e r a g et og o v e mt h es o c i e t yi no r d e rt or e a l i z es o c i e t y ss t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t s i n c ec h i n ah a se n t e r e dt h et r a n s i t i o np e r i o d ，w i t ht h ee c o n o m i ca n ds o c i e t y s d e v e l o p m e n ta n dt h ep r o m o t eo fs o c i a l c i t i z e n sc o n s c i o u s n e s s ，f o l l o w sm a r k e t e c o n o m ys y s t e m se s t a b l i s h m e n ta n dc o n s u m m a t eg r a d u a l l y , t h es o c i a lr e q u e s to f r e f o r m i n gt ot h ep u b l i co r g a n i z a t i o ni sg e t t i n gh i g h e ra n dh i g h e r e s p e c i a l l yt h e p u b l i cs e c u r i t yo r g a n st h a tc o n t a c t sw i t ht h ep u b l i cb r o a d e s ta n df u l l ys u f f e r st h e p u b l i ca t t e n t i o n ，i t sr e f o r m st r e n da n d r e s u l tw i l lh a v et h es y m b o l i cs i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l eb a s e so nt h el o c a lp u b l i cs e c u r i t yo r g a n sr e f o r m i tf o c u s e do nt h e t i a n j i ns e c u r i t yb u r e a ul o n g s t a n d i n g ，m o r et y p i c a l a n du n i v e r s a lo r g a n i z a t i o n c o n f l i c t sc a s e s ，a p p l yt h ep u b l i co r g a n i z a t i o nc o n f l i c tt h e o r yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s c i e n c e ，i tt h o r o u g h l ya n a l y s i s t h ep r o d u c eo fc u r r e n t p u b l i cs e c u r i t yo r g a n s o r g a n i z a t i o nc o n f l i c t ，m a i n l yb e c a u s et h eo r g a n i z a t i o n s t r u c t u r ee x i s t sd e f e c t ，t h e o r g a n i z a t i o n f u n c t i o ni st o og e n e r a l ，t h er e l a t i o n s h i po fo r g a n i z a t i o nm e m b e r si s i m p r o p e rc o o r d i n a t e d ，a n dt h eo r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n ti st o op e t t y , a sw e l la st h e c o m m u n i c a t i o no fo r g a n i z a t i o nm e m b e r si sn o tg o o d ，t h es t a t u sa r eu n c o o r d i n a t e d a n dc o m p e t ef o r t h el i m i t e ds o u r c e s ，a n ds oo nm u l t i p l er e a s o n si n t e r a c t i o n s m e a n w h i l e ，i ta n a l y s i st h ei n f l u e n c ea n dr e s u l to f t h ea b o v eo r g a n i z a t i o nc o n f l i c t sa n d d e f e r st or e d u c ea n de l i m i n a t et h en e g a t i v ec o n f l i c t ，a c t i v ec o n t r o la n dm a k et h e p o s i t i v ec o n f l i c tt h e o r yf r o mo r g a n i z a t i o nc o n f l i c tm a n a g e m e n t i tg i v e st h er e f o r m c o m m e n t sd e f e r st ot h eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ef u n c t i o n a l l yi m b a l a n c eo ft i a n j i n s e c u r i t yb u r e a u i tg i v e st h es p e c i f i ca n dw o r k a b l ec o m m e n tt or e p l a nt h et i a n j i n s e c u r i t yb u r e a uo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ，r e d u c et h em a n a g e m e n tl e v e la n dm o d e r a t e e x p a n d e dm a n a g e m e n ts c o p e ，c o n f o r m i t yt h eo r i g i n a lo r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n t ， d e c i s i v e p e e l i n gp a r t i a lc o n t r o l l i n gf u n c t i o n ，r e a d j u s t t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n m e m b e r s ，s p e c i f yt h ep o l i c es e r v i c ef u n d s ，i n c r e a s ep o l i c ef o r c e sa n du s ep o l i c e s e r v i c er e s o u r c e st ot h ep o l i c es e r v i c ew h i c hn e e d e dm o s t t h u sc a ni n c r e a s et i a n ji n i i a b s t r a c t s e c u r i t yb u r e a uo r g a n i z a t i o na c t i v i t ye f f i c i e n c y , g u a r a n t e et op r o v i d et h ea 1 1 r o u n d a n ds e tu pc o n s i d e r a t es o c i a lp u b l i cs e c u r i t yp r o d u c t s s e tu pa p u b l i cs e c u r i t yt r o o p t h a ti m p l e m e n t st h e “c o m ei n t op o w d e rf o rp e o p l e ，s e tu pt h ep o l i c ef o r c e sf o rp u b l i c ” c r e a t eas t a b i l i t ya n dh a r m o n i o u ss o c i a le n v i r o n m e n tf o r t i a n j i ns o c i e t ya n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t e x p l o r ean e wp a t hf o rt h ee n t i r ep u b l i c s e c u r i t yo r g a n s r e f o r i l l k e yw o r d s ：p u b l i co r g a n i z a t i o n o r g a n i z a t i o nc o n f l i c t p u b l i cs e c u r i t yo r g a nr e f o r m i i i 目录 目录 弓i论1 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念4 第一节公共组织与公安机关4 1 1 1 组织和公共组织的相关概念一4 1 1 2 公安机关的概念一5 第二节组织冲突的含义与类型6 1 2 1 组织冲突的含义6 1 2 2 组织冲突的类型7 第三节组织冲突的表现与产生原因8 1 3 1 组织冲突的表现形式一8 1 3 2 组织冲突产生的原因一8 第四节组织冲突的结果与评价9 1 4 1 组织冲突的结果一9 1 4 2 组织冲突的评价1 0 第五节小结1 l 第二章天津市公安局组织冲突相关事例及分析1 3 第一节天津市公安局的概况及与其它城市的比较1 3 2 1 1 天津市公安局的概况1 3 2 1 2 五城市警察局组织结构比较1 4 2 1 3 公安机关的成就与不足1 7 第二节组织内冲突事例及分析1 8 2 2 1 组织内冲突事例18 2 2 2 对组织内冲突事例的分析2 0 第三节组织外冲突事例及分析2 4 2 3 1 组织外冲突事例2 4 2 3 2 对组织外冲突事例的分析2 6 i v 目录 第三章问题与对策建议2 9 第一节天津市公安局组织结构缺陷分析2 9 第二节针对公安机关组织结构的改革建议3 0 3 2 1 管理幅度和管理层次问题3 1 3 2 2 机构设置问题3 3 3 2 3 管理职能问题3 9 3 2 4 组织成员间的关系问题4 0 第三节公安局组织结构改革中涉及的其他问题4 1 3 3 1 关于警务活动经费的保障问题4 1 3 3 2 关于警力增加问题4 2 第四节改革中可能遇到的阻力及解决办法4 3 结语q 。 d f；口f 口 后记4 7 参考文献一4 8 附录4 9 v 引论 引论 作为一个拥有武装力量的公共组织，公安机关同时掌握着刑事执法权和行 政执法权。无论是从职权范围的广度看，还是从组织成员的数量看，公安机关 在我国政府各公共部门中都是一家独大。因管理覆盖面广，又直接关系到民众 日常生活的各个方面，公安机关成为与民众接触最多、最广泛的公共组织，民 众也往往把公安机关直接看作是政府。因此，公安机关无论是从自身业务影响， 还是作为政府形象的代言人，都是饱受社会关注的。作为公共组织之一，在公 安机关的整个组织运行活动中，冲突总是客观存在的。无论是表现为组织内冲 突还是表现为组织外冲突，种种组织冲突的严重程度、牵涉方面以及对组织的 影响，都能直接反映出公安机关组织结构、组织运作程序、组织效率的高低以 及组织内部的团结程度，甚至能集中反映出组织存在的各种缺陷。研究公安机 关的组织冲突问题，对于整个公安机关的组织管理和警务活动都有着极为重要 的理论和实践意义。尤其是当前我国正处于社会发展的转型关键期，认真梳理 和分析公安机关出现的组织冲突属于哪些类型、可能产生何种影响，查找出是 哪些组织内部缺陷导致了组织冲突的产生，提出哪些针对性的改革措施，才能 对组织冲突进行有效的预防和控制，是一个亟需解决的问题。 通过对国内外有关研究成果学习发现，目前国外学者运用公共管理科学理 论研究分析公共组织的相关实践活动比较普遍。在围绕组织冲突的研究中，多 是围绕冲突管理问题展开的，针对组织冲突事例开展具体分析和研究，尤其是 针对警察部门中的具体组织冲突事例进行分析研究的基本没有。虽然一些学者 就警察部门展开研究，尤其是国内各公安院校、公安机关的专家学者，纷纷运 用公共管理科学理论，针对公安机关存在的问题，从不同角度提出中肯的改革 意见，但总体上无非是围绕“警力下沉”、“增加警力 、“转变公安机关体制机 制”、“合理配置警力 等方面提出自己的意见和看法。有些地区( 如山东省泰 安市、辽宁省辽源市) 的公安机关也进行了不同程度的改革尝试，但尚未有人 将公安机关的组织冲突作为研究对象，进行系统梳理和分析。如福建省龙岩市 公安局王基锋针对“当前公安管理体制是延续计划经济时期的传统模式内部 机构设置不规范，警力设置不合理，提出“以公安工作的内在规律性为基础， 引论 科学界定职能，合理设置机构 ，建议“建立刑事警察、治安警察、文职警察等 三种类型的警察管理体制 。福建省公安厅郑昆义等人针对“当前公安队伍管 理存在效益不高问题，既有观念、意识层面的原因，又有制度、机制层面的原 因”，直接指出公安机关“管理组织架构不合理”。贵州省公安厅周代军提出， “在新的历史时期和新形势下，公安机关应建立条块结合、以条为主的公安机 关管理体制 。中国人民公安大学教授向党提出，“追求效益是警务改革的主要 目标。衡量一个国家的警务设置是否科学，要看其警察工作效益是否实现最大 化。警务改革的最终目的是为了追求警察工作的效率与效益，不讲效益地推进 警务工作，就谈不上真正的警务改革”。山东省和辽宁省均在某些较小市、县 的公安机关进行了职能部门精简、警力下沉等有益尝试，也确实取得一定的经 验。 本文试图以天津市公安局为例，以公安机关暴露出的组织冲突具体事例作 为对象，重点运用案例研究的方法，对事例进行系统分析，查找组织冲突产生 的内部和外部原因，分析冲突产生的结果和对组织的影响。以预防控制消极组 织冲突的发生、发挥组织冲突的积极效应为目标，针对公安机关的组织结构提 出相应的改革建议，从而以对冲突的有效管理为契机促进我国公安机关这一公 共组织的变革、完善和发展，使其能更好地行使管理社会公共事务和提供公共 产品的职能，实现维护和发展社会全体公众利益的最终目标。 本文的整体结构分为五个部分。第一部分引论。第二部分重点介绍了本研 究课题涉及到的相关理论和主要概念。第三部分首先简要介绍了天津市公安局 的概况，为更加形象直观，还选取了美国的芝加哥、德国的柏林、中国的北京 和香港等四个城市，与天津进行了警察组织结构上的比较。在此基础上，重点 选取了天津市公安局内具有一定普遍性的组织冲突事例详细加以介绍，并综合 运用组织学、管理学等学科的相关理论进行了系统分析。第四部分结合有关组 织冲突事例，简要分析了天津市公安局组织结构上存在的缺陷，结合实际情况 提出了切实可行的改革对策和建议，并对改革中可能遇到的阻力和解决办法提 出了自己的看法。第五部分结语。 本文的创新点在于综合运用组织学、管理学等相关理论，对公安机关现实 王基锋：公安管理体制改革的若干探讨，公安研究2 0 0 9 年第1 期，第8 3 页。 圆郑昆义：借鉴现代企业成本理念提高公安队伍管理效益，公安研究2 0 0 9 年第1 期，第5 4 5 7 页。 周代军：公安机关警务体制机制改革思路探讨，公安研究2 0 0 8 年第5 期，第8 2 8 5 页。 向党：构筑效能型警察机关，中国人民公安大学学报2 0 0 7 年第3 期，第2 7 3 l 页。 2 引论 存在的组织冲突事例进行系统归纳和分析，探究引发组织冲突的组织结构缺陷， 有针对性地提出“二级半”管理层次、引入“大部制”理念对现有机构进行系 统整合、经费保障由多级供给改为一级统筹等改革新举措，同时提出在公安机 关强化警衔管理、剥离非现职序列等。 3 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 第一节公共组织与公安机关 1 1 1 组织和公共组织的相关概念 汉语中的“组织”，原意是纺织的意思，如“树桑麻，习组织”。在西方， 组织一词源于生物学。1 8 7 3 年，英国哲学家斯宾塞首次将“组织”一词引入了 社会学领域，他在提出“社会有机体 这一概念的同时，将组织看成是已经组 合的系统或社会。官僚组织模式创始人、德国的马克斯韦伯认为，组织是一 种通过规则对外来者的加入既封闭又限制的社会关系，它意味着一个正式的有 意形成的职务或职务结构。美国管理学家切斯特巴纳德为组织下的定义得到 人们的普遍接受，他把组织看作是一个协作系统，他认为“所谓组织，是有意 识调整了的两个人或更多人的行为或各种力量的系统”。国内外文献中有关对 组织概念的界定不胜枚举，由于研究视角的不同，对组织概念的界定也各不相 同。通过研究可以认为，社会学意义上的“组织”就是在整个人类社会的活动 中，为达到某些个人所不能独自达成的特定目标，而按照一定原则建立的，由 两个以上成员组成并通过一系列协作等活动互相作用所形成的，具有一定边界 的社会群体。 公共组织作为社会组织中一个重要而独特的类型，尤其是在与私人组织的 对比中更能彰显公共组织的特色 。公共组织与私人组织的区别主要是根据组织 目标或受益者的不同而进行划分的。有学者认为，“公共组织，从广义而言，凡 是不以营利为目的，而是以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织；从狭 义上来看，乃是行使行政权，达成公共目的的组织 。有的学者认为公共组织 是“一个基于合作而组成的公共团体；其范围涵盖了行政、议会、司法三个政 府部门与相关组织；在公共政策的制定方面发挥重要作用，因而是政治过程的 。陈振明，孟华主编：公共组织理论，上海人民f 版社2 0 0 6 年版，第1 - 2 页。 卡斯特，罗森茨书克：组织与管理，中围 t 会科学f 版社1 9 8 8 年版，第8 页。 陈振明，孟华主编：公共组织理论，上海人民出版社2 0 0 6 年版，第4 3 页。 张成福等著：公共管理学，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第1 3 0 页。 4 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 组成部分；与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异；与民营部门或个 人亦有密切之关系”。公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益 关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。这个定义是就 公共组织与私人组织二分法而言的。如果采取三分法的话，那公共组织必须从 狭义上来理解，仅指国家机关组织，也就是政府，按照这种标准，就可以把组 织划分为政府、第三部门和商业企业三部分。 1 1 2 公安机关的概念 中国相对完备的警察制度始自十九世纪末。1 8 9 8 年，黄遵宪在湖南创办了 我国第一个警察机构“湖南保卫局”。此后的1 9 0 5 年，清政府设立“巡警 部”，成为我国第一个全国性的警察机构。中华民国成立以后，中央和各地政府 先后成立了各自的警察机构，但名称并不统一，有的称为“警察局”，有的称为 “公安局”。新中国成立后，中央政府在全国自上而下设立了公安部、公安厅、 公安处、公安局等统一的治安工作机构，并沿用至今，以致我国一直习惯于将 这一公共组织或政府机构称为“公安机关”。虽然目前包括日本、朝鲜和越南在 内的极少国家还在使用“公安 一词，但把整个警察机构称为“公安机关”可 算是我国的独有称谓。“公安 和“警察 两词虽在古汉语中很早就有出现， 但其本意与当今社会所公认的意思大相径庭。用于指代“依照国家授权行使的 维护社会公共秩序和公共安全、打击犯罪等行为以及被国家依法授权直接从事 该项活动的人员、机构”这一意思层面的“警察”和“公安”，均是上世纪初由 日语直接引入汉语，两者在这一层面上是可以通用的。当今绝大多数国家都使 用英文p o l i c e 及其衍生词作为该公共组织及其成员的代称，与其直接对应的中 文应该是“警察”。 至于公安机关的概念，公安机关组织管理条例中规定，“公安机关是人 民民主专政的重要工具 ，该表述十分含糊。有的学者认为公安机关就是对我国 。戴维罗森布鲁姆等著：公共行政学：管理、政治和法律的途径( 第五版) ，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第5 页。 陈振明主编：公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径( 第二版) ，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第4 4 页。 古汉语中的“公安”只出现于地名( 湖北省公安县) 及其衍生词( 文学流派中的“公安派”) 。而“警察” j 现住古汉语中时主要有“观察、侦察、监视、警卫、预警”等含义( 见于唐代学者颜师古为汉书所做之 注“密使警察不予宣露也”，金史百官志记载“诸京警巡院警察别部”，太平广记中“大 雁居其中。令雁奴围而警察”) 。 5 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 警察机构的一种独特称呼，只是国人习惯的用法，对外交往中由于没有与之妥 当对应的外文，所以大多情况下，都可以把“公安机关”译成“警察机构”或 “警察组织”以便对方理解。虽然我国的“警察 和“公安”在很多时候是可 以彼此替代的，但由于中华人民共和国人民警察法中规定，“人民警察包括 公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、 人民检察院的司法警察”，即并非所有的警察机关都可以被称为“公安机关”。 因此，可以给公安机关下如此定义，即公安机关是人民民主专政的重要工具之 一，是人民政府的重要组成部分，是具有武装性质的国家行政职能机关，同时 它又担负着刑事案件的侦查任务，因而它又是国家的司法机关之一。公安机关 作为政府的一个职能部门，依法管理社会治安，行使国家的行政权，同时公安 机关又依法侦查刑事案件，行使国家的司法权。公安机关的性质具有双重性， 既有行政性又有司法性。 根据中华人民共和国人民警察法第六条中有关公安机关人民警察的职 责规定，可以总结出公安机关的职责是：预防、制止和侦查违法犯罪活动；防 范、打击恐怖活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；管理 交通、消防、危险物品；管理户口、居民身份证、国籍、入境事务和外国人在 中国境内居留、旅行的有关事务；维护国( 边) 境地区的治安秩序；警卫国家 规定的特定人员、守卫重要场所和设施；管理集会、游行和示威活动；监督管 理公共信息网络的安全监察工作；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业 组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性治安保卫 组织的治安防范工作。 第二节组织冲突的含义与类型 1 2 1 组织冲突的含义 组织冲突的概念来自冲突。冲突是指两个或两个以上的社会单元在目标上 互不相容或互相排斥，从而产生心理上或行为上的矛盾。所谓组织冲突圆，就 是组织行为主体之间的对立或敌对的相互作用，或者行为主体之间发生的负面 。引自陈振明，盂华：公共组织理论，上海人民出版社2 0 0 6 年3 月版，第1 8 3 页。 o 金东日：组织学，南开大学出版社2 0 0 8 年9 月版，第1 2 6 1 2 7 页。 6 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 影响。另一方面，也可以说组织行为主体之间存在的不可调和性就是冲突。因 此，冲突的本质就是不可调和性。当然这里所说的冲突，主要是指组织中的冲 突和组织间的冲突。也就是说，这里排除了个人自己心理上所产生的冲突和社 会上超过组织范围而发生的冲突。 组织冲突的具体含义如下： a 组织冲突是组织之间、组织中两个以上个人之间、个人与团队之间、个 人与组织之间、团队与组织之间、团队与团队之间展开。因此，冲突当事一方 所持有的态度、价值观，以及行为方式对冲突结果的好坏起着重要作用。 b 冲突是一个动态的过程心理上的对立或冲突行为。 c 这种过程肇始于一方感觉到另一方对自己关心的事情产生消极影响或将 要产生消极影响。因此，冲突必须是双方感知到的，是否存在冲突是一个知觉 问题。如果人们没有意识到冲突，则常常会认为冲突不存在。 d 冲突的表现形式多种多样，强度也强弱不一。例如，提出意见、疑问， 甚至互相伤害。 e 冲突对组织或许有利，或许有害。冲突对组织有利还是有害，要根据对 组织目标的影响如何来判断。 1 2 2 组织冲突的类型 根据不同的标准，组织冲突可以分为很多类型。 a 根据对组织有利还是有害，可分为有利的冲突和有害的冲突，或积极的 冲突和消极的冲突，或功能正常的冲突和功能失常的冲突。 b 根据行为主体或当事人，可以分为个人之间的冲突、个人与团队之间的 冲突、团队之间的冲突、个人与组织之间的冲突，以及组织间的冲突。 c 根据行为主体在组织中的层次，可以分为垂直冲突或上下级之间的冲突、 横向冲突或部门之间的冲突、等级负责人与参谋人员之间的冲突。 d 根据冲突的内容和强度，可以分为消极的回避、提出异议、暴力。 还可以根据冲突的原因、冲突的情况、冲突管理的方法等对冲突进行多种 分类。 任浩等学者采用了如下的分类方法： 金东日：组织学，南开大学出版社2 0 0 8 年9 月版，第1 2 8 页。 任浩编著：公共组织行为学，同济大学出版社2 0 0 6 年1 月版，第2 7 1 2 7 3 页。 7 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 a 按照影响分类，可以分为功能正常冲突和功能失调冲突等，也可以称为 建设性冲突和破坏性冲突。 b 按照内容分类，可以分为目标冲突、认识冲突、情感冲突、程序冲突等。 c 按照目的分类，可以分为现实性冲突和非现实性冲突。 d 按照冲突的激烈程度分类，可以分为论辩性冲突、战斗性冲突和竞争性 冲突。 第三节组织冲突的表现与产生原因 1 3 1 组织冲突的表现形式 组织冲突的表现形式有以下几种： a 目标冲突，即当行为主体之间存在的两个或两个以上希望的结果不可调 和的时候，发生目标冲突。 b 认识冲突，即当行为主体之间的思想和观点不可调和的时候，发生认识 冲突。 c 感情冲突，即当行为主体心理或行为主体之间的情感或情绪不可调和的 时候，发生感情冲突。 d 程序冲突，即当行为主体在解决问题的程序上产生分歧时，发生的是程 序冲突。 1 3 2 组织冲突产生的原因 不同的组织冲突其具体原因各不相同，对于引发组织冲突的原因 组织冲突的来源，不同的学者也有不同的看法。陈振明和孟华认为组 生的原因有以下五点，即：a 社会资源的有限性和稀缺以及组织之间 员之间在利益的分配上无法协调，导致利益相关者之间易产生冲突。b 织成员个性特征和价值观念上的差异。公共组织成员个性特征差异越 则越少，成员间合作的可能性就越小，分歧和矛盾的存在也相当普遍。 组织自身的原因。由于某些公共组织自身结构不够规范、科学，如组 金东日：组织学，南开大学出版社2 0 0 8 年9 月版，第1 2 7 页。 8 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 大、分工过细、管理层次过多、管理幅度过小、部门设立繁琐等，会增加沟通 的难度，容易形成组织冲突。此外，如果公共组织自身规章制度不够健全、不 合理、无法被准确执行也会导致冲突的发生。如果公共组织目标模糊以及公共 组织各部门或成员的职责权限不清楚，也容易导致冲突的发生。d 公共组织的 变革。当公共组织发生变革时，由于一些习惯了原组织结构模式的组织团体或 成员因对新模式的抵触，或因变革的不确定性，或因自身利益受损，会形成抵 制组织变革的力量，并与组织变革的推动者之间产生冲突。e 不良的信息沟通。 由于沟通各方在各个组织中所处的地位、层次、年龄、自身素质、个性的不同， 有可能导致信息发送、接收的失真，从而导致冲突的发生。 美国行为科学家杜布林运用系统的观点观察冲突问题，把冲突根源划分为 八个方面，即：a 人的个性；b 对有限资源的争夺；c 价值观和利益的冲 突；d 角色的冲突；e 追逐权力；f 职责规定不清；g 组织变动；h 组 织风气不佳。 比斯诺则把各种冲突的根源归结为五种类型，即：a 生物社会型根源；b 个 性和交往型根源；c 结构性根源；d 文化和观念形态根源；e 复合型根源。 而金东日等学者则认为组织冲突的来源有以下十个方面，即：a 追求相 互冲突的目标往往导致有胜有败的状况。b 为获取有限的资源而引起的冲突。 c 认知差异。d 地位不协调。e 专业化。f 直线人员与参谋人员之间的冲 突。g 非正式组织的存在。h 部门任务之间的相互依赖。i 评价标准不同。 j 组织受挫。 第四节组织冲突的结果与评价 1 4 1 组织冲突的结果 应该看到，组织冲突的产生是伴随整个公共组织的组织运行而来的。组织 冲突的发展可能会出现两种结果，即冲突升级或冲突消减 。冲突升级是指整体 。陈振明，孟华：公共组织理论，上海人民出版社2 0 0 6 年3 月版，第1 8 仁1 8 6 页。 转引自任浩编著：公共组织行为学，同济大学出版社2 0 0 6 年1 月版，第2 7 4 2 7 5 页。 转引自任浩编著：公共组织行为学，同济大学出版社2 0 0 6 年1 月版，第2 7 5 页。 金东日：组织学，南开大学出版社2 0 0 8 年9 月版，第1 2 8 1 2 9 页。 陈振明，孟华：公共组织理论，上海人民出版社2 0 0 6 年3 月版，第1 8 6 页。 9 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 上冲突强度的加剧，在组织冲突过程中，冲突策略由轻微到严重，冲突争论不 断得到扩散，冲突各方面更加投入到冲突之中，甚而出现组织目标改变的状况， 即从原有追求个人利益的要求发展到力图去破坏或惩罚他人。一些学者认为， 冲突天生就有很强的升级趋势，也就是说冲突的动因形成冲突升级的坚实基础， 随后各方的交互行为助推了冲突的升级。冲突升级并不是永远持续下去，经验 表明，冲突程度随着各方投入增加而增加，随着维持冲突的成本的增加而降低， 而且，冲突程度又往往与冲突各方承受冲突成本的能力相关，成本承受能力较 低的一方更有可能首先将冲突升级到他所能承受的最大限度。 冲突消减是指冲突一方或双方开始开始采取一定的行动来表明他们愿意停 止相互对立行为的过程。但是，冲突消减并不是冲突升级的反面，也就是说， 消减不可能回归到冲突开始时的状态。冲突的高成本及其过程容易导致冲突双 方身心疲惫，以及随着事情的发展，冲突各方回顾反思最初冲突的目的等原因 都可能使冲突有所消减。此外，冲突一方的让步和妥协、向对方道歉、强调双 方共同点、表现出建设性的问题解决态度、通过共同谈判来协商如何解决冲突 等等，都是有效的冲突消减的方式。当然，冲突消减的目的不是冲突的稳定化， 而是为了消除冲突或降低冲突的程度，因为冲突的稳定化有可能导致冲突的长 期存在，从而成为冲突升级的潜在风险。 任浩等学者认为，组织冲突会引起组织群体内行为的变化，如：严重的本 位主义；对任务的完成越来越关心；群体中的领导作风趋于武断；工作群体的 组织和结构更趋于“刚性”以及群体凝聚力增强。此外，还会引起组织群体间 的变化，如：对本群体和其他群体的知觉偏离事实；群体间的相互交流和信息 沟通减少以及对待冲突的态度由“解决问题”变成了“一争高低 。另外，冲突 还会导致冲突双方采取增强自身实力的措施，如：结盟；强迫和压服；接纳； 控制信息以及影响决策标准等。 1 4 2 组织冲突的评价 传统的观点是把组织冲突当作单纯的负面因素来看待的，认为组织冲突的 发生往往会给组织带来许多不利和消极影响。首先体现在对组织成员的影响上， 特别是对个人认知、情绪等心理因素的消极影响。冲突可能造成个人的愤怒、 回任浩编著：公共组织行为学，同济大学“ 版社2 0 0 6 年1 月版，第2 7 8 2 7 9 页。 1 0 第章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 紧张、焦虑、压力、对敌意的感知、社会情感的分离、挫折感等，从而造成工 作满意率降低、动力不足和工作绩效下降。冲突各方容易变得敌对，信任感降 低，经常质疑对方意图，还会导致当事人的一些敌对性行为。总之，无休止的 摩擦、纷争，容易使公共组织气氛消沉，人心涣散，损害组织声誉，还可以造 成组织中人力、物力、财力等资源的错误分配以及时间的浪费，加大工作成本 和组织负担，使组织目标不能按时实现。而且当冲突者的立场走向极端时，还 会导致公共组织整个系统不能处于正常状态甚至崩溃。 同时不可否认的是，既然冲突是不可避免的，就必须承认组织冲突在组织 中存在的必然性和合理性，看到组织冲突在一定程度上还是具有积极作用的。 组织冲突在组织运行过程中，对于维持公共组织的存在发展以及增强公共组织 群体的向心力，具有凝结和聚合的作用。它主要表现在：一方面，通过公共组 织内部的冲突，可以使组织或其成员之间消除分歧、统一行动，从而大大增强 公共组织成员的组织归属感和身份感；另一方面，通过公共组织与外部的冲突 和竞争，可以使公共组织在冲突中获得发展，从而提升和加强自己在整个社会 系统中的地位。 第五节小结 应该客观地看到，由于公共组织自身具有成员众多、个性差异、组织职能 复杂、组织运作过程有时不可控、所面对群体的需求并非一成不变等种种原因， 导致组织冲突是伴随公共组织过程而与生俱来的。组织冲突本身是一个动态的、 渐变的过程，其造成的影响也不是一成不变的。导致冲突发生的主要原因不外 冲突各方之间争夺有限资源、组织目标不同、缺乏沟通、地位不协调、认知差 异、组织变化以及组织自身存在的缺陷等。在冲突初起或酝酿阶段，因冲突各 方相互间只是心理上的戒备和敌视，没有爆发严重对抗，只要组织领导者及时 发现苗头，采取相应措施，就可以使冲突消减，避免各方之间的直接对抗或破 坏行为，也可以采取措施将冲突控制在允许的方向和范围内，推动组织发展。 而对于建设性的组织冲突来讲，这种冲突的出现更能为组织发展提供动力，也 为组织改革提供机遇。 因此，对公共组织来讲，合理有效地控制和干预组织冲突，努力通过各种 方法杜绝或消减消极冲突产生条件，积极制约或缓和消极冲突的负面影响，适 第一章本研究课题涉及的相关理论和主要概念 当制造有利于组织的积极冲突，使组织冲突始终保持在一个相对稳定的平衡状 态，才能使公共组织表现出生命力强，自我批评和不断革新的局面，极大提高 公共组织的绩效水平，为社会公众提供更多更好的公共服务产品。接下来，本 文会按照组织内冲突和组织外冲突的简单分类法，分别介绍天津市公安局在组 织活动过程中暴露出的较为普遍的组织冲突事例，并运用上述组织冲突理论逐 一加以分析，查找引发冲突的深层次原因，梳理冲突的影响和可能结果。按照 有利于组织发展进步的原则，有针对性地提出改革意见，推动天津市公安局这 一公共组织能更好地适应当前和今后经济社会的发展需要，履行好公共组织的 各项职能。 1 2 第二章天津市公安局组织冲突相关事例及分析 第二章天津市公安局组织冲突相关事例及分析 第一节天津市公安局的概况及与其它城市的比较 2 1 1 天津市公安局的概况 天津市行政区划内土地面积1 1 7 6 0 2 6 平方公里( 在中国省级行政区中位列 第3 0 名) ，其中市区面积4 3 3 4 7 2 平方公里，建成区面积5 0 0 平方公里。天津市 南北长1 8 9 公里，东西宽1 1 7 公里，海岸线长1 5 6 公里。下辖1 8 个区县( 2 4 1 个乡镇) 和天津市开发区、天津港保税区两个功能区。全市总人口为9 4 2 9 9 4 9 人，其中常住人口9 3 9 3 0 5 1 人，3 2 2 9 5 3 0 户。 天津市公安局按照中华人民共和国宪法、中华人民共和国刑法、中 华人民共和国刑事诉讼法、中华人民共和国治安管理处罚法、中华人民共 和国人民警察法和公安机关组织管