（工商管理专业论文）铁岭市税收计划管理工作机制研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 本文通过对铁岭市税务系统税收计划管理现状分析，根据未来税收工作科学化精细 化发展要求，改革和完善本市税收计划管理机制，指导实践工作，解决本单位的实际问 题。 首先，论文介绍了税收计划管理基本理论，讨论了传统税收计划管理存在不足，通 过国内外税收计划管理改革经验研究，提出本地区税收计划管理改革重点。其次，对铁 岭市税收收入计划管理现状进行分析，着重对税收计划管理现状、改革方向、存在问题、 形成原因等方面进行论述。再次，论文进行了本地区税收计划管理工作构建研究。从加 强税收计划制定、税源分析预测、纳税评估等多角度，提出了改革铁岭市税收计划管理 工作措施。通过税收弹性系数法、s w o t 分析法科学编制税收计划，并从税源监控分析层 面，提出了税收计划管理与纳税评估制度紧密结合的必要性。最后，从财政体制、税收 计划考核、税务经费管理等方面，论述了完善税收计划管理机制措施保障。 本文通过对现行税收收入计划管理工作的分析研究，结合铁岭地区实际工作情况， 找出税收收入计划管理工作的弊端，结合国内外该领域研究者的各种观点，参考国外有 益经验，总结出了一种适合铁岭地区实际情况的税收收入计划管理工作机制。 关键词：税收收入；计划管理；税源监控 铁岭市税收计划管理工作机制研究 a s t u d y o nc i t yo f t i e l i n g st a xp l a nm a n a g e m e n t a b s t r a c t t h i sa r t i c l e ，t h r o u g ht h et a xs y s t e m ，t a xt i e l i n ga n a l y s i sp r o g r a mm a n a g e m e n t ，a c c o r d i n g t om e t i c u l o u ss c i e n t i f i cw o r ko ft h ef u t u r et a xr e v e n u et h ed e v e l o p m e n tr e q u i r e m e n t s ，r e f o r m a n di m p r o v et h ec i t y st a xp l a nm a n a g e m e n tm e c h a n i s m s ，t og u i d ep r a c t i c a lw o r kt os o l v e p r a c t i c a lp r o b l e m si nt h i su n i t f i r s t ，t h ep a p e ri n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r yo ft a xp r o g r a mm a n a g e m e n tt od i s c u s st h e s h o r t c o m i n g s o ft r a d i t i o n a l p r o j e c tm a n a g e m e n t r e v e n u et h r o u g ht h ed o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a lt a xr e f o r me x p e r i e n c eo fp r o j e c tm a n a g e m e n tr e s e a r c h , t h ei n t r o d u c t i o no ft h i s t a xp l a nm a n a g e m e n tr e f o r mf o c u so ft h er e g i o n s e c o n d ，t a xr e v e n u e st i e l i n gp r o g r a m m a n a g e m e n ta n a l y s i so ft h es t a t u sq u o ，f o c u s i n go nt h et a xs t a t u so fp r o g r a mm a n a g e m e n t ， t h ed i r e c t i o no fr e f o r m ，t h e r ea r ep r o b l e m si na r e a ss u c ha st h ef o r m a t i o no ft h er e a s o n s d i s c u s s e d t h i r d ，t h ep a p e rc a r r i e do u tt h ew o r ki nt h er e g i o nt ob u i l dr e s e a r c ht a xp l a n m a n a g e m e n t f r o ms t r e n g t h e n i n gt a xp l a nd e v e l o p m e n t ，s o u r c e so ft a xr e v e n u ea n a l y s i sa n d f o r e c a s t i n g ，t a xa s s e s s m e n km u l t i a n g l e ，p r o p o s e d ar e f o r mt o t i e l i n gc i t yt a xp l a n m a n a g e m e n tw o r km e a s u r e s t h r o u g ht h et a xe l a s t i cc o e f f i c i e n tm e t h o d ，s w o ta n a l y s i so f s c i e n t i f i cp r e p a r a t i o no ft a xp l a na n dm o n i t o rt h el e v e lo fa n a l y s i sf r o mt h et a xb a s ew a s p r o p o s e dt a xp l a nm a n a g e m e n ta n dt a xa s s e s s m e n ts y s t e m , t h en e c e s s i t yo fc l o s ei n t e g r a t i o n f i n a l l y ，f r o mt h ef i n a n c i a ls y s t e m ，t a x a t i o np r o g r a ma s s e s s m e n t , t a x ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ， a n dd i s c u s s e st h em e c h a n i s mf o ri m p r o v e dp r o g r a mm a n a g e m e n tm e a s u r e st oe n s u r et h et a x t h i st e x t p a s st o t h ea n a l y s e sa n dr e s e a r c ho ft h ec u r r e n t t a xr e v e n u ep l a n n e d m a n a g e m e n tw o r ka n dt r yt of m do u tt h em a l p r a c t i c ei ni t ，a c c o r d i n gt ot h ea c t u a lc o n d i t i o n s i nt i e l i n g ，c o m b i n ev a r i o u ss t a n d p o i n to ft h er e a l m sr e s e a r c h e ra th o m ea n da b r o a d ，m a k e r e f e r e n c et of o r e i g nb e n e f i c i a le x p e r i e n c e ，s u mu pak i n do fw o r km e c h a n i s ma b o u tt h et a x r e v e n u ep l a n n e dm a n a g e m e n ts u i tt i e l i n gc i t yc o n d i t i o n s k e yw o r d s ：t a xr e v e n u e ；p l a nm a n a g e m e n t ；c o n t r o lo nt a xr e v e n u es o u r c e 一一 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文 作者签名 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题 作者签名： 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 选题目的及研究意义 1 1 l 论文选题目的 改革开放以来全国和各地方省市县税收收入连续多年保持高速增长，根掘资料统 计1 9 7 9 年全国税收收入总数为5 3 8 亿元，2 0 0 7 年全国税收收入为49 5 万亿元，年均增 长率为1 75 。2 0 0 7 年入库税款4 9 4 4 9 亿元，增收i1 8 1 3 亿元，增长3 1 4 。2 0 0 8 年 更是达到54 2 万亿元，增长1 8 8 。铁岭地区税收收入1 9 9 5 年至2 0 0 8 年，由49 5 亿 元增加到2 2 3 7 亿元，年均增长率也达到了1 2 3 。税收的大幅度增长，直接形成了财 政收入的大幅度增加，为铁岭市经济的持续稳定高速增长提供了强有力的保障；为改善 民生。提高人民群众的生活水平起到了极其重要的促进作用。如图1 】所示。 盟l _ l 铁拿市各项税收占财政比例 f 培l11 h p r o p o r t i o n o f t a x m v e i l u c i n t h e f i n a n c i a l i n c o m eo f t i c i i n gc i t y 图11 显示，铁岭市税务部门征收的各项税收收入构成了全市财政收的主体，其中 尤以增值税、企业所得税为重，比例达到了5 7 、1 4 3 ，是全市组织税收收入的重中 之重。组织收入是税务部门的中心工作，税收收入计划工作作为组织收入的首要工作、 核心工作，对税收收入的增长起到了至关重要的作用，为地方的经济建设散出了巨大的 贡献。 但伴随着经济体制改革进程的不断深入，很多经济行为都发生了较大的变化，由于 税收来源于经济，所以过去的税收收入计划管理体制在目前看来就有诸多不适应铁岭当 铁岭市税收计划管理工作机制研究 前经济工作的地方，同时税收收入又反作用于经济，因此与经济体制不相符合的税收收 入计划管理体制也就在某种程度上限制了铁岭经济的进一步发展，有必要对现在税收收 入计划管理体制进行一系列改革和完善，尽力消除其影响经济发展的部分，进而更大的 发挥税收收入计划管理在铁岭地区税务机关组织收入中的重要作用，促进财政收入的不 断增长，为地方经济建设贡献更大的力量。如何改革和完善税收收入计划管理机制，建 立健全一种适应铁岭当前经济迅猛发展的税收收入计划管理体制，也就成了铁岭市税务 部门，尤其是铁岭市税收收入计划管理部门需要探讨和研究的一个问题。 1 1 2 论文研究的意义 税收收入计划管理与财政预算职能密不可分，在现实的运行中存在一定的不科学 性、不好管理性，而且某种程度上与当前税收法治化的要求相背离，尤其不适应铁岭市 以下基层税务机关工作实践。若想使税收收入计划管理工作逐步满足科学的财政预算管 理体制发展要求，以及税收法治化的需要，必须对铁岭市当前税收收入计划管理体制中 存在的问题予以剖析，着力加以解决和完善。目前铁岭应征不征、应退不退，以及虚收 探收、寅吃卯粮现象，是地方税收工作中长期以来难以根除的一种现象，极大地影响了 地方财政一般预算收入的完整和真实，对本地区国民经济和社会的健康发展有着严重损 害。对形成这种现象的原因做一仔细分析，可以发现其存在根源：市县以下各级政府在 计划经济时期就已形成并沿袭至今的，主要依靠税收计划管理手段保证税收收收入任务 完成，以及通过计划管理完成好坏考核税务部门工作的管理制度，是目前税收工作中应 征不征、应退不退、虚收探收等，人为调节税收进度现象屡禁不止的重要原因。如何规 避这些已经出现的问题，积极预防未来工作中可能会出现的问题，迫切地需要制定个 完善的税收收入计划管理体制，确定未来税收收入计划管理工作的方向，以更好的为铁 岭地区市场经济体制服务，更大的发挥税务部门组织税收收入及服务经济的职能，促进 税收收入和社会经济的可持续健康增长。 1 2 论文的研究方法 本论文在研究上采用的主要是调查研究法、比较分析法、数理统计法、文献检索法。 ( 1 ) 调查研究方法。调查研究法是一种以事实为基础以历史数据为参考，在客观 全面概括事实的基础上，进行相关问题分析、基础理论研究，并依据此方法研究成果， 提出解决问题的措施的方法。本文通过查阅大量的经济税收资料，在依据大量的调查研 究所取得铁岭地区实际税收资料的基础上，详细阐述了铁岭市税收收入计划改革的现状 及其对策。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 ( 2 ) 比较分析方法。通过研究相关文献资料，将国内税收收入计划管理和国外的 税收管理、财政预算管理进行比较，总结国外的经验教训；同时将s w o t 分析借鉴到铁 岭市税收中长期计划编制管理中，得出对税收收入计划编制趋势的一个科学判断。 ( 3 ) 数理统计方法。本文对各级税收收入计划管理部门，尤其是铁岭地区日常工 作中的数据进行数理统计分析，通过一些理论公式进行计算，得到直观明了的结果，为 解决计划管理工作中存在的问题提供依据。 ( 4 ) 文献检索方法。通过检索相关文献，对税收收入计划改革进行了全面的概述。 铁岭市税收计划管理工作机制研究 2 税收收入计划管理基本理论 税收收入计划管理是我国税收管理工作的一项具体内容，是税务机关为保证组织税 收收入目标的实现，对税收收入计划任务的编制、分配、落实、执行，以及税收收入情 况的分析检查和考核、税收收入统计预测及经济税源调查等一系列相互联系、相互作用 的活动所进行的综合管理，是税收管理的核心内容之一。税收收入计划管理作为一项综 合管理工作，更是新时期税收管理“四位一体 互动机制一“税收分析、税源监控、 纳税评估、税务稽查”四环节中的首要工作，在税务管理工作中占据十分重要的位置。 2 1税收收入计划管理的含义与分类 2 1 1 税收收入计划管理的含义 计划本意是指人们对事物的未来发展所做的预测和安排，是人们未来行动的准则和 目标。税收收入计划是国家预算的重要组成部分，是全体税务干部在一定时期内的工作 奋斗目标。税收收入计划包括两层含义，一是税收收入计划是国民经济计划中综合财政 计划的重要组成部分，体现出国家财政收入和建设资金的增长速度和积累水平；二是税 收收入计划是税务机关对未来的组织收入工作所作的部署与安排，是检查和考核税收工 作成果的重要依据，体现出征管水平和工作质量状况，体现出目标管理的要求。 “凡事预则立，不预则废”这是人类活动的一般规律，计划古已有之。计划分为广 义和狭义，广义的计划不仅仅局限于经济领域，在民间社会团体、居民个人等等各种社 会组织中，都不同程度的有计划活动的存在。所谓计划，就人们有目的的行为，而如果 反映在社会活动中，国家机器是构成社会经济生活的核心，必然可以用计划去组织和指 导社会经济的运转，有意识有目的地将计划作为社会资源配置。现代管理理论研究表明， 计划是管理活动的职能和环节，是不可缺少的，计划职能是一切管理活动的职能，计划 管理当然也包括税收管理。税收收入计划管理是税务机关为保证税收收入计划的实现， 对税收收入计划的编制、分配落实、计划执行情况分析检查和考核、收入预测以及经济 税源调查等一系列活动所进行的综合管理，是整个税务管理的重要组成部分。它通过一 定的组织系统和一系列的管理制度来实现。税务管理从广义的角度来看是国家及其税务 管理机关，依据客观经济规律和税收分配特点，对税收分配的全过程进行的决策计划， 及组织监督及协调等管理活动，税务管理主体是由谁行使主体的权力，即由国家的权力 机构、行政机关和财税部门行使主体权力。税务管理的概念清晰地诠释了其中包涵的意 义：税务管理基本具有五项功能，一是决策，要确定国家税收政府和制度，二是计划， 大连理工人学专业学位硕士学位论文 筹划近期和长远的税务工作目标，三是组织，即税务工作开展要有组织系统和形式，四 是监督，是对税务工作实施监督，五是协调，地区部门之间及上下级之间协调。由此可 见，税收收入计划管理是税收管理的一个非常重要的组成部分，税务管理应包括所有税 务工作，税收管理只是其中一部分，除此之外还有税收立法、税务监察、税务司法等内 容。 212 税收计划体系及管理分类 税收收入计划体系是税收收入计划各个组成部分有机的统一体。税务机构国地税分 设和分税制财政体制实施后，税收收入计划的形式更多，范围更广泛，形成了若干组成 部分，每个组成部分有其不同的地位和作用各自担负着特定领域的管理任务，同时它 们又相互联系、相互制约，形成一个完整的体系。如图21 所示。 e 国家税务崽润计铡 e i 随 计划管理 雾鬻； 市以下国税局计划下 l 市以下地税局计划下 边 达 幢番穗收计划执行怙 毓二凌一_ 图21 税收收入计划管理体系及分类 f i g2l t a xt e v e n u o p i m a n e d m a n a g e m e ms y s t e m s a n dc l a s s i f i c a t i o n i _ 阑昱_r豳 铁岭市税收计划管理工作机制研究 税收收入计划分类：( 1 ) 按时期长短划分，税收收入计划可分为长期计划、中期 计划和短期计划；( 2 ) 按预算管理要求划分，税收收入计划可分为中央级税收收入计 划和地方级税收收入计划；( 3 ) 按机构序列划分，税收收入计划可分为国税系统计划 和地税系统计划；( 4 ) 按考核方式划分，税收收入计划可分为必保计划和奋斗目标； ( 5 ) 按计划性质划分，税收收入计划可分为指令性计划和指导性计划1 2 】。 根据税收收入计划的分类，税收收入计划管理也进行了一定的管理权限划分。税收 收入计划管理权限是指各级税务机关的计划部门对本级税收收入计戈i j 二作所拥有的管 理权，其权限划分目的和标准是保证政令畅通，职责明确。国家税务总局负责编制全国 税收收入计划，向各省( 区、市) 国家税务局下达中央固定收入和共享收入税种的收入 考核计划；向各省( 区、市) 地方税务局下达地方固定收入税种的收入建议计划。检查、 考核下级税务机关的计划执行情况，必要时调整下级税务机关的年度税收收入计划。制 定全国税收收入计划管理制度。省以下各级国家税务局要全额落实上级税务机关下达的 税收收入计划。检查、考核税收收入计划执行情况。结合具体情况制定本地区税收收入 计划管理办法。省以下各级地方税务局要按照上级税务机关下达的税收收入计划建议数 和本级政府制定的财政计划，编制下达本地区地方税收计划。检查、考核本地区税收收 入计划执行情况。结合具体情况制定本地区税收收入计划管理办法。 2 1 3 税收收入计划管理改革的意义 搞好税收收入计划管理，既能够保证及时足额组织税收收入入库、为社会经济发展 提供财力支撑，又能够充分在税收管理工作中发挥税收计划的基本核心职能，把各级税 务机关组织税收收入的积极性和主动充分调动起来，确保税收征收管理各项工作效率和 质量的双重提高。税务计划管理的作用是：一是通过经济税源调查，确定税收收入任务 目标，及时足额组织税款入库，确保税收收入深度和广度；二是通过税收收入计划的编 制、下达、实施，分析测算税源，指导和协调征管工作。但是，改革开放以来，客观环 境发生了极大变化，随着市场经济的迅猛发展，以及中央和地方税收收入的同时大幅增 加，税收收入计划管理中无法适应经济发展的各种问题及缺陷逐渐显现出来，税收收入 计划管理本身就有着先天的缺陷，以及与经济发展明显不协调，税收收入计划管理与依 法治税相背离。为此，我们需要对铁岭市税收收入计划管理情况进行研究，具体分析税 收收入计划管理的各个影响因素，揭示铁岭市现阶段税收收入计划管理实践中存在的问 题，并在对各个影响税收计划管理的因素进行综合分析的情况下，提出改革和完善本地 区税收计划管理问题的基本思路，初步形成具有铁岭市自身特点的税收计划管理体系框 架。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 2文献综述 2 2 1税收收入计划管理改革的态度 多数学者认为，现行的税收收入计划管理体制有其存在的必要，但必须进行改革， 以适应经济发展的需要。 如张连海的“产业结构调整：呼唤税收计划体制改革 认为，当前税收收入计划管 理体制中存在的问题有：第一，税收收入计划的编制不科学、不合理；第二，税收收入 计划的落实和执行指令化。在指令性税收收入计划存在的情况下，税收政策不能充分发 挥其调整产业结构的功能，要充分发挥税收政策在产业结构调整中的积极作用，必须改 革税收收入计划1 3 j 。 再如杨冬瑞的“改革传统的税收计划管理体制促进依法治税进程”认为，传统的税 收收入计划管理体制建立在计划经济基础之上，过去对组织税收收入发挥了重要作用。 多年来，为了保证收入任务的完成，各级税务机关也将其作为检查和考核税收工作成果 的重要依据。但是，随着我国社会主义市场经济的不断完善及改革开放力度的不断加大， 影响税收收入的因素也在发生着深刻变化。因此，当前仍沿用传统的税收收入计划观念、 模式、手段和方法，已与变化了的实际情况越来越不适应，逐步改革完善现有的税收收 入计划管理体制已势在必行1 4 】。 仅有少数的声音提出要取消税收收入计划管理，但这种观点不被绝大多数人所接 受。而且这些研究者想要取消计划，也是因为对税收收入计划的管理体制不赞成，对税 收收入计划的指令性管理不接受。 李永恒在其“完善我国税收计划管理的思考一文中指出，指令性税收收入计划具 有严肃性，而非强制性，税收收入计划与依法治税并不矛盾，而且促进了税务机关依法 治税。无论从理论还是从现实情况以及执行结果看，税收收入计划管理在现阶段都是不 可或缺、行之有效的。税收收入计划管理，应该得到加强和改进，而不是取消【5 1 。杜耀 华的“当前如何完善税收计划管理体制”文中认为，现行税收计划的制定与客观经济税 源的相关性较差，主观意志浓厚，现行税收计划的编制缺乏科学有效的分配方法，多年 以来根据历史延袭，还是采取由国家、省、市等上级税务机关，以上一年度税收收入实 际入库数为计划增长基数，然后人为考虑特殊增减收因素，综合考虑领导意见后，人为 的按一定的增长比例来，制定本年度部门税收计划。这种以基数法为内涵的计划编制方 法对以往促进税收征管工作，保持财政收入的稳定增长起到积极作用，但随着市场经济 体制的建立和完善，这种计划分配方法的缺陷愈加明显【6 】。 一7 一 铁岭市税收计划管理工作机制研究 总的来说税收收入计划管理工作还是有存在的必要的，但必须进行深刻的研究和思 考，并对其进行一系列的改革，适应经济发展的需要。 2 2 2 税收收入计划管理改革过程 很多研究者主张将税收收入计划管理改革与依法治税联系起来，其目的是使税收收 入计划管理工作不断适应当前经济发展，推动依法治税深入进行的过程。如郑文敏的“税 收计划与依法治税的关系”文中认为，税收收入计划与依法治税属于两个不同的范畴， 没有任何直接的关系。当前社会上讨论的税收收入计划与依法治税的关系，通常指的是 税收收入计划与依法征税的关系，也就是完成计划与执行政策的关系。完成计划与执行 政策在本质上是统一的，是相辅相成的；执行政策是根本，计划完成情况是政策执行的 客观结果；在一定条件下两者存在矛盾。只有从转变观念和完善考核机制入手，全面加 强税收分析和预测工作，推动依法治税的深入进行，才能正确认识和处理好税收收入计 划与依法治税的关系【7 1 。税收收入计划管理体制自身的不完善性，使得制定的收入计划 难以真实反映实际税源，容易形成偷税与征“过头税”同在，欠税与“寅吃卵粮”并存 的现象。税收任务轻的地方，在完成计划任务后，怕计划逐年递增，人为给下年度减少 基数，出现了有税不征、随意减免税等现象；反之税收任务重的地方，往往采取一些“应 急措施 ，寅吃卯粮、借税入库。两种不同的完成方法，都造成了同类纳税人之间承担 不同税负的不公平竞争现状。 还有的研究者认为，税收收入计划管理改革的过程是对税源认识研究不断加深的过 程，是使税收和税源逐渐相符的过程。李永恒的“完善我国税收收入计划管理的思考 文中认为，在良好的依法治税环境下，在信息资料充足、准确的基础上，充分考虑多种 影响税收收入的因素，通过专业人员科学准确的预测，制定出切合实际的税收收入计划， 使税收收入计划与实际税源基本一致，并以指导性方式下达，是改革税收收入计划管理 的方向。然而，我国立即实行指导性计划的条件尚不成熟，许多实际情况诸如信息不准、 依法治税程度不够高等都制约着税收收入计划体制的改革。白继成的“税源和税收计划 管理问题研究 文中认为，税源是税收赖以生存的载体，税收计划得到科学合理的执行 是对税源情况最直接的体现。我国市场经济体制已经走过三十年，企业所有制形式、经 济税收政策等结构发生了极大改变，税收工作急需结合新的形势，确立一种新的治税思 想和改革思路，迫切要求建立良好的税收收入管理新体制和机制，在我国经济和税收制 度面临下一个三十年的紧迫形势下，税收工作必须向科学化制度化，精细化规范化等等， 以及全面现代化管理方向发展。只有切实掌握和了解企业经济和税收基本运行情况，加 大税收组织收入工作中税收计划分析强度和力度，最大限度的杜绝偷税漏税、不征少征 税款现象，避免税款流失，强化应收尽收、应退尽退、依法治税的意识，并针对当前税 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 源和税收计划管理中存在的问题，切实转变目前在聚财和理财中经济行为上的思维定 式，全面适应具有中国特色社会主义市场经济体制改革的新要求，着力解决税收征管模 式向科学化精细化现代化转换后，税收计划管理和税源管理中存在的诸多问题，才能使 税源管理和税收计划的执行更加科学有效。i s 】。 研究者的观点略有不同，但出发点和目的是相同的，一致认为必须破除旧有观念和 体制，建立一种适合市场经济体制的税收收入计划管理方式，使税收收入计划管理体制 符合依法治税的要求，使税收和税源不断趋于一致。 2 2 3 税收收入计划管理改革的研究方法 研究者主要通过管理学、经济学和行政学的方法，对税收收入计划管理改革进行了 研究。如伍丽的“探索税收计划管理新思路 一文认为，一项计划是否具有较强的可操 作性，以及执行的实际效果是否与计划预测相符，都是取决于计划制定时是否科学合理。 税收收入计划管理必须尊重客观经济规律，符合从经济到税收的财政理论，使税收收入 目标决策科学化、规范化【9 j 。郝志远的“建立科学的税收计划形成机制和考核办法 一 文中认为，应改善对税务部门工作情况的考核办法，建立正确的导向，引导和支持各级 税务部门实事求是，依法征管，做到应收尽收，杜绝虚收探收，形成合法有序的税收征 管秩序【1 0 1 。 2 2 4 税收收入计划管理改革后的发展 税收收入计划管理改革不可能是蹴而就的，必须需要一个逐步与经济体制相适应 的过程，但随着经济体制改革的不断深化，税收收入计划管理也要不断的加以改进，适 应经济体制改革的需要。只有建立一种可以不断适应经济发展变化的税收收入计划管理 体制，才能真正把税收收入计划管理工作推向一个能更好促进税收工作开展的领域，才 能为领导决策和其它部门工作提供强有力的依据。 综上所述，在税收收入计划管理改革研究这个领域，很多先行的研究者为我们提供 了很多新的好的研究思路。研究者多从上级下达计划部门的角度进行思考，而对下级的 实际工作了解过少。尽管税收收入计划最终是由上而下的逐层下达，但税收组织收入工 作还是要来自于基层征收单位，来自于实际税源，所以有必要对基础税源情况和基层税 收收入计划的形成机制进行分析，这也就是本文所要研究分析的重点。 2 。3 西方税收收入计划及财政预算制定管理经验及借鉴 国外，尤其是西方国家，税务机关多隶属于财政部门，大都不单独编制税收收入计 划，税务机关的主要职责就是执行财政预算部门的收入计划，所以分析国外预算收入部 一9 一 铁岭市税收计划管理工作机制研究 分的制定，对国内税收收入计划制定有一定的指导意义。多年来，国外预算体制一直处 于调整和变化中，这反映了政府及其预算日益增长的职责。在这种变化中，美国预算体 制的变化最有代表性，而且对其他各国的影响也最大。 2 3 1西方税收收入计划及财政预算制定管理经验 ( 1 ) 美国税收预测程序及特点 美国的税收收入预测制度建立是比较早的，形成了较为成熟的税收收入预测管理体 制，其税收收入预测主要以州为单位，有以下内容： 一是税收预测数据内容方面。美国五十个州税收预测数据非常及时准确，并且随时 根据全国总体经济环境、宏观经济税收政策等变化等因素，对税收预测数据定期进行调 整，调整周期一般为6 个月或3 个月；同时当经济社会突遇意外不可抗力重大事件时， 如自然灾害、战争及恐怖事件等，政府可以开通行使修正权力，适时适当地修正预测数 据的准确性。二是跟踪税收预测各个环节，避免执法不利。在预测工作方面，政府人员 根据宏观经济社会复杂性，多样性，及时跟踪主要风险容易发生地方和环节，很大程度 地承认税收收入预测工作所具有的不可预见性，政府专业的预测机构在评估税收收入时 稳妥审慎，非常清晰预测风险环节及如何规避，并在预测报告中提出警告，这就很大程 度上降低了预测风险。三是清晰划分各部门权力和责任。美国五十个州由负责管理税收 收入的行政部门，主要管辖税收预测工作，并且各州之间在机构设置、人员权力和义务 上都存在明显的差异。在美国五十个州之中，基本上大部分立法与行政机构地位平等， 权责明晰，而且各部门之间不能互相领导和干涉彼此的正常工作开展。但是，由于立法 部门作为全国税收工作的立法权力机构，对经济税收的变动能够准确的把握，因而国家 政府要示他们以不同方式介入其中。在美国立法部门对税收收入预测不闻不问的只有为 数不多的几个州。比如美国加州的预测就是广泛参与的很好范例，由参议院财政委员， 以及众议院赋税委员会共同进行，这三个机构分别独立进行税收收入预测，然后综合结 果协商确实数据的可靠性。税收收入预测的实际结果显示，预测准确性及时性普遍较好 的9 、h ，都是由立法和行政两机构共同参与的税收预测。四是详细预测税源基本情况。美 国税务部门负责收集整理税源情况，尤其是重点的税源企业信息，这是他们的一项非常 主要工作职责之一，全面系统地测算分析本地区税源的变化情况，及时详细的定期进行 公示，向社会准确提供税收预测数据。对税务机关的工作业绩情况考核和检查，也是以 是否应收尽收、尽退尽退，能否按照依法征收组织收入原则进行，也包括对本地区基本 税源的测算分析自怎么样，而税收预测的数据是否准确，预测工作是否公开透明及时有 效，只是税务机关征管工作考核中的附加因素，不具备刚性考核的作用，这种考核机制 保证了税务部门工作可以实事求是，可以提供的基本税源信息真实可靠，确保了税收收 大连理工大学专业学位硕士学位论文 入预测数据的及时性和准确性。同时各政府预测部门还可以向社会上的专业的预测公 司，花钱购买有一定参考价值的预测资源，补充自己的预测数据库信息的不足，通过各 种途径添加、更新、替换本系统信息资料。五是面向社会公开税收收入预测内容和程序。 美国各州政府税收预测部门，在进行税收收入预测工作时，积极鼓励民间团体和相关机 构参加进来，这些来自于各行各业，由企业家、经济学家、政府要员、优秀学生等成员 组成的团体，可以通过网络、报纸、电视等传媒，大体了解到预测内容和预测程序，民 众通过政府透明度情况，评价政府工作廉洁状况是否达标，以及政府机构工作效率是否 低下1 1 1 】。 ( 2 ) 法国财政预算制定管理经验 法国的预算编制工作是由工业部和经济财政部组织和实施，对总理直接负责，下设 预算司、税务总局等五个机构。一般提前两年，在1 2 月份就开始编制后两年的财政税 收预算。 法国的财政税收预算编制程序，一般包括以下几个程序，第一个程序，从第n 2 年 十二月开始，至上一年度的四月，由总理亲自主持政府部长级会议，由政府预算部长详 细介绍下一年度的财政税收预算计划。工作重点是：一方面做好财政税收预算的前景展 望和分析，另一方面提出财政税收预算的宏观计划，最后总理发布总理令，下达财政预 算的编制命令。总理主要工作是确定此财政预算是否与政府制定的大政方针相左，这个 计划是否可靠，然后通过总理致各部的“预算框架函 ，全面发送到政府各个部门，作 为下年度预算执行的依据。第二个程序为上一年度的五至七月份，工作核心是总理和各 部门充分讨论，最后形成各部门下年度的预算支出的基本额度，形成一定的上限，由总 理下达粗略的，没有明细支出条款的预算草案。具体程序如下：首先总理与部门间预算 财政税收的行政磋商，其次形成财政预算的草案，第三财政预算的部长级磋商，第四发 出“预算限额书 。七月上中旬总理寄给各部门的“预算限额书”，详细记载总理与部 门间彼此达成的一致共识，以及主要内容，规定了各部门年度的用款最高额度，各部门 没有特殊情况不得超支。第三个程序，时间为上一年八到九月份，工作中心是各部门与 预算司进行新一轮讨价还价，对各部门具体开支项目进行详细规划，然后形成财政预算 草案基本框架，这一框架也就是基本预算蓝本，蓝本不得超过总理下达的预算限额。具 财政预算草案基本框架蓝本。九月中旬预算草案提交准备提交议会讨论。第四个程序为 上一年度九月至十二月，工作重心是，政府将预算草案兰本提交政府议会讨论并通过， 最后形成具有法律效力的预算法案。根据法国宪法规定，议会有七十天时间准备通过财 政预算，如遇特殊情况超期，将启动紧急程序进行执行。【1 2 1 。 ( 3 ) 俄罗斯中期财政预算编制 铁岭市税收计划管理工作机制研究 普京上台后即强调应加强政府的调控作用，并提出了“以国家调节为中心的控制与 发展”改革方案。在此背景下，作为政府宏观调控的重要手段与实现国家战略发展目标 的重要工具预算制度的改革和完善被置于前所未有的高度，受到了极度的重视。 普京在就职总统后不久即在预算咨文中指出：俄罗斯的预算制度己不适应市场经济的发 展，必须进行改革和重建；俄罗斯“预算制度的改革应有助于促进经济稳定增长，有助于 政府履行施政承诺，减少社会不平等现象，使国家支出取得高效益”i l 引。 2 0 0 6 年对于俄罗斯预算制度改革来说具有划时代的意义。在这一年，俄罗斯第一次 编制了中期预算，俄罗斯联邦年度预算第一次成为它的一部分；从这一年起，俄罗斯预 算编制第一次开始以国家战略方针、政策目标和优先发展方向为基础，联邦预算支出首 次同政府政策目标结合在一起；也是从这一年开始，不论是联邦政府，还是联邦主体政 府和其他地方政府，在编制预算时都必须明确列示出各自的发展目标、可计量的预期成 果，并确保预算政策的连续性、可预见性、透明性和公开性。所有这一切表明，俄罗斯 的预算管理开始进入了一个新的历史时期，实现了质的飞跃。 2 3 2 西方税收收入计划及财政预算制定管理经验启示 ( 1 ) 税收收入计划内含的重新认识和明确。实行社会主义市场经济体制后，指令 性计划逐渐向指导性计划转变，但业绩考核的刚性和指令性联系仍然紧密，指令性的取 消并未得到实质贯彻。若想转变这一传统观念，就需要从根本认识到依法治税与税收计 划之间关系，使二者有机的统一起来：一方面税收计划是宏观经济指标一个方面。无论 我国传统的量入为出，还是西方以支定收的预算准则，都是强调从社会宏观经济的整体 角度出发，来预测分析政府的财政水平。另一方面税收计划是政府一般预算的核心，对 预算支出的安排具有强烈的约束作用。税收收入计划的法律性根源于政府预算的法律 性，对于如何认识税收收入计划的法律性和如何处理税收计划与税收法律间的关系问 题，可延伸到政府一般预算法律性的产生过程，预算法律性不应简单认定为是“法律通 过，就是任务 的思想，而是体现在法律赋予百姓监督权，知情权，参与权，平等权， 法律还体现在主要控制地方政府一般预算收入、支出管理方面，尽可能引导其增收节支。 最后税收收入计划以指导性原则为主。社会主义市场经济一样存在不确定性，税收计划 想非常准确的反映税收收入水平和规模较难。综上所述，税收计划暴露出的税收收入一 系列问题，在于税务部门本位主义思想作怪，通过小集体利益来满足到自身需求，侵占 国家财产，违反依法治税、应收尽收、坚决不收过头税的原则，只有切实提高税收预测 准确率，才能确保税收收入任务与依法治税有机结合1 1 4 j 。 ( 2 ) 税收计划调整制度化。计划与预测密不可分，计划就是对事物发展的一种预 测，然后根据预测情况进行进一步的安排部署，形成有目的性的计划工作。既然计划是 大连理工大学专业学位硕士学位论文 预测的一部分，那就一定存在人为的因素，也就存在不准确的地方，受到各种各样无法 预料的因素影响，计划是一种非单纯的技术性工作。因此在具体的税收收入实践工作中， 税收计划下达一年，不能一直坚持不变，要根据客观经济税源情况进行调整，目前情况 分析，半年修订一次税收计划是可行的，可以极大地减少税收计划制定过程中不准确现 象。【1 5 1 。 ( 3 ) 延长预算编制和税收收入计划制定时间。多数发达国家在整个预算准备阶段 至少对税收规模估计两次，美国1 9 9 0 年颁布的综合预算协调法案要求各州联邦政 府，严格按照法案中相关规定进行预测。全年分两次预测，第一次预测因为在预算 编制的早期，各种数据还未完全明朗，预测的目的就是提供一个基本的大概参考；第二 次预测相对比较准确，政府部门可以全盘综合国家政策变动影响，最后确定预算的最终 预测数字，上报立法机构进行审议。法国预算编制从上年1 2 月1 5 日开始，到第二年1 2 月3 1 日预算法案通过为止，编制时间长达一年，基本上细到每个项目。结合美国、 法经验，笔者初步设想我国一般预算编制基本操作程序，以及铁岭市市以下一般预测编 制基本操作程序，如表2 1 表述。 表2 1 预算年度政府预算编制税与收预测程序安排 t a b 2 1t h eb u d g e ty e a rb yy e a rr e v e n u ef o r e c a s ts y s t e ma n dt h eg o v e r n m e n t sb u d g e t i n gp r o c e s s t i m e t a b l e 市以下在历年制预算年度下的预测税收收入的操作程序，可适当后延一个月，如表 2 2 表述。 铁岭市税收计划管理- t 作机制研究 表2 2 市级预算年度政府预算编制与税收预测程序安排 t a b 2 2t h eb u d g e ty e a rb yy e a rr e v e n u ef o r e c a s ts y s t e ma n dt h eg o v e r n m e n t sb u d g e t i n gp r o c e s s t i m e t a b l eo f o ft i e l i n gc i t y ( 4 ) 研究制定中长期财政预算 上世纪9 0 年代，俄罗斯经济经历了前所未有的打击，国家经济实力大幅度滑坡， 失去了超级大国的风采。但进入本世纪后，俄罗斯在新的国家领导人的带领下，充分利 用本国的各种优势，国家经济得到了复苏，国力得到了迅速增长。在俄罗斯实行的一系 列政策中，财政税收政策是其中主要的一种。财政预算制度改革极大的促进了国家经济 的持续增长，保证社会的稳定，为俄罗斯重返经济大国行列做出了突出贡献。俄罗斯预 算制度改革近年来的主要方向是在编制短期预算的基础上，编制了中期预算，这就保证 了国家发展的连续性和国家政策实施的连贯。国家发展目标制定后，财政预算制度就有 了与其相适合的发展路线。在我国，全国和各省、市都在确定经济社会五年的发展规划 和发展重点，并制定一系列发展政策，目前已经进行到了“十一五规划 ，所以国家和 地方的财政税收制度就有必要根据国家发展政策，确定中长期税收发展计划，在保障国 家财力的基础上，确定适应经济发展的财政税收发展方向，促进经济的可持续快速发展。 ( 5 ) 公开透明制定税收计划目标。关于税收计划制定问题，近年民众通过各级预 算报告可了解一些基本信息，但具体细划到各个税种情况基本没有，所披露信息仅限于 上一年度财政税收的一般预算总数。我国民众对国家财政税收收支情况了解有限，财政 税收信息被披上神密面纱，民众无法与政府之间形成沟通桥梁，历年政府工作报告中， 大连理工大学专业学位硕士学位论文 财政税收情况粗枝大叶。而美国、法国、俄罗期等发达国家，税收收入情况透明与否， 被广泛认可为减少执法风险，降低财政税收收入误差的有效途径。所以我国也应建立由 经济专家，政府要员，以及从事财税研究的工作人员，组成若干相关委员会，为各级政 府当好参谋助手。通过内部不断强化财政税收技术能力，外部不断改进和加强对民众的 公开监督建设，切实提高税收计划制定质量和水平f 1 6 】。 铁岭市税收计划管理工作机制研究 3 铁岭市税收收入计划管理现状分析 3 1铁岭市税收收入计划管理基本现状 3 1 1税收计划