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摘要 本文提出地方税优化的核心是税权的优化，提出轰以亿地方税需从上至下对 税权进行大幅度的变革，并且提出经济结构亦是影响地方税优化的重要因素。结 合世界税制发展的态势和我国地方税优化的定位，本文对此进行了全方位的描 述。然后本文从制约我国税制优化的几个因素的分析着手，对几个具有代表性的 问题进行了剖析。本文从地方税所处的境况与受到的挑战，结合当前地方税存在 的各种问题。实证的章节中，本文以中国民营经济的示范基地( 亦是本文作者的 工作、生活地) 一浙江省台州市为例，运用大量的数据显示经济结构弱势下的台 州地方税的困惑。接着比较了国外发达国家的地方税体系的特点与可借鉴之处。 之后全面提出我国地方税择优发展的对策及思路，又针对实证中的台州市，作者 提出了优化台州地方税的改良措施。 文中归纳出，深化地方税改革，必须从税权优化、理顺政府间财政关系、增 强税收调控力度、优化地方经济结构、减轻社会总负担并有利于搞活地方经济等 原则出发，这就要求有效突破各种约束条件，这直接涉及政治体制、行政体制、 政府职能、财税制度、决策体制、法律制度和税收征管等多项改革。地方税的改 良既需要中央、地方政府的重视、法制的强化、内部改革与管理的深入，亦需要 强有力的队伍建设。在诸多内因和外因舶共同作用和改良下，地方税的明天会更 加辉煌。 关键词：地方税；择优；研究 a b s t r a c t t h i st h e s i sp r o p o s e dt h a tt h ec o r go fl o c a lt a xo p t i m i z a t i o ni st h eo p t i m i z a t i o no f t a xp o w e r , ag r e a tr e f o r mo nt a xp o w e ri sn e e di fw ew a n tt oo p t i m i z et h el o c a lt a x ， a n dt h ee c o n o m i cs t r d c t u r ei sa l li m p o r t a n tf a c t o rw h i c ha f f e c t st h eo p t i m i z a t i o no f l o c a lt a x t h et h e s i sh a sc a r r i e do nt h eo m n i - d i r e c t i o n a ld e s c r i p t i o nc o n n e c t i n g 、i 血 t h ed e v e l o p m e n to f w o r l dt a xs y s t e ma n dt h eg o a lo fc h i n a sl o c a lt a xo p t i m i z a t i o n t h e n ，t h et h e s i sa n a l y s e dt h er e p r e s e n t a t i v ep r o b l e m si nt h ea n g l eo ff a c t o r sw h i c h r e s t r i c t so p t i m i z a t i o no ft a xs y s t e mi nc h i n a a l s o ，t h et h e s i sa n a l y s e dt h ep r o b l e m s e x i s t i n gi nl a c a lt a xa n dc h a l l e n g e si th a st of a c e i nt h ec h a p t e ro fp o s i t i v er e s e a r c h ，t h et h e s i st o o kt a i z h o u , ac i t yi nz h e j i a n g p r o v i c e ，w h i c hi st h ed e m o n s t r a t i v eb a s eo fp r i v a t e l yo p e r a t e de c o n o m yi nc h i n aa s a l le x a m p l e , u t i l i z e dm a s s i v ed a t at od e m o n s t r a t et a xp r o b l e m si nt a l z h o ua si ti s u n d e rt h ew e a ke c o n o m i cs t r u c t u r e t h e nac o m p a r i s o no ft a xs y s t e m sa m o n gt h e d e v e l o p e dc o u n t r i e sw a sm a d e a c c o r d i n gt ot h ec o m p a r i s i o n ，t h et h e s i sp r o p o s e dt h e m e a s u r ea n dd e v e l o p i n gs t e p so ft h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sl o c a lt a x a tt h es a m e t i m e ，a i m i n ga ts o l v i n gt h ep r o b l e m si nt a i z h o u s l a c a lt a x ，a ni m p r o v e m e n to f o p t i m i z a t i o no f t a l z h o u sl o c a lt a xw a ss u g g e s t e d t h et h e s i sp r o p o s e dt h a tt h ep r i n c i p l eo fd e e p e n i n gt h er e f o r mo fl o c a lt a xi s o p t i m i z i n g t a x p o w e r , e x p m c i t i n g t h e i n t e r - g o v e r n m e n t a l f i n a n c i a l r e l a t i o n s ， e n h a n c e m e n t i n gt h et a xr e g u l a t i o n ，o p t i m i z i n gt h el o c a le c o n o m i cs t r u c t u r e ，r e d u c i n g t h es o c i a lb u r d e n a n dd e v e l o p i n gt h el o c a le c o n o m y t h u s ，b r e a k i n gt h r o u g h c o n s t r a i n tc o n d i t i o ni n r e a l a l i t y i sn e c e s s a r y , r e f o r m so np o l i t i c a l s y s t e m ， a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m , g o v e m m e u t f u n c t i o n , 血l a n c ea n dt a x a t i o ns y s t e m , p o l i c y - m a k i n gs y s t e m ，l e g a ls y s t e ma n dt h et a xr e v e n u ec o l l e c t i o na r er e q u e s t e d i n c o n c l u s i o n , t h ei m p r o v e m e n to fl o c a lt a xn o to n l yn e e d st h ea t t e n t i o no fg o v e r n m e n t a n dt h es t r e n g t h e n i n go fl e g a ls y s t e m ，b u ta l s on e e d st h ei n t e r n a lr e f o r ma n dp o w e r f u l c o n s t r u c t i o no nt a xs y s t e m i ne f f e c t sa n di m p r o v e m e n t so fi n t e r n a lc a u s e sa n d e x t e r n a lf a c t o r s ，w em a yh o l dp o s i t i v ea t t i t u d et ot h ei m p r o v e m e n to f l a c a lt a x k e yw o r d s ：l o c a lt a x ，o p t i m i z a t i o n 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税择优研究 l 地方税优化的核心问题 自1 9 9 4 年实行分税制以来，不仅中央财政在全国财政的份额稳步增长，而 且各级财政状况也有了较大的改善。其原因在于，分税制在许多方面继承了包干 制下的分权原则，从而赋予了地方政府加强征管、扩大税基的动力。但是，从制 度框架的角度来看，目前的地方税体制远没有达到完善的地步，其主要表现是税 权配置的失衡以及因此而产生的若干矛盾。这些矛盾包括税收立法权的高度集中 与地方积极性之间的矛盾、政府部门独揽税收立法权与税制稳定性之间的矛盾、 征管权与收入权之间的矛盾、征管权与政府资源之间的矛盾以及亚健康经济结构 与地方税优化的矛盾。 1 1 立法权与地方积极性 中国是单一制( u n i t a r y ) 国家，中央税( 国税) 和地方税( 地税) 的立法权都 掌握在中央政府手中”一方面，单一制国家的建立与长期的中国传统有关。 封建社会时期自不必说，民国时期虽然内乱不断，但单一制的国家体制至少在法 理上得到了保持。另一方面，从现实层面来看，单一制国体有利于中央政府在全 国范围内对资源进行统一的配置。但是，税收立法权的过度集中使地方政府丧失 了税收这个调节当地经济发展的手段。中国的地域差异是世界上任何一个国家都， 无法比拟的。这种巨大的差异无论是对于地方财政还是对于地方经济都具有深刻 的意义。发达地区由于财源相对充裕，政府和公共开支相对宽松。因此，它们所 面对的，是如何藏富于民、产业升级、使经济上一个新台阶的问题。不发达地区 的情形则相反；它们所面临的，是如何扩大财源、扶持某些传统产业的问题。在 这种情况下，全国统一的的税率就可能不适用了以产业升级为例。在北京、上 海等沿海发达地区，高科技产业是它们在全国经济分工中具有比较优势的产业之 一n 2 1 0 2 ) 。但是，高科技产业投资大、风险大，在企业建立初期给予一定的税收优 惠可以起到鼓励创新、积累资本的目的。国家已经制定了全国范围内对国家级高 新产业区的税收优惠政策；这些政策对那些有能力发展高新产业的地区无疑是起 到了积极的作用但是，对于那些在高新产业方面无比较优势的地区，它们却仅 仅是企业逃避税收的保护伞事实上，除了国家认定的高新产业区外，各级政府 ( 包括部分乡级政府) 纷纷设立自己的高新产业区，对区内企业许诺减免税政策 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 结果是，在区内设厂的企业并不一定从事高新产业，政府税收却因此减少了越 低级政府所设立的高新技术开发区( 或工业园区) 的情况越差，许多地方是地被 征了，企业却没有建起来，白白浪费了土地。 根本的问题是，各地的比较优势产业不同，全国统一的税率难以适应支持这 些不同产业的要求另一方面，即使不考虑税收对经济的调节功能，而仅仅考虑 税收的征收，地方制定自己的地方税种和税率也可能比全国统一的税种、税率好。 地税的一个特点是税种多、税基小、且多数的征收成本高。对于一些地区来说， 倘若某些税种( 比如，发达地区的所得税和营业税) 能够提供足够的收入，则一 些征收成本高昂且税基又小的税种( 比如农村地区的屠宰税) 就不一定非要开征 不可。在目前的情况下，地税的征收成本高达2 0 ，单就降低征收成本而言，一 些小税种就可以在某些地区停征。但是，具体哪些税不该征、哪些税应该征、征 多少，地方政府比中央政府更有发言权，因为前者比后者更了解地方情况、掌握 更多的信息1 5 1 ( p 2 ”。 统一的税收立法权还将对目前正在进行的收费改革产生影响。国家已经确定 了对收费项目“规范一批，改( 税) 一批、合并一批、取消一批”的改革方向。 这一改革方向能否扼制收费的过度膨胀呢? 笔者认为，在目前的税收立法结构 下，对这个问题的回答可能是否定的。首先，收费膨胀在很大程度上起因于政府 机构的膨胀以及工资的增长，不解决这两个问题，收费膨胀就不可能彻底得到扼 制。其次，收费过多、过滥，并不能完全责怪基层政府。根据笔者在台州市了解 到的情况，该市1 0 0 0 多项的收费项目中的6 0 0 0 - 8 0 是由浙江省和中央各行政机 构下达的。因此，收费项目过多可能恰恰是上级( 中央和省) 权力过多造成的。 最后，收费过多与地方政府没有税收立法权有关当地方政府没有充足的税收经 费来满足其日常和公共开支、但又无权提高税率或增添新税种时，它只好求助于 或默许部门进行合法的收费。因此，即使目前这一波改革达到了预定的目的，它 也不能注入一种扼制收费再度膨胀的机制相反，由于部分收费被改成税，从而 需要制定全国统一的税率，各地之间的不平衡局面将进一步加剧。在目前中央政 府缺乏有效的转移支付机制的情况下，将目前千差万别的收费统一为全国一致的 税收只能为今后收费的再度膨胀打下伏笔 应该注意的是，建立有效的转移支付机制不能解决上述因立法权集中而产生 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税择优研究 的问题。转移支付只能解决政府之间的再分配问题，而不能解决经济效率以及税 收征收成本问题。税一旦开征，就要影响生产者的积极性除非转移支付能够细 到企业这一层，否则，它是不可能弥补生产者效率的损失的 2 x p i 。且不说转移支 付不可能细到如此程度，即使它能够做到，当初征税时何不就将这个因素考虑进 去呢? 这里的道理是，一旦考虑进去，差别税率就是必然的选择。当然，我们不 可能、也没有必要做到一个企业一个税；但是，至少地方政府( 如省级) 应该有 对地方税的立法权，因为它们比中央政府更了解地方经济的发展需要。 1 2 部门权力与税制的稳定性 税收立法权的集中的弊病还因为权力过度集中于政府部门而更加突出。众 所周知，1 9 9 4 年的分税制方案是中央政府与各地方政府之间谈判的结果。这个 谈判有两个特点。第一，它主要是在各地方政府与中央政府之间进行的双边谈判， 而最终决策则是由中央政府根据它与各省之间双边谈判的结果综合而成。第二， 它的一个原则是不损害各省的既得利益；因此，改革方案必须是对原有体制的一 种帕累托式的改进，即我们通常所说的增量改革矧”这两个特点意味着新的 税制具有不稳性及对经济效率的损害。 不稳定性来自中央政府与各地方政府之间的双边谈判。双边谈判排除了省与 省之间的直接谈判，从而其结果可能不是一个省际之间的均衡。中央在双边谈判 中所扮演的是一个仁慈的父亲的角色，各省则相当于被宠坏了的子女既然是被 宠坏了，则受了委屈总是要找父亲讨说法；而仁慈的父亲总是要尽其所能把事情 摆平尽管事前各省都同意中央的方案，但是，事后如发现其实际税负与期望不 一致，则它对重新谈判的要求就不可避免。在经济学上，这种情况叫动态不一致， 即事后的行动( 要求重新谈判) 与事前的承诺( 同意中央的方案) 不一致嘲” 中央政府显然意识到了这一点，一个明证是转移支付的运作方式。一个完善的转 移支付体制应该是在财政年度开始时在预算中按照一定的公式在各省之间分配 转移支付。目前的体制则不然。转移支付方案不是在预算中进行，而是在决算中 进行；而且，绝大部分收入转移不是通过规范的转移支付方式实现的，而是以专 款的形式分配比如，2 0 0 0 年，规范的转移支付金额是6 0 亿元，仅占全部中央 可用资金的l ，其余均为专款以专款取代转移支付。虽然起到了加强中央政 。蔡宇，。税务跨入2 l 世纪的战略选择。中国税务，1 9 9 9 年第8 期，第2 - - 6 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 府对投资的控制作用，但总的来说，是中央政府阻止地方政府要求重新对分税制 方案本身进行谈判的策略之举。有了专款这个缓冲，地方政府的注意力就集中到 如何取得更多的专款上，而不是修改税制本身。由于绝大多数专款需要地方政府 的配套资金，一个必然的局面是，发达省份可以得到更大的份额，它们对分税制 方案本身进行重新谈判的动机也因此受到了削弱“小” 由于专款在中央再分配中占有绝对的地位，分税制成为一种“劫贫济富”的 方案，与改革的初衷完全背道而驰。在不增加新的税收收入的前提下，中央政府 因此陷入了一个两难境界：要么维持目前这种。劫贫济富”的再分配机制，要么 陷入与地方政府之间不断的谈判之中。笔者认为，这个两难境界的产生，来自于 中央政府与地方政府的双边谈判。而双边谈判的产生，又与政府部门拥有过多的 权力有关。从表面上看，权力的集中加强了中央政府的权威，实则恰恰相反。这 里的关键是，政府部门的权力不是绝对的，而是可以谈判的。建国以来，我国经 历了多次分权和集中的循环，正为这种可谈判性提供了证明。可以这么说，正是 由于权力的过分集中导致了中央政府缺乏权威。 解决这个问题的一条途径是把中央政府与地方政府之间的双边谈判转变为 在法律框架下地方政府之间的多边谈判。试想这样一种情形，税收分配政策由所 有地方政府通过多数投票决定。其结果会如何呢? 可以想象，这样的一个机制会 产生比较稳定的税收分配方案。多数原则不用顾及既得利益；说白了，是多数对 少数的强制。如果采用多数投票，则对多数省份有利的税收分配制度将被通过。 由于省份之间的相对发达水平是较稳定的，符合多数省区利益的制度也是稳定 的。换言之，即使少数省区对此制度不满意，它们也不能通过再次谈判来改变它 目前以中央政府和各地方政府之间的双边谈判为手段的决策过程缺少的，正是多 数原则所具有的自稳定机制允许省际之间进行多边谈判，看似减少了中央政府 的权力，实则是加强了它的权威，因为这个权威具有由各省通过多数原则支持的 制度化的基础嘲” 在无法改变决策机制的条件下，改革只能在调整增量上做文章。我们曾经有 过进行成功的增量改革的经验( 如价格双轨制) ；但是，在财税体制上，增量改 革即使能够进行，它的成本也将是高昂的这是因为，对财税体制而言，增量意 味着对生产者( 或消费者) 征收更多的税，从而必定影响经济效率。其它改革也 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 需要花钱，但钱可以通过挤压其它财政开支的方式获得。财税改革则不然，因为 它直接涉及到如何分钱的问题。一旦存量( 在这里，存量不仅是指绝对量，而且 包括各省的分配比例) 划定且不可变更，则改革所需的额外资金只能通过扩大税 收获得。这种饮鸠止渴的改革方式是不可能持久的一方面，它以牺牲生产力为 代价，降低中国实现长期增长的能力；另一方面，随着增税空间的缩小，增量改 革的空间也随之缩小，以致达到无法进行的地步阴p 1 3 征管权与收入权 分税制实施之后，中央税由中央政府直接征收。各地成立由国家税务总局领 导的国税局这种税收征管模式有利于保证中央税收的完整性，避免地方政府乱 开口子的现象于是，各省也纷纷效仿，将税收征管权由省地税局统一领导。这 样一来，就产生了税收征管权与收入权和政府资源之间的脱节1 4 1 啊 从表面上看，中央税的征管权与收入权是一致的。但是，由于中央税收返还 是以各省完成税收基数为前提的，中央税的征管权对各省对税收返还的收入权具 有制约作用。因此，地方政府不得不投入人力、物力来参与中央税的征收，其后 果之一是国税系统的责任心下降，形成有权无责的状态，为腐败的滋生提供了土 壤。地方政府介入国税的征收，不仅有背于分税制的初衷，而且削弱了地方政府 作为一级国家权力机构所应有的严肃性；而腐败的滋生，更是我们设计制度时应 该极力避免的。 如果说征管权与收入权之间的矛盾在中央税上还表现得不那么突出的话，这 个矛盾在地税上则达到了十分尖锐的地步。这是因为，地税征管的垂直领导本身 就与省以下政府的收入权脱节。在中央税上的脱节还可能通过规范的转移支付机 制( 如取消基数) 得到弥补，在地方税上的脱节则不可能，因为地税中的很大一 部分就属于省级以下政府所有，无须在省一级进行再分配目前的做法也正是地 税部门向同级政府直接划款1 2 4 1 由于省以下政府无权征税，它们必须依赖同 级地税部门提供收入，致使地税部门权力异常膨胀，其有权无责的状态更加明显。 为了保证必要的收入，地方政府不得不花大力气参与税收的征收。在一些不发达 地区，征税甚至成了乡政府唯一的工作这不仅影响了乡政府的正常工作，而且 影响了基层政府的形象，恶化了于群关系此外，税收部门权力的膨胀，也使得 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 腐败现象迅速蔓延表现之一是地税部门明码标价，向同级地方政府索要“手续 费”，个别地方费率高达3 0 。 高额的。手续费”大大增加了税收成本，败坏了政府形象，其负面作用是不 言而喻的腐败的表现之二是买税、卖税呈现蔓延和公开化趋势。由于一个税务 所管辖数个乡，一些不法分子趁机将一个乡的税卖给另一个乡，并从中收取巨额 好处费。 1 4 征管权与政府资源 税收征管权的垂直领导的另一个问题是与政府资源的脱节。无论是中央税、 还是地方税，这都表现得非常明显。在中央税方面，由于税种大，征收成本低， 国税部门在征收方面无须过多地依赖于地方政府资源。但是，在税收监管方面， 国税部门则必须依靠地方政府的检察、司法、甚至公安资源从原则上说，地方 政府没有动力来维护中央税收的完成，因为税是从地方收走的，而从转移支付渠 道返还的只是税收的一部分。在浙江，地方一级向国税开口子的案件在2 0 0 0 年 仍有几十起。有鉴于此，中央政府正积极着手组建税务警察。从长远来看，这可 能是一个理清中央与地方关系的正确方向。但是，只有税警，仍然无法避免使用 地方政府资源，因为对税收违法案件的起诉和审判仍然需要当地的检察机关和法 院来完成。可以想见的是，中央税警系统与地方检察和法院系统之间的摩擦将不 可避免。如果非得依赖地方政府资源，则建立中央税警就不见得是明智之举。一 个替代的办法是赋予地方公安机关以税收监察的权力。如果澄清中央和地方的关 系是第一位的，则仅有税警还不够；至少，尚需象德国的税务法庭之类的机构。 与国税相比，地税的征管更加依赖于地方政府资源。地税垂直管理的一个基 本条件是税收征管成本较低。比如，在发达国家，经济活动的票据和信用化程度 高，加之交通和通讯发达，税收的监管成本相对较低。在中国，现金交易仍占相 当大的比例( 在不发达地区或小企业之间，现金交易几乎是唯一的交易方式) ， 许多地方交通又不发达，税收征管因此非常困难。而且，地方税的税种多、税基 小、征收成本高昂因此，靠地税部门自己根本无法完成税收征管任务。比如屠 宰税，税基是屠宰的牲畜；对一个管辖数个乡镇的税务所来说，要知道哪户人家 哪天宰了什么牲畜，无疑是一项极其困难的事情。因此，利用地方政府现有的权 力资源就成为地方税征收的必然选择。尤其是在县、乡两级，这种现象更加突出 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税择优研究 地方干部反映，地税部门的工作不过是开票而已，实际工作都是地方政府做的 这与我们在张家界的调查中所了解的情况一致 税收征管权与收入权以及政府资源之间的脱节，将地方政府摆在了一个非常 不利的地位，严重地影响了地方政权的严肃性在和平年代，经济关系在很大程 度上决定了各级政府之间的关系。税收部门通过控制收入权对地方政府的节制是 对国家政府体制严肃性的挑战。因此，不管税收征管权的统一垂直领导在目前具 有多少好处，从长远来看，税收征管权与收入权以及政府资源之间的脱节将对我 国规范的政治体制的构架具有破坏性的作用。 1 5 地方经济结构对地方税优化的影射作用 地方税优化研究的最终目的就是要使地方的可用税源最大化，也就是地方税 收总收入的最大化。这样，便不可避免的涉及到每个国家或地区的经济结构( 产 业结构) 问题，经济结构的布局科学和完整，对于我们中国这样一个中央高度集 权的国家来讲尤为重要因为不同的经济结构直接影响到每一个地方的税收组成 t 成分。当国家宏观调控凸现的时候，由于经济结构不同而在地方各产业对宏政策 的敏感程度是完全不同的。有些地区在国家宏观调控后由于当地经济结构的科学 。? ， ， 性及抗风浪性，它的地方经济发展受到的负面影响很微弱。事物的发展都有两面，j 性，对某些行业的负效应恰恰可能是另外行业的正效应，在正负对消下，某些地，。 区的经济可能在宏观调控的负效应下出现正增长；而有些地区的经济结构的抗破 坏性就比较差，在宏观调控的负效应下，这些地区的地方经济发展将会受到极大 的打压，直接影响了当地地方税的收入，制约当地的经济发展这个闯题笔者在 后续章节将以实证( 以浙江台州为例) 的形式展开剖析。 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税择优研究 2 世界税制改革发展态势及我国地方税的优化定位 2 1 世界税制改革的若干态势分析 近几十年来，随着全球经济一体化和区域化进程的加快，各国相继对本国的 经济政策进行了一系列调整，其中引人注目的是税制改革，陆续在世界范围内展 开，如1 9 9 9 年澳大利亚的“一揽子”税制改革，以及我国台湾地区的“两税合 一”改革都是这进程的体现 3 1 惭。在比较各国、各地区的税制改革过程中，我 们不难发现，世界税制发展出现了新的特点。呈现出趋同化的趋势。对此加以借 鉴，对于我国即将进行的“十一五”税制改革具有重要意义 2 1 1 减税浪潮及税制的趋同化 始于8 0 年代里根政府的减税计划几乎一夜之间风靡全球，不少国家积极响 应，实施了大幅度的减税政策。经过8 0 年代“降低税率、扩大税基”的改革， 目前各国所得税实际负担趋于接近，公司税率一般在3 0 - 4 0 之间；个人所得 税的总体趋势是降低边际税率，减少累进级次，最高税率稳定在4 5 左右。不难 看出，八十年代美国政府采取减税措施，是基于供给学派的主张，通过降低税率、 扩大税基来对付当时日益严峻的高失业与高通货膨胀引起的“滞胀”问题 2 1 p 7 6 。 税制结构是税收制度中直接税、间接税所占比重大小的问题。一般认为，发 展中国家大多是以间接税为主体的税制；而发达国家则是以直接税为主体税制的 较多。进入九十年代后，各国根据客观经济环境的变化、不断进行调整与完善， 呈现出世界范围内的趋同化。发达国家在经历了几十年来对所得税的推崇后，开 始注重审视和研究流转税。尤其是具有诸多优点的增值税，目前已在世界范围内 推广。 2 1 2 主体税收的改革和完善 在发达国家中，增值税和所得税从来都是税收的主体一方面在各国税制中， 增值税的引进成为一大潮流，由法国率先征收该税以来，增值税以其中性，公平 一时风靡全球，包括西欧，北欧2 0 个，中欧、东欧2 5 个，大洋州4 个，非洲 1 8 个，亚洲1 5 个从类型上看，几乎都是消费型增值税。从范围上看，绝大多 数国家在零售环节课税增值税已经成为国际公认的好税种。据统计，目前在。经 济合作与发展组织”( o e c d ) 2 9 个会员国中，只有美国未实行增值税，而这与 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税择优研究 美国分权式的联邦制政治制度有莫大的关系，并且美国政府已经着手研究增值税 的可行性1 3 2 j 1 p 1 9 ) a 可见。增值税作为一个优良税种，在世界范围内得到了极高的 推崇与广泛的施行但值得注意的是，各国在征收增值税的同时也遇到了一些问 题，因此各国政府都已在认真研究对增值税的完善工作，以期更有效地发挥这个 中性税种的作用另一方面，各国对于法人所得税也做了改革。同时，公司所得 税与个人所得税的双重征税问题已引发了发达国家的普遍重视，因为一项所得税 在公司层次被征收公司所得税，在个人层次又要征收个人所得税，有双重征税之 嫌，不利于公司股权结构的完善。因而大多数国家允许已纳公司所得税的收入在 向个人分配征收个人所得税时可抵免一定的所得税款。这在一定程度上减轻了双 重征税因素有的国家则采用分率制，对保留在公司的净利润征收较高的税率， 而对分配给股东个人的收入征收较低的税率。这些做法都有利于缓解双重征税矛 盾。 2 1 3 年轻的税种社会保障税 1 9 3 5 年，美国率先开征社会保障税。之后，不少国家也相继采纳。据i m f 统计，目前实行此税或类似税收的国家已达8 0 多个。尽管社会保障还是一个比 较年轻的税种，征收年限与一些老牌税种相比历史并不长，但在一些国家已成为 重要税种，且占税收收入总额的比重不断攀升。据不完全统计，在o e c d 成员 国中，社保税占税收总额的比重，1 9 9 0 年为2 3 ，1 9 9 5 年为2 5 尤其在美国、 德国和法国，社保税比重的增长迅猛。在美国，社保税的比重1 9 7 5 年为3 2 ， 1 9 8 6 年为3 7 ，1 9 9 3 年增至4 1 ，成为联邦税收中的头号税种；在德国，社会 保障税已占税收收入的一半以上，是所得税的三倍；在法国，社保税已接近税收 收入的5 0 ，相当于增值税和所得税两税之和。在一些发展中国家，社保税的比 重也高达2 5 - 3 5 。由于经济发展过程中的周期性波动和全球性的。老龄化” 问题，其它发展中国家也在考虑征收该税种，以筹集更多的社会保障基金，满足 本国社会保障体系建立、健全的需要 3 0 1 晰 2 1 4 可持续发展的利器税收工具 不论是发达国家还是发展中国家，经济发展过程中军出现过资源过度使用引 发的资源枯竭和环境污染的问题，这都不利于一国持续、健康发展；也是与联合 国倡导的可持续发展战略背道而驰的，因而进入八九十年代，面对严峻的社会现 4 t ， ，蓉 ，： 一； 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 实和恶劣的生态环境，一些发达国家政府开始对本国税制的若干税种进行了调 整，增加了一些有利于生态保护的税目，同时开征环境保护税，形成了一套较为 完整的生态税制( 也称绿色税制) ，其中环境保护税扮演了重要角色，体现了。谁 污染，谁纳税”的原则，充分发挥税收在促进生态保护中的作用i t 9 ( p 1 0 2 这些税 收工具成为各国在可持续发展道路上发展本国经济的各式利器 2 2 我国地方税优化的基本定位 2 2 1 我国税、费制度与发达国家的几个反差 反差之一：发达国家的。税重费轻”和我国的“税轻费重”发达国家重视 的是中央和地方的各项税收，她的税收在整个国家财政收入中占据极大的比重， 象美国，她的中央税收占据整个联邦财政收入的9 0 9 6 以上，同样，她各州的税收 亦占据各州财政收入的9 5 以上哪。而我国的税收收入在2 0 0 5 年仅占财政收 入的5 0 0 左右，各地的情况亦是如此，与发达国家形成极大的反差。由于税收的 实际控制权集中在中央，各级地方能够大做文章的也只能靠规费了； 反差之二：发达国家的“适当的中央政府职能”和我国的“中央政府职能 过宽”发达国家中的相当一部分的地方拥有制定全部或部分地方税收政策的权 利，而我国所有的税收政策的制定权都在中央，地方( 省以下) 只有指定一些规 费的权利； 2 2 2 我国2 l 世纪。清费归税”的政策导向 从发达国家与我国税费制度的反差来看，我国应该借鉴发达国家的税费经 验，找出差距和不足，总结出一套科学，有效，全面的。清费归税”的新路子 从中央做起一中央集中控制税收财力，适当下放地方一定的征税权； 税费改革“三管齐下”。费改税“规范费”和“取缔乱收费”并举； 当然，税有税的内涵和外延，费有费的地位和作用，两者不能互相替代，应根据 收费实质和特征，确定。清费归税”的方案和措施，实行。费改税”、。规范费” 和。取缔乱收费”三管齐下对必要、合理的收费可通过。费改税”纳入税收轨 道。方法有三种：将收费归并到原有税种中；开设新税种；开辟附加税。对不合 理的乱收费项目通过税费改革，大部分予以取消，个别是情况作为附加费或基金 形式保留一段时间n ” 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 从发达国家可看到两个现象：一是中央一级政府基本没有收费，税收是其收 入的基本来源。二是收费形式取得的收入通常只有地方各级政府才实施例”而 目前我国却税费倒挂，从上而下乱收费状况甚为严重故我国。清费归税”必须 从中央一级政府做起。只有率先实现中央政府收入机制的规范化，“清费归税” 才能依次延伸到地方各级政府，从而在全国范围逐步推开，地方乱收费也会尽快 得到遏制。”“。各级政府应科学的划分事权，职能明确。中央政府应强化宏观调 控，做到“握财权、放税权”，即将主要的大税种，稳定的收入集中到中财政， 将人、财、事权等配套下放，如可将一些地方税的开征、停征、缓征、免征等一 系列税权配套下放给地方。通过税权的优化改革、一定比例的税权的下放，地方 政府及相关财政职能部门方能积极发挥筹资的积极性，由此地方的经济发展等于 注入了一支支兴奋剂，良性互动的中国税收体制才会展示出她的应有的魅力。 综观国内外研究，中国地方税收在很多地方的研究还很苍白，国外虽有部分 相关研究可供参考，但由于政治体制的不同，国外很多的的先进经验到了中国很 可能遭遇水土不服，所以我们应该从中国的国情出发，来探讨我国的税制改革及 相关税收问题的研究。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 3 当前地方税面i 艋的新挑战 3 1 税制改革的表层化对地方税制的影响 我国现行税制体系以分税制的财政体制为前提，设置了中央税、共享税和地 方税，同时分设国税、地税两套税收征收管理机构。该税制体系经过近几年的运 行和改进，逐渐趋于完整，在贯彻国家产业政策和增加财政收入等方面都发挥了 积极的作用，其功绩是有目共睹的。但是，由于我国正处于经济转型时期，各种 社会条件都在发生前所未有的巨大变化，当时设想的一些改革目标和措施又遇到 了新的挑战，使改革的成果日渐留于表层。而对这些挑战的处置，不仅影响地方 税收收入，也会影响地方税制的结构。下面就现行税制遇到的挑战和对地方税制 的主要影响进行分析 3 1 1 两个比例打压下的地方税制 两个比例指财政收入占g d p 的比重和中央财政收入占财政总收入的比重这两 个比例目前这两个比例依然偏低，据有关资料显示：2 0 0 4 年我国财政( 税收) 收入占g d p 的比重为1 5 ( 明显低于发达国家4 0 0 4 的平均水平) ；中央财政收入 占财政总收入的比例为5 6 7 t 2 _ ，l | p 4 ) e 显然，这一结果与提高税收收入占国民生产 总值的比重、中央财政收入与地方财政收入分配比例的目标要求相去甚远。因此。 国家将继续实施提高财政收入两个比例的措施。在中国目前的税权体系下，财政 收入的两个比例的上升直接打压地方税制。可以想象，地方税税源将在对应数据 的上升中相应缩小，同时会不可避免地影响地方税制。 3 1 2 迟到的费改税和空洞的新税制 费改税，比如说公路管理部门对车辆定期收取的养路费要改成燃油附加税， 这个提法已经叫嚷了好多年了，但还是。尤抱琵琶半遮面”，迟迟不肯出台。但我 们有理由相信这种现象不可能长久下去，中央必然会加大工作力度，费改税的措 施迟早会一一实施，但同时中央与地方的收入也将重新分配( 中央是不会放弃这 么大一块蛋糕的) ，这将不可避免地影响地方税制的构成 新税制是以简化税制为原则的，但现在的情况是新税种仍在增加，而原来设 置的税种不见减少，简化税制的原则没有被贯彻到底，新税制成了一样摆设，成 了一个空洞的名词。显然这是暂时现象，未来对某些税种的调整和撤并是理所当 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方税择优研究 然的。而税种调整、增加和撤并的结果，必然会引起地方税制的变动。 3 1 3 接轨w t o 的挑战 跨进新世纪后，在面临加入1 t 0 后来自各方面的挑战步步加剧，经济全球 化乃是必然的趋势，对我国来讲，经济全球化是加快经济发展、走出环境资源困 境的一次机遇，对我国的可持续发展来说，经济全球化的机遇大于挑战。未来几 年，随着改革开放的进一步的深化、扩大及社会主义市场经济体制的逐步完善和 发展，我国的经济和社会各方面都将发生更深刻的变化，国家和地方税收政策的 很多不足之处随着经济全球化的步步融入也就更加突兀，经济全球化下促进我国 可持续发展的税收政策是必然的选择眦 2 税收政策是国家经济政策的重要组 成部分，税收政策目标自然应与整个经济政策目标相一致。经济增长、稳定物价、 充分就业和国际收支平衡是传统的四大宏观经济调控目标，因此，它们也往往成 为重要的税收政策目标也就是说，我们的经济目标不应再局限于以经济增长为 核心，而应提高到以可持续发展为核心因此，可持续发展应成为现代经济政策 的最高目标据此，我们制定可持续发展的税收政策，一是要顺应可持续发展的 内在要求，在保证经济增长的同时，完成可持续发展的战略目标；二是要促进体 制创新，加强宏观调控，以弥补市场机制在环境和资源效益方面的不足之处；三 是要促进经济增长方式的转变，变粗放型的经济增长为集约型的经济增长，从单 纯追求g i ) p 的高增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的增长上来嘲” 我国的税收政策具有很大的局限性，而税收体制是造成这个局限性的最大的 载体。为此，我们应该大胆地对税收体制进行改良，而这又涉及到一个宏观面上 系统工程。 我国加入w t 0 后，在税法、制度上要体现w t 0 关于公平竞争、国民待遇、透 明度和统一性等规则，然而，现行税制中的某些规定，未能充分体现w t o 的规则， 需要加以调整。如对内外资企业所得税的并轨、技改项目购进国产设备的税款抵 扣、上市公司所得税的低税率、税收的即征即退、按出口业绩减免税以及地方出 台的一些税收优惠政策等等1 6 1 婀调整和废止那些不符和w t o 规则的规定，研究 制定体现w t o 规则的涉外税收政策是十分必要的，而现行政策的调整、新政策的 出台，都涉及地方税制的改革和完善叫0 ) 从上述分析我们不难看出，地方税制的改革依附于国家税制的改革，且具有 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方税择优研究 滞后性和被动性。国家税制结构的调整，必然对地方税制产生深刻的影响。 3 2 法律层面挑战下的地方税 3 2 1 立法空洞的分税制 分税制实施七八年来，还没有通过正式立法程序来确定改革的成果，税收法律 不完善，分税制财政体制仍有可能回到综合分成的老路。企业所得税和个人所得 税原为地方税种的重要组成部分，说变就变，缺乏公开性和透明度，其根源就是 税法不完善。没有一个完善的税收法律体系确保分税制的稳定性，依法制税谈何 容易研吲 国家虽然设置了国家税务局和地方税务局两个机构，但却没有给地方相应的 税收立法权一些地方税种如土地增值税、筵席税等已明显不能适应经济发展的 要求，国家却没有进行修订一些地方税的政策如企业所得税计税工资等不能适 应发展了的情况，却不能适时进行调整，造成政策难以执行地税的管理范围也 不明确，如有些地方的农业税收归地税管，而有些地方仍归财政管，造成多头征 税1 2 0 0 5 年1 2 月2 9 日，十届全国人大常委会第十九次会议通过了从2 0 0 6 年1 月 1 日起废止农业税条例的决定草案( 免征农业税，取消除烟叶外的农业特产税) ， 延续数千年的农业税终于走进了历史博物馆，这个问题也就不是问题了】。 3 2 2 空位的执法监督 相对于增值税来说，地税违法案件多，税额小，构成犯罪案件不多，移送司 法机关比较少。受地方各方面因素影响，地税部门在查处一些案件时尚不够规范， 制约了一些案件的查处力度，特别是一些移送案件，该移送的没有移送。地税部 门代收的一些收费项目，尚没有一个明确的法律规范来明确权利和义务，造成了 地税部门执法的模糊性 目前各地虽然推行了行政执法责任制，对稽查实行了选案，检查、案审、执 行四分离，成立了复议委员会和案审委员会，每年实施年度执法检查，但税收执 法监督工作仍是一个薄弱环节综合选案、分级审理、错案追究、执法责任考核 等工作还在摸索之中，一个健全完善的执法监督体系尚未形成1 1 1 1 锄 3 3 在征管中迷茫的地方税 根据有关部门的所得税改革意见，2 0 0 2 年起所得税成为共享税，个人所得 1 4 税仍由地方征收，企业所得税采取老企业地税征收、新企业国税征收的办法可 以预计，这仅仅是过度措施，从改革的趋势和当前国际形势的变化来说，中央要 集中财权、提高。两个比重”，随时有可能对地方。切一块”企业所得税和个人 所得税成为共享税已经成为现实，建筑业、交通运输业、房地产业的营业税也可 能改征增值税( 据悉，国家己在东北个别省份试运行此方案) ，这样地税的税收 收入的规模就会大幅度的减少。从税种来说，地税虽然有几十个，但土地增值税、 筵席税等已名存实亡。如果企业所得税改为国税征管，现有的地税税种除了营业 税和个人所得税外，只有。老、弱、病、残”了一旦地税失去了企业所得税这 一主体税种，不仅地税收入减少，更重要的是地税对企业的征管失去了管理手段， 这就加大了地税征管工作的难度，使地税工作面临着严峻的挑战“小 3 3 1 乏力的监管与流于形式的征管 目前地税