（技术经济及管理专业论文）高等学校预算支出绩效评价研究.pdf

华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文摘要 摘要 论文详细论述了绩效预算的理论基础，阐述了高等学校预算支出绩效的评价理 论及评价指标的内涵，将原来单纯的对财政资金使用效果的考核引申到对高校全部 资金运用效果的评价考核，初步探索了设立适应高等学校的预算支出绩效评价指标 体系。论文以部属某高校为例，验证了评价指标体系和评价方法的有效性。运用评 价的结果，来反馈指导高等学校预算的编制与执行，以加强高等学校预算编制的科 学性、可行性和有效性，提高高校资金的使用效率。评价指标体系的推广运用，对 提高我国高等学校整体的资金运用效果将具有一定的促进作用，同时也适应了我们 国家正在逐步推进的深化部门预算改革，提高预算支出绩效考评工作水平的要求。 关键词：预算支出，绩效评价，评价体系 a b s t r a c t t h e p a p e rd i s c u s s e dt h eb a s i ct h e o r yo fp e r f o m a n c eb u d g e t i n gi nd e t a i l ，e x p o u n d e d t h ep e r f o 彻a n c ee v a l u a t i o nt h e o l 。yo fb u d g e te x p e n d i m r ea n dt h ec o n n o t a t i o no ft h e e v a l u a t i o ni n d e x e s ，a n dd r a w nt h ef o m e rs i m p l ea s s e s s m e n to ft h ea p p l i c a t i o no ff i s c a l f h n d st oe v a l u a t i o nm ea p p l i c a t i o no fa l l c o l l e g ef u n d s ，e x p l o r i n gap r e l i m i n a r y p e r f o m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mw h i c ha 伊e e sw i t ht h ec o l l e g eb u d g ee x p e n d i t u r e s t h ep a p e rt o o kt h ec o l l e g ea 硒l i a t e dt oam i n i s t r ) rf o re x a m p l et ov e r i f yt h ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e ma n dt h ee f - f e c t i v e n e s so ft h ee v a l u a t i o nm e t h o d u s i n gt h ee v a l u a t i o n r e s u l t si tf - e e d b a c k e da n di n s t r u c t e dt h ep r 印a r a t i o na n de x e c u t i o no fc o l l e g eb u d g e t ，i n o r d e rt om a k et h ec o l l e g eb u d g e t i n gm o r es c i e n t i f i c ，a n di m p r o v et h ev a l i d i t yf e a s i b i l i t y a n do ft h ee 佑c i e n c yo fc o l l e g ef u n d s t h ep r o m o t i n go fe v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，h a sa c e r t a i nr o l ei ni m p r 0 v i n gt h eo v e r a l le 日e c to fo u rc o u n t r yc o l l e g e 如n d sa i l da l s oa d a p tt o t h er e f o n no fg r a d u a l l yd e e p e n i n gd e p a r t m e n t a lb u d g e t si no u rc o u n t r y ；s t r e n 昏h e n i n g w o r kr e q u i r 锄e n t st ot h ep e r 】晒n n a n c ee v a l u a t i o no f b u d g e te x p e n d i t u r e s t i a nx i a o x i a ( m a n a g e m e n tt e c h n i q u e sa n da p p l i c a t i o n s ) d i r e c t e db yp r o f d a il i x i n k e yw o r d s ：b u d g e t a r yo u t l a y p e r f 0 n i l a i l c e 印p r a i s a l ，e v a l u a t i o ns y s t e m 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文摘要 摘要 论文详细论述了绩效预算的理论基础，阐述了高等学校预算支出绩效的评价理 论及评价指标的内涵，将原来单纯的对财政资金使用效果的考核引申到对高校全部 资金运用效果的评价考核，初步探索了设立适应高等学校的预算支出绩效评价指标 体系。论文以部属某高校为例，验证了评价指标体系和评价方法的有效性。运用评 价的结果，来反馈指导高等学校预算的编制与执行，以加强高等学校预算编制的科 学性、可行性和有效性，提高高校资金的使用效率。评价指标体系的推广运用，对 提高我国高等学校整体的资金运用效果将具有一定的促进作用，同时也适应了我们 国家正在逐步推进的深化部门预算改革，提高预算支出绩效考评工作水平的要求。 关键词：预算支出，绩效评价，评价体系 a b s t r a c t t h e p a p e rd i s c u s s e dt h eb a s i ct h e o r yo fp e r f o m a n c eb u d g e t i n gi nd e t a i l ，e x p o u n d e d t h ep e r f o 彻a n c ee v a l u a t i o nt h e o l 。yo fb u d g e te x p e n d i m r ea n dt h ec o n n o t a t i o no ft h e e v a l u a t i o ni n d e x e s ，a n dd r a w nt h ef o m e rs i m p l ea s s e 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目的，复制赠送和交换学位论文；同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播 学位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 作者签名：圈璧名 导师签名： 华北电力大学高校教师在职攻读硕十学位论文 1 1 研究的内容 第一章绪论 本文研究的核心内容是探索建立适应高等学校的预算支出绩效评价指标体系， 并运用科学的评价方法，对高校预算支出效果进行科学有效的评价，以加强高校预 算管理，优化高校资源配置，提高资金的使用绩效。 文章首先论述了高等学校实施绩效预算的必要性及理论基础，并以现有的评价 理论体系为依托，通过分析比较，设立了一套综合的预算支出绩效评价指标体系， 然后以实证为例，运用一定的综合评价方法对某高校资金的预算绩效进行评价，通 过评价结果与高校标准值的比较，来验证评价指标体系及评价方法的有效性，同时 找出高校预算管理中的薄弱环节，有针对性地采取措施加以改进。并希望将研究的 结果应用到实际工作之中，对提高高校资金的使用效果起到一定的推动作用。 1 2 研究的背景 1 2 1 公共财政框架体系下，政府大力推进部门预算改革 与社会主义市场经济的发展相适应，我国财政领域的改革也不断深入，传统的 财政制度逐步向公共财政制度转变。近年来财政部积极推进部门预算改革，初步确 立了与公共财政框架相适应的预算管理体系。新的预算管理体系，更加强调公共支 出的效率和有效性，加强预算支出的绩效管理将成为部门预算改革的重要内容之 自2 0 0 0 年起，财政部开始试行部门预算改革，实行大收大支的部门预算编报 方式，推行国库集中收付制度和政府采购制度。2 0 0 3 年，党的十六届三中全会提出 了“建立预算绩效评价体系 的要求，中央和地方各级财政部门、政府部门和研究 机构均进行了控索性工作，为了加强对绩效考评工作的规范指导，财政部研究制定 了中央部门预算绩效考评管理办法( 试行) ，专门对绩效考评的组织管理、工作 程序、结果运用和考评经费等做了明确规定，为绩效考评工作的开展提供了制度保 证。 高等学校作为教育系统非营利组织，其支出也纳入了公共财政支出的范围，高 校预算拨款制度是高等教育财政政策的核心内容之一，也是高等教育宏观调控的手 段。自2 0 0 8 年1 月份以来，财政部、教育部在深入调研、多次研讨的基础上，按 照新的思路和框架，对中央高校预算拨款制度进行了改革，并联合下发了文件“财 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 政部、教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知( 财教( 2 0 0 8 ) 2 3 2 号) ”。通 知中明确了高校预算拨款制度改革的总体思路是：完善支持体系，突出高校职能； 细化综合定额，体现办学差异；稳定专项收入，明确支持重点；增加绩效拨款，构 建激励机制。通知还要求按照“目标明确、分类考核、先易后难、稳步实施 的原 则，建立与公共财政相适应、科学规范的高校绩效评价体系，引入以绩效为导向的 资源配置方式。 由此可见对高等学校的财务绩效考评正日益得到重视。通过绩效问踪，来反馈 指导预算的编制、执行与监督，考评的最终目标与提高资使用效果、提高高校社会 效益也是相一致的。 1 2 2 高等教育体制改革，办学规模空前扩大 随着我国各项体制改革的实施，我国社会主义市场经济取得突飞猛进的发展， 与此同时，我国高等教育事业也发生了根本的变化，其主要表现在以下两方面： 一是办学模式发生了根本的变化。为了适应高等教育快速发展的要求，国家相 继进行了一系列教育体制改革，由原来政府直接管理的办学模式转向了政府宏观管 理、学校面向社会自主办学的模式。高校逐步走向市场，其办学效益开始与规模、 质量挂钩，成为独立的利益实体。先是培养机制实行双轨制，招生就业实行双向选 择，国家在给予学生充分的择校就业自主权同时，要求学生也要负担部分教育成本， 即向学校缴纳学费，教育经费不再由政府单方投入；其后国家允许社会力量参预办 学，校企联合办学的模式迅速发展，并最终允许单纯的社会力量独立办学，如最近 几年快速发展并具一定规模的二级学院、职业学院多为此类型学校。多种办学模式 的存在，极大地推动了我国高等教育事业的发展。 二是办学规模空前扩大。自1 9 9 4 年开始，国家大力倡导联合办学，经过十几 年的探索、实践和发展，已经形成了一定的规模，目前全国有1 0 0 多所高校实行校 际联合办学，多学科、多专业并立的综合性大学相继成立。1 9 9 9 年高校开始扩大招 生，各高校办学规模呈现了快速膨胀的发展趋势，2 0 0 3 年我国共有普通高等学校 1 5 5 2 所，当年招生人数为3 8 2 1 7 0 1 人，毕业人数为1 8 7 7 4 9 2 人，在校生人数为 1 1 0 8 5 6 4 2 人，比1 9 9 8 年增加了5 1 8 6 。与此同进，国家对高等教育的经费投入 也大幅增长，2 0 0 3 年全国教育投入总量、各级财政预算内拨款、全国财政性教育经 费等三项指标均相比前五年继续有较大增长，分别达到6 2 0 8 2 7 亿元、3 4 5 3 8 6 亿 元和3 8 5 0 6 2 亿元。 1 2 3 资金投入相对不足制约高等教育的发展 伴随教育规模的扩大，资金投入相对不足的矛盾也日益突显出来，尤其对公办 2 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 大学来讲，资金来源渠道较少，政府投入经费有限，学费标准严格限定，学校全部 资金收入一般限定在一定额度内很难突跛。以我国部属高校财政经费投入为例， 2 0 0 l 而办学规模的扩大、学生人数的增加，要求学校配套的师资力量、实验设备、 基础设施等规模必须相应提高，才能满足教师科研教学、学生生活学习的需求，在 此基础上才能进一步提高学校培养人才、科研成果的质量。学校的发展最终需要资 金投入的加大，在目前收入有限的前提下，资金紧张的现象势必存在，在此情况下， 提高资金的使用效率对解决这一矛盾就显得尤为重要。 1 3 研究的目标 1 3 1 直接目标一优化资源配置，提高资金使用效益 对预算支出绩效进行客观的分析评价，仍属于财务管理的范筹。建立绩效预算 评价指标体系，对高校预算支出绩效进行分析评价，其直接的目的是改变高校以往 注重资金投入的管理模式，转向注重对支出效果的管理，并以评价结果为导向指导 资金投入方向和规模，优化资金支出结构，提高资金使用效果，更好的发挥财务管 理为高校教学科研服务的功能。 提高资金使用效益是提升财务管理水平的内容之一，也是社会主义市场经济条 件下高校自身发展的迫切需要。实际工作中，对高校的财务运行状况缺乏系统的评 估与比较，对资金支出的方向、支出规模没有标准的结构依据，资源配置不合理、 利用率低的现象在高校普遍存在，更加剧了高校资金紧张的局面。财务管理是高校 管理体系中的重要基础，高校财务管理水平的高低直接影响着整个高校教育事业的 发展。尤其在市场经济体制下，高校要适应现代化发展的需要，就要不断改进现行 财务管理方式，开源节流与提高效益并举，改善资金紧张的状况，稳步推进高等教 育事业的健康发展。 1 3 2 最终目标一实现教育投资社会效益 建立高校资金使用效果评价指标体系，提高资金使用效益，其最终目标是为了 实现高等教育的社会效益，即培养适应社会物质和文化发展的劳动者，推进科技进 步，推动生产力发展，提高国民素质和综合国力。 高等教育的社会效益主要体现在以下方面： 1 3 2 1 促进经济发展 知识促进经济时代也即人才竞争的时代，一国的发展与壮大离不开经济实力的 提高，提高经济实力则依靠科技进步，依靠生产力水平提高来推动，最终依靠高质 量人才的培养来实现。我国的高等教育体制改革也是为了实现这一最终目标而进行 3 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 的，尤其是高等学校扩大招生规模这项国策势必将对提高中华民族的整体素质发挥 重要作用，从而推进中华民族向着更高更强的目标进步。 1 3 2 2 提高国民素质 教育在提高素质方面的作用表现在教育提高人认识世界的能力，通过教育人们 将以理性来考虑自身和外在的世界，使自己在客观世界中协调发展教育提高人的专 业技术水平，通过接受教育人们增长知识和才干，使谋生的能力增强。同时，在增 加自身收入的前提下，提高对社会做贡献的能力。 1 3 2 3 促进精神文明建设 教育投资可以推动教育水平的全面发展，从面使整个社会处于理性和良知之 中。通过教育投资可以提高人们分析问题和解决问题的能力，提高人的人文素质， 促使人们建立正确的人生观、价值观，促使人们树立良好的社会意识和高尚的道德 品质，对于建设和谐的小康社会是必不可少的。 相对整个社会的发展进程来说，教育投资的作用大于物质资本投资的作用，教 育投资的收益率远远高于物质资本投资的收益率。美国著名经济学家，年诺贝尔经 济学奖获得者舒尔茨认为，在现代生产条件下，人力资本投资的作用大于物质资本 投资的作用。舒尔茨运用实证分析的方法，对美国一年教育对经济增长的贡献作了 计算，他得出的结论是教育形成的人力资本的增长速度大于物质资本的增长速度， 教育投资的收益率高于物质资本的收益率。库兹涅茨通过分析得了与此相同的结论 即经济的增长归因于生产资料投入量的增加，归因于劳动生产率的提高。 以上经济效益与社会效益的实现是相辅相成的，实现高等教育社会效益的同 时，也将提高高校吸引社会力量的投资力度，缓解资金紧张的压力，实现高校“提 高办学质量一提升高校社会声誉一吸引多方投资一缓解资金紧张压力 的良性循 环。 4 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 第二章绩效预算的理论基础及研究现状 2 1 绩效预算的内涵 2 1 1 概念 绩效预算是一种以目标为导向的预算，它以政府公共部门目标实现程度为依 据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式，是一种把增加资源分配与 提高绩效紧密结合的预算管理制度。它以政府履行公共财政职能为出发点，其核心 是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现对财政资金从 注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。 2 1 2 绩效预算的特点 与传统政府预算相比绩效预算有以下特点：一是以结果为导向的预算。绩效预 算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调预算资源分配与支出结果即绩效之 间的有机联系，注重财政支出的有效性。二是可量化衡量的预算。绩效预算更加注 重预算执行结果，对绩效目标及其完成情况进行分解、衡量及评价是实行绩效预算 的重要步骤。绩效预算通过设立绩效指标体系，在财政资金使用的最终成果和资金 使用效率等方面对绩效目标进行量化；同时还设立绩效标准，以便对部门绩效目标 的实现情况进行比较判断。三是管理者享有充分自主权的预算。绩效预算本质上更 加注重结果而非投入，为了确保目标实现，有必要让熟悉情况的管理者自己决定资 源的配置，因而赋予管理者较充分的灵活性和自主权。四是对结果全面报告的预算。 绩效预算要求对部门绩效目标的实现情况进行完整全面的报告，绩效报告既是对绩 效考评工作的总结，也是以后年度预算分配的重要依据。 2 2 新公共管理理论 新公共管理理论是新管理主义运用于公共部门的结果，它将企业管理理念引入 到政府行使管理职能之中，其主要宗旨是实现公共部门“企业化 管理。新公共管 理理论于2 0 世纪5 0 年代开始兴起，其代表人物有美国早期管理学家哈林顿埃默 森( h a r r i n g t o ne m e r s o n ) 、克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙等。 2 2 1 新公共管理理论主要内容 与传统公共行政相比，新管理理论的内容更加强调以下观点： ( 1 ) 新公共管理理论改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系， 5 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 对政府职能及其与社会的关系进行了重新定位。该理论认为政府的主要职现是以满 足社会公众需求为目标，为社会公众提供服务。二者关系中政府官员为“管理者 ， 社会公众即是提供政府税收的“纳税人，又是享受政府服务的“顾客 。 ( 2 ) 新公共管理理论更加重视政府活动的产出和结果。理论主张政府管理的 资源配置应该与管理人员的业绩联系起来，并赋予执行机构及人员充分的自主权， 以适应不断变化的外部环境和公众需求。 ( 3 ) 新公共管理理论主张放松严格的行政制度，转而实行绩效目标控制。新 公共管理重视人力资源管理，在人员录用、任期、工资等环节上赋予管理部门较大 的灵活性，如进行定期考核聘任、实行绩效工资制等。 2 2 2 新公共管理理论对政府预算管理的影响 随着新管理主义思潮的兴起，绩效管理和绩效考评方法逐渐成为政府及其公共 部门的主要管理工具之一。新公共管理理论的提出为政府预算管理带来了新的变 化，即由行政管理转向绩效管理。该理论张扬弃了利用集权、监督等方法来改善公 共部门绩效的传统途径，注重发挥市场在公共产品和公共服务供给领域的作用，并 在政府管理中采纳社会化、市场化的运作机制和企业化的管理方法来提高管理效 率，通过在公共部门管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，以市场或顾客为 导向来改善行政绩效。 在此理论的引导下，各国纷纷进行了“以结果为导向 的绩效预算改革，将更 多的注意力从对财政支出过程的管理转到对财政资源使用效果的管理上。同时许多 国家在预算执行中纷纷建立了问责机制，重视绩效衡量和绩效考评，将绩效考评结 果与预算资金的分配结合起来，采取弹性自主的预算执行方式，在预算执行过程中 赋预部门充分的自主权。 2 3 公共选择理论 公共选择理论产生于2 0 世纪4 0 年代末，7 0 年代初发展成熟。公共选择即政府 选择，指通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是对资源 配置的非市场选择。 传统经济学研究范围的局限性为公共选择理论的兴起准备了理论空间，这一理 论的主要人物有英国的邓肯布莱克教授，詹姆斯m 布坎南等。 2 3 1 公共选择理论的主要内容 公共选择理论主要涵盖以下四个论点： 6 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 2 3 1 1 广义和狭义的公共选择理论 广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，丹尼斯穆勒将其概括为 “非市场决策的经济学研究 ，公共选择的主题就是政治科学的主题，其方法论则 是经济学的方法论。狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在的， 它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，其关注的重点是政府管理活动及公 共政策的制定和执行。 2 3 1 2 公共选择理论研究的核心问题是政府失灵 该理论认为，所谓政府失灵是指个人对公共产品的需求在现代民主政治中得不 到很好的满足，公共部门在提供公共产品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出 规模过大或效率降低，政府活动并不总象理论上所说的那样有效。 公共选择理论主要受到西方政治家的高度重视，许多国家根据该理论的研究成 果，对传统的政府管理理念、治国方法进行的反思，在关注市场失灵的同时开始治 理政府失灵问题。 2 3 1 3 “政治市场”学说和对官僚主义行为的分析 公共选择理论把国家决策过程看成类似市场的、由公共产品的供求双方相互决 定的过程。政治市场学说的核心思想是关于投票理论的论述，认为选民是否参加投 票都是基于个人理性的成本一收益计算的结果，而要对之施加良性影响，必须对不 合时宜的政治制度和选举制度进行变革。 公共选择理论对官僚主义行为的分析观点认为，政府内部的官僚集团也是“经 济人 ，也会追求自身利益的最大化，甚至会因此而导致政府的变异，如腐败现象 世 守o 2 3 1 4 制度和宪法改革的主张 公共选择理论认为，西方社会的问题不是市场制度的失败，而是政治制度的失 败，所以有必要建立一个能够有效制约政府行为的政治决策体系，即公共选择制度。 理论的主推者并为此提出了若干政策建议和主张。 2 3 2 公共选择理论对政府预算管理的影响 公共选择理论对政府预算的影响有以下几方面： ( 1 ) 从经济角度分析，公共选择理论主张借助公共选择的分析工具，来保证 公共财政在提供公共产品时避免受政府自身偏好的影响。理论认为公共产品的财政 供给问题由社会公众通过公共选择来民主决策，其效率要高于少数政府官员的一边 决策，因此市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政，更是公共选择的财 7 华北电力人学高校教师在职攻读硕十学位论文 政。 ( 2 ) 从财政管理的角度分析，公共选择理论认为政府失灵的情况同样存在于 各级财政管理和部门预算支出活动中。社会公众与政府财政的关系由于信息不对 称、委托一代理链过长以及激励约束不够等原因，会出现维护自身利益而违背公众 意愿的问题，而解决这一问题最重要的一个方面就是引入公共选择机制，建立民主 的、有良好监督的公共财政，即实现财政管理的公共化。 ( 3 ) 从政府预算管理的角度，公共财政理论对政府预算理念的变化产生了重 要影响。该理论认为，正是由于政府自身的缺陷，使得个人理性并不能最终反映到 集体决策结果上来，因此有必要将预算决策过程纳入公共选择程序，从而使政府预 算合乎市场化选择的价值取向，而绩效是这种市场化选择的最终目的。 2 4 委托一代理理论 2 4 1 委托一代理理论主要内容 最初的委托一代理理论运用于企业管理当中，侧重于解决两权分离后企业内部 机制的设计问题，即从信息不对称条件下契约的形成过程出发，探讨委托人如何以 最小的成本去设计一种契约或机制，促使代理人努力工作，以最大限度增加委托人 的效用。 理论认为，在委托一代理关系中，委托人和代理人是两个相互独立的实体，二 者之间是典型的博弈关系。委托一代理双方都以效用最大化目标与对方讨价还价和 相互退让，达成双方都能接受的合约。对于委托人来说，只有使代理人行动效用最 大化，才能获得自身效用最大化的目标，这就必须对代理人的工作实行有效的激励； 另一方面，代理人会利用信息不对称来为自己谋求合约之外的利益，使公共资源曹 受损失。因此使得委托人必须对代理人的工作进行有效监督并配以相应的奖惩措 施，才能使代理人按照委托人的利益行事。由此双方的关系转化为委托人对代理人 的监督与激励问题。 2 4 2 委托一代理理论对政府预算的影响 委托一代理理论最终被应用于政府行使财政管理职能之中，并对政府的预算管 理产生一定影响，理论主要应用于以下几方面： 2 4 2 1 在公共部门中的应用 政府权力的下放和委托是公共部门改革的一个重大趋势。在公共部门中存在两 种委托一代理关系，一种是政府外部的委托一代理关系，即公众与政府之间的委托 一代理关系，另一种是政府内部的委托一代理关系。从财政领域看，第一种关系表 8 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 现为社会公众是委托人，通过税费委托政府提供公共产品，政府作为代理人，代表 纳税人筹集财政资金，分配和使用财政资金，有现作最大限度地满足社会公众的需 要；第二种关系表现为财政部门是委托人，其提供给各部门的公共产品为价值形态 的财政资金，政府部门作为代理人，使用财政资金来完成财政部门的目标即为社会 公众提供公共产品。预算支出的目标最终能否实现，要依赖于政府部门是否按财政 部门的指令花钱办事。 2 4 2 2 在财政资金分配中的应用 根据委托一代理理论，政府预算也可视为一种建立在公众、政府及政府内部间 的契约关系，在财政资金的分配过程中也存在着以上两种委托一代理关系。一种是 公众一政府间的委托代理关系。此关系下，政府作为具体的预算决策和执行机构决 定财政资金的使用和分配，在整个预算过程中处于较有利地位；而公众作为财政资 金的所有者，并不拥有公共产品的供给成本及相关信息，甚至不了解预算程序，是 处于信息劣势的委托人。另一种是财政部门一政府职能部门间的委托代理关系。作 为委托人的财政部门通常追求预算收支的平衡，但无法详细了解公共产品的供给成 本；作为代理人的职能部门，在执行预算过程中往往会首先考虑部门自身的利益。 为了解决内部委托一代理中的信息不对称，财政部门应加强对财政资金使用情况的 监督，指导各部门对预算支出绩效进行考评，以准确及时地获取支出所对应的产出 及最终效果的反馈信息，以更好地履行为政府代理经济的责任。 2 4 2 3 绩效预算的发展 代理经济责任的存在是绩效预算产生和发展的前提，绩效预算的目标就是确保 代理经济责任的有效履行。由于委托人在信息获取中处于劣势地位，往往不能直接 控制代理人的责任履行过程，因此必须借助开绩效预算来掌握代理人履行经济责任 的状况，以缩小信息差距。 由以上绩效预算产生和发展的理论基础来看，绩效预算最早产生于企业经营管 理的需要，并逐步发展应用于政府行政管理之中，即应用范围由营利组织扩大到非 营利组织。高等学校作为非营利组织，可视为执行与政府相似性质的职能，对高校 预算绩效的研究是基于其内部的委托一代理关系即学校管理者与内部各部门之间 的委托代理关系而进行的。 2 5 研究现状 2 5 1 国外研究现状 在理论界，西方管理大师彼得德鲁克( p e t e ：e d r u c k e r ) 在九十年代的管理 9 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 中，以及美国学者安东尼( a n t h o n y ，1 9 9 4 ) 在非营利机构的管理与控制 ( m a n a g e m e n tc o n t r 0 1i nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 中，分别对包括高校在内的非 营利组织管理的具体内容、主要特点、影响因素等进行了详细分析。美国著名学者 希尔顿( r m h i l t o n ) 在管理会计一书中，对包括高校等非营利组织在内的各类 组织进行了统一论述，并对预算的制度、类型、内容、管理等方面进行了系统研究。 绩效的研究，原来主要应用于工业组织中，其研究主要集中于角色、工具、组 织和职务背景、评估过程和评估结果等几个方面。人们并不重视工作绩效的内涵。 1 9 9 3 年，坎贝尔( c o m p e n ) 等人提出一个绩效理论，认为绩效不是活动的结果，而是 活动本身，是人们实际做的并且可以观察到的行为。公共部门的绩效评价起步晚于 工业部门，而大多局限于对个人的绩效评价。 在西方的实务界，预算管理出现在企业管理的实践中，最早是在1 9 2 0 年，美 国通用汽车公司把预算管理作为“对分部责任进行集中控制的重要工具。随着管 理科学的发展，系统的预算管理思想在市场经济发达的西方提出来，现今，几乎所 有的跨国公司都把预算作为内部管理控制的重要工具，而且预算管理方法在实践中 应用的范围也越来越广，从发达国家扩展到了发展中国家，从企业扩展到了非营利 组织。 美国在预算管理中，非常重视绩效导向原则，将绩效管理因素引入预算体系， 1 9 4 9 年在胡佛委员会的推荐之下，美国在世界上首先大规模采用绩效预算编制方 式。1 9 5 1 年美国政府通过预算账户和叙述式计划与业绩报表将计划和活动清单纳入 预算。1 9 9 3 年，美国通过的美国政府绩效与成果法案要求每个支出机构都必须 制定详细的绩效计划，并将这些计划与业务活动和预算程序连接起来。近年来，为 了提高教育资金的使用效率，美国政府在对高校的拨款预算上实行了一系列的改革 和创新。他们针对现有预算模式的特点和局限性，使用两种以上的预算方法来适应 多元化的资源配置目标，更加强调高校的绩效，使整个预算更具有科学性和可操作 性。同时，美国高校十分重视教育经费收支的全面预算管理，将财务预算工作视为 与学校事业规划发展同等重要。其经费预算管理包括事先规划、事中控制、事后考 核奖励的全面预算管理。 1 9 5 4 年菲律宾政府开始绩效预算编制实验，在1 9 5 6 财政年度内，十二家政府 部门采用了绩效预算模型，放弃了详细的预算分项，支出按照计划和项目大类列入 预算。 2 5 2 国内研究现状 在我国，财务预算管理在企业中得到重视，而高校中的财务预算管理体系还存 在许多计划体制管理模式的痕迹，与迅速发展的高校多元化管理体制不相适应，尤 l o 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 其缺乏绩效管理，未能调动各部门积极性，不能激励各部门压缩不合理的开支从而 实现经费预算分配的效率性、公平性。根据财政部的统一部署，从2 0 0 1 年开始先 后在湖北、湖南、河北、福建等地进行了财政支出绩效评价工作的小规模试点，取 得了一定的成效。但由于此项工作起步晚，缺乏系统的研究，仍不能适应客观发展 的需要。理论界与实务界因此也多方面展开了研究。 刘丽( 2 0 0 4 ) 认为“预算评估与审计是现代预算管理的关键性步骤，是对预算准 备和预算执行结果的评估与审计。 今天的审计更强调绩效审计，关注的是资金的 使用效益，具体的讲是资金的经济性、效率性和有效性。但这并不意味着合规性审 计已不再重要。事实上，在任何国家，确保基本的财务合规性不仅是审计的永久性 目标，而且是预算绩效产生的前提。 徐荣娣、吴介军( 2 0 0 5 ) 认为预算本身并不是最终目的，更多的是充当一种在高 校战略与绩效之间联系的工具。预算体系在分配资源的基础上，主要用于衡量与监 控各部门及资金项目的经营绩效，因此，必须对当前高校预算管理进行改革，引入 绩效考核机制，提高高校预算管理水平。 张泽明、王丽萍( 2 0 0 4 ) 认为高校绩效预算管理运行模式的两大支柱是目标管理 和部门预算，目标管理是高校绩效预算管理的“灵魂 ，应建立系统、科学、开放 的目标体系；部门预算是高校绩效预算管理的“基础，应着重解决两大问题，一 是“集权 与“分权 的关系问题，二是部门预算的软约束问题。 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 第三章高等学校预算管理概述 预算管理是高校财务管理工作的核心内容，是对学校整体财务收支进行的量化 统计、分配和控制，涵盖资金收集、分配和使用的全过程。 3 1 预算核定方法 3 1 1 收入预算核定方法 高校收入来源主要有财政补助收入、教育事业收入、科研事业收入、附属单位 上缴收入、经营收入和其他收入( 含利息收入、投资收益、捐赠收入等) ，前三项 收入是高校收入主要来源，对其预算准确与否将影响到学校收入总预算的准确性。 财政补助收入预算一般由上级主管部门核定，含日常经费拨款和专项拨款两部 分。日常经费拨款一般实行定员定额的补助方法，以教育部所属高校为例，此项经 费是以学校计划内在校生人数和离退休人数为基数，分别按照不同的定额标准来核 定预算总额的，其中离退休人员经费标准为1 4 0 0 0 元人年，本科生经费标准根据 不同的学科专业由7 0 0 0 1 0 0 0 0 元生年不等，硕士生经费标准为元生年、博 士生标准为元生年，有了以上经费标准和各类人员数，日常经费拨款预算可以 很准确的算出，学校一般以上级主管部门下达的“一下预算数为准。专项拨款则 是针对特定项目安排的经费，此项经费一般事先由学校提出申请，经上级主管部门 核定后下达预算额度。 教育事业收入主要指学校的学费、住宿费、培训费等收入。此项收入预算按照 学校学生人数和各项收费标准，一般可做出较准确的预算。 科研事业收入属专项收入，在高校收入中往往占有较大的比重，其收入款项绝 大部分要用于科研项目的支出，只有很少一部分按规定上缴学校，参与学校的统一 分配。因此在编制预算时需注意其特殊性，一般只将上缴学校的部分纳入统一分配， 其余部分则在科研支出中全额列支，以避免安排其它支出时发生挤占科研经费和预 算执行中收不抵支的现象发生。 其它几项收入来源在高校中所占比例较小，预算时一般参照历年收入规模并结 合当年特殊事项的发生对未来收入的影响程度来核定，正常情况下，可以根据以往 收入平均增减幅度和上年收入数来确定。 3 1 2 支出预算核定方法 编制支出预算时一般将支出分为日常支出和专项支出两大类，并分别按不同的 1 2 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 方法确定经费指标。 日常支出是为保证学校正常运转完成日常工作而发生的各项支出，如各项人员 经费、日常公用支出等。对人员经费的测定，要按照人数、定额标准、各项补贴的 标准及比例来进行；对于公用经费支出如办公用品、材料消耗、邮寄电话费、本专 科业务费等，需要确定一个合理的定额标准，根据各部门的人员结构和定额标准来 确定其指标额度。这里关键是确定合理的定额标准，可通过对以往实际支出情况进 行详细调查，掌握完整的基础资料，对最近几年的数据进行详细分析，综合考虑各 种相关因素来获得。定额标准一旦确定，没有特殊情况不能随意变动。 专项支出主要指学校针对专项业务安排的支出，如学校招生费、就业费、宣传 费、引进人才基金、精品课程建设、小型修缮工程、实验室建设等，学校的大型基 建项目因有专门的基建预算安排，本文中暂不涉及。以上专项支出一般先由相关院 系及各职能部门提出，再由财务处会同相关部门认真分析其可行性，结合学校发展 规划及财力状况，分别轻重缓急来统筹安排，并核定预算额度。 以上是按支出性质来对支出内容进行的划分，编制支出预算一般按照此分类口 径来做。实际核算中则是按照支出经济用途将支出分为工资及津贴补贴支出、商品 购买及服务支出、对个人及家庭补助支出、基本建设支出和其他资本性支出等五类， 并设相对应的明细科目，以便于会计核算和数据统计。 3 2 预算管理的原则 预算编制必须坚持“以收定支，收支平衡，统筹兼顾，保障重点 的总原则。 收入预算本着“积极稳妥 的原则。编制预算时，按照有关规定将学校所有收 入全部列入预算，不得遗漏，同时也不得高估收入，并且充分考虑影响收入的各种 因素，做到不冒算、不重复。通过贯彻“积极稳妥的原则，使收入预算达到项目 明确，数字准确。 支出预算要遵循“统筹兼顾、保证重点、勤俭节约 的原则。支出预算要以收 入为基础，量力而行，不搞超出学校综合财力所能承受的赤字预算。编制每个预算 项目的数据要有客观依据，充分体现出学校的办学方向和不同学科的需求差异，适 应社会发展的需要。总之，一切从实际出发，在厉行节约、勤俭办一切事业的前提 下，分清轻重缓急，统筹兼顾，保证重点地合理安排使用各项资金，使学校有限的 经费发挥最大的使用效益。 预算分配贯彻“效益优先，兼顾公平”的原则。“效率优先，兼顾公平一是预 算管理中合理分配预算资源的依据和标准，预算分配过程中必须立足于全局角度考 虑问题。 华北电力大学高校教师在职攻读硕士学位论文 预算执行要贯彻“严肃性、权威性”原则。预算一经确定不得随意变更，对预 算外的支出一定要经过严格的审批程序才能列支，以增强预算的约束力和准确性， 发挥预算的调控作用。 3 3 预算编制的程序 同中央部门预算编制程序一致，高校内部预算的编制也采用“两上两下 的编 制程序。这样做的好处在于既能保证学校的统一管理权，又能调动各学院组织参与 预算编制的主动性和积极性。所谓“两上两下的编制程序是指财务处根据学院预 算政策以及上级主管部门对年度预算的具体要求，首先向校内各部门布置预算编制 工作。各责任部门结合本部门的工作计划和发展要求，