（工商管理专业论文）保险监管效率研究运用成本收益分析方法.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得内蒙直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期： 指导教师签名： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权 将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘， 允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论 文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者 今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意； 若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 摘要 金融是经济活动的中心，效率是经济学的永恒追究，金融监管效率研究是 金融效率理论研究的重要组成部分。 本文在深入研究我国保险监管效率的现状、成因以及近年来提高监管效率 的研究成果后认为，当前在我国，如何提高保险监管自身的效率，把握好保险 监管的度，正确处理保险监管中的成本和收益是保险监管的核心问题。成本一 收益分析方法作为一种有价值的工具，用来帮助政策制订者们有效地进行政策 抉择和调整，为我们判断保险监管政策合适与否，提高保险监管有效性提供了 现实的思路，将这一经济分析方法运用到保险监管有效性研究中来是符合实际 的，且有很强的现实意义。 保险监管作为政府管理经济活动的一项重要管制措施，在本文中，我们以 管制成本说为理论基石，借鉴国外监管机构有关成本收益分析方法应用的成功 经验，通过分析保险监管在直接成本、守法成本、交易量、质量、种类和竞争 效率六种效应上的作用表现，为保险监管机构甄选出最接近政策目标要求的同 时也是最低成本最高收益的方案提供依据。同时，我们可以对监管政策的决策 过程和运行状态进行动态评估，不断地促使监管政策趋向帕累托最优，从而达 到提高保险监管有效性的目的。 关键词：管制成本，保险监管，效率，成本收益分析 a b s t r a c t e f f i c i e n c yi st h ee t e r n a lp u r s u i to fe c o n o m y f i n a n c i a le f f i c i e n c yi so n eo ft h e b r a n c h e so fe c o n o m ye f f i c i e n c y , a n df i n a n c i a ls u p e r v i s i o ne f f i c i e n c yi s a l li m p o r t a n t c o m p o n e n to ft h eb r a n c hi nt h em a c r ol a y e r a f t e rd e e pr e s e a r c hi nt h es i t u a t i o no ft h ei n s u r a n c es u p e r v i s i o ne f f i c i e n c yi n c h i n a ，a n di t sc a u s e sa n dm a n n e r so fi m p r o v e m e n t ，w eb e l i e v et h a th o wt oi m p r o v e t h ee f f i c i e n c yo ft h ei n s u r a n c es u p e r v i s i o n , h o wt ob a l a n c ei t ss t r e n g t ha n dd e a lw i t h t h o s ep r o b l e m si n v o l v e di st h ec o r e p r o b l e mo ft h ei n s u r a n c e s u p e r v i s i o n c o s t b e n e f i ta n a l y s i sg i v eu sar e a l i s t i cw a yt od e t e r m i n ew h e t h e rt h es u p e r v i s i o n p o l i c e sa r ep r o p e ro rn o t a n di ti sa p p r o p r i a t ea n da tt h es a m et i m er e l a t i v e l y a c c u r a t et om e r g et h i sm e t h o do f a n a l y s i si n t oi n s u r a n c es u p e r v i s i o n i n s u r a n c es u p e r v i s i o na sa i m p o r t a n tr e g u l a t i o na c t i o n , i nt h i se s s a y , b a s e do nt h e t h e o r yo fr e g u l a t i o nc o s t ，b a s e do nt h ep r a c t i c a lu s eo fc b a b yf o r e i g ni n s u r a n c e s u p e r v i s i o na u t h o r i t y , w eb u i l du pao p e r a t i o n a lc b am o d e l t h ec o r eo ft k sc b a m e t h o di ss i xe f f e c t sa n a l y s i s ，s a yd i r e c tc o s t ，c o m p l i a n c ec o s t ，q u a n t i t yo ft h e g o o ds o l d ，q u a l i t yo ft h eg o o do f f e r e d ，v a r i e t yo fp r o d u c t so f f e r e da n de f f i c i e n c yo f c o m p e t i t i o n t h ea b o v ea n a l y s i sp r o v i d er e f e r e n c e sf o rt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n a u t h o r i t yt of i n dw h i c hc a s ec a l lf u l f i l lt h e i rp o l i c yg o a lf u l l yw i t ht h el o w e s tc o s t t h r o u g hu s i n gt h em o d e l ，w ec a l la s s e s st h ep r o c e s so fo u rd e t e r m i n a t i o no ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o np o l i c i e sa n di t sf o l l o w i n ge f f e c ti nad y n a m i cs t a t e ，a d ju s ti ta l l t h et i m e a n df i n a l l yi m p r o v eo u rf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n e f f i c i e n c y k e yw o r d s ：t h et h e o r yo fr e g u l a t i o nc o s t ，i n s u r a n c es u p e r v i s i o n ，e f f i c i e n c y , c o s t b e n e f i ta n a l y s i s i i 目录 第一篇引言1 1 1 选题背景和意义1 1 2 文献综述2 1 3 研究方法及创新3 1 4 论文结构安排3 第二篇有效保险监管理念5 2 1 保险监管概述5 2 2 保险监管理念的变更6 2 3 保险监管的有效性评价7 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义8 3 1 当前我国保险监管效率的现状8 3 2 我国保险监管效率存在的主要问题9 3 3 我国保险监管效率不高的主要原因1 0 3 3 1 分业监管制度体系1 0 3 3 2 监管信息不对称1 1 3 3 3 保险监管标准缺乏统一性1 l 3 3 4 保险监管立法比较滞后，法津框架体系还不是很完善1 1 3 3 5 腐败寻租对保险监管效率的影响1 1 3 3 6 监管宽容造成的低效率1 2 3 3 7 道德风险所带来的低效率1 2 3 3 8 保险创新的影响1 3 3 3 9 保险监管方式的影响1 3 3 4 国内目前提高保险监管效率的几项政策建议1 4 3 5 保险监管过程中引入成本收益分析法的重要意义1 7 3 5 1 运用成本收益分析提高保险监管效率的理论基础1 7 3 5 2 保险监管成本收益分析的理论介绍1 8 第四篇保险监管成本收益分析的实际运用2 3 i 4 1 保险监管成本收益分析的框架2 3 4 2 金融监管成本收益分析的步骤和操作方法2 4 4 3 成本收益分析方法在我国保险监管效率实际运用的可行性3 1 4 4 保险监管成本收益分析的局限性3 3 结语3 5 参考文献3 7 致谢3 8 i v 第一篇引言 1 1 选题背景和意义 第一篇引言弗一扁引再 中国保险业在加入w t o 后，实现了快速发展。2 0 1 0 年实现原保险保费收入 1 4 6 万亿，是2 0 0 5 年的2 7 倍，总资产4 9 万亿，是2 0 0 5 年的3 2 倍，我国 已经成为全球最重要的新兴保险大国。保险市场体系更加健全，目前已有保险 公司1 4 6 家，比2 0 0 5 年增加5 3 家，形成了原保险、再保险、保险中介、保险 资产管理协调发展的现代保险市场体系。发展基础逐步夯实，大部分公司已经 实现业务数据大集中、大后援，信息化水平大幅提高，内部管控不断加强，保 险资金运用已经基本实现集中化、专业化、规范化运作。一大批经营管理、市 场营销、精算法律、保险监管的专业人才队伍快速成长。服务能力大幅提升， 五年间，保险业各项赔款和给付支出累计达1 2 6 万亿元，是“十五”期间的2 9 5 倍。目前，保险业共为人民群众未来医疗和养老积累准备金3 4 万亿元。保险 市场体系逐步完善，改革开放初期，我国保险市场由中国人保公司独家经营。 十六大以来，相继成立和引进了一批保险公司。保险公司数量从2 0 0 2 年的4 2 家增加到目前的1 4 6 家，已开展营业1 3 1 家。其中：保险集团和控股公司8 家， 非寿险公司5 3 家，寿险公司6 1 家，再保险公司9 家。另有保险资产管理公司9 家。从保险公司资本国别属性看，中资保险公司7 7 家，外资保险公司5 4 家。 此外，还相继成立了经营健康险、农业险、汽车险和责任险等专业保险机构。 我国保险市场已经形成了多种组织形式、多种所有制并存，公平竞争、共同发 展的市场格局。 近年来，中国保险监督管理委员会借鉴国际保险监督官协会核心监管原则， 初步建立了以市场行为、偿付能力和公司治理监管为三支柱的现代保险监管框 架，构筑了以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为 重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保险保障基金为屏障的防范风险的 五道防线。但是，从国际范围内考察保险市场效率，中国保险市场仍处在一个 相对较低的发展水平，与发达国家保险市场效率无法相比，仍存在较大差距。 作为保险市场效率的重要组成部分，我国保险监管效率不高，在一定程度上影 第一篇引言 响了整个金融市场的效率。 保险监管是为了保证保险市场体系的安全稳定、规范运行以及保护保险消 费者利益而进行的一种制度安排。保险监管具有帕累托改进性质，它可以提高 保险行业效率，增加社会福利。但是，任何管制都是有成本的，保险监管也不 例外。它一方面可以降低整个金融体系的风险，使整个社会从中获益；但另一 方面，若监管不当或者监管过度，则会造成监管成本超过由监管而获得的收益， 给保险业带来危害，破坏保险业的科学发展，降低整个社会的福利。 因此，当前在我国，如何提高保险监管有效性，把握好保险监管尺度，正 确处理保险监管中的成本和收益是保险监管的核心问题。本文尝试借鉴国际金 融监管机构的成功经验，从改善监管政策质量的角度，提出一条提高保险监管 有效性的新思路。 1 2 文献综述 对于我国当前的保险监管有效性问题，理论界进行了大量细致而深入的研 究。国内有许多专家学者一直在不懈地研究和探索解决的途径，但是，到目前 为止，从以成本收益分析方法控制保险监管政策质量这个思路考虑保险监管有 效性的研究尚不多见，多数研究多停留在金融监管纯理论分析层面，不具有可 操作性。研究成果中，比较有代表性的有： 秦宛顺等( 1 9 9 9 ) 以及金子寿等( 2 0 0 2 ) 运用微观经济分析手段，对金融 监管的成本与收益进行了纯理论分析，对从理论上如何寻求监管成本和收益的 最佳均衡点从而实现监管效率最优化进行了综合评价。 卢阳春( 2 0 0 2 ) 认为提高我国的金融监管效率应从监管机制多元化、加强 市场约束机制、加强监管的国际合作以及监管人才培养等方面入手；中国人民 银行朔州中支课题组( 2 0 0 2 ) 的结论是应突破信息、交易和工具三方面的约束， 通过监管创新提高效率。 尹全洲( 1 9 9 9 ) 以及孔曙东( 2 0 0 2 ) 认为建立和完善开放条件下的金融监 管制度，向国际监管原则和实践靠拢是提高金融监管效率的有效途径。 张文棋( 2 0 0 1 ) 认为提高我国金融监管效率必须明确监管目标重点，健全 组织体系，实行综合性综合性监管，讲究监管方法与手段，强化法制建设和加 强金融监管国际合作。 2 第一篇引言 赵国新( 2 0 0 8 ) 认为提高我国保险监管有效性需要完善保险监管法律体系， 借鉴国际保险监管核心原则，明确保险监管的三个主要目标，加强监管人员培 训，提高监管人员自身综合素质。 上述专家学者的研究成果对本文的研究具有很强的借鉴意义。 1 3 研究方法及创新 本文主要采取了理论与实践相结合、规范研究与实证研究相结合、定性分 析与定量分析相结合等研究方法，对提高我国保险监管有效性问题进行了深入 研究。 本文的创新之处主要体现在： 第一，将管理学中成本收益分析的概念引入保险监管领域，从改善监管政 策质量的角度，提出了提高保险监管有效性的新思路。 第二，对保险监管的成本收益分析不仅仅停留在理论层面，而是在实践层 面上探讨了比较可行的操作方法。 第三，在尊重我国国情的同时借鉴了国外监管机构运用成本收益分析方法 的成功经验。 第四，提出了应该对监管政策的决策过程和运行状态进行动态评估、动态 调整的概念。 由于本人学识水平有限，文中还有许多不足之处，主要体现在由于本人保 险监管理论研究水平不高，保险监管从业经验不足，对成本收益分析方法与我 国保险监管实务的结合方面存在欠缺。 笔者一定在以后的学习和工作中弥补自身的不足，进行对该课题的后续深 入研究，力求为保险监管政策制定提供理论依据。 1 4 论文结构安排 本文的正文部分共分六个部分，根据逻辑思路的层层递进，对本论文的研 究命题展开深入探讨。 第一篇，引言。阐述了本文的写作背景、国内目前的研究状况以及研究方 法和创新点。 3 第一篇引言 第二篇，有效保险监管理念。从保险监管的概念以及保险监管理念入手， 指出保险监管效率问题作为金融效率的宏观组成部分，其效率高低会对整个金 融市场的效率和社会福利产生巨大影响。 第三篇，我国现阶段关于保险监管有效性的理论研究。介绍了我国保险监 管现状之后，分析了造成监管有效性不强的原因，并总结了专家学者们提出的 解决途径：提出运用成本收益方法提高保险监管有效性的思路，并论述了成本 收益分析方法的理论基础。 第四篇，保险监管成本收益分析的操作性模型。以管制成本说作为理论基 石，在保险监管的成本收益分析理论研究基础上，借鉴国外监管机构的成功经 验，提出了在保险监管政策决策和执行过程中运用成本收益分析的方法。 结语，就保险监管成本收益分析在保险监管实际运用中的作用进行正确评 估和展望。 4 第二篇有效保险监管理念 2 1 保险监管概述 第二篇有效保险监管理念 保险监管是保险监督和管理的复合词。保险监督是指一国或一个地区的金 融或保险监管机关，依据国家法律法规的授权对该国或该地区的保险市场运行 情况进行系统、及时的信息收集和信息处理，以维护保险市场秩序和防范市场 风险；同时，对保险机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此促使保险 机构依法稳健地经营、安全可靠和健康地发展。保险管理是指保险业主管部门 依法对辖区保险市场进行管理，包括：市场体系的构建、市场规则的制订和对 市场违规行为的处罚等；同时，也包括对保险机构及其经营活动实行领导、组 织、协调和控制等。实际使用时，一般都包括了两个词的复合内容，但词义更 偏重于金融监督。 对保险监管内涵的把握还必须区分它与行业宏观调控、行业监察和保险稽 核之间的关系。行业宏观调控其实是行业政策的制定和实施，在我国虽然它与 保险监管都是中国保险监督管理委员会的重要职能，最终目标一致、但它们的 具体内涵、实施手段和具体目标等方面存在差异。特别是保险监管着眼于保险 机构的微观运行，而宏观调控着眼于保险行业发展与宏观经济金融总体之间均 衡发展。两者的联系表现在保险监管是保险业宏观调控的基本前提条件和基本 保障。 行业监察是对保险监管机关和监管工作人员是否履行职责而进行的监督， 这是金融监管目标能否顺利实现的一项制度保证。虽然两者都是对保险行业的 监督，但其监督对象、方法和手段有显藉区别。 保险稽核是指通过专门的监督机构。依法对保险机构的业务经营、财务收 支和会计帐务进行真实性、合法性和收益性的检查，以促进金融活动正常进行 的一种经济监舍形式。我国保险稽核分为内部和外部稽核。在这一意义上，它 与保险监管一致。但保险稽核并不属于保险监管机关的职责范围，不包括保险 监管所包括的对保险机构设立、变更、终止及其内部业务范围的审批等内容。 可见，保险监管有其自身的独特内涵。 5 第二篇有效保险监管理念 2 2 保险监管理念的变更 保险监管的有效性问题，实际上就是保险监管的效率问题，就是宏观层面 中的金融效率问题。保险监管效率理念在保险监管领域的确立与金融监管理念 的擅变密不可分。 1 9 2 9 1 9 3 3 年大危机使金融市场的不完全性与金融体系的脆弱性暴露无遗， 大批金融保险机构纷纷倒闭，这给西方市场经济国家的金融体系带来了极大的 冲击。基于对实践的深刻认识和传统理论的反省，建立在市场不完全性基础上 的金融监管理论发生了转变，从主张自由竞争和政府不干预，转向限制金融业 过度竞争，保障金融业的稳健经营。反映在监管理念上即表现为“安全优先”。 但政府管制并非完美无缺。一方面，宽泛而严格的外部监管使金融机构和 金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致金融监管的效果与 促进经济发展的目标不相符合；另一方面，外部监管作为一种政府行为，其实 际效果也受到政府解决金融领域市场不完全性问题的能力的限制，如监管人员 不胜任，监管无法跟上金融创新的步伐，监管引发的道德风险以及行政性的外 部干预严重扭曲市场机制的正常运行等。2 0 世纪7 0 年代后，随着以“金融压抑 和“金融深化”理论为代表的金融自由化理论的兴起，国际金融领域经历了一 次大规模放松管制的过程。在理论上主张放松对金融机构过度严格的管制，特 别是解除金融机构在利率、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢 复金融业的竞争，以提高金融业的效率。如果3 0 一7 0 年代金融监管理论的核心 是金融体系的安全优先的话，7 0 年代以来的金融自由化理论则尊祟效率优先的 原则，自然，效率优先的金融监管理念也得以确立并被广泛认同。 进入2 0 世纪9 0 年代，国际金融领域先后发生了墨西哥金融危机以及1 9 9 7 年的东南亚金融危机，因此，金融体系的安全性及其系统性风险再次受到关注， 并强调要加强金融监管。但显然，9 0 年代以后强调的金融监管并非是7 0 年代以 前的“严格管制 ，而是一种审慎性监管。它鼓励金融机构加强内控制度建设， 强化信息披露制度，重视通过市场机制来发挥对金融机构的监督和制约作用。 也就是说，新的金融监管理论并非是对以往安全性监管理念的简单回归，而是 使提高效率与加强安全两者间相互融合与协调，监管的效率理念不仅没有被否 认，恰恰相反，其内涵有了全新的拓展。 2 0 0 7 年次贷危机的爆发，使国际金融监管机关认识到审慎性监管不能仅单 6 第二篇有效保险监管理念 纯停留在微观层面，需要加强金融业宏观审慎监管，即对金融业体系存在的系 统性风险加强监管。从时间维度对金融业的顺周期性进行逆周期监管，从空间 维度对金融行业系统内部金融风险的交叉传递和风险积聚进行重点防范，特别 是对“大而不能倒 的金融集团内部进行严格监管。 2 3 保险监管的有效性评价 什么样的监管是有效率的? 如何评价保险监管的有效性? m i c h a e lh m o s k o w 教授认为( 1 9 9 9 ) ，如果它在实现其追求的目标时，对行业的经营活动造成的附 带损失最小，这种监管就是有效率的。为此我们认为保险监管的效率应包括两 层含义：一是通过保险监管保护保险消费者的利益，促进被监管者市场竞争能 力的提高和抗风险能力的增强，并由此提高整个保险行业的效率；二是保险监 管机关降低监管成本，提高监管自身效率。 陈建华认为，“金融监管的效率就是达成金融监管目标的成本和收益的比 较”。保险监管的目标，一般意义上说是维护一国保险行业体系的安全与稳定， 具体而言则可归纳为几个方面：保护保险消费者，即投保人和被保险人的利益； 创造和维护保险业公平竞争的环境；保护宏观经济政策的顺利实施；提高保险 资源的配置效率，促进经济发展。为实现上述既密切联系又存在冲突的目标， 各国的政策制定者们可谓不遗余力，甚至是不惜代价。但是，所制定的各项政 策是不是最佳方案，或者说，是否具有成本上的有效性，却或多或少受到了忽 视。一项监管政策，从制订到执行，如果其所耗费的资源成本接近或超过其最 终获得的收益，从经济意义上说，这项监管无疑是缺乏效率的，甚至是负效率 的。而事实上，从世界各国的情况看，由于保险监管自身具有的天然的垄断性， 保险监管机关无须考虑其政策的运行成本，这就不可避免地会产生过度管制的 风险，从而对整个保险市场的效率和社会福利产生巨大的影响。通过对监管的 成本与收益的对比，我们可以清晰地判断保险监管的成效，监管措施的可行与 否，从而可以帮助我们不断健全保险监管的政策和体系，更新监管手段，进一 步提高保险监管水平和监管效率。 7 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 3 1 当前我国保险监管效率的现状 我国保险市场是一个寿险主导型的市场，值得注意的是健康险对保费收入、 投资和银行存款的作用比较突出，而意外险的重要性并没有有关研究中认为的 那样明显，总体营业费用也主要与财产险的赔付相关。垄断一定程度上压制了 保险创新，加大对新险种包括模仿下创新的新险种的保护可以推进保险创新。 随着从业类型的分化，保险从业监管难度加大，在保险行业协会等机构职能不 健全的情况下，应加大政府监管力度尤其是准入监管，放松从业类型的监管。 中介监管制度不完善使得我国人才结构出现严重的不均衡，需要加强人才准入 和竞业限制的监管。对电子商务监管问题则须在公平一致、信息披露、业务规 范、合作交流等方面加强监管。 我国保险监管由于模仿国外现成的手段经验的痕迹较多，缺乏对我国经济 文化背景的深入分析，导致监管成本尤其是隐性的机会成本上升和监管效率低 下，而监管效率的低下又导致了监管成本的进一步上升。国内对保险监管效率 的研究尚处在起步阶段，仅有的几项观点均强调了目前国内保险监管的低效率， 认为刚性的保险监管会带来市场效率和社会福利的损失，但在整体上未对保险 监管效率的实际现状作深入的系统性分析。 目前，在国内“四位体”的保险监管体系中，更多依靠于政府监管发挥 监管作用，其他监管方的监管作用发挥较弱。保险机构一旦出现问题，社会各 方均会要求加强保险监管力度，却忽视了保险监管的效率。过强的监管力度必 然导致额外的成本增加，以现场监管为例，2 0 1 0 年中国保险监督管理委员会共 派出1 9 4 9 个检查组，共处罚保险机构9 0 5 家次，责令撤换高管9 6 人。但是， 保险监管所取得的成效与实际花费的监管成本相比，则仍显得差强人意，市场 行为监管投入成本过多，只是“治标”而未达到“治本 效果。 8 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 3 2 我国保险监管效率存在的主要问题 中国保险监督管理委员会近几年现场检查的重点问题并未得到根本性治 理，销售误导、理赔难两大行业痼疾没有根本解决，保险公司财务、业务数据 真实性差问题仍然存在，虚列费用和虚列中介业务等违规行为屡禁不止，保险 服务仍然偏离消费者的心理预期。 事实上政府和市场的作用都是有限的，应该同时发挥各自应有的作用，相 互补充，相互增强。如果保险监管机构把本应由市场机制发挥的作用也一并承 担，实行过度监管，就难免会因为“监管作用的有限性 而造成耗费了巨大的 监管成本而监管效率却下降的状况。 过度保险监管使国内保险机构形成了过分依赖中国保险监督管理委员会的 监管政策和监管行为心理，如风险管理机制的建立本是保险机构权衡风险一收 益后产生的自身需求，但不少保险机构却等待中国保险监督管理委员会从外部 提出监管要求并制定相应的指导意见。目前，虽然对保险机构自身的管理责任 和内控管理水平已经有了一定程度的重视。如中国保险监督管理委员会颁布了 关于加强内控机制的指引性意见，在监管过程中更加注重对管理程序的评估， “保险公司治理结构”也己成为保险业广泛关注的问题。但是，这还远远达不 到充分发挥保险机构自身风险管理作用的要求。例如，2 0 1 0 年保险公司内控执 行情况并不理想，许多中小保险公司内控制度体系不健全，管理漏洞较多，部 分大型保险公司虽建立了较为完备的内控制度，但执行力较差，许多制度形同 虚设，保险公司存在较大的经营风险，近几年保险业频繁发生的几起大案要案， 都是由于公司内控管理出现问题导致的，让不法分子有机可乘，为保险公司自 身带来了巨大的经济损失。可见，保险公司内控制度的建立完善还远未达到监 管要求。另外，在保险机构内部如果没有建立科学的、良好的激励机制的，保 险机构单纯具有创造利润的动机，缺乏相应的加强风险管理的动机，保险监管 机关的风险管理要求也不可能转化为保险机构自身的风险管理要求，从而大大 降低保险监管的效率。 过度监管也使保险市场参与者，即保险服务的消费者( 包括投保人和被保 险人) 产生依赖性，对政府的保险监管的依赖使市场参与者缺乏监督意识。由 于我国经济过去长期实行计划配置资源方式，当前我国保险市场的参与者，由 于自身保险知识的匮乏，欠缺社会公众对保险服务的监督意识，还未具备发挥 9 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 有效社会监督作用的能力，而是完全依赖保险监管机关对保险机构实施外部监 督。虽然近年来，我国对以市场约束为主的其他外部监督的重视程度在不断加 强，但这些安排还未真正发挥市场机制的外部约束作用，特别是行业社团组织 的自律监督行为，在很大程度上是监管的重复，增加了保险机构的守法成本， 影响了其经营效率。 这种高成本、低效率的监管现状显然不是监管的帕累托最优，应该并且也 能够进行帕累托改进，以增进保险监管有效性。但是要注意监管状况的改进不 能仅仅只是加强监管的力度，那样只会加大监管成本、降低保险行业效率，并 且增加保险机构的负担，使它们难以应对入世后激烈的国际竞争；而应该进行 以提高保险监管效率为取向的帕累托改进：使监管逐渐转向以市场为基础，借 助保险公司内控、行业自律和市场外部监督的力量，降低政府的官方监管成本， 提高监管效率。 3 3 我国保险监管效率不高的主要原因 造成我国金融监管低效率的原因很多，主观和客观层面都有，总结起来有 以下九大原因： 3 3 1 分业监管制度体系 实行严格的分业监管运行模式，使各类保险机构的业务更加专业化，利于 降低内部管理成本，从总体上提高保险机构营运质量，降低系统性风险，这种 体制是适合我国目前现实的。分业监管高效率的理论前提是形成高度协调的制 度和监管合力。但这种运行模式往往难以突破其局限性：一是不同金融监管机 构受其监管范围限制，难免出现缺乏协调、沟通甚至冲突的情况；二是对金融 活动中的业务交叉、不断出现的金融创新品种难以进行有效监管；三是不同金 融监管部门信息不能共享，增加收集和处理金融信息方面的成本，以至降低决 策时效性；四是不同金融监管主体由于多方面利益的制约必然对决策内容进行 较为恰当的成本利益比较，如果没有良好的形式协调各个利益主体，规范其行 为，则监管成本的边际递增率增大。 1 0 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 3 3 2 监管信息不对称 目前，西方发达国家保险业的信息化已达到了很高的水平，基本上实现了 保险行业信息系统开发运用的电脑化、网绍化和多功能化，建立了集信息采集、 加工、传输为一体的较完备的信息系统。而目前，我国保险保险监管机关与保 险机构的信息网络化建设还很不够，且由于多种原因，保险机构业务统计、财 务会计等数据信息披露不真实，导致了保险监管者与被监管者信息不对称，影 响了保险保险监管机关决策的科学性和保险监管的有效性。 3 3 3 保险监管标准缺乏统一性 目前我国保险监管的监管对象中，有保险机构、保险中介机构、保险市场 参与者( 包括独立第三方，如会计师事务所、法律事务所、信用评级机构等) 。 由于保险监管对象多，且所经营业务、内部管理能力、风险因素差别都较大， 监管标准很难得到统一。特别是保险中介机构，尤其是保险兼业代理机构涉及 行业众多，经营模式多样，对其监管标准及执行较难统一。 3 3 4 保险监管立法比较滞后，法津框架体系还不是很完善 首先我国保险立法在某些重要领域还处于空白阶段。尤其是随着保险行业 电子化的发展和保险市场全球化进程的加快，传统的以有形保险业务为调整对 象所建立起来的保险法律规范受到严峻挑战；其次，尽管近年来，我国为规范 保险颁布了中华人民共和国保险法和各类保险监管条例等法律法规，但总 体上相关的实施细则仍有许多缺乏实际可操作措施；第三，关于保险机构市场 退出法律规范问题研究不够，缺乏科学有效的监管和市场退出机制，虽然，近 年来中国保险监督管理委员会出台了保险保障基金管理办法，但是保险机构 市场退出实施的相关法律规范仍然不具备实际操作性；另外，保险专业中介机 构的市场退出机制仍然缺乏相关的法律规定。 3 3 5 腐败寻租对保险监管效率的影响 寻租行为的实质是保险活动主体的一方利用行政或法律手段来制止另一主 体以竞争手段来分取自己既得利益的行为，其根本原因是保险监管权力对保险 市场的管制和干预。寻租活动无疑是需支付交易费用的，拉拢、贿赂监管人员 l l 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 等均属于此类“寻租成本 。权力进入市场，不仅可以寻租，而且可以“设租”， 保险机构为了寻租向保险监管官员行贿，争取其调整有利于自己竞争的规则或 市场份额而获得“租金”收益。而从租金中获利的权力拥有者力求在保持原有 租金制度基础上设立新的租金制度，扩大寻租规模，从而产生了一个寻租与设 租因果联系的恶性循环。其结果是资源配置效率下降，社会福利损失。 3 3 6 监管宽容造成的低效率 所谓“监管宽容”是指保险监管机构对有问题的保险机构往往竭力掩盖而 非果断采取行动来解决问题，而是期望保险机构能够自己逐步走上正轨，也就 是监管不作为或监管无为。保险监管宽容所体现出来的不情愿及时地关闭资产 质量不断恶化的保险机构的意识和行为，常常使得危机趋于恶化：一是不能及 早地解决有问题的保险机构，使之资产质量不断恶化，风险加大，最终加大风 险处置成本；二是没有坚持财务审计制度，有意隐瞒有问题保险机构，不能真 实披露其不良资产信息；三是损害公众对监管机构的信心，使人们对保险监管 体系的完善性产生怀疑；四是助长有问题机构管理层不负责任的使用纳税人的 钱，或有可能存在挽回损失的冒险心态，导致经营行为的非理性，加大风险。 3 3 7 道德风险所带来的低效率 道德风险所带来的违约、投机和各种欺诈行为大大增加了保险活动交易成 本。在风险处置方面，保险交易道德风险的存在，一是拖延采取行动，贻误了 保险风险处置的最佳时机，随着时间的推移和风险资产的进一步恶化，最终大 大增加了拯救成本。如保险机构的管理者掩饰其财务状况，使保险保险监管机 关难以及时监控和发现其存在的问题；二是在保险机构出现问题时，作为保险 监管机关通常向公众保证将采取有效措施援助有问题的金融机构，但道德风险 的存在，使救援资源在其运作过程中受到层层的分割，无法合理配置和使用； 三是在保险保障基金制度下，过度的官方保护政策，道德风险的存在，削弱了 保险机构的风险管理积极性，刺激了保险交易的风险倾向，增加保险机构的风 险偏好度，盲目经营，从事高风险经营行为，并维持较低的流动性。在现场检 查方面，道德风险的存在，将造成查处力度、处罚的程度随意性大，影响保险 监管的严肃性和效果等。 1 2 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 3 3 8 保险创新的影响 保险监管效率高低与保险创新及抵御风险能力紧密相关。创新过程本身直 接包含着降低成本和提高效率的含义，保险创新能力与抗风险能力越强，则保 险监管效率越高。在高效率的保险市场上，众多的保险机构只有不断地推出新 的保险产品，才能满足各方保险消费者的保险服务需求。保险创新，使交易成 本在分业经营的条件下不断下降。但保险创新与保险监管总是表现为一个动态 博弈过程，保险机构总是倾向子创造更多的保险产品以增加更多的负债和资产， 从而增加利润。保险监管则总是通过限制保险机构的一定经营领域从而影响其 获利机会而实现其保险监管目标，这样保险监管的目的就必然与保险机构的经 营目的相冲突，一方面由于利润驱动保险机构必然设法突破和规避保险监管过 程以获取最大利润。另一方面保险保险监管机关又要根据保险市场等情况以创 新的方式来实施监管。 3 3 9 保险监管方式的影响 丰富的保险监管经验，先进的监管手段应用或监管方式的改进，无疑可以 降低保险监管成本，提高保险监管效率，减少政策失误。市场行为监管与非现 场监管是中国保险监督管理委员会对保险机构实行监管的两种主要方式。市场 行为监管主要以现场检查为主，具有及时性、深人性、灵活性特点；非现场检 查则借助中国保险统计信息系统，以非现场分析报告和各项风险指标监测为主， 具有全面性、连续性和预告性等特点。但我国现行监管方式存在的问题是：现 场检查只是哪里出了问题就到哪里监管的事后监督，把自己的角色定位于“消 防队”和“执法警察”上，缺乏主动性和超前性，很难起到防范于未然的效果。 而且目前中华人民共和国保险法所赋予监管部门的检查手段有限，对保险 机构的威慑力也不足。而非现场监管往往只是停留于收收报表，写写分析上， 没有与现场检查密切结合起来，二者之间没有建立相互促进、相互印证的机制， 缺乏监管的系统性与连续性。从实践看，我国传统的监管方式一直围绕两点展 开：一是制定各项强制性标准和合规性指标，要求各保险机构严格遵守；二是 建立公共安全网，提供公开的保险机构破产保护，以保护保险消费者的利益。 这种方式确实在一定程度上减弱了保险机构的经营风险，保护了被保险人的利 益。但这种方式也带来低效率：一是在抑制市场竞争的同时，导致了保险机构 1 3 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 的低效率；二是这种监管方式多以行政指导为主，缺乏透明度和灵活性，监管 方与被监管方信息严重不对称，使监管主体难以根据市场的发展变化和实际情 况进行灵活监管。 3 4 国内目前提高保险监管效率的几项政策建议 面对我国保险监管效率低下的现状，大量学者和保险监管工作者进行了深 入的研究，从不同角度提出了各种提高保险监管效率的对策，主要包括以下几 个方面： 第一，加强国内金融监管机构间的协调与合作。我国目前实行的是分业监 管模式，容易产生监管界限不清和责任不明的问题，一些保险机构如中国平安 集团，就会有一部分业务活动游离于监管之外，在我国保险机构还未建立完善 的自律机制情况下，这些监管上的真空和盲区势必会滋生出大量侵蚀金融运行 的不健康因素，影响金融体系的整体安全稳定。因此当前必须加强各金融监管 机构的协调与合作，通过合理的分工消除监管真空及多重监管。通过建立起分 业监管协调机制，把银监会、证监会、中国保险监督管理委员会的优势集中起 来，在对各金融集团( 金融领域中出现的跨行业的金融控股公司和金融集团) 的监管中取得一个对称的平台，从而保证保险监管的有效性。并且在此过程中 为实行功能性金融监管奠定基础，逐步向实行功能性金融监管过渡。 第二，强化信息披露。信息披露是保险监管的必要补充。国际保险监管核 心原则中指出，保险监管机关应确保保险机构根据统一的会计准则和做法保 持完备的会计记录，从而使保险监管机关能真实公正地了解保险的财务状况和 赢利水平。这就要求各保险机构应按标准格式向保险监管机关提供信息，定期 提供的财务报告至少应包括资产负债表、利润表、现金流量表等。为了保证保 险市场的有效运行，建立一个稳定而高效的保险市场体系，市场参与者必须获 得准确、及时、充分的信息。为此，保险监管机关必须对保险机构提供的信息， 在内容的及时性、可比性、真实性、完整性方面作出规定，制定明确的会计准 则，以便各机构遵照执行，确保及时了解各家保险机构以及整个保险体系的动 态。 第三，加强保险法律体系建设，完善保险法律体系，加强保险法制宣传， 依法监管，强化执法力度，严格司法，提高保险监管效率。健全的法制是加强 1 4 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 保险监管，促使保险业稳定、有序、健康发展的可靠保证。为此，一要完善保 险法律、法规体系，建立以保险法为基本法律，机构管理、业务管理法规、 条例为主体，单项业务规章为基础的层次分明、相互衔接的法律体系；二要切 实加强保险法制宣传，广泛普及保险法律法规知识，让社会公众了解和掌握保 险知识，确保保险监管有广泛的社会基础；三是加强执法力度，健全执法机制。 要搞好保险执法监察，发现问题及时纠正；定期组织保险执法检查，对有法不 依、执行不严的进行曝光，追究责任，严肃处理；四是严格司法，不留情面， 严肃处理地方政府部门的保护主义及违法不究行为，真正做到司法公开、公平、 公正，提高保险监管的有效性。 第四，解决好纳税人的“代理人”问题。保险监管机关在一定意义上讲是 纳税人的“代理人“，它有责任、有义务把各类保险机构监督好，管理好。解 决纳税人的代理人问题，主要内容包括两方面：一是建立监管者的再监管制度， 最大程度减少监管活动中的腐败寻租、监管宽容、道德风险问题：二是建立一 套有效的对监管工作人员的选择、激励、约束机制。 第五，进一步增强市场约束力量，建立保险机构内控评级及分级管理制度。 可以借鉴美国的“骆驼”制度对我国保险机构的内控制度进行评级。主要从偿 付能力、经营管理能力、资产负债管理能力等方面进行评级。在对保险机构评 级的基础上再建立分类监管制度。对高级别的机构一般上给予年检即可，不必 对这类机构进行过于频繁的检查。在考评之后，可以对其今后发展提出建议， 并在日后监管中如业务范围扩大，增设分支机构及其他保险创新等方面，在可 行的条件下予以优先考虑，以鼓励其进一步开拓新业务。其次，对中等级别的 保险机构，在考评之后必须对其存在的问题提出整改意见和建议，并要求其承 诺按时间按计划完成。同时，强化对这类机构的检查、监督，严格控制其经营 行为，直到其整改达到要求为止。第三，对低级别的保险机构，保险监管机关 在考评之后，除按中级机构进行监管外，还应限制其风险性大的业务，限制新 的业务风险，撤换高级管理人员以改善经营管理水平，并提出改善经营管理的 时限，在这一时限内，保险监管机关要进行频繁而严格的监督和检查。同时， 保险监管机关必须做好接管或撤并方案，在改善时限过后，若经营状况无明显 改善，则令其停业进行整改或采取其他接管或撤并方案。 第六，加强国际间保险监管合作。随着金融自由化和金融全球化的快速发 展，金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强，加强保险监管的国 1 5 第三篇我国保险监管引入成本收益分析法的重要意义 际合作和协调已显得越来越重要，全球性统一监管势在必行。加强保险监管的 国标合作，一是监管手段、法规制度应趋向于国际化和标准化，完善金融统计， 加强会计与信息披露的国际合作与标准化；二是要针对保险公司的金融衍生工 具在发展中国家与发达国家之间寻求监管对称与合作；三是建立与加强国际间 的监管合作，实现必要的数据共享和信息交流，以减少信息不对称的危害；四 是建立与加强同在华外资保险机构母国的保险监管机关的沟通与联系