（工商管理专业论文）农业综合开发项目后评价研究.pdf

摘要 项目后评价是现代项目管理的重要方法与工具，现在已在联合国系统的扶贫开发、 一些发达国家和发展中国家的政府公共投资项目中得到了广泛应用。农业综合开发项目 是后评价的重要应用领域之一 本文介绍了目前国内外现阶段对项目后评价研究的有关方法及最新发展方向，从而 引出本文的研究目的和意义，即本文将在传统农业综合开发项目评价及评价工作的基础 上，借鉴和运用国内外项目后评价成功的方法和经验基础上，建立起一套符合中国国情 的农业综合开发项目后评价体系。 本文深入研究了与农业综合开发有关的社会主义市场经济理论、公共产品理论、现 代管理理论和可持续发展理论，阐述和分析了对比法、统计分析法、成本一效益比较法、 成功度评价法、逻辑框架法等项目后评价的基本方法。 在理论分析和方法研究的基础上，结合农业综合开发项目具体特点及管理模式，把 农业综合开发项目后评价界定为三个主要方面，即：项目过程后评价、项目影响后评价、 项目综合后评价等，并详细分析了每类项目后评价的内容，设计了相应的计算指标，建 立起较为完整的项目后评价体系。 文章最后，选用浦口区某项目实例，介绍项目综合后评价方法和评价内容，认真分 析项目建设中存在的问题，总结项目建设中的经验教训，为今后类似农业综合开发项目 后评价工作开展提供了良好的借鉴和指导。 关键词：农业综合开发，后评价，指标体系，评价方法 a b s t r a c t p o s te v a l u a t i o ni s 蛐i m p o m mm o d e mm e t h o da n dm e a n so f p r o j e c tm a n a g e m e n li nr e c e n td e c a d e s , i ti sw i d e l ya p p l i e dt ot h ep o v e r t ya l l e v i a t i o np r o g r a m so fu n ，p u b l i ci n v e s t m e n tp 啊e c t so fs o m e d e v e l o p e da n dd e v e l o p i n gc o u n n i a g r i c u l t u r a lc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n tp r o j e c ti so n eo ft h e i m p o r t a n tf i e l di nw h i c hp o s te v a l u a t i o ni sa p p l i e d t h ep a p e rd e s c r i b e st h e d i f f e r e n tm o d e mm e t h o da n dt h el a t e s td e v e l o p m e n to r i e n t a t i o no fp o s t e v a l u a t i o nb o t ha th o m ea n da b r o a d ，w h i c hl e a d st ot h ep u r p o s ea n dt h es i g n i f i c a n c eo f t h i sr e s e a r c ho f t h i s p a p e rr e s e a r c hi s b a s e do nt h es u m m a r i e so fe x i s t e n tp o s te v a l u a t i o nr e p o r t so fs o m ea g r i c u l t u r a l c o m p r e h e n s i v e d e v e l o p m e n tp r o j e c te v a l u a t i o n i tb o r r o w sa n du s e st h es u c c e s s f u lm e t h o d sa n de x p e r i e n c e o fe v a l u a t i o n 越h o m ea n da b r o a d e s t a b l i s has e to fp o s te v a l u a t i o ns y s t e mo nc o m p r e h e n s i v ea g r i c u l t u r a l d e v e l o p m e n tp r o j e c t s ，w h i c hi sc o n f o r m i n gt ot h ec o n d i t i o no f c h i n a t h ep a p e rs t u d yt h et h e o r yr e l e v a n tt oa g r i c u l t u r a lc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n t ，s u c ha s , s o c i a l i s t m a r k e te c o n o m i ct h e o r y , p u b l i cg o o d st h e o r y ，m o d e mm a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h et h e o r yo fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t a n da n a l y s i so ft h ec o m p a r a t i v em e t h o d , s t a t i s t i c a la n a l y s i sm e t h o d , c o s t - e f f e c t i v e n e s s c o m p a r i s o nm e t h o d ，t h es u c c e s s f u le v a l u a t i o nm e t h o d , l o g i c a lf r a m e w o r km e t h o d b a s e do ut h es p e c i f i cc h a r a c t e r i s t i c sa n da d m i n i s t r a t i o nm o d eo f c o m p r e h e n s i v ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t p r o j e c t t h ep a p e rd e f i n e st h ec o m p r e h e n s i v ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tp r o j e c ta st h r e em a i na r e a s , n a m e l y ： t h ep r o j e c tp r o c e s sp o s te v a l u a t i o n ，p r o j e c ti m p a c to fp o s te v a l u a t i o n , t h ec o m p r e h e n s i v ep o s te v a l u a t i o no f t h ep r o j e c lt h ep a p e ra n a l y s i se a c hc a t e g o r yo ft h ep o s te v a l u a t i o n , d e s i g nt h ec a l c u l a t i o ni n d i c a t o r s , e s t a b l i s hm o r ec o m p r e h e n s i v ep o s te v a l u a t i o ns y s t e m f i n a l l y ，c h o o s et h ep u k o uz o n ep r o j e c te x a m p l e s , i n t r o d u c et h ep o s te v a l u a t i o nm e t h o da n dc o n t e n to f a g r i c u l t u r a lc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n tp r o j e c t , c a r e f u la n a l y s i so ft h ep r o j e c tp r o b l e mt h a te x i s t , s u m 叩 e x p e r i e n c ea n dl e s s o n so ft h ep 叫e c tb u i l d i n gf o rf u t u r es i m i l a rc o m p r e h e n s i v ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t p n 町e c t sp o s te v a l u a t i o n , w h i c hw i l lp r o v i d e sag o o dr e f e r e n c ea n dg u i d a n c et of u t u r ew o r k k e y w o r d e ：a g r i c u l t u r ec o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n t tp o s t - e v a l u a t i o n 。i n d e xs y s t e m ，e v a l u a t i o nm e t h o d 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实， 本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：盛蝗沙d 7 年5 月移日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：盛鱼堕 呻 么月琴日 第一章绪论 1 1 选题的背景 农业的持续稳定增长是保证国民经济增长、改善人民生活条件的前提和基础，而政 府农业投资又是保证农业持续发展的重要前提和基础。农业综合开发作为社会主义市场 经济条件下，政府保护和支持农业发展的重要手段，是我国政府公共领域支出的重要组 成部分。十多年来，全国农业综合开发已投入资金1 4 4 8 亿元，项目涉及1 7 8 6 个县( 市) 区和2 3 7 个国营农( 牧) 场，巩固和加强了农业基础地位建，提高了农业综合生产能力， 促进了农业可持续发展。具体成效表现在以下几个方面： 一是改善了农业基本生产条件。截止2 0 0 5 年，通过农业综合开发，建设排灌渠系 1 4 9 3 万公里，新建和扩建小水库9 5 7 2 座，新打和修复机电井1 0 1 6 3 万眼，修建机耕路 5 2 5 3 万公里，购置配套农机具8 1 2 万台，新增和改善有效灌溉面积3 6 亿亩，新增和改 善除涝面积2 1 3 亿亩，新增机耕面积2 1 3 亿亩。农业综合开发通过加强农业基础设施建 设，对资源进行有序开发和合理利用，改善了项目区的农业基本生产条件，提高了抗御 自然灾害能力，推动了我国农业的可持续发展。 二是提高了农业综合生产能力。“十五”期间，农业综合开发共投入资金1 3 3 5 亿元， 改造中低产田1 3 亿亩，全国农业综合开发项目区累计新增粮食生产能力4 0 7 2 8 亿厅、 棉花8 4 6 亿斤、油料2 6 0 2 亿斤，项目区粮食增产量己占同期全国粮食增产总量的4 0 三是增加了项目区农民收入。据统计，农业综合开发项目区农民人均纯收入平均比 非项目区高3 0 0 元以上，多的达到5 0 0 - - 6 0 0 元，甚至1 0 0 0 元，实现了农业增产和农民 增收的开发目标。在农业综合开发项目区，农民生活条件大大改善，农民收入水平提高 又进一步推动了农村经济的发展和社会的进步。 在农业综合开发项目建设上，我国取得了巨大的成就。但随着农业综合开发投资规 模和投资任务不断增加，对进一步提高农业综合开发项目投资效益和项目管理水平提出 了更高的要求，而传统的农业综合开发项目管理制度缺乏项目后评价机制，不能够合理、 有效地评价和分析项目建设成效，总结项目建设的经验和教训，不利于农业综合开发项 目持续健康发展。目前，我国农业综合开发项目基本上还是实行计划管理、尚未引入项 目后评价这项管理工具，甚至对项目后评价的重要性还认识不足，这也是导致一些农业 综合开发项目投资效益不高的主要原因。基于这一背景，为客观反映项目建设的实际效 益，加强农业综合开发项目的全过程监督管理，总结项目建设经验教训，及时调整和完 善相关的方针政策，建立农业综合开发项目后评价机制已摆上重要议事同程。 1 2 论文的研究意义 本文认为，建立农业综合开发项目后评价机制是完善农业综合开发项目管理方式的 有效手段和重要环节。其意义主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 项目后评价机制有利于促进项目投资决策的科学化。通过引进项目后评价机制， 农业综台开发项目管理者可以及时发现项目实施过程中出现的问题，总结经验教训，以 改善今后项目的立项决策和管理；同时，项目后评价报告中的相关结论也可作为今后农 业资源调整和项目优化配置的重要依据，为将来相关主管部门决策的提供科学、有效的 参考依据。 ( 2 ) 项目后评价机制有利于增强项目单位的责任感。由于目前我国政府农业投资项目 实行审批机制，投资决策者往往易于根据自己的主观判断对项目投放进行“倾斜”，加之 目前并没有项目决策者的责任与所决策项目表现之间的奖惩连动机制，往往会产生“重投 入、轻管理”的问题。后评价虽然带有事后监督的性质，但它作为农业综合开发项目执行 的整个过程监督的一个环节，对项目建设的经济性、效率性和效果性进行评价，揭示项 目建设过程中存在的问题，提出改进的意见和建议，有利于增强项目参与者、执行者和 决策者的责任感。 ( 3 ) 项目后评价机制有利于全面评价农业综合开发项目的表现和效果。通过建立健全 项目后评价机制，对建成项目的效益状况予以综合评价并与预期效果进行对比分析，可 以更加全面、准确地评价项目建设成果和投资成效，深层次剖析投资管理体制中的缺陷 和不适应经济发展的方面和环节，并将这些评价结果及时反馈给相关政府主管部门，有 利于提高各级政府项目决策水平、执行水平和管理水平。 ( 4 ) 项目后评价机制可以加强对项目的外部监督。农业综合开发项目工程投资主要来 源于国家和地方财政性资金，其实质是由政府代表社会公众，按公众的意愿进行投资， 提供市场机制不能有效提供的公共物品和服务以满足公众需要。因此，社会公众作为公 共资源的所有者不仅需要了解政府公共工程的建设情况，而且还需要获得政府使用和管 理公共工程的效率和效果等方面的信息。通过引进项目后评价机制，可以把项目建设的 成效及全过程置于社会监督之下，形成行为规范、运作协调、公正透明的行政管理体制。 1 3 国内外相关研究综述 就世界范围而言，项目后评价起始于2 0 世纪3 0 年代美国的“新政时代”，距今已有 2 近7 0 年的历史，然而直到2 0 世纪7 0 年代中后期评价才广泛地被许多国家和世行、亚行 等国外金融组织在评价其世界范围的资助活动结果中使用，并逐渐形成了一套比较完善 的管理和评价系统。目前已形成比较完善的项目后评价制度的国家和国际机构有：美国、 加拿大、英国、日本、巴西、印度、世界银行、亚洲开发银行和联合国教科文组织等。 1 3 1 国外项目后评价综述 国外项目后评价与项目前评价几乎同时产生，是2 0 世纪3 0 年代美国国会为监督政 府“新政”政策性投资的手段。近年来，项目后评价已经形成较为完善的体系，呈现出以 下趋势： ( 1 ) 评价的内容和方法由单一向多样发展。经历了由单一的财务评价，向包括财务、 经济、环境、社会等多种评价方法演变的过程，评价内容和评价对象逐渐增多。财务 评价中，财务的可行性是主要评价目标；经济评价中，社会费用与效益或项目的经济可 行性是主要评价目标；环境评价中，项目建设与环境保护之间的相互关系受到重视；社 会评价中，强调作为经济与社会发展主体的人在项目建设中的作用和地位。 ( 2 ) 项目评价倾向于对投资项目全过程进行评价。亚洲开发银行、世界银行及美国 政府等提供的项目绩效管理等，都体现出将投资项目的建设实施视为一个连续的、完整 的过程的思想。 ( 3 ) 国际金融组织扩大了其后评价机构的功能。国际金融组织将资金预算、监测、 审计和评价结合在一起，综合评价各业务部门的工作质量和效果，形成一个有效、完整 的管理循环和评价体系。 从隶属关系上，国外项目后评价组织分为两类：一类属于国家立法机构，另一类属 于政府部门。大部分西方发达国家的后评价机构，均隶属于其立法机构。美国国会定期 举行项目后评价昕证会，瑞典海外发展机构的项目后评价工作直接向国会报告。许多发 展中国家的项目后评价机构，直接设立在各政府部门中，据联合国开发署1 9 9 2 年统计资 料，已有8 5 个发展中国家成立了中央后评价机构，这些机构约5 0 设在计划部门或社 会发展部门、1 6 设在财政和国家预算部门、1 2 设在经济部门、l o 设在外交部门，4 设在国家审计部门、8 设在其他部门。国际组织内部设立的后评价机构一般直接隶属于 该组织的最高领导部门，即董事会在世界银行，其后评价机构为业务评价局，只对银 行董事会和行长负责，不受外来干扰，独立地进行工作，对项目执行结果做出结论，以 保证该机构的权威性和独立性。国际组织，特别是国际金融组织，如世界银行、亚洲开 发银行、欧洲投资银行、非洲丌发银行、r 本输出入银行等，其后评价机构是整个组织 机构中重要的一个部门，并且独立于其他业务部门。 1 3 2 国内项目后评价综述 国内对于后评价理论及应用的研究大多建立在项目评价的基础上，将项目评价分为 前评价、中评价及后评价。国内项目后评价工作始于2 0 世纪8 0 年代中期，主要用于国 家重大投资项目后评价，9 0 年代中期在全国范围内得到普遍推广，初步形成了自己的后 评价体系。随着投资体制改革的深入和发展，前评价和项目决策工作得到加强，后评价 工作逐渐受到经济界和投资界的重视，但总体而言，仍处于起步阶段。对项目后评价理 论尚缺少系统性研究。 关于后评价的理论和方法，顾基发应用“物理一事理一人理”系统观点，探讨有效管 理评价大型社会项目。赵丽艳使用软系统方法论中的c a t w o e 分析和战略假设表面化 验证( s a s n ，来处理评价工作中人的主观性影响。也有学者提出事后检验项目投资正 确与否的必要性原则及量化指标，用国民经济核算、生产函数、多目标决策、效益费用 分析等理论和方法，定量分析项目对国民经济发展的贡献，提出系统论与控制论作为后 评价的管理理论基础。国内学者分析了现行投资项目财务评价的局限性。王信东改进技 术经济评价指标体系及评价方法，研究了指标变异因素识别、通货膨胀处理、流量识别 和计算原则，研究了突变评价法在水利系统经营效益评价中的应用。许长新建立交通运 输类上市公司财务评价模型，利用有用的评价信息，提出主客观混合权重的多目标评价 模型。另外还有海外投资项目财务分析系统f a s f d i ，关联优化模型，以灰色关联度技 术为支撑的评价模型及评价体系。 关于影响后评价，朱启贵提出绿色国民经济核算方法。杨缅昆提出国民福利核算理 论构造，将国民福利分为“名义福利”和“实际福利”，并分析外部损害成本核算问题框架。 其他学者基于环境效益评价现状，提出建立环境效益评价体系的总体思路，将层次模糊 决策法、分摊系数法和影子价格法应用于生态环境和国民经济评价，从社会效益角度、 可持续发展角度，研究可持续发展项目评价基本方法。 关于管理后评价，学者们研究了理论基础及评价内容。冯英俊基于生产有效性，提 出建立消除客观条件影响，真正反映测评单位由于主观努力而产生效益的管理有效性测 评方法。梁俊国在多层规划和递推规划的基础上。建立多层系统中各层次问局部与整体、 短期与长期相互协调的模型，并对模型的求解方法进行研究，对建立动态管理目标系统 有参考价值王其藩以系统动力学的动态模型为主框架，建立起综合动态分析方法和模 型体系，提出综合数据仓库、联机分析处理、数据开采、模型库、专家系统的决策支持系统 新结构体系。 关于投资项目综合后评价的研究，主要对评价方法进行探讨，建立后评价模型有 结合a h p 法进行研究；有设计由2 类9 项1 3 个指标构成，测度c i m s 实施绩效的综合 评价指标体系和评价方法。查健禄运用模糊数学，对含软指标的综合评价问题，由原始 评价信息的提取与处理，到综合评价结果及其分析的全过程进行系统分析，提出集化函 数的集化准则、抗干扰功能和丰富综合评价结果的基本途径，提出对参评样品集整体质 量状态、对评价人集的水平与异常性的定量评价方法，运用模糊数学得出二级模糊综合 评价模型。冯圣洪运用模式识别、人工神经网络聚类理论，结合模糊集值统计，提出评 价指标属性值归一量化技术新途径，提出基于b p 网络的管理信息系统综合评价方法， 能够模拟专家管理信息系统进行综合评价，避免了评价过程中的人为失误。王明涛等分 析主、客观赋权法的不足，用线性投影的方法确定功能综合评价系数，然后与各工程项 目的成本系数共同构造综合评价指标，根据其大小来评价各工程项目的综合效果。 1 - 3 3 现有综合后评价研究存在的问题 综合后评价是后评价的重要内容，现有方法中，专家评价法方便易用，但主观性强， 多用于不太复杂对象系统的评价与对比；经济分析法含义明确，便于对比，但计算公式 或模型不易建立，对于涉及较多因素的评价对象，很难给出一个统一的公式，多用于经 济部门的评价与比较。目前综合评价的研究主要包括方法及其应用的研究。 王宗军等认为存在以下问题：( 1 ) 理论与实际如何结合的问题。大部分研究处于“具 体理论方法+ 实际应用案例”阶段，应用效果不理想。( 2 ) 评价专家知识和经验的获取和评 价样本的积累问题。先进的知识获取手段如知识工程、人工神经网络等如何应用于c e 中，以实现评价过程中评价专家知识和经验的自动获取，从而提高运算效率，避免重复 评价、评价结果不可比等。( 3 ) 对新的综合评价问题求解进行支持的问题。现有评价软件 缺少灵活性、交互性、通用性和适用性，如何综合运用人工智能、知识工程、d s s 、专 家系统等理论和方法，建立基于知识工程的综合评价支持系统，对c e 问题的求解提供 描述客观、评价方法选择引导、人机交互友好等有效支持。( 4 ) 评价系统的规范性和可扩 充性问题实用性的评价系统很少，在综合运用各种c e 方法和先进技术方法构建评价 支持系统时，要注意技术上的规范性和系统的可扩充性要使评价系统具有良好的通用 性，即能适用于类似对象系统的应用和开发可扩充性，即不断添加新方法的部件或模 ， 块不影响系统的运行和功能。( 5 ) 评价的主观性与群体评价问题。客观评价一般根据实测 数据来评价，而主观评价往往随评价者主观判断而定，显然存在评价者的评价问题。主 观评价会受环境、个人的特殊偏好等影响。在对复杂对象系统的c e 中，有效地将客观 评价同主观评价有机地结合极为重要。 目前，对于投资项目后评价理论及方法的研究较多强调静态、量化评价，动态的、 考虑人的因素则很少，较多的是套用项目评价的理论及方法。对于环境影响评价的研究 开始考虑到可持续发展的理念；而管理后评价的研究则很少，基本处于理论阶段，缺少 定性、量化指标；综合后评价只着重于方法应用的研究。总体而言，尚未形成关于投资 项目后评价完整的理论、方法与应用的知识体系。后评价工作是一项复杂的系统工程， 如何建立政府投资活动完整规范的后评价体系，如何考察项目评价中人的因素的作用， 如何建立动态评价的观念及其系统，这些问题有待进一步研究。 1 4 农业综合开发项目后评价研究现状 国内对农业综合开发项目后评价的认识基本上是在和世行、国际农发基金等国际机 构的合作过程中逐步建立的，缺乏完整、系统的后评价理论，主要针对项目建后经济效 益和社会效益等内容进行重点评价。 当然这期间也不乏一些业内人士，在总结多年农业综合开发项目建设工作经验和借 鉴国内外重大项目后评价制度基础上，对如何建立中国农业综合开发项目后评价系统做 了有益的探讨。如山西省农发办郭炎武、王引斌等人2 0 0 5 在浅谈农业综合开发项目后 评价的内容和作用一文中认为，农业综合开发项目后评价的主要内容应该包括：目标 后评价、管理评价、财务与国民经济后评价、技术经济后评价、社会及环境影响后评价、 发展趋势后评价。农业综合开发后评价有三个较为明显的作用，一是为改善决策和管理 服务；二是对项目执行单位进行监督；三是对前评价的检验功能。 随后的2 0 0 6 年，江苏省金湖县农发局黄海军在县级国家农业综合开发土地治理项 目与资金绩效考评工作探讨一文中认为，应该从两个方面建立农业综合开发项目后评 价体系。一方面是项目考核指标体系，包括：项目前期准备指标、项目管理指标、项目 质量指标、项目效益指标、项目运营指标5 个指标；另一方面是资金考核指标体系，包 括：综合因素法分配资金、县级报账制、“三专”管理制度、县级财政配套资金到位率、 自筹资金到位率、项目投资计划完成率、完善的财务监督考核机制( 事前、事中、事后) 、 财务档案等8 个指标。在谈到各后评价指标的权重时，黄海军认为应根据农业综合开发 6 工作的特点和要求，设立百分考核制，项目考核与资金考核各占5 0 分，考核涉及5 个子 系统2 5 个指标，而且每一个指标都必不可少，各个指标的权重都定为2 分 2 0 0 6 年，深圳市财政局李廷忠、林庆雄在构建农业综合开发资金绩效考评指标体 系的思考一文中认为，对农业综合开发资金绩效考评指标进行了深入探讨，认为农发 资金绩效考评指标体系必须采用定性分析指标与定量分析指标相结合使用的原则。定量 分析指标可以具体反映项目资金和项目建设任务完成情况，以及项目效益情况等；定性 分析指标可以反映政策制度的贯彻落实情况、资金和项目管理情况、投入产出的因果关 系等。从一定意义上讲，定性分析是定量分析的前提和基础，定量分析是定性分析的深 化和量化。二者存在密切的联系，必须结合使用才能比较客观全面地实现绩效考评目标。 在具体绩效评价指标设计时，他们认为农发资金绩效考评应主要围绕“管理”和“效益”两 个方面进行。具体考评指标应分项目实施、资金财务和项目效益三个方面进行设计。具 体考评指标和指标计算公式，还应根据不同的考评目的和不同的项目设计。这些文章的 发表是中国农业综合开发项目后评价研究的最新成果。 总体来说，这些文章对农业综合开发项目后评价的认识是初步的、片面的，大部分 主张用农业综合开发绩效评价来代替农业综合开发项目后评价；而且，这些观点并没有 涵盖农业综合开发项目建设全过程，仅把关注的重点集中在项目建后效益评价方面，对 运行管护后评价、农业生产条件后评价、社会影响后评价等内容研究较少，不能够适应 当前农业综合开发工作实际需要。“ 1 5 论文研究内容 1 5 1 农业综合开发项目后评价理论基础与方法研究 本文对农业综合开发项目的公益性特征和后评价理论基础进行了研究，对社会主义 市场经济理论、现代管理理论分析、公共产品理论和可持续发展理论进行了分析，应用 对比法、成本效益分析法、统计分析法、成功度评价法和逻辑框架法探讨了投资项目后 评价的方法。 1 5 2 农业综合开发项目过程后评价研究 本文对农业综合开发项目的过程评价，主要对项目前期工作、实施阶段、运营管护 各个阶段的基本内容进入了深入的探讨，针对农业综合开发项目的自身特点，结合各个 阶段的项目管理重点、难点，提出了各阶段项目后评价的主要内容，并设计了相关评价 指标，如：项目前期阶段的决策质量指标、资金配套指标，项目实施阶段的实际工期率、 7 工程合格品率，项目建后管护阶段的养护维修指标、管理效率指标等，提出了加强项目 过程后评价的一些措施和建议。 1 5 3农业综合开发项目影响后评价研究 本文从农业综合开发项目后评价基础理论分析入手，并进而建立了农业综合开发项 目影响评价指标体系，主要包括生产条件影响、资源影响、生态环境影响和社会影响等 四个方面内容，并根据相应的内容分析设计出相应的评价指标，给出了相关的计算办法。 例如：在生产条件影响后评价方面，提出了灌溉面积增加率、涝灾面积减少率、项目区 机耕路增长率等评价指标；在生态环境影响后评价方面，提出了自然植被覆盖率变化率、 水质改善变化率、水土保持变化率等指标；在资源影响后评价方面，提出了耕地利用率、 水土流失面积指数等指标；在社会影响后评价方面，提出了项目带来的就业比率、农业 劳动生产力变化率、项目区农民收入增长率等指标。同时，对不可以量化的评价内容， 做出了相关定性分析和阐述。 1 5 4 农业综合开发项目综合后评价研究 。 本文在回顾过程后评价和影响后评价基础上，运用统计分析法、相对比较法和成功 度评价法等方法，设计出了一套相应的后评价表格，并按照加权系数法进行综合计算， 形成了一套完整的农业综合开发项目后评价的方法体系。最后，结合农业综合开发项目 后评价的实际案例，进行了相关实证分析。 1 6 论文研究方法与技术路线 1 6 1 研究方法 课题研究的指导思想是：实事求是，与时俱进。即从我国农业综合开发后项目工作 实际出发，针对现阶段农业运行的社会和经济背景发生重大转变的情况，在借鉴国内外 各类项目后评价工作方法和内容基础上，从理论和实践上研究农业综合开发项目后评价 工作的评价内容、评价指标，初步建立一套完整的后评价模式。 课题研究方法： ( 1 ) 实证分析和规范分析相结合的方法。课题中将对农业综合开发具体项目进行实证 分析，发现问题，同时运用规范分析的方法探讨解决问题的对策。 ( 2 ) 比较分析的方法。本文中提出的不少农业项目后评价方法直接得益于其他管理领 域成果的启示，如后评价主要阶段及其主要内容等，通过类比嫁接到农业综合开发项目 中，为完善我国农业综合开发项目管理机制提供参考。 l ( 3 ) 定性和定量相结合的方法在研究中，借鉴水利项目后评价的计算指标，结合农 业综合开发工作实际，设计了一些定量化的计算公式：并在文中引用实际工作案例，进 行定量分析和定性分析相结合，找准问题，提出明确对策和建议。 ( 4 ) 系统分析的方法。全面、系统地把握农业综合开发项目工作特点，按照后评价的 各项工作流程，采取“成功度评价法+ 加权系数法”等评价方法，探索建立一套全面、完整 的农业综合开发项目后评价管理体系。 1 6 2 技术路线 本文研究技术路线见下图1 1 i 农业综合开发项目后评价的提出l- i 概念、理论、基础 il l农业综合开发项目过程后评价农业综合开发项目后评价方法 i农业综合开发项目影响后评价 l后评价主要内容及指标体系 l农业综合开发项目综合后评价及实证分析 l结论与建议 图1 1 本课题研究技术路线图 9 第二章农业综合开发项目及其管理特征分析 2 1 农业综合开发项目概况 农业综合开发是党中央、国务院加强农业的一项重大决策，是国家支持和保护农业 发展的战略措施，是巩固和加强农业基础地位、提高农业综合生产能力的有效手段，是 支持我国农业参与国际竞争、推进农业现代化发展的有效途径。 2 1 1 农业综合开发的由来 7 0 年代末8 0 年代初的农村家庭联产承包制，极大地焕发了广大农民的生产积极性， 农产品产量得到连续快速增长。但是，到8 0 年代中期，农村二、三产业崛起使农业比较 利益偏低的问题以及承包制并未带来农业生产条件的显著改善甚至阻碍这种改善的问题 逐渐凸显出来，农产品增速趋缓，特别是粮食产量连续几年徘徊于4 亿吨左右的低水平 上。为推动农业生产条件的改善，稳定增加粮食产量，国务院决定从1 9 8 8 年开始，设立 农业发展基金( 后改为农业综合开发资金) ，在全国重要的商品粮基地立项实施农业综合 开发，通过改造中低产田，开垦宜农荒地，改善农业基本生产条件，提高粮、棉、油等 主要农产品的综合生产能力。由此启动了我国大规模农业综合开发历程。从1 9 8 8 年到现 在，我国农业综合开发经历了三个发展时期，具体是： 第一阶段：1 9 8 8 1 9 9 3 年。这一时期的农业综合开发以实施重点区域开发为特征。这 一特征主要表现在两个方面：一是实施开发的区域范围逐步扩大，从开始时主要集中在 东北平原、黄淮海平原和长江中下游平原的7 4 9 个县和国有农牧场，扩大到1 9 9 3 年的 1 2 4 5 个县及国有农牧场。二是农业综合开发的内容是重点进行大面积的中低产田改造， 着力提高粮食产量，并适当开垦宜农荒地，实现农林牧副渔全面发展。 第二阶段：1 9 9 4 1 9 9 8 年。这一时期的农业综合开发呈现出全面开发的特征。这一特 征主要表现在两个方面：一是开发的区域范围进一步扩大，逐步覆盖全国。到1 9 9 7 年， 农业综合开发的范围已经扩大到全国的1 5 8 0 个县和国有农牧场。二是农业综合开发的内 容从重点进行中低产田改造，转变为在继续进行中低产田改造的同时，加大了对优质高 效经济作物的扶持力度，把农业增产和农民增收有机结合起来。 第三阶段：从1 9 9 9 年开始。这一时期农业综合开发坚持“一个前提”，实现“两个转 变”。坚持“一个前提”，就是要坚持把加强农业基础设施建设，改善农业生产基本条件， 1 0 提高农业综合生产能力，作为农业开发的根本方向。实现“两个转变”，就是要从过去以 改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主，尽量少开荒，最好不 开荒，实现农业开发与保护生态环境的有机结合；以往追求增加主要农产品产量为主， 转到积极调整结构，依靠科技进步，努力发展优质高产高效农业上来。 2 1 2 农业综合开发项目概念及特点 农业综合开发项目，是指在一定的时间和确定的区域范围内，为获得预期的经济、 社会和生态效益，经农业综合开发项目管理部门批准，由项目建设单位组织实施，通过 综合投入，运用综合措施，对农业资源进行综合开发的一次性投资活动。农业综合开发 项目主要具有如下特点： ( 1 ) 项目的整体配套性较高，具有不可分割性。在项目建设过程中，包括新建或者改 造项目工程、采取综合措施改良项目区土壤、推广农业新技术、培育农业优良品种、购 置农机具等各类项目建设任务，构成了一套完整的项目建设体系，缺少其中任何一项建 设内容，都会对项目建设质量和效益产生制约和影响。 ( 2 ) 农业综合开发项目受自然和社会条件的制约性强。中低产田改造建设项目的施工 为露天作业，且许多工程的施工发生在水中，受地形、地质、水文、气象等自然因素以 及当地劳动力资源、材料、水电、交通、生活等社会条件的影响很大。 ( 3 ) 农业综合开发项目建设工程规模小而分散，点多面广。农业综合开发项目是以特 定的区域为开发对象，它涉及的范围相对较广。农田水利基本建设是土地治理的主要建 设内容之一，由于农业综合开发特定的建设任务，使得它包含的建设工程规模小、数量 大，零散地分布在广大的治理区域上，增加了项目建设和管理的难度。 ( 4 ) 农业综合开发项目的社会公益成份较高。农业综合开发作为政府支持和保护农业 的一项战略性改革措施，项目建设所创造的产品和服务主要为项目区农户所享有，它的 许多项目属于低盈利甚至是无盈利的社会公益项目，其社会效益显著，项目投资回收周 期长。 ( 5 ) 项目边界和范围确定的特征。根据农业综合开发项目规划和投资计划，土地治理 项目区以项目区为单位进行立项，分期分批地连片组织实施，项目区有明确的边界和范 围。 ( 6 ) 管理组织系统完整稳定的特征农业综合开发是国家保护、支持农业发展，对农 业实施宏观调控的重要手段之一它符合世贸组织“绿箱政策”，因而具有强大的生命力 农业综合开发作为一项长期事业，建立了从中央、到省、到地到县的一整套比较完整稳 定的农业综合开发组织管理体系，这一点与一般基本建设项目组织的临时性有严格区别。 ( 7 ) 综合性特征。农业综合开发项目，综合性强，涉及面广是其最显著的特点。主要 包括以下几种涵义：一是指治理措施的综合。把水利措施、农业措施、林业措施等，合 理组装，配套衔接，综合运用；二是指投入要素的综合。将资金、物资、劳力和技术等 生产要素有机结合，合理配套，集中投入；三是指效益的综合。通过综合开发，不但要 提高土地的产出和收益率，而且要提高农产品的转化率和增值率，达到经济效益、社会 效益、生态效益的统一，最终达到农业增效、农民增收的目的。 2 1 3 农业综合开发项目的类型 农业综合开发项目按照不同的标准可以分为不同的类型： ( 1 ) 按项目用途划分。按项目用途划分，可分为二类：第一类为土地治理项目，包括 稳产高产基本农田建设、粮棉油等大宗优势农产品基地建设、良种繁育、土地复垦等中 低产田改造项目，草场改良、小流域治理、土地沙化治理、生态林建设等生态综合治理 项目，中型灌区节水配套改造项目等。第二类类为产业化经营项目，包括经济林及设施 农业种植、畜牧水产养殖等种植养殖基地项目，农产品加工项目，储藏保鲜、产地批发 市场等流通设施项目等。由于产业化经营项目在整个农业综合开发项目投资中比重较小， 本论文重点研究的是第一类项目。 ( 2 ) 按项目建设规模划分。按项目建设规模划分，可分为大型、中型和小型项目。大 中小是一个相对的概念，农业综合开发项目的划分大多以金额大小为依据。大型项目投 资大，建设规模也相对较大，在技术上、管理上都比较复杂。 ( 3 ) 按项目建设性质划分。按项目建设的不同性质划分，有新建项目，即从无到有的 项目：改扩建项目，包括改建、扩建、续建和更新改造项目等。 2 2 农业综合开发项目管理模式 在管理科学中，项目管理是指为使项目在一定的约束条件下取得成功，对项目的全 过程实施决策与计划、组织与指挥、控制与协调等一系列活动行为的概况。项目管理的 目标运用各种知识、技能、手段和方法去满足或超出项目利害关系者对某个项目的要求 和期望。 农业综合开发项目管理，是指各级农业综合开发项目管理部门为实现农业综合开发 项目目标，依据农业综合开发有关政策、制度规定，采取一定的手段和方法，对农业综 合开发全过程实行计划、组织、实施、控制和评价冬天系列活动的概括。 2 2 1农业综合开发项目管理的组织形式 农业综合开发项目依照统一组织、分级管理的原则，项目由国家农业综合开发办公 室，省农业综合开发办公室审批，各省( 自治区、直辖市) 和中央农口部门农业综合开 发办公室组织实施。其项目组织结构如图2 1 项目组织管理是项目目标能否实现的关键。农业综合开发各组织层次职能如下： ( 1 ) 项目决策层。一是指国家农业综合开发办公室，主要负责制定项目管理的方针、 政策，规程及制度，确定和批准项目的总体计划，检查项目的进展和作出一些重要决策。 二是指省级农业综合开发办公室，主要负责拟订本省( 自治区、直辖市) 中长期农业综 合开发规划，制定项目管理办法及实施细则，接受国家农业综合开发办公室委托，审定 和批复部分农业综合开发项目。 ( 2 ) 项目管理层。是指省，地( 市) 、县地方各级农业综合开发办公室，主要工作是 贯彻执行和宣传国家农业综合开发方针、政策及规章制度，汇总编报和下达年度项目计 划，组织指导项目实施，根据项1 7 1 决策层批准的目标，通过质量控制、进度控制和投资 控制，在项目进展中进行动态的目标控制，以保证项目目标的实现。 ( 3 ) 项1 7 1 实施层。是指承担项目目标所需要的具体工作和任务的组织层次。项目实施 工作主要由县级农业综合开发办公室组织完成，如项目计划、工程进度和资金管理等， 也可委托外部组织来实施，如施工招标承包等。农口有关部门农业综合开发项目管理的 组织形式，与地方项目的组织形式相似。如图2 1 。 图2 1 农业综合开发项i i l 管理的组织层次 2 2 2 农业综合开发项目管理程序 农业综合开发项目管理借鉴了世行项目和基本建设项目管理办法，把其项目管理大 致分为四个阶段： 一是项目前期工作阶段，包括制订规划、建立项目库、提出项目建议书、编制可行 性研究报告和进行项目前期评价论证等。 二是项目申报批复阶段，包括下达年度投资控制计划，编写项目扩初设计和项目实 施方案，做好项目年度实旎计划的申报审批等。 三是项目实施阶段。包括开展工程招投标、工程监理、工程施工、监督检查、项目 统计等。 四是验收管护阶段，包括各级农业综合开发部门的检查验收、工程移交、产权归属、 管护主体、管护制度、项目运行等。具体项目管理流程见图2 2 所示。 图2 2 土地治理项目主要管理工作流程图 2 2 3 农业综合开发项目管理主要内容 农业综合开发项目管理具体内容包括范围管理、时间管理、资金管理、质量管理、 人力资源管理、物资采购管理、工程交接管理等内容，主要包括以下个方面： ( 1 ) 范围管理。是指为达到农业综合开发项目目标对项目工作内容范围保持控制所进 行的一系列系统管理活动。范围管理包含三层含义：一是国家对农业综合开发范围实行 控制，即对新增农业综合开发县实行严格把关；二是国家根据宏观产业政策对农业综合 开发内容实行科学规划，合理布置各类项目；三是地方各级农业综合开发管理部门对农 业综合开发项目建设地点、内容与规模实行严格管理，项目变更应按规定程序报批。 ( 2 ) 时间管理。是指为确保农业综合开发项目工作按时完成所进行的一系列系统管理 活动。国家农业综合开发办公室对农业综合开发项目计划实行一年一定，年度抽查( 中 期检查) 和三年竣工验收制度；地方各级农业综合开发项目管理部门对农业综合开发项 目计划实行年中核查；项目建设单位应制定实施计划，精心组织，保证在当前建设年度 ( 一般为当年3 月至第二年3 月) ，完成当年的