（工商管理专业论文）南水北调工程中代建制的准入研究.pdf

兰苎皇苎! 查兰三塑篁型堡主兰竺堡苎 摘要 南水北调工程是举世瞩目的项目。随着工程的实施将极大的缓解我国北方地区 的缺水状况。 本文主要围绕南水北调工程中代建制应用存在的若干问题进行了深入的研究 和探讨，包括代建单位的准入资质，代建单位的主要职责。 本文分析代建单位准入资质评价方案的评价内容和评价指标，具有针对性地建 立了阶递层次结构的综合评价指标体系，在此基础上运用层次分析法在南水北调代 建单位招标中对代建单位的资质进行评价。 关键词：南水北调工程，代建制，市场准入，层次分析法 a b s t r a c t t h es o u t h - t o - n o r t hw a t e rd i v e r s i o np r o j e c ti sa nw o r l d f a m o u sp r o j e c t w i t ht h e p r o c e s so ft h ei m p l e m e n to ft h ep r o j e c t ，i tw i l ls i g n i f i c a n t l yr e l e a s et h ep r e s s u r eo ft h e a c u t ew a t e rs h o r t a g e si nt h en o r t h e r na r e a so fo u r c o u n t r y s e v e r a l p r o b l e m s w h i c hl i ei n a g e n c yc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n ti nt h e s o u t h t o 。n o r t hw a t e rd i v e r s i o np r o j e c ta r ed e e p l ys t u d i e di nt h i sp a p e r i n c l u d i n gt h e q u a l i f i c a t i o nf o rp r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n i e s ，a n dt h em a i nr e s p o n s i b i l i t yf o rp r o j e c t m a n a g e m e n tc o m p a n i e s t h i sp a p e ra n a l y s e st h ee v a l u a t i o nc o n t e n ta n de v a l u a t i o ni n d e x e so ft h ee l i g i b i l i t v r e q u i r e m e n t so ft h ep r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n i e s ，t h e ns e t su pc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o ni n d e x s y s t e mw i t hh i e r a r c h i c a ls t r u c t u r e a tl a s ti t g i v e so u tt h ea h p ( a n a l y s i sh i e r a r c h yp r o c e s s ) e v a l u a t i o nm e t h o d ，w h i c hi su t i l i z e dt oe v a l u a t et h e q u a l i f i c a t i o nf o rp r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n i e si nt h eb i dm e e t i n g c h up a n ( m a s t e ro fb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yv i c ep r o f l i ur u i k e yw o r d s ：s o u t h - t o - n o r t hw a t e rd i v e r s i o np r o j e c t ，a g e n c yc o n s t r u c t i o n ， a d m i t t a n c eo fc o n s t r u c t i o nm a r k e t ，a h p 华北电力大学工商管理硕士学位论文 摘要 南水北调工程是举世瞩目的项目。随着工程的实施将极大的缓解我国北方地区 的缺水状况。 本文主要围绕南水北调工程中代建制应用存在的若干问题进行了深入的研究 和探讨，包括代建单位的准入资质，代建单位的主要职责。 本文分析代建单位准入资质评价方案的评价内容和评价指标，具有针对性地建 立了阶递层次结构的综合评价指标体系，在此基础上运用层次分析法在南水北调代 建单位招标中对代建单位的资质进行评价。 关键词：南水北调工程，代建制，市场准入，层次分析法 a b s t r a c t t h es o u t h - t o - n o r t hw a t e rd i v e r s i o np r o j e c ti sa nw o r l d f a m o u sp r o j e c t w i t ht h e p r o c e s so ft h ei m p l e m e n to ft h ep r o j e c t ，i tw i l ls i g n i f i c a n t l yr e l e a s et h ep r e s s u r eo ft h e a c u t ew a t e rs h o r t a g e si nt h en o r t h e r na r e a so fo u rc o u n t r y s e v e r a l p r o b l e m s w h i c hl i ei n a g e n c y c o n s t r u c t i o n m a n a g e m e n t i nt h e s o u t h t o - n o r t hw a t e rd i v e r s i o np r o j e c ta r ed e e p l ys t u d i e di nt h i sp a p e r ，i n c l u d i n gt h e q u a l i f i c a t i o nf o rp r o i e c tm a n a g e m e n tc o m p a n i e s ，a n dt h em a i nr e s p o n s i b i l i t yf o rp r o j e c t m a n a g e m e n tc o m p a n i e s t h i sp a p e ra n a l y s e st h ee v a l u a t i o nc o n t e n ta n de v a l u a t i o ni n d e x e so ft h ee l i g i b i l i t y r e q u i r e m e n t so ft h ep r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n i e s ，t h e ns e t su pc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mw i t hh i e r a r c h i c a ls t r u c t u r e a tl a s ti t g i v e so u tt h ea h p ( a n a l y s i sh i e r a r c h yp r o c e s s ) e v a l u a t i o nm e t h o d ，w h i c hi s u t i l i z e dt oe v a l u a t et h e q u a l i f i c a t i o nf o rp r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n i e si nt h eb i dm e e t i n g c h up a n ( m a s t e ro fb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yv i c ep r o f l i ur u t k e yw o r d s ：s o u t h - t o - n o r t hw a t e rd i v e r s i o np r o j e c t ，a g e n c yc o n s t r u c t i o n ， a d m i t t a n c eo fc o n s t r u c t i o nm a r k e t ，a h p 声明 本人郑重声明：此处所提交的工商管理硕士学位论文南水北调工程中代建制的 准入研究，是本人在华北电力大学攻读工商管理硕士学位期间，在导师指导下进行的 研究工作和取得的研究成果。据木人所知，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北电力大学或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：磕攀日期： 2 a o b 矗2 0 关于学位论文使用授权的说明 本人完全了解华北电力大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文；学校可允许学位论文被奄阅或借阅；学校可以学术交流为 目的，复制赠送和交换学位论文；同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播 学位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 耜者签名：硗簦作者签名：丛塑至 日期：型型 导师签名 闩期 华北电力犬学工商管理硕士学位论文 1 1 选题背景和意义 第一章绪论 2 0 0 4 年7 月i 6 日，国务院正式批准了关于投资体制改革的决定，而该决 定的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。决定中明确指出：“加强 政府投资项目管理，改进建设实旋方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情 况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中 介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。 对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的 项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给 使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。” 代建制作为国内一种新型的管理模式，它的实施应用可以较好的解决非经营性 政府投资工程在传统模式中存在的投资、建设、使用三者不分而导致的弊端，对政 府投资工程还是社会投资工程均能在一定程度上加强其工程建设准备工作，微观上 可使工程建设能够更好的贯彻项目管理理念，解决项目管理的专业化问题，同时为 业主创造效益，宏观上则进一步提高国内的工程项目管理水平，提高整个社会的投 资效益。 代建制在全国各地的政府投资项目中逐步推行起来，并已取得初步成效，主要 体现在以下几个方面： ( 1 ) 政府投资建设项目实现了专业化的管理，改变了传统模式的指挥部、基 建处等临时机构模式，消除了人员不稳定、技术力量弱、管理经验差、教训多、经 验少等诸多弊端。 ( 2 ) 项目投资得到有效控制，投资效益有了进一步的提高。根据某投资机构 的调研，迄今为止，我国政府投资已实施代建制的项目，投资基本控制在概算范围 内。如实行代建制的北京某医院工程，施工图预算时超出概算4 0 0 万元，后经过反 复研究讨论，最终在保证质量和工期的前提下，消化了4 0 0 万元的超出款。 ( 3 ) 项目建设管理水平得到明显提高。针对批准的项目规模和标准，代建单 位管理行为极为慎重，初步设计方案按照可行性报告要求反复调整，工程质量、工 期和资金使用完全符合合同要求，建设实施中临时改动现象基本杜绝。 历经5 0 载论证的南水北调工程东线、中线一期工程，分别于2 0 0 2 年和2 0 0 3 年诈式丌工，截至2 0 0 6 年2 月底，中央已累计下达南水北调东线、中线一期工程 投资12 3 8 亿元( 含初步设计工作投资2 亿元) ，其中中央预算内专项资金( 团债) 9 5 亿元，基金( 地方) 8 1 亿元，贷款2 0 7 亿元。首批开工项目也已基本完i i 。 华北电力大学工商管理硕十学位论文 按照规划，工程建成后，东线、中线、西线将与长江、淮河、黄河、海河相互连接， 构成中国水资源“四横三纵、南北调配、东西互济”的新的中华“水网”，长江、 黄河儿女不仅可以同饮一江水，工程带来的巨大效益也将实现“南北双赢”。在南 水北调中实行的建设管理模式为：直管制、委托制和代建制三种管理模式。 虽然代建制在相关地区的政府投资项目和南水北调工程的实际的施行中都耿 得了一定程度的成功，但是，由于这是一个新的探索，缺乏足够成熟的理论依据和 实践经验，因此客观上还存在一些问题。 ( 1 ) 在代建制的实旌过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真 正的分离。一些业主单位为了部门利益或其他原因，对一些本属于代建单位应做的 工作进行干预。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位 的积极性和主动性，进而影响到项目的j 顷利实施。 ( 2 ) 在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因 此就无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且，如果 在项目具体实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实 施埋下隐患。 ( 3 ) 绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限 和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费一降再降。 ( 4 ) 代建单位的项目管理水平还需要进一步提高。一方面表现在代建单位在 项目上的人员配备不足。另一方面表现在部分项目人员素质和能力不够。 显然，作为政府投资项目管理方式改革的一种有益的尝试，我们对代建制还需 作进一步的探索。在项目代建制管理的模式中，代建单位处于极为重要的中枢地位， 可以说，项目的成功与否，在很大程度上取决于代建单位的代建管理是否到位。因 此，在代建项目中代建单位的主要职责是什么，要实施代建管理应具备怎样的资质， 怎样在项目代建管理招标中选择最合适的代建单位来代建，这些研究都对我国在政 府投资工程中推行代建制管理有着重要的意义。 本文在选择了南水北调工程中的代建制管理模式作为研究主题的基础上，参考 其他地区推行代建制的经验得失，根据南水北调工程中代建制的应用现状，借助层 次分析法相关理论框架及模型，着重对南水北调工程中代建单位主要职责和准入机 制进行初步的探讨和研究。 1 2 相关概念的界定 为了明确本文的研究目标和研究目标所属的范畴，因此，本节对与工程项目管 理有关的一些基本概念进行简单界定。 华北电力大学t 商管理硕士学位论文 1 2 1 项目的定义及要素 世界银行按其贷款发放的用途把项目定义为：所谓项目，一般系指同性质的 投资( 如设有发电厂和输电线路的水坝) ，或同一部门内一系列有关或相同的投资， 或不同部门内的一系列投资( 如城市项目中住房、交通、供水、供电、供气、通讯 等) ，项目还可以包括向中间金融机构贷款，为它的一般业务活动提供资金，或向 某些部门的发展计划发放贷款，项目通常即包括有形的，如土木工程的建设和设备 的提供，也包括无形的，如社会制度的改进、政策的调整和管理人员的培训。“1 美国项目管理协会在其项目管理知识体系( p r o j e c tm a n a g e m e n tb o d yo f k n o w l e d g ep m b o k ) 中称“项目是可以按照明确的起点和目标进行监督的任务，现实 中多数项目目标的完成都有明确的资源约束。”。1 德国d i n 6 9 9 0 l 认为，项目是指具有预定的目标，具有时间、财务、人力和其 他限制条件，具有专门的组织而实施的惟一性任务。1 r k w y s o c k i ，r b e c k ，j r ，d b c r a n e 认为，项目是由一些独特的、复杂的和 相关的活动所组成的一个序列，它有一个必须在特定时间内、在预算之内及根据规 范完成的目的或目标。” 尽管对项目的理解各见所长，但其本质都是一样的，我们可以把项目所包含的 要素归纳为： ( 1 ) 项目具有整体性； ( 2 ) 项目具有一次性； ( 3 ) 项目具有目的性； ( 4 ) 项目具有被限制性。 1 2 2 项目管理的概念定义 王卓甫将项目管理定义为：项目负责人( 或称项目经理) 和项目管理班子为使项 目取得成功，运用系统理论和方法，对项目进行全过程和全方位的规划、组织、控 制与协调的总称。 i s 0 1 0 0 0 6 ( 项目质量管理指南一q u a l i t ym a n a g e m e n t6 u i d e l i n e st oo u a l i t y i np r o j e c tm a n a g e m e n t ) 把项目管理定义为：项目管理是在项目的连续过程中，对 项目的各方面进行策划、组织实施、监测和控制，以达到项目目标。” 尽管上述对项目管理概念阐述不同，但都说明了项目管理的基本特点： ( 1 ) 项目管理是一项复杂的工作； ( 2 ) 项目管理具有创造性： ( 3 ) 项目管理需要集权领导和建立专门的项目组织： ( 4 ) 项目负责人在项口管理中起着非常重要的作用。 3 华北电力人学工商管理硕士学位论文 1 3 文献综述 如何有效地提高政府投资项目的管理效率、投资效益和实现投资控制一直是国 内外学者研究的重要内容。而代建制在我国目前阶段的应用也主要集中在政府投资 或政府为主投资的非经营性项目上。 1 ，3 ，1 国外研究现状 h m s o 在文献“3 中指出，在发达国家，对工程项目的管理一般都分为政府工程和 私人工程两大类。对私人投资的工程项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、 建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干预。对于经营性政 府投资项目( 主要包括大型的基础设施和公共工程) ，由于在营运后有盈利保证，一 般都完全按私人工程的方式操作。而对于非经营性政府投资项目，一般不适合采用 项目法人制，因而缺乏有效的风险约束和投资控制机制。 j o l i v e t ，f 在文献”1 中对政府投资项目，尤其是非经营性政府投资项目的管理和 监管进行了分析，提出应该结合国家的公共财政和投融资体系改革，从投资、决策、 管理，也就是资金、计划、市场三个方面共同构建政府投资项目的监督管理体系。 其中，资金监管即从财政资金预算和资金使用效率角度建立资金监督约束机制：市 场监管即建立市场监督机制：计划监督即对项目的决策、设计等问题进行监督。 i b b s c w i l l i a m 在文献4 1 中针对政府工程的管理指出，采用合同激励对经营性 项目有效果，但对公益性项目效果不大，而且业主在激励设计中要对项目目标进行 精确定义，以方便作为激励的依据。 r o b e r tjp a u l 在文献。1 中则运用信息经济学理论，针对项目参与多方，通过设 计合同激励模型，使各参与者得以有效合作，最终利于项目的产出。 1 3 2 国内研究现状 现在所推行的“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委 托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程 进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。政府投资项目“代建 制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备 相应工程管理能力的其他企业，代替投资人或建设单位组织和管理项目的建设。” 南水北调项目代建制，是指在南水北调主体工程建设中，南水北调工程项目法 人( 以下简称项目法人) 通过招标方式择优选择具备项目建设管理能力，具有独立 法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织( 即项目管理单 位) ，承担南水北调工程中个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或 华北电力大学工商管理硕士学位论文 其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。 毛寨汉1 认为，对政府投资项目实行“代建制”，是国际上通行的做法。但国内 从1 9 9 3 年丌始，才首先在厦门市丌始将一些基础设施和社会公益性的政府投资项 目实行代建制。目前，全国部分省市对政府投资项目实行了“代建”管理。其中安 徽，重庆，陕西，辽宁，福建，厦门，深圳，青海等省市推行较早，凡实行“代 建”或“统建”管理的项目成效都较好，基本实现了专业化管理，对遏制“三超”， 保证工程质量和提高投资效益都产生了积极作用。但总的来说代建制在我国仍处于 试行阶段，尚存在着代建单位定位不明确、代建机制不健全、代建市场不完善等问 题。 王兴“”认为，综合全国各省市对政府投资项目实行“代建制”的情况，“代建 制”可以归纳为两种模式： 一是组建政府的专门机构来管理，如安徽省的“公益性项目管理中心”，陕西， 青海，珠海等省市的“统建办”，深圳市的“公务局”等，统称为“安徽模式”。这 种模式的特点( 1 ) 由投资主管部门下达代建计划，由政府的专门代建机构负责组 织项目的实施。( 2 ) 代建机构体现由政府成立的唯一性。在项目实施过程中，代建 机构通过招标方式选择勘察、设计、施工、监理、设备材料供应等承包商。 二是政府不组建专门的代建机构，而是由政府投资主管部门按一定的资质条 件，通过公开招标的方式选择代建机构。如北京市、厦门市、湖北省、武汉市等。 这种模式统称为“北京模式”。这种模式的特点：( 1 ) 由政府投资主管部门直接组 织招标，代建机构在招标中产生。( 2 ) “代建制”引入市场竞争机制。 在代建制模式研究方面，边力明“”认为实行代建制主要是在政府投资项目中有 效解决目前所面临的项目法人责任虚位和建设监理职能弱化等难题，由代建单位在 政府( 业主) 委托的职权范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。 目的是通过市场方式，在责权明晰的前提下，在项目实施期间由代建单位代为履行 项目法人的职能。当前最切合代建制的管理模式是国际上通行的项目管理总承包 ( p m c ) 。项目管理总承包单位在定义阶段负责组织设计单位完成初步设计和技术 设计，提出合理化建议，编制招标文件，选择e p c 承包商( 设计一采购一旌工交 钥匙总承包) ；在执行阶段，在业主委托的管理合同授权下，进行全部项目的管理 协调工作，直到项目竣工、移交；p m c 的报价组成为工时费、利涧和风险会，同时 它要承担合同约定的管理风险和经济责任。 在“代建制”的责权机制研究方面，甘文成“0 1 认为，在“代建制”模式中应该 存在五大主体：政府、业主投资方、代建单位、设计和施工承建商、使用单位运 营单位。这血大主体之间的关系是：政府成立投资公司作为项目业主投资方，政 府1 ：管部门负责对建设项目和建设市场进行监管；业主投资方按照招商合同负责 选择代建单位，并对建设项目进行融资，按照合同拨付建设款项，接受财政部门审 5 华北电力大学工商管理硕士学位论文 核；代建单位按照与业主签订的合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主投 资方的监管；设计和施工承建商按照合同负责进行项目的设计与施工，并接受代建 单位的管理：使用单位或运营单位最终使用或运营竣工后的项目，并在使用或运用 过程中接受政府和业主投资方监管。 在“代建制”市场准入机制的研究方面，刘香”认为要想通过代建制来培育公 平竞争的代建管理市场，就必须明确和完善代建制单位的基本条件、工作职责和管 理内容，使之能够真正承担起代建制工程全过程的监管任务，一个优秀的建设代理 单位必须具备以下条件： ( 1 ) 作为独立的市场主体，是社会的第三方法人( 这里的第三方系相对于项 目业主、承建施工方而存在) ( 2 ) 以参与竞争的方式( 特殊工程项目也可由业主委托或直接发包) 承揽项 目。 ( 3 ) 不介入二级建筑市场即不当分包商。 ( 4 ) 拥有一支职业化即持证资格的专业性的项目经理队伍。 ( 5 ) 具有与经营规模相适应的项目筹融资能力和资本营运能力。 ( 6 ) 项目管理具有法规性，包括遵守程序规定，执行相关法律法规、标准、 规范等，并与项目参与者及其他各方通过合约建立约束关系。 林爱武“”认为，在选择代建单位时要贯彻公开、公平、公正的原则，引入竞争 机制，通过招标方式严格择优选择代建单位。代建单位应当具有同类工程建设管理 经验，并且应当具备与项目相适应的监管、施工、房地产开发或者其他相应的工程 建设方面的资质。可以成立政府投资项目代建资格审查委员会，审查委员会由发改 委、财政、建设管理、监察等部门参加。代建单位由企业主管部门或行业协会推荐， 经代建资格审查委员会审定后给予政府投资项目代建资格，原则上每年进行一次资 格审查工作。每一行业一般应当有两家以上有资格代建的企业。 在代建费用的确定研究方面，王刚”认为，目前，我国实施代建制的地区大都 对履行代建人职责所获取的代建费用有原则性规定，即通过公开招投标方式，按 工程投资总额的一定比例确定代建费用，其总额不超过现行标准的建设单位管理 费上限。这一原则虽然已经在许多城市中采用，但在实践中易产生两方面问题： ( 1 ) 是按现行的建设单位管理费标准不能满足履行代建工作的需要，导致代建制 难以推进。现行的建设单位管理费是指建设工程从立项、筹建、建设、联合试运转、 竣工验收交付使用及评估等全过程管理所需的费用，包括建设单位开办费和建设 单位经费。代建人的费用支出与建设单位管理费相比，虽然可免除开办费，但需要 支付拥有高智能、高技术管理人员的较高人工成本和代建工作的风险费用，因此代 建费用总额限定在建设单位管理费以内并无理论依据。( 2 ) 是在我国信用机制和担 保机制不健全的情况下，会出现代建人在代建工作投标中无序竞争的现象，使代 6 华北电力大学工商管理硕士学位论文 建费一降再降。如厦门市某代建人中标的代建费仅占项目总投资的o 1 7 代建费 用的非理性竞争，将使代建人的风险转嫁到工程建1 发目标实现的比例上，以致阻碍 代建制的发展。 在代建制约束机制的研究方面，孙永康“认为为了有效地控制代建风险，在代 建制度安排中设计了约束机制，其大致可以分为3 个层面：( 1 ) 主要涉及代建合同 的赔偿责任，如果代建单位未能完全履约致使投资增加或工程质量不合格，所造成 的损失或投资增加额一律将从其银行履约保函中补偿，履约保函金额不足的，相应 扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建单位自有资金；( 2 ) 主要涉及质量责任追索 保证，即代建人要承诺对工程质量终身负责；( 3 ) 从政府监管的角度，对重大违约 代建人除承担赔偿责任外，还要接受一段时间市场禁入的处罚。 构成约束机制的另一个方面是合同争议的解决机制，其一是调解机制，对一般 性的合同纠纷由投资人充当调解人：其二是仲裁机制，重大分歧由所在省、市、自 治区的仲裁机构加以解决。 1 4 本文的研究思路与创新之处 本文从发达国家有关政府投资项目管理模式的研究成果及我国部分省市在政 府投资项目中推行代建制的试点模式入手，参考其经验得失，根据南水北调工程中 代建制的应用现状，借助层次分析法相关理论框架及模型，分析、研究了在南水北 调工程中实行代建制的各方责任、代建单位的准入条件，构造了与代建资质相关的 层次结构模型，并用层次分析法进行了检验。 本文的创新之处： ( 1 ) 南水北调工程中代建管理实施过程中存在问题解决建议。 ( 2 ) 在南水北调实行代建管理的工程中项目法人方、代建方的职责初探。 ( 3 ) 分析了在南水北调中线干线工程京石段应急供水工程( 石家庄至北拒马 河段) 代建项目建设管理1 标的代建单位准入条件，代建单位资质评价方法和程序 的优缺点，提出改进建议。 4 ) 构造出南水北调工程中代建单位的资质评价指标体系，共4 大类，8 个主 要指标，并建立相关层次结构模型。在应用案例中用层次分析法来计算、比较和挑 选最适合的项目管理公司作为代建单位。 华北电力大学工商管理硕士学位论文 第二章国内代建制模式的应用状况的分析比较 本章首先介绍国内外政府投资工程项目管理的主要模式的特点，再结合目前在 各地推行的代建制应用状况，对代建制的三种主要模式进行比较分析。 2 1 我国政府目前投资工程项目管理主要模式概述 我国政府投资工程项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥 部( 或称筹建处、基建办等) 来实施工程项目管理的，这些管理部门一般属于临时 筹组，存在人员专业水平偏低，工作不够规范等问题，基本上只有一次性教训形不 成二次经验而造成社会资源反复浪费。这一现象在国家通过立法推行了项目法人责 任制后得到了一定的改善。目前政府投资建设的工程项目一般均设立了业主委员 会，这在一定程度上解决了政府投资项目在投资、产权与管理责任上关系不清晰的 弊端，但在项目具体的管理操作上，因受传统管理模式习惯的影响，也因国内工程 咨询业发展晚、服务尚不够完善，另外业主委员会仍多是临时筹备组附属的办公室 实施项目工程管理，因此在管理的方式与手段上，与过去几乎完全相同，管理水平 仍未能得到提高。 目前大多的政府投资工程项目管理模式主要有以下几种： ( 1 ) 传统模式 又称设计一招标一建造方式。采用这种方法时，业主与设计机构( 建筑师工程 师) 签订专业服务合同，建筑师工程师负责提供项目的设计和施工文件。在设计 机构的协助下，通过竞争性招标将工程施工任务交给报价和质量都满足要求且或 最具资质的投标人( 总承包商) 来完成。在施工阶段，设计专业人员通常担任重要 的监督角色，并且是业主与承包商沟通的桥梁。 ( 2 ) 设计一建造一交钥匙方式 在项目原则确定以后，业主只需选定唯一的实体负责项目的设计与施工。该模 式中，承包商应按照雇主的要求，负责工程的设计与实施，包括土木、机械、电气 等综合工程以及建筑工程。这类“交钥匙”合同通常包括设计、施工、装罱、装修 和设备，承包商( 工程项目管理公司) 应向雇主提供一套配备完整的设旌，且在转 动“钥匙”时即可投入运行。这种方式的基本特点是在项目实施过程中保持单一的 合同责任，不涉及监理，大部分施工工作要以竞争性招标方式分包出去。 ( 3 ) 设计一采购一交钥匙方式 与上述方式一样，没有监理，项目实施过程中保持单一的合同责任。所不同的 是在这种方式下，项目管理公司提供的服务更广泛，包括了物资供应和设备采购。 毕北电力大学工商管理硕士学位论文 承担任务的是科研一设计一采购一施工一体化的公司或是设计、施工、物资供应和设 备制造及咨询公司等组成的联合体。 2 2 发达国家政府投资项目管理模式概况 项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建方式随着市场的需求 变化而不断发展演变。根据美国“设计一建造”学会2 0 0 0 年的报告，采用设计一建 造总承包合同方式的比例已达到3 0 ，并预计2 0 0 5 年将上升到4 5 。国际上项目 代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为 项目代建服务，其中工程总承包业务占6 0 8 5 ，工程项目管理服务占5 1 5 ， 项目组织实施委托专业性公司运作已是一种通行的做法。“7 ( 1 ) 美国模式 美国的联邦政府，州政府以及地方政府分别对各自的工程项目进行管理，在政 府投资的管理上，各州之间以及卅l 与联邦政府之间不尽相同。 美国将政府投资项目作为其政府采购的重要组成部分。在政府采购部门下设一 个单独的机构负责政府工程采购，在使用部门提出使用功能要求后，负责组织项目 的设计招标、施工招标，以及竣工后的物业管理招标工作，保证以最低的价格和最 优的服务来管理政府投资项目。“” ( 2 ) 英国模式 英国政府对政府工程项目的管理模式经历了不同的发展过程，开始政府工程项 目由公共建筑部负责，合同以工程量清单方式编制。随后，政府工程项目采用了“财 产服务代理( p r o p e r t ys e r v i c ea g e n c y ，p s a ) ”模式，p s a 以项目管理者的身份 代表政府对项目进行管理，雇佣建筑师，测量师和工程师，p s a 也可委托咨询机构 工作。1 1 ” ( 3 ) 德国模式 德国政府投资项目由需求部门提出立项申请，经财政部和交通、建筑和房屋部 共同审查批准后，通过专门的机构进行具体运作。德国各州都设有“建设投资管理 局”，在政府投资项目的立项和建设中，财政投资的评审机构要对项目进行各过程 的监督和管理，主要管理内容包括投资额确定，投资拨款进度，投资预算调整审核 等领域。” ( 4 ) 日本模式 同本政府主管工程建设的部门为建设省。建设省负责建设国家机关、教育、文 化、社会福利的建筑实施，对政府设施的维护提供指导，制定技术标准，并为维持 政府设施的难确机能提供指导，建设省对中央政府公款投资项目迸行直接实施管 理，建设省属下有一些公团，公社组织，负责政府投资或贷款 ：程的建设、丌发和 华北电力人学t 商管理硕十学位论文 改造工作。”9 2 3 代建制的概念及相关模式概述 为改善政府投资工程项目的管理，提高项目管理水平，我国一些地方政府也陆 续进行政府投资项目管理的改革尝试，上海、广州、重庆、深圳、北京等省市都开 始实施代建制及相关的项目代理管理工作。代建制因其所拥有的优势正在获得更多 地方政府的关注。 2 3 1 代建制模式的概念 工程项目的代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式，它是指建设 单位( 建设项目业主) 将政府投资建设的工程项目委托给熟悉建设程序和相关法律 法规、具备一定专业技术力量的、有资格的代建企业进行全过程管理的制度。 政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资 质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组 织和管理项目的建设” 由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设 全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离， 通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益j 管理水平的目的。实践证 明，“代建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。 2 3 2 代建制模式的特点 实行代建制主要是在政府投资项目中有效解决目前所面临的项目法人责任虚位 和建设监理职能弱化等难题，由代建单位在政府( 业主) 委托的职权范围内对项目 建设进行全方位、全权制、全责制的管理。目的是通过市场方式，在责权明晰的前 提下，在项目实施期间由代建单位代为履行项目法人的职能。 这种模式的特点是将政府投资工程项目由业主委托专门机构管理，该专业机构 不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督 职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，设计的工程技术及 管理手段也趋于现代化。代建代管制度可最大限度的杜绝由于业主不懂专业而出现 的错误，在工程进行当中所有重要环节都避免了暗箱操作，也便于有关部门的监督 检查，使建设工程的管理能按科学规律有序地进行，既符合市场规律，又可减少腐 败行为的发生，是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。 华北电力人学_ t 商管理硕+ 学位论文 2 4 代建制在国内部分地区的试点状况 随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、 建、管、用”多位一体的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。近 年来，全国各地在已开始推行政府投资建设工程“代建制”项目管理模式的试点工 作取得了显著成效，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管 理水平的目的。 本节简要的对上海、北京和深圳三地试点所形成的经验进行分析和比较。 2 4 1 三地试点的显著成效 ( 1 ) 上海模式 1 9 9 9 年4 月上海上咨浦东咨询公司受上海市计委委托，全过程代理上海市公 安局收教收治综合基地项目管理工作，开始了上海市政府投资项目代建制改革试 点。根据上海市政府关于建设管理体制要实现“政府组织，企业运作，市场竞争， 形成合力”的要求，按照投资、建设、管理、使用“四分开”的基本做法，上海市 在就先后出台关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见和 上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定，通过公开招标，选择社会化、 专业化项目管理公司承担政府投资项目建设管理工作。项目管理公司根据政府授权 单位委托，全过程控制项目建设，对政府投资项目进行专业化管理。 2 0 0 2 年3 月上海市在市政、水务、交通行业确定了1 3 家政府投资项目代建公 司，这些企业先后承接上海市委党校综合楼、莘闵线地铁、共和新路高架、明珠线 一期、大连路越江隧道、上海市城市规划展示馆等5 3 项大型基础设施项目，工程 投资得到有效控制，取得了良好经济社会效益。 ( 2 ) 北京模式 2 0 0 4 年3 月以来，北京市发改委先后印发北京市政府投资建设项目代建制 管理办法( 试行) 和北京市政府投资项目委托代建合同( 示范文本) ，规定新批 准建设的政府投资项目都要试行代建制，并对代建单位选择、代建项目管理范围、 内容和目标、代建费，及委托人、使用人、代建人三方权利义务进行规范。 目前，北京市已在回龙观医院、残疾人职业培训和体育训练中心、市疾控中 心等项目中实行了代建制试点，效果明显：项目管理水平明显提高，项目前期工 作明显深人，初设方案按可研要求反复修改，代建单位管理行为极为慎重，工程 质量、工期和资金使用完全符合合同要求，基本杜绝了项目实施过程中的临时变 更。 ( 3 ) 深圳模式 华北电力大学工商管理硕士学位论文 2 0 0 1 年1 1 月，深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发文件深编 0 2 0 0 1 6 3 号文件，决定成立深圳市建筑工务局。2 0 0 2 年4 月中旬，建筑工务局丌 始组建，为深圳市建设局直属的副局级事业单位，近期定编6 5 人，远期编制1 0 0 人，经费由财政全额拨款，7 月1 8 口f 式桂牌。建筑工务局代表市政府行使业主职 能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的政府 役资项目的组织协调和监督管理工作。截至2 0 0 3 年7 月，深圳市工务局共承接了8 个政府投资项目，其中市政协办公楼扩建工程已经完工。另有包括深圳市会展中心、 深圳大学城等7 个在建项目，总投资达6 9 亿元，己累计完成役资近2 0 亿元。由于 工程任务繁重，建设工务局已向市机构编制委员会申请增加人员编制3 5 名，增设 规划前期处和物料处。 深圳市工务局的具体职责包括：( 1 ) 参与编制市政府投资市政基础设施工程项 目的中长期建设规划和年度计划；( 2 ) 参与或主持市政府投资建设工程项目的前期 工作；( 3 ) 根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划，组织旌工图设计与审查， 编制项目预算，并分别报有关部门审批；( 4 ) 负责项目的施工报建、招标投标、委 托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；( 5 ) 负责项目施工全过 程的协调和监督：( 6 ) 负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行 工程竣工验收，并办理产权登记和资产移交手续。 2 4 2 代建制模式小结 从各地改革情况看，代建单位的产生和运作主要如表2 1 所示三种模式。 从改革情况看，三种模式各有所长，但模式三实际效果更好，机制设计更具科 学性和先进性，应予提倡和推行。模式一、二虽也取得可喜成绩，但改革往往遇到 较大阻力和困难，不是很成功。原因在于未通过市场竞争、择优选择专业管理机构 和专业代建公司，使权力过分集中和存在一定垄断性，资源没有得到最优配置，个 别地方甚至造成项目投资计划不能按期完成的现象。总之，无论采用那种模式，实 施代建制均要求项目前期工作深度足够、代建单位具较强工程建设管理经验、使用 单位在初设前能详细提出使用要求、否则易导致代建项目不成功。 华北电力大学工商管理硕+ 学位论文 表2 - 1 三种模式比较 序 模式运作方式优点缺点 导 具有垄断性，不容易形 由政府组建或指定若 政府的意愿可 成竞争。代建单位易与 政府专业代干具有较强经济、技术 较好地通过代 使_ i ；i j 单位串通，造成概 建公司模式和管理实力的国有建算不科学，同时也会造 1 建公司实现，代 ( 对应上海设公司、投资公司或项 建公司的积极 成代建单位内部管理效 模式)目管理公司，对指定项 性、主动性较高 益降低，在多项目管理 目实行代建中，管理力度和水平会 下降 政府便于监督 政府要新设机构增加 政府专业管 由政府成立具有较强 与管理，代建机 财政负担，代建机构无 理机构模式 技术、管理实力的代建 构以政府机构 2 机构，按事业单位管 的身份出现，方 法承担超预算责任，非 ( 对应深圳 便协调建设中 赢利型机构设计缺乏必 模式) 理，对所有的政府投资 的各种问题，代 要的竞争和激励机制， 项目实行代建权利过于集中，垄断严 建收费可以较 重 低 政府设立准入条件，核引入竞争，最有政府主管部门须具有较 准若干具有较强经济、可能选择最具强的项目前瞻能力和项 项目管理公 技术、管理实力、良好实力的项目管 目宏观管理控制能力、 司竞争代建 的建设管理业绩并能理公司承担代 一定的专业技术能力， 3 承担投资风险的项日建任务，避免指 与项目管理公司进行代 模式( 对应 此京模式) 管理公司参与项目代定做法的不科建谈判，尽可能避免代 建竞争，由政府招标选学性，并可进一建公司的索赔和追加， 择较好条件的公司承步降低工程造使代建项日得以顺利进 担代建任务价和投资行 华北电力大学工商管理硕士学位论文 第三章南水北调工程中的代建制模式及代建单位职责初探 3 1 南水北调三线工程简介 我国目前正在建设的南水北调工程是一项长距离、跨流域的特大型调水工程。 南水北调工程总体规划是分