（工商管理专业论文）国家对授权经营集团公司实施财务监管的相关问题研究.pdf

中文摘要 我国授权经营集团公司是在建立以产权关系为纽带的企业集团的过程中产 生的。授权经营集团公司的发展经历了两个阶段：第一个阶段是授权经营集团公 司内部产权关系的建立，授权经营集团公司成为了以产权关系为纽带的整体；第 二个阶段是授权经营集团公司发展成为了国家授权投资的机构，代表国家行使部 分出资人的权力。本文研究的就是作为国家授权投资机构的授权经营集团公司。 我国从1 9 9 2 年开始实行授权经营试点，经过十多年理论与实践的摸索，国 有资产授权经营对深化国有资产管理体制改革，推动政府社会经济管理职能和国 有资产所有者职能的分开，起到了积极的作用。集团公司在接受授权后，拥有了 全部企业法人财产权和部分出资人权利，权力较非授权经营公司大很多。同时， 作为出资人代表和授权主体的政府集社会经济管理职能和出资人职能于一身，各 项职责相互交叉，使得出资人各项权力的行使长期不到位。在缺乏有效监管的情 况下，授权经营集团公司中出现了“内部人控制”现象，国有资产大量流失。在 明确由国资委代表国家履行出资人职能的情况下，研究国资委如何对授权经营集 团公司实施财务监管具有非常重要的意义。 国资委是授权经营集团公司中国有资产的出资人代表，出资人的职责要求其 必须对授权经营集团公司实施财务监管。同时，国资委又是国有资产授权经营的 主体，作为授权方，为了保证所授权力能够得到正确行使，也要求国资委必须对 授权经营集团公司实施财务监管。 本文运用规范研究的方法，从我国授权经营集团公司发展中存在的问题入 手，分析了国资委对授权经营集团公司实施财务监管的必然性，认为作为出资人 代表和授权主体的国资委应该建立一个以财务监管目标为起点，财务关系为基 础，各种监管方式相互补充的国资委对授权经营集团公司实施财务监管的框架。 关键词：国资委授权经营集团公司财务监管 a b s t r a c t d u r i n gt h ec o u r s eo fb u i l d i n gg r o u pc o m p a n i e sb a s e do np r o p e r t yr i g h t s ，a u t h o r i z e d o p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e sa p p e a r e d i tw e n tt h r o u g ht w od e v e l o p i n gs t a g e s ：i nt h ef i r s ts t a g e ，t h e i n n e rp r o p e r t yr i g h t sr e l a t i o n s h i po fa u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e sw a sb u i l t ；i nt h e s e c o n ds t a g e ，t h ea u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e sd e v e l o p e di n t ot h ea u t h o r i z e di n s t i t u t i o n o ft h es t a t e s ，a n db e c a m et h ee n t i r e t yb a s e do nt h ep r o p e r t yr i g h t s t h et h e s i sr e s e a r c h e so n a u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e sa st h ea u t h o r i z e di n s t i t u t i o no ft h es t a t e s i n19 9 2 ，t h et r i a lo ft h ea u t h o r i z e do p e r a t i o no fs t a t e - o w n e da s s e t sb e g a ni nc h i n a e x p e r i e n c i n gm o r et h a nt e ny e a r s t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a le x p l o r a t i o n ，t h ea u t h o r i z e do p e r a t i o n o fs t a t e o w n e da s s e t sh a sd e e p e n e da n dp u s h e df o r w a r ds e p a r a t i n gt h eg o v e r n m e n t ss o c i a l e c o n o m i cm a n a g e m e n tf r o mi n v e s t o r sm a n a g e m e n t t h r o u g ha u t h o r i z a t i o n ，t h eg r o u pc o m p a n i e s h a v ea l lc o r p o r a t ep r o p r i e t a r ya n dp a r to fi n v e s t o rp r o p r i e t a r y , w h i c he x p a n d si t sp o w e r m e a n w h i l e ，a st h em v e s t o ra n dm a i nb o d yo fa u t h o r i z a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tw h i c hh a st h e f u n c t i o n so fb o t hs o c i a le c o n o m i cm a n a g e m e n ta n di n v e s t o r sm a n a g e m e n tc o u l dn o tr e a l l y e x e r c i s ei t sf i g h t sb e c a u s eo fi t sf u n c t i o n si n t e r s e c t i o n b e i n gs h o r to fe f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ，t h e “i n s i d e r - c o n t r o l l i n g ”p h e n o m e n o na r i s e sa n dt h es t a t e o w n e da s s e t sl o s es e r i o u s l y t h e r e f o r e m a k i n gc l e a rt h ei n v e s t o r s f u n c t i o no fs t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n c o m m i s s i o n ( s a s a c ) o nb e h a l fo ft h es t a t ei so fi m p o r t a n ts i g n i f i c a n c et or e s e a r c ho nt h e s t r a t e g yd e s i g n so fs a s a c sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o no na u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e s s a s a ci s t h ei n v e s t o rr e p r e s e n t a t i v eo fa u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e s ，a n dt h e i n v e s t o r sf u n c t i o nd e m a n d st h ef m a n c i a ls u p e r v i s i o no na u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e s a tt h es a n l et i m e ，s a s a ci sa l s ot h em a i nb o d yo fa u t h o r i z a t i o n ，a n da st h ea u t h o r i z a t i o nb o d y i n o r d e rt oe n s u r et h er i g h tp e r f o r m a n c eo fa u t h o r i z a t i o np o w e r , i ti sd e m a n d e dt om a k ef m a n c i a l s u p e r v i s i o no na u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e s n o r m a t i v er e s e a r c hm e t h o di sa d o p t e di nt h et h e s i s b e g i n n i n gw i t ht h ep r o b l e m sa p p e a r e di n t h ed e v e l o p m e n to fa u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e s ，a n a l y z e st h en e c e s s i t yo fs a s a c s f m a n c i a ls u p e r v i s i o na n dt h i n k st h a ti ti sh e l p f u lf o rs a s a ct oe x e r c i s ei t sf m a n c i a lf u n c t i o no n a u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e sb yc o n s t r u c t i n gaf r a m e w o r ko fs a s a c sf m a n c i a l s u p e r v i s i o no na u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e s ，w h i c hi sb a s e do nt h ef m a n c i a lr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h et w ou n i t sa n di n c l u d e st h ef m a n c i a ls u p e r v i s i o no b j e c t i v e s ，c o n t e n t sa n dm e a n i n g s k e yw o r d s ：s t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o n ( s a s a c ) ，a u t h o r i z e do p e r a t i o ng r o u pc o m p a n i e s ，f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤壅盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作一：剀裳签字隰串多月夕日 j i 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盘盗盘堂一有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤盗盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) = 嚣崮嘉 辩醐：叫引1 日 导师签名： 越忽 签字日期：呻年6 胤7 日 第一章导言 1 1 研究动机与研究思路 第一章导言 根据1 9 9 2 年颁布的关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办 法，国家决定在部分批准的企业集团内部进行以产权为内容的授权经营试点， 自此，拉开了我国集团公司进行授权经营的序幕。经过十多年理论与实践的摸索， 授权经营对深化国有资产管理体制改革，实现政府社会经济管理职能和国有资产 所有者职能分开、出资者所有权与法人财产权分开，起到了积极的推动作用。集 团公司在接受授权后，除了拥有企业法人财产权外，还拥有了部分出资人权利， 权力较非授权经营公司大很多。权力的膨胀，使其有更多的机会谋取个人私利。 司时，作为企业国有资产出资人代表和授权主体的政府，除了履行出资人职责外， 还担负着社会经济管理的职能，各部门都承担着一部分出资人职能，其职责相互 交叉，责任互相推诿，加之没有明确的约束，使得出资人和授权主体各项权能的 行使长期不到位。在缺乏有效监管的情况下，授权经营集团公司中出现了“内部 人控制”现象，国有资产大量流失。依据新颁布的企业国有资产监督管理暂行 条例的规定，由国务院和地方人民政府分别代表国家行使出资人职能。为了避 免重复以往政府多部门管理无人负责的现象，国务院和地方人民政府要分别成立 专门的机构国有资产监督管理委员会( 简称国资委) 行使企业国有资产的出 资人职能。企业国有资产出资人代表的明确和出资人职能的统一，有利于出资人 各项职责的有效发挥。 经过十多年的改革，我国国有企业大都建立起了现代企业制度。现代企业制 度的核心是所有权与经营权分离。在所有者将企业委托经营者管理而不直接干预 企业日常经营的情况下，经营者掌握了较所有者多得多的信息。信息的不对称， 使经营者为追求自身利益而损害所有者利益的行为经常发生。为了维护自身利 益，所有者必须对经营者进行严格的监管，这正是现代企业制度的精髓所在。所 有者对经营者监管的核心是对经营者的财务监管。因此，在分别由中央一级和地 方一级国资委代表国家行使企业国有资产出资人职能的情况下，研究国资委如何 第。4 章导言 对授权经营集团公司实施财务监管具有非常重要的意义。 本文运用规范研究的方法，从我国授权经营集团公司发展中存在的问题入 手，分析了国资委对授权经营集团公司实施财务监管的必然性，认为作为出资人 代表和授权主体的国资委应该建立一个以财务监管目标为起点，财务关系为基 础，各种监管方式相互补充的国资委对授权经营集团公司实施财务监管的框架。 本文的研究思路是，首先对我国授权经营集团公司的产生与发展进行简单回顾， 找出其中存在的问题，第二步对国资委对授权经营集团公司实施财务监管的必然 性进行分析，第三步总结国外对国有氽业实施财务监管的经验，最后从财务监管 的目标出发，以财务关系为基础，建立起一个包括财务监管内容、方式在内的国 资委对授权经营集团公司实施财务监管的框架，以期对国资委财务监管职能的发 挥有所帮助。 1 2 研究回顾 国有企业是我国国民经济的重要组成部分，国有企业的发展对我国的经济发 展和社会稳定起着举足轻重的作用。因此，国有企业一直是我国理论界关注的焦 点，学者们对我国国有企业的相关问题进行了大量深入的研究。同时，国有氽业 又是一个世界性的概念，世界各国无论性质如何，其国有企业的性质都是一致的， 各国对国有企业管理的成功经验都是值得借鉴的。出于介绍和借鉴国外国有企业 经验的目的，我国学者开始陆续对国外国有企业的情况进行研究，并取得了许多 有价值的研究成果。由于对国有资产采用授权经营的方式进行管理在我国起步较 晚，在以往的研究中，关于出资人对授权经营集团公司财务监管方面的研究还比 较少，已有的研究都只是围绕授权经营和财务监管分别展开的。 1 2 1 关于国外国有企业监管情况的研究 国内许多学者对国外国有企业的情况进行了实地考察，并就考察的情况写出 了详细具体的以介绍性为主的考察报告，如，林汉川( 1 9 9 4 ) 对德国政府管理国 有企业的情况进行介绍，着重介绍了政府利用财政部和其他主管业务部以及监事 会对国有企业的监督情况。左贤( 1 9 9 4 ) 介绍了韩国为管理国家投资企业建立的 经营评价委员会、理事会、经营实绩报告制度和检查制度，认为国家对投资企业 2 第一章导言 的管理方式，就是所有权实现问题。随着研究的逐渐深入，许多学者在介绍国外 情况的基础上，开始了对国外情况的评价和借鉴，如，叶祥松( 1 9 9 6 ) 分别论述 了美国和新加坡国有企业管理体制给我们改革的启示，认为应借鉴美国的国会立 法监管和新加坡政府对国有企业通过中间层间接管理国有企业的做法。林汉川 ( 1 9 9 4 ) 总结了意大利国有企业中采用国家参与制的利与弊，认为参与制对缓冲 政府与运行公司之间避免过多干预、实现所有权专业化管理等方面起到一定作 用，但却造成了多余的管理层次、降低了效率。也有些学者在对各国国有企业管 理情况研究的基础上，将其进行了汇总和分类，比如，何诚颖和徐暮斌( 2 0 0 0 ) 在对国外国有企业研究的基础上，将外国政府对国有企业的管理大体上划分了四 种类型：第一种类型以德国和美国为代表，其特点是，议会与政府分工、分权监 管国有企业；第二种类型以意大利为代表，其特点是，政府以其内部设置的超部 门监管机构为主对国有企业进行监管；第三种类型以韩国为代表，其特点是，政 府不设超部门监管机构，由一个职能部门为主，其他部门参与的方式监管国有企 业；第四种类型以瑞典和新加坡为代表，其特点是，政府各个部门分工、共同监 管国有企业。 由以上对国外国有企业管理情况的介绍和评价可以看出，国外政府都建立起 了对国有企业的严格的监管制度，有许多值得借鉴之处，比如，通过立法为国家 对国有企业的监管提供法律依据、通过中间层问接管理国有企业和以国家参与制 的形式管理国有企业等。 1 2 2 关于授权经营问题的研究 国有资产授权经营是我国特有的国有资产管理方式。这种方式是在国有企业 建立现代企业制度的改革中采用并被逐渐推广的。随着1 9 9 2 年授权经营方式在 实践中的运用，我国理论界也开始了对授权经营的探讨。 ( 1 ) 授权经营集团公司的含义。授权经营的最初目的是为了建立集团公司 内部的产权关系，使集团公司成为以产权为纽带的整体。因此，1 9 9 2 年颁布的 关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法定义国有资产授权经营 是：“国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企 业( 集团公司) 经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强 集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体 3 第一章导言 优势”。但是陈樵生( 1 9 9 8 ) 认为，根据授权经营在实际运作中的表现，其定义 应该是“国家国有资产管理部门将集团核心企业与其资产辐射范围内的国有资 产，统一授权由核心企业经营和管理，建立国有产权部门与核心企业授权经营责 任制”。两者的主要差别就在于，授权经营和管理的资产是否包括核心企业的资 产。这就引出了关于国家授权投资的机构的概念。 集团公司内部产权关系建立之后，学者们认为有必要研究国家与授权经营集 团公司之间的关系。1 9 9 7 年由原国家经贸委企业司司长邵宁研究员倡导，由国 家经贸委、国家计委、国家体改委、国有资产管理局和中国社会科学研究院研究 企业集团和企业改革的部分学者和学者型官员组成了联合课题组，对构造大型国 有企业的国有资产出资人代表进行了较深入系统的研究和制度设计，并于1 9 9 9 年完成了国有大型集团公司成为国家授权投资的机构实施研究重大课题研究 报告，提出了让特大型企业集团成为国家授权投资的机构的构想。报告对国家授 权投资的机构的概念进行了明确，即“由国家单独出资形成的，经国务院或国务 院授权的省级人民政府批准新设或改建设立的，代表国家对授权范围内的国有资 产行使出资者权利，对国有资产负保值增值责任，并经工商部门登记注册的特殊 企业法人。”这类企业法人可以是改组后的行业性总公司，或是新设立专门从事 资产经营的公司，也可以是一批特大企业和集团公司。报告认为，如果在大企业 或集团公司上加上一层资产经营公司，无疑会降低大企业的运行效率，因此“授 权客体的最佳选择应该是国有特大企业或集团公司”。这样，授权经营集团公司 的含义被进一步深化，成为了代表国家履行授权范围内资产出资人职能的特殊企 业法人。 由以上研究可以看出，目前研究的授权经营集团公司实际上是接受授权， 代表国家对集团内部的全部国有资产履行部分出资人职能的国家授权投资的机 构。 ( 2 ) 授权经营中授权主体和客体之间的关系。许多学者认为国有资产授权 经营中存在着委托代理关系，进而存在着委托代理问题。何诚颖( 1 9 9 8 ) 认为授 权经营各主体之间是委托代理的关系。他将授权经营的委托代理与现代西方经济 学中的委托代理理论进行了比较，总结出两者之间的相同和不同之处。他认为， 授权经营中的委托代理与私人资产的委托代理在委托代理层次的多少、对代 4 第一章导言 理人的选择和委托代理的监督、约束与激励机制等方面存在差异，而在代理 人都有动机侵蚀委托人利益方面具有相似之处。他同时指出，授权经营虽然解决 了以往存在的所有者缺位问题，但由于没有形成完善的激励与约束机制，国有企 业仍然运行低效，因此，应从建立经理人市场、强化所有人对代理人约束动机、 加快国有资产管理体制改革等方面建立健全激励与约束机制，完善国有资产的授 权经营体制。敖华( 1 9 9 8 ) 认为国有资产管理部门与国有控股公司之间是国有资 产的二级委托代理关系。 还有些学者认为国有资产授权经营中，作为授权方的国家与接受授权方的企 业之间同时存在着投资和授权的关系。投资关系是国家管理企业的权利的来源。 授权关系是一种法律上的信托关系。徐士英、刘学庆和阎士强( 2 0 0 1 ) 从法律特 征角度入手，认为政府与授权经营集团公司之间是一种信托关系而非委托代理关 系。首先，两种制度设计的目标相同，都是为了实现转移和管理财产；其次，授 权关系的构造与权利状态与信托关系一致；再次，授权经营公司是以自己的名义 进行法律行为，其法律后果归属于自身，这也与信托制度一致。总之，授权关系 具备信托关系的外部表征和内部权利构造，本质上属于信托关系。 1 2 3 关于国有企业财务监管问题的研究 财务监管包括财务监管与会计监管，两者不能互相替代。我国许多学者对财 务监管与会计监管进行了广泛深入的研究，并得出了许多有价值的结论，总结与 本文相关的研究主要有以下几个方面： ( 1 ) 关于财务监管的分类。虽然无论何种类型的财务监管其所要实现的目 的都是进行有效的监管，但财务监管主体的不同直接决定了其监管的内容和方式 方法的不同。凶此，在进行监管的研究和实际进行监管时，必须明确地对财务监 管进行分类。按照监管主体的不同，许多学者将财务监管分为了出资者财务监管 和经营者财务监管，比如，刘耘( 2 0 0 0 ) 、于长春和伍中信( 2 0 0 0 ) 、干胜道( 1 9 9 7 ) 。 ( 2 ) 关于加强财务监管的必要性。学者们在研究财务监管问题时得出了一 致的结论，即必须要加强财务监管。比如，于长春和伍中信( 2 0 0 0 ) 认为，两权 分离的现代企业制度，出现了国企出资人缺位和财务监督被架空的现象，为了维 护所有者的权益，必须加强国有企业出资人的财务监督；李洪辉( 1 9 9 8 ) 认为， 政府不能直接干预企业经营活动，而只能通过建立起必要的监督与约束机制，加 s 第一章导言 强所有者和市场对企业经营状况的监督；干胜道( 1 9 9 7 ) 认为，由于经营者的财 务目标会严重偏离所有者财务目标，所有者将资本授权给经营者之后，必须辅以 严格的监督，才能实现预定的目标。 ( 3 ) 关于财务监管的方式。目前国内关于实施财务监管的方式主要有以下 几种：会计委派制。会计委派制是指政府部门和产权单位向其所属单位委派会 计人员，并授权会计人员监督所在单位会计行为和其他经济活动的一种制度。学 者们一致认为会计委派制并不适合作为对国有企业的财务监管方式。吴联生 ( 1 9 9 9 ) 认为，会计委派制固然是治理会计信息失真问题的有效措施，但它有悖 于我国国有企业改革和会计改革的目标与方向，故不具有可行性。罗飞( 2 0 0 0 ) 认为，会计委派制与现代企业制度相矛盾，而且缺乏足够的法律依据，不适合在 国有企业中使用。于长春和伍中信( 2 0 0 0 ) 在分析了各种委派形式后认为，会计 委派制是一种适合于在行政机关和由财政拨款的事业单位使用的监管形式。监 事会制度。监事会制度是公司治理结构的重要组成部分。国有企业中的监事会有 两种来源，其一是企业通过选举产生监事会，另一种是国务院向重点大型国有企 业派出监事会，对集团公司来说，适用的主要是第二种监事会形式。刘明辉( 2 0 0 2 ) 认为，监事会的监督权力来自于所有者的授权，其目的是为了维护所有者权益， 确保所有者财产保值增值，是一种比较理想的出资人监管方式。郑海航，邵宁 ( 1 9 9 9 ) 在认同国有企业监事会的监督方式后，将政府对监事会的管理进行了明 确，即国家成立专职监管机构，直属国务院领导，统一负责对国家授权投资机构 派出监事会，并对监事会成员加强管理、严格考察和奖惩。稽查特派员制度。 稽察特派员制度是指稽察特派员作为国有资产所有者的代表，以财务监督为核 心，通过查账、评价国有重点大型企业主要负责人的经营管理业绩和国有资产保 值增值状况，并对国有企业主要负责人的任免、奖惩提出建议，从而加强对氽业 经营者的监督和约束的一种监督方式。学者们研究认为稽察特派员制度本身特有 的缺陷使得它并不适合作为国资委对授权经营集团公司进行财务监管的方式。刘 社建( 2 0 0 0 ) 认为，稽察特派员制度是一种行政性的监督制度，监督的可操作性 差，缺乏及时性，决定了它只能是一种过渡性质的监督方式。罗飞( 2 0 0 0 ) 认为， 稽察特派员作为一种外部监督难以在短期内深入了解企业的真实情况，难以覆盖 国有企业中的大多数，适用范围不广泛，很难持续下去。企业效绩评价。企业 6 第一章导言 效绩评价是通过对企业一定期问的财务效益、资产运营、偿债能力、发展能力等 进行定量和定性对比分析后，对企业经营成果和经营风险做出的真实、客观、公 正评判的综合评价体系。关于企业效绩评价的研究较多，许多研究成果已经以专 著的形式公开发表，如，张涛，文新三( 2 0 0 2 ) 编写的企业绩效评价研究等。 学者们通过对企业效绩评价体系的系统研究，对效绩评价的基本理论问题，实际 计算和分析问题、评价结果的使用、新经济条件下如何设置与应用企业效绩评价 方法等方面都得出了许多有价值的研究结论，并一致认为，企业效绩评价是出资 人对所出资企业进行监管的有效方式。重大财务会计事项的报告和备案制度。 重大财务、会计事项是企业生产经营过程和结果的直接体现，它们的制定和实施 情况对公司起着关键性的作用，是出资人主要关注的问题。刘耘( 2 0 0 0 ) 认为， 所有者财务监管的具体职责包括建立出资企业重大事项的报告和备案制度。管平 ( 2 0 0 2 ) 认为，建立重大会计事项的报告制度是为了提高会计监管的针对性、有 效性和事前性。具体操作时，郑海航和邵宁( 1 9 9 9 ) 认为，除涉及产权变更等事 项需及时报国务院审批之外，其他重大事项报国务院备案。 回顾以往的研究可以看出，对国有企业的财务监管一直是理论界关注的话 题，学者们对此进行了大量的研究，得出了许多有价值的结论。然而，授权经营 作为一种国有资产管理方式，由于采用得较晚，对它的研究主要集中在一些基本 问题上，还未涉及到如何对其进行财务监管的问题。 7 第二章我国授权经营集团公司的产生与发展 第二章我国授权经营集团公司的产生与发展 2 1 我国授权经营集团公司产生的背景 改革开放后的十来年里，企业集团在我国经济生活中日益发挥着重要作用， 具有巨大的生命力。但企业集团的现实状况却是困难重重，步履维艰，其关键是 因为集团内部企业问缺乏以产权为纽带的联结，在市场经济中无法成为竞争主 体。我国企业集团多数是由企业问横向联合发展而来的，比如以系列产品为龙头 组建的企业集团、围绕某个产品项目，按照专业化分工实现规模经营方式组建的 企业集团模式等。但市场经济环境的形成，要求企业集团不断按照市场需要调整 产品结构和企业组织结构，但以横向联合而来的企业集团明显不符合这种要求。 这是因为以横向联合为基础的集团内企业问关系十分脆弱，易受到不同政府部门 的行政干预，当市场疲软时企业相互依靠，市场膨胀时，则各奔东西。解决问题 的方法就是将横向联合转换为以产权为纽带的集团模式。因此，企业集团开始通 过各种方式改变原来的横向联结方式，出现了大量的食业问兼并行为，企业集团 内部开始产权关系的建立。企业采取的兼并方式多种多样，如吸收合并、新设合 并、承担债务式兼并、购买式兼并和补偿式兼并等。但这些方式毕竟是小范围的， 并且由于计划经济的惯性，企业进行这些兼并行为或多或少都会受到政府的干 预，限制了企业集团产内部产权关系的建立。 国有企业的性质决定了国有资产的产权归全体人民所有。由于没有行为能 力，国有资产产权的实际拥有者是代表全体人民的国家。在产权交易市场不健全、 购买成本较高、行政干预严重的情况下，集团公司要想拥有所属企业中国有资产 的产权，无法完全通过交易的形式实现，只能借助其他方式从国家手中取得。这 种取得产权的方式，就是通常所说的授权。根据国家国有资产管理局、国家计委、 国家体改委和国务院经贸办1 9 9 2 年9 月1 1 日颁布的关于国家试点企业集团国 有资产授权经营的实施办法的规定，国有资产授权经营是指由国有资产管理部 门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业( 集团公司) 经营和 管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层 企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。采用授权方式可 8 第二章我国授权经营集团公司的产生与发展 以使集团公司在较短的时间内、以较低的成本取得所属企业的产权，是一种比较 理想的、适合我国企业发展实际情况的改革方式。授权经营由国家批准试点的 5 5 家企业集团中的7 家率先开始试点，自此开始了我国集团公司的授权经营。 2 2 我国授权经营集团公司的发展 2 2 1 我国授权经营集团公司的发展阶段 我国集团公司国有资产授权经营主要经历了两个发展阶段： 第一阶段是集团内部产权关系的建立，即通过国家授权的形式形成以产权为 纽带的母子公司关系。集团公司内部产权关系的建立也经历了两个发展过程，授 权之初，授权经营的范围仅仅局限在将企业集团内部紧密层企业的国有资产产权 授权给集团公司行使，建立集团公司与上述企业间的以产权为纽带的母子公司关 系。但企业集团内部除了核心企业和紧密层企业之外，还存在着国家以其他形式 直接投资设立的企业。由于没有授权，这些企业与集团公司之间仍然是原来的行 政隶属关系、统一计划单列关系、统一承包关系和生产协作关系，上述关系与产 权关系的| 一时存在，带来了集团公司管理上的混乱，甚至影响建立的产权关系无 法实现。因此，在经过几年的试点之后，为了使授权经营进行得更加彻底，国有 资产授权经营开始扩大范围。1 9 9 6 年国家国有资产管理局颁布了关于企业集 团国有资产授权经营的指导意见，将集团中国家以各种形式直接投资设立的成 员企业的国有产权授予集团公司持股，授权范围从紧密层企业扩展到了国家出资 设立的所有企业，解决了集团内部产权关系与非产权关系的交叉。此时的集团公 司集出资人所有权与法人财产权于一身。拥有法人财产权，是因为集团公司本身 也是自主经营、自负盈亏的企业法人：同时，集团公司又授权行使子公司的出资 人权力，拥有所出资企业的所有者权利。 第二阶段是集团公司成为国家授权投资的机构。集团公司授权经营发展的第 一个阶段是明确了集团公司内部的产权关系，找到了集团内部全资、控股和参股 企业国有资产的出资人代表。但集团公司本身也是国有企业，它的国有资产出资 人代表也应该明确，那么，由谁来作为集团公司中国有资产的出资人代表呢? 企 业国有资产的出资人是全体人民，由于无行为能力，由国家代表人民履行出资人 9 第二章我国授权经营集团公司的产生与发展 的各项职能。但由于国家同时还担负着社会经济管理职能，两项职能混于一身， 政企不分，往往使得出资人职能无法有效发挥，造成国有资产出资人实际缺位。 因此，有必要在国家与企业之间设立一个“中问层”，代表国家行使出资人的职 能，切断国家与企业问的直接联系，这个中间层就是国家授权投资的机构。而集 团公司是国家授权投资机构的最佳选择。在集团内部企业间产权关系建立以后， 我国开始尝试选择一些规模较大，已在市场正常运营并且运营较好的集团公司作 为国家授权投资的机构，由其代表国家行使集团公司的部分出资人权利，集团公 司具有的出资人权利范围进一步扩大，它既是集团内全资、控股和参股企业的出 资人代表，又是集团自身经营性国有资产的出资人代表。本文研究的就是成为了 国家授权投资机构的授权经营集团公司。 2 2 2 我国授权经营集团公司发展中取得的成绩 对集团公司进行国有资产授权经营是我国探索新的国有资产管理方式的一 种尝试，经过实践证明这种方式对深化国有资产管理体制改革、促进资产规模和 经济效益的提高起到了积极的推动作用。 ( 1 ) 授权经营深化了国有资产管理体制改革，推动了政府社会经济管理职 能和国有资产所有者职能的分开。我国国有资产管理体制的重要弊端之一，就是 政府对国有资产运营的行政干预太大，从而大大降低了国有资产的运营效率。政 资不分和政企不分，是国有资产管理体制的重要弊端。政府对国有企业行政干预 的情况虽然强调了多年，但问题仍然比较严重，主要是因为仍然是政府各部门对 企业直接进行管理。授权经营集团公司作为政府与企业之问的“中间层”，隔断 了政府对企业直接管理的渠道，在一定程度上有利于政资分开，进而有利于实现 政企分开。同时，对集团公司实行国有资产授权经营，将企业国有资产出资人的 权力授予集团公司，明确了集团出资人代表，在一定程度上解决了出资人不到位 的问题。 ( 2 ) 授权经营带来了资产规模和经济效益的增长。经过发展，授权范围不 断扩大，截至1 9 9 9 年底，全国3 0 个省、直辖市和计划单列市( 西藏、河南没有 进行授权经营，另缺北京、海南、天津、湖南数据) 授权国有资产总额5 9 7 2 3 亿元，占经营性国有资产总量6 6 7 4 8 4 亿元的8 9 5 ，共有2 4 1 家企业集团被授 权。授权企业的效益明显提高，普遍好于非授权经营企业。安徽4 5 户授权经营 1 0 第二章我国授权经营集团公司的产生与发展 企业，从实现利润总额、净资产利润率、总资产报酬率、销售利润率等指标分析， 普遍好于全省其他企业。其中，有1 5 户的国有资产年增长率超过1 0 。上海授 权经营的国有资产经营公司3 6 家、大集团公司5 家，授权面达9 2 ，1 9 9 5 年至 1 9 9 8 年，国有资产总量平均增幅达2 5 以上。江苏1 8 户授权经营企业1 9 9 8 年底 平均净资产收益率2 9 1 ，比省级国有及国有控股企业平均净资产收益高1 2 1 个百分点。广东省到2 0 0 1 年1 2 月底，2 2 个授权经营集团公司完成税金总额1 1 0 亿元，增长1 9 ；完成销售收入1 5 7 0 亿元，同比增长2 4 ；利润总额1 2 9 亿元， 增长2 7 ；资产总额3 1 3 5 亿元，同比增长1 0 ；所有者权益1 4 5 6 亿元；同比 增长8 7 1 。以上各项指标的增长率，比全省国有及国有控股工业企业同期增 长率分别高9 、2 0 、2 4 、7 、3 个百分点。 2 2 3 我国授权经营集团公司发展中存在的问题 集团公司在授权经营过程中取得了一些成绩，但也暴露出了一些问题。 ( 1 ) 国有资产授权主体的选择不适当。虽然指导意见规定，国有资产 的授权主体是国有资产管理部门，但在实际授权过程中，有的是由政府授权，有 的是由国资管理部门授权，还有极少数是由经贸委牵头授权，授权主体多元化。 我们知道，授权是实现国有资产管理的一种手段，授权只是个开始，真正重要的 是在授权后如何保证所授权力能够得到正确的行使，这才是授权的关键之所在。 这些工作都应该由授权主体来完成，因此，授权主体应该同时具有授权能力和对 所授权力进行监督的权利和能力。政府虽然拥有出资人的权力，有能力授权，但 却无力保证权力的正确行使。经贸部门基本不具备授权的能力，更不用说由其进 行监管。国资管理部门只是政府下设的一个行政部门，负责管理国有资产，成员 均为兼职，一身二任，没有足够的权力进行授权和监督，在没有进行机构改革时， 它也不是授权主体的最佳选择。 ( 2 ) 授权后对授权经营集团公司的财务监管力度不够。集团公司在接受授 权后，同时拥有了部分出资人权利和全部的企业法人财产权，权利膨胀使得集团 公司决策的随意性增强，出现了“内部人控制”和国有资产流失。出现上述问题 的原因是多方面的，但很重要的一点是对授权经营集团公司的财务监管体系还不 健全，加上集团公司的授权主体选择并不合适，使得应由授权方行使的对集团公 司的财务监管流于形式，起不到应有的作用。这些问题不解决，不仅会影响企业 1 1 第二章我国授权经营集团公司的产生与发展 自身的运作效率，而且还会对整个社会经济运行秩序带来不良影响。 1 2 第三章国资委对授权经营集团公司实施财务监管的必然性 第三章国资委对授权经营集团公司实施财务监管的必然性 国资委作为授权经营集团公司中国有资产的出资人代表和授权行为的主体 要求其必须对授权经营集团公司实施财务监管。 3 1 国资委作为出资人代表必须履行对授权经营集团公司实施财务监 管的职责 国有企业改革的目的就是通过建立现代企业制度，规范国有企业的发展，提 高国有企业的经营效率和经济效益。经过二十多年的改革努力，大多数国有企业 都初步建立起了现代企业制度。制度的建立，使国有企业的经营效率提高了，经 济效益也得到了一定程度的增长，改革效果逐步显现。但在改革过程当中也出现 了一些其他问题，比如，企业的经营自主权加大，决策的随意性增强，权力滥用， 造成国有资产大量流失。出现这些问题的原因是多方面的，其中之一就是企业中 国有资产的出资人一直存在缺位问题，出资人的财务监管职能被架空，无法履行 有效的财务监管职责。 国有企业的出资人缺位并不是说出资人不存在，而是指应由出资人行使的各 项职能没有得到有效发挥。企业中国有资产的终极出资人是全体人民，这一点是 毋庸置疑的。但出资人明确并不表示出资人就是到位的。全体人民是一个没有行 为能力的群体，它既不能在市场上进行决策、签订契约，也不能决定收入的分配。 而且任何人无论其职能发挥如何，都不会影响到其享有的权益，搭便车现象自然 会普遍存在。如果由全体人民来行使出资人职能，只能是一种虚拟的出资人，它 无法去对作为代理人的各级政府官员乃至企业经理人员进行监督并形成约束。因 此，必须为企业中的国有资产找到真正能行使出资人职能的代表。 由国家代表全体人民作为企业国有资产的出资人是一种比较理想的选择。首 先，国家是一个具有行为能力的主体，它履行法律赋予的各项职能并承担责任， 能够真正行使出资人对企业的管理；其次，我国的社会主义性质决定了，国家是 为了维护全体人民利益，为全体人民服务的，国家能真正从全体人民的利益出发， 为全体人民着想；最后，国家的统治地位使得其对国有企业的管理带有一种强制 第三章国资委对授权经营集团公司实施财务监管的必然性 性，能保证各项出资人职能的真正发挥。因此，通常所说的企业国有资产的出资 人是指代表全体人民的国家。 虽然国家是企业国有资产出资人代表的比较理想的选择，但其对国有企业管 理目标的多元化，使得其出资人职能的发挥也并不到位。我国的社会主义性质决 定了，国有企业是国民经济的核心，是社会发展的主导力量，在社会其他职能还 不健全的情况下，国有企业还负担着一部分社会职能。国家对国有企业的管理并 不能仅仅局限在出资人的管理上，而应是包括了出资人管理、社会经济管理和宏 观调控管理在内的多方面管理。而且，国家上述职能的行使往往在同一部门中相 互交叉，造成同一机构既承担着社会经济管理职能，又要履行出资人管理国有企 业的职能，政资不分直接导致了政企不分，各种职能相互影响，导致出资人职能 的行使无法到位。 如何才能使企业国有资产的出资人真正到位呢? 在坚持国家所有的情况下， 只能是对原来的管理方式进行改进。一个可行的办法就是将国家拥有的出资人的 各项权能集中起来，由一个特设机构代表国家专门行使，这个机构不承担社会经 济管理职能，只是一个纯粹的出资人，这样做既保留了国家对国有资产的所有权， 又保证了企业中国有资产出资人的真正到位。国资委就是国家设立的这样一个特 设机构。作为国有企业的一部分，授权经营集团公司中国有资产出资人的代表也 必然是国资委。 国资委作为授权经营集团公司出资人代表身份的明确，要求其必须在享有出 资人权利的同时，严格履行出资人财务监管的职责，以确保集团公司中国有资产 的保值增值，切实维护国家的利益。 3 2 国资委作为授权主体必须对授权经营集团公司实施财务监管 3 2 1 国资委是授权主体的最佳选择 国资委是代表国家专门行使企业国有资产出资人职能的机构，它集管人、管 事和管资产的职能于一身，拥有国有资产的出资人权利，是授权主体的最佳选择。 本文前面讨论过，授权主体应该既具有授权能力又具有监督所授