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论乡镇政府管理与村民自治的有机结合 t h ed y n a m i cc o m b i n a t i o no f t o w n - t o w n s h i p a d m i n i s t r a t i o na n dv i l l a g ea u t o n o m y 专 公共管理学院 2 0 1 0 年4 月 学位论文独创性声明 本人所撰写的学位论文是在指导教师的指导下独立完成的研究成果。除已明确标注或 得到许可外，所撰写的学位论文中不包含他人已申请学位或其他用途所使用过的成果，不 包含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，本人的指导教师对此进行了审定。对 本文的研究做出重要贡献的个人或集体，本人己在文中做出明确的说明并表示谢意。如有 不实，本人承担相应责任。 学位论文作者签名：辱壤 日 期：劫l 口年，月玎日 学位论文及研究成果使用授权声明 本人同意授权天津商业大学以非赢利方式保存、使用本人的学位论文的电子版及纸质 版。授权天津商业大学将本论文的全部内容或部分内容提供给有关方面，编入中国学位 论文全文数据库、c n k i 中国优秀博硕士学位论文全文数据库、天津商业大学博硕士 学位论文全文数据库等有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编以供查阅或借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。本人在 校期间取得的研究数据、相关成果等知识产权归天津商业大学所有。 注：涉及保密的学位论文在解密后适用本授权。 学位论文作者签名： 安礓 日期： 刃l o 年丁月玎日 摘要 开始于2 0 世纪8 0 年代的农村经济体制改革，为我国农村经济注入了活力，同时也使 我国农村改革的直接受益者在民主政治建设的进程中迈出了具有深刻意义的一步，即，给 当代中国农民带来了拥有管理自主权的村民自治。但是当前我们也要看到，存在于我国农 村中的乡镇政府管理与村民自治之间的问题是新农村建设中的一个突出问题，具体表现为 乡镇政府管理与村民自治之间的关系问题，以及二者之间如何进行有机结合的问题，究其 原因主要在于乡镇政府管理与村民自治二者各自的职能范围相互交叉重叠、不明确及二者 之间的协调和有机结合没有具体的法律、制度规定及所造成。本文通过文献分析与实证分 析相结合的方法对乡镇政府管理与村民自治之间的理论关系以及二者现行的法律关系进 行解读，找n - 者关系在实践中存在的困境与偏差以及造成诸多矛盾与问题的原因，并在 二者如何有机结合的问题上，将理论与实践相结合具体阐述二者各自应有的职能范围、乡 镇政府指导、帮助村民自治的方式，并就合理构建乡镇政府、乡镇党委、村党支部、村民 委员会之间的关系提出一些可行性的意见，针对如何保障村民自治权的问题，应相应地健 全村民自治组织体制及建立村民自治与乡镇政府管理二者关系冲突的纠纷解决机制等。 关键词：乡镇政府管理；村民自治；村民委员会 a b s t r a c t t h er u r a le c o n o m i cr e f o r ms t a r t i n gi n19 8 0 si n j e c t e df r e s he n e r g yi n t or u r a le c o n o m y ；i t a l s od i r e c t e df a r m e r s - t h eb e n e f i c i a r i e so ft h er u r a lr e f o r m 一一t om a k eg r e a tp r o g r e s si n p o l i t i c a ld e m o c r a c y t h a ti s t os a y , i tg r a n t st h er i g h to f a u t o n o m yt ov i l l a g e r s b u tw ea l s os e e t h ec u r r e n t ，e x i s ti nr u r a lm a n a g e m e n ta n dt h et o w ng o v e r n m e n tv i l l a g e r sp r o b l e m sb e t w e e n t h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o ni sap r o m i n e n tp r o b l e m , s h o w i n ga st h et o w n s h i pg o v e r n m e n t m a n a g e m e n tr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ev i l l a g e ra u t o n o m y , a n dt h et w ob e t w e e nt h ei s s u eo fh o w t oc o m b i n e ，t h em a i nr e a s o ni st h a tt h et o w n s h i pg o v e r n m e n ta n dv i l l a g es e l f - m a n a g e m e n t f u n c t i o n so fb o t ht h es c o p eo ft h e i rm u t u a lo v e r l a pb e t w e e nt h et w oi sn o tc l e a ra n dt h e c o o r d i n a t i o na n dc o m b i n a t i o no fn os p e c i f i cl e g a l ，i n s t i t u t i o n a lp r o v i s i o n sa n dt h er e s u l t t h i s l i t e r a t u r er e v i e wa n de m p i r i c a la n a l y s i sb yt h em e t h o do fc o m b i n i n gm a n a g e m e n to ft o w n s h i p g o v e r n m e n ta n dv i l l a g es e l f - g o v e r n m e n tr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et h e o r ya n dt h el e g a lr e l a t i o n s e x i s t i n gb e t w e e nt h et w oi n t e r p r e t a t i o n so ft h et w or e l a t i o n st of i n dt h ee x i s t e n c eo fd i f f i c u l t i e s i np r a c t i c ew i t ht h ed e v i a t i o na n dt h er e s u l t i n gc o n f l i c t sa n dc a u s eo ft h ep r o b l e ma n dh o wt o c o m b i n et h et w oi s s u e s ，t h ec o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c ei nd e t a i lf o rt h e i rs p e c i f i c f u n c t i o n si nt h et w oa r e a s ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tg u i d a n c et o h e l p t h ev i l l a g e r sw i t h a u t o n o m y , a n dt os t r u c t u r et h et o w n s h i pg o v e m m e n t ，t o w n s h i pp a r t 弘v i l l a g ep a r t yb r a n c h ，t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ev i l l a g ec o m m i t t e et om a k es o m ec o m m e n t sf e a s i b i l i t y , h o wt op r o t e c t t h ev i l l a g e r sa g a i n s tt h ei s s u eo fa u t o n o m ys h o u l db eac o r r e s p o n d i n gs o u n ds y s t e ma n dt h e e s t a b l i s h m e n to fa u t o n o m o u so r g a n i z a t i o nv i l l a g e r sa n dt o w n s h i pg o v e r n m e n tr e l a t i o n sb e t w e e n t h et w oc o n f l i c tm a n a g e m e n td i s p u t e ss e t t l e m e n tm e c h a n i s m k e yw o r d s ：t o w n a n dt o w n s h i p a d m i n i s t r a t i o n ；v i l l a g ea u t o n o m y ；v i l l a g e rc o m m i t t e e 目录 第一章前言1 1 1 选题意义、背景及目的1 1 1 1 选题意义、背景1 1 1 2 选题目的：3 1 2 国内外研究现状3 1 2 1 国内研究现状3 1 2 2 国外研究现状5 1 3 论文的研究思路及研究方法5 1 3 1 研究思路5 1 3 2 研究方法6 第二章村民自治：农村社区治理方式的重要变革7 2 1 人民公社体制下的乡村社会7 2 2 村民自治的起源与发展8 第三章村民自治与乡镇政府管理：二者关系的理论阐释l l 3 1 “地方自治”理论视角1l 3 2 公民社会理论视角1 3 第四章村民自治与乡镇政府管理：现行法律关系的解读1 5 4 1 村民自治组织依法行使自治权1 6 4 1 1 村民自治的含义1 6 4 1 2 村民自治的内容1 7 4 1 3 村民自治范围的确定1 7 4 2 乡镇政府对村民自治的指导与支持1 8 4 2 1 乡镇政府的职权范围1 8 4 2 2 乡镇政府指导村民自治的内容与方式1 9 第五章村民自治：实践中的困境与偏向2 1 5 1 乡镇政府过分干预村民自治2 l 5 2 村民委员会的“附属行政化”与“过度自治化2 5 5 3 乡镇党委政府与村党支部、村民委员会之间的关系困境2 6 第六章村民自治与乡镇政府管理的有效结合：实现机制2 7 6 1 农村公共物品的供给2 8 6 2 明确界定村民自治与乡镇政府管理的事务范围2 9 6 2 1 村民自治范围的界定3 0 6 2 2 乡镇政府职能定位的思考3 2 6 3 乡镇政府管理与村民自治二者关系的性质3 3 6 3 1 正确定义和理解村民自治与乡镇政府管理二者之间关系的性质3 4 6 3 2 在乡镇党委政府和村党支部、村民委员会间建构合理的主体间关系3 5 6 4 健全村民自治组织体制3 9 6 4 1 健全民主选举制度3 9 6 4 2 健全民主决策制度4 0 6 4 3 健全民主管理制度4 2 6 4 4 健全民主监督制度4 2 6 5 建立村民自治与乡镇政府管理二者关系冲突的纠纷解决机制4 3 6 5 1 目前我国村民自治权利救济制度的现状4 3 6 5 2 相关纠纷解决机制的建立和完善4 4 第七章结论4 6 参考文献4 8 攻读学位期间发表论文情况5 1 致谢5 2 第一章前言 第一章前言 我国农村村民自治是继2 0 世纪8 0 年代以来的改革开放、农村家庭联产承包责任制以 及政社合一的人民公社体制解体出现并发展起来的，至此，在我国农村政权管理体制中便 存着两个权力载体，即乡镇政府和村民自治，乡镇政府代表国家行使行政管理权，村民委 员会代表村民行使基层社区自治权，于是我国就形成了“乡政村治”的农村社会政治格局。 “中国农村村民自治是中国经济体制改革和国家民主化进程的必然结果。叫1 1 随后，宪法、 村民委员会组织法等法律都陆续确认了村民委员会的法律地位及其自治性质，并且规 定乡镇政府与村民委员会之间是指导与被指导、协助与被协助的关系。在村民自治的实践 中，确认和有效维持这种关系是保障我国农村村民自治规范运作的前提。但是由于我国民 主与法制建设在改革开放以来尚没有完善，政治体制改革相对于经济体制改革比较滞后， 再加上现行法律、制度等对乡镇政府管理范围及村民自治范围没有明确的界定、对乡镇政 府管理与村民自治的协调和有机结合也没有进行具体的规定，现实的村民自治运作过程中 存在着乡镇政府过度干预村民自治以及村民自治过度化等问题。当前如何保障村民自治运 行过程中的村民自治权、实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合、加速基层民主政治建 设的进程，是新时期我国农村基层工作中一个急需解决的问题。 1 1 选题意义、背景及目的 1 1 1 选题意义、背景 目前随着我国经济的飞速发展，综合国力相应也在不断增强，但同时我们也必须清醒 地认识到我国的国情，作为一个社会主义初级阶段的农业大国，“三农”问题以及农村工 第一章前言 作中存在着的实际困难还有待于国家和社会的切实关注，只有农村发展起来了了，才能更 好地完成构建社会主义和谐社会的目标，而实践不止一次地证明，只有党和国家的有效领 导及相关各项法律制度的进一步完善，才能促进农村各项事业的良好发展。 1 对我国农村基层民主政治建设意义重大 在我国农村基层民主政治建设具体牵涉到两个方面，一个是乡镇的民主政治建设，另 一个是村民自治制度的实施，在具体实践中，二者相互影响、相互制约、相互渗透，从而 构成我国基层民主政治建设的全貌，研究二者之间的关系及如何有效地在职能上进行相互 结合，并将其付诸实践，才能更好地推进我国基层民主政治建设。 2 是我党对农村工作的重要保障 实行村民自治是对我党领导农村工作的途径、方法、过程的不断探索和创新。在我国 农村村民自治实践过程中，加强党对农村工作的领导，从根本上要依靠村民自治组织的完 善以及村民自治的发展。虽然我国农村村民自治的实行一定程度上促进了农村各项事业的 发展，然而农村事业如何进一步发展以及如何加强农村基层组织度建设，所牵涉到的一个 最重要的问题就是乡村如何有效结合的问题，相比较农村工作中的其它问题，这个问题是 最难处理的，而且其本身也是复杂多变的，如果处理不好，可能会影响党的方针政策在农 村的开展和实施，所以我们一定要将其重视起来。 3 是解决“三农”问题、全面建设农村小康社会的基层组织保证 农业是第一产业，是工业、服务业等其他行业的基础，只有农业发展好了，才能带动 其他相关产业的发展，而针对我国当前农村基础设施薄弱、公共服务不足、农民增收困难 等情况，“三农”问题仍然是个严峻的考验，同时也是我国全面构建社会主义和谐社会的 重点和难点，农业和农村问题仍然是我国经济建设的薄弱环节，这个现实的状况不容我们 忽视。 村民自治制度在我国农村的实行不仅一定程度上提高了农民在政治上的积极性，而且 2 第一章前言 也促进了农业的发展。但是，就农村现实状况来说，单靠农民发挥自身的主观能动性来促 进农村经济与自身各方面的发展是远远不够的，农村的发展在根本上还离不开乡镇政府的 指导和帮助。所以，只有将乡镇政府管理与村民自治二者的功能统一起来、将二者有机结 合起来，才能顺利解决三农问题，为全面建设农村小康社会提供基层组织保证。 1 1 2 选题目的 中国共产党第十六届五中全会指出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大 历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳 步地加以推进。”【2 1 然而，现实中的新农村建设却面临种种问题，本文通过确定二者之间的 关系、界定二者的职能与范围，进而研究乡镇政府管理与村民自治的有机结合，探索一条 有益于社会主义新农村的建设之路。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 2 0 世纪9 0 年代以来，村民自治问题引起了国内外理论研究者的广泛重视和高度关注， 并形成了丰富的研究成果，但关于乡镇政府与村民自治的结合问题，国内研究成果并不多。 从国内己有的研究成果来看，华中师大徐勇教授在其所著的中国农村村民自治一书中， 通过对遍及数个省份的l o 多个村的研究中，探索了村民自治中存在的许多问题，并着重 提出了乡镇行政管理与村民自治的有机衔接的观点和思路。 王习明在乡政管理与村民自治衔接的现存问题及对策中认为，现阶段在村民自治 的运作中存在着乡镇管理与村民自治衔接不当的问题，究其原因是乡镇政府与村委会的权 力范围划分不明确，乡村干部人事制度不完善，国家与集体、个人的具体利益不完全一致。 第一章前言 他认为要有效地衔接，应该提高干部对村民自治的认识，完善有关村民自治的制度，精简 乡镇的机构和人员。 郭正林在论乡村三层关系中就乡镇党委政府及村党支部、村民委员会之间的关系 认为乡镇党委与村党支部之间体现的是党的领导原则，表现为领导与被领导关系；乡镇政 府与村民委员会在村民自治事务范围内体现的是村民自治原则，表现为指导与被指导关 系；乡镇党委、政府与村民委员会之间体现的是依法行政原则，表现为在贯彻执行党的方 针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面行政管理与被管理的关系。 刘刚在其论农村基层政权与村民自治发展的问题及对策中谈到农村基层政权与村 民自治的衔接问题，他认为，农村基层政权建设的关键在于依法全面实现“乡政村治”的 有机衔接，完善村民自治管理。村民自治组织是农村政权组织的最小单元，建设稳定的农 村基层政权，实现农村的稳定与发展，就必须采取强有力的措施推进农村民主政治进程。 因此，首先要在农村党组织的领导下，培养一支高素质的干部队伍，为民主政治提供保证。 为实现“乡政村治”的有机衔接，还要加强宏观调控创造良好的环境。另外就是要运用法 制方法界定乡政管理与村民自治组织权责范围、规范政府行为、大胆探索农村工作新的工 作思路方法，同时要依法完善村民自治管理，才能促进二者的有机结合。 另外，张雪在其关于我国乡镇政府与村民自治关系的分析中认为乡镇政府在村民 自治运行过程中要顺应时代发展的潮流，在管理观念、工作方式与方法上必须要有个彻底 的改变，不能够像以往一样大包大揽，而应转变职能，建立符合村民自治与满足农民需求 的公共服务型政府。 上述学者在村民自治的问题研究中都直接或间接地提到了乡镇政府与村民自治的结 合问题，在论述如何进行有机结合的问题上，虽然也提出了很多建议，但是没有主次之分， 显得有些凌乱：学王习明、刘刚均提到了乡镇政府职能与村民自治范围不明确，但只是一 笔带过，并没有太多的阐述；张雪提到了乡镇政府的职能、村民自治的内容及乡镇政府指 4 第一章前言 导村民自治的内容和方式，但也没有展开更深一步的论述。 1 2 2 国外研究现状 从国外已有的研究成果来看，在村民自治的相关问题上，学者们多从国家减轻财政压 力、降低治理成本、国家与社会分离等理论视角对村民自治制度动机进行分析，例如欧博 文( o b r i e n ) 、李连江、柯丹青( k e l l i h e r ) 、郭正文( e w c r o o k ) 等等；在村民 自治制度内容的研究方面，国外学者在这一方面比较活跃的主要有：欧博文( o b r i e n ) 、 弗里德曼( f r e e d m a n ) 、柯丹青( k e l l i h e r ) 、戴幕珍( j e a no i ) 、史天健、何包刚、刘亚伟、赵寿 星( c h os o o s u n g ) 、李连江、徐斯俭等人：澳大利亚学者何包钢、美国学者欧博文、德国学 者何梦笔等对中国村民自治进行了制度层面和实际运作层面的分析，而对乡镇政府管理与 村民自治有机结合这方面的研究还是空白。 1 3 论文的研究思路及研究方法 1 3 1 研究思路 本文通过对乡镇政府管理与村民自治之间的理论关系以及二者现行的法律关系进行 解读，找到二者关系在实践中存在的困境与偏差以及造成诸多矛盾与问题的原因，并在二 者如何有机结合的问题上，将理论与实践相结合具体阐述二者各自应有的职能范围、乡镇 政府指导、帮助村民自治的方式，并就合理构建乡镇政府、乡镇党委、村党支部、村民委 员会之间的关系提出一些可行性的意见，针对如何保障村民自治权的问题，应相应地健全 村民自治组织体制及建立村民自治与乡镇政府管理二者关系冲突的纠纷解决机制等。 5 第一章前言 村民自治：农村社区 治理方式的重要变革 乡镇政府管理与村民 自治的理论关系解读 乡镇政府管理与村民 自治的法律关系解读 乡镇政府管理与村民自治之间 现实存在的问题及原因分析 乡镇政府管理与村民自 治如何进行有机结合 村民自治与乡镇 政府管理各自事 务范围 正确定义和理解村民 自治与乡镇政府管理 二者关系的性质 正确定义和理解村民自 治与乡镇政府管理二者 之问关系的性质 1 3 2 研究方法 健全村民自 治组织体制 在乡政党委、政府和村 党支部、村委会问建构 合理的主体问关系 建立村民自治与乡镇政 府管理二者关系冲突的 纠纷解决机制 本文第一、二章主要通过文献分析的方法阐述村民自治的起源与发展，并结合地方自 治理论与民主理论具体阐述乡镇政府管理与村民自治之l 日j 理论上的关系；第三章主要通过 文献分析法阐述乡镇政府管理与村民自治之间法律上的关系，并部分具体运用实证分析法 指出存在于这种法律关系的合理与不合理之处；第四章主要运用实证分析的方法具体指出 乡镇政府管理与村民自治在实际运行中存在的问题以及造成这些矛盾与问题的原因；第五 章则将文献分析与实证分析相结合，具体阐述如何使乡镇政府管理与村民自治相结合，并 提出一些可行性的建议。 6 第二章村民自治：农村社区治理方式的重要变革 第二章村民自治：农村社区治理方式的重要变革 我国的乡村社会在建国前一直都处于与政治国家分离的状态，也就是乡村社会游离于 国家政权之外，在这种状况下，贫穷落后的封建生产方式让农民苦不堪言。新中国成立后， 中国农村在土地革命的基础上兴起了互助合作运动，并迅速通过初级社、高级社而于1 9 5 8 年3 月成都会议后克服了原先政治国家与乡村社会的分立，逐步建立起了一种以国家为中 心、“政社合一”的社会政治格局，即人民公社体制，但实际上在这个体制下国家的政治 力量一直主导甚至是左右着农村各方面的发展，虽然前期也的确促进了农村经济的腾飞， 但随着2 0 世纪8 0 年代的农村改革，尤其是十一届三中全会以后，农村改革的逐步推进以 及家庭承包责任制的实行，使得这一体制在一定程度上阻碍了农村各项事业的进一步发 展，并逐渐暴露出其自身的弊端，于是顺应社会的发展，我国农村自治组织也发生了深刻 的变化，这突出地表现在村民委员会的建立以及村民自治的实行。 2 1 人民公社体制下的乡村社会 1 9 5 8 年3 月成都会议之后，农村中相继出现将小型农业合作社并为大社的现象，并且 愈演愈烈，毛泽东和中央其他主要负责同志对于这一热潮给予了极大的肯定和支持，合并 后的大社随后被定名为人民公社。此后不久，在北戴河举行的政治局扩大会议上，中共中 央做出关于在农村建立人民公社问题的决议，渐渐地人民公社迅速在全国普遍建立起 来。此时人民公社的特点是“一大二公 ，并以政社合一、工农商学兵相结合为原则，根 据实际情况，当时是一乡一社，或者有的地方是一县一社。由于在公社内部实行高度、集 中、统一的管理，分配上也是平均主义，无代价上调下属生产队财产乃至社员的个人财产， 7 第二章村民自治：农村社区治理方式的重要变革 从而导致“共产风 严重泛滥。1 9 5 8 年冬开始，尤其是1 9 6 1 年春以后，中共中央为人民 公社制定了一系列政策界限，也陆续纠正了一些错误，但仍然未能从根本上解决这种体制 本身所存在的过分集中与平均主义的问题，农民积极性不高，农村生产力受到束缚。 1 9 6 2 年9 月，“农业六十条”在中共八届十中全会上通过之后，人民公社通过逐步调 整，达到了初、高级合作社的生产力水平，不仅在形式上，而且在实质上与初期的公社体 制有了明显的区别。但是，由于极左思潮于1 9 6 6 年开始重新盛行，不少地方机械式照搬 大寨的劳动管理经验，争相建立大寨公社、大寨县，于是很多地方不同程度地取消了劳动 定额制度，强调“政治工分，标兵工分”，致使出现新的平均主义倾向，他们在经营方针 上片面强调以粮为纲，视发展多种经营为资本主义倾向。1 9 7 1 年1 2 月，由于中共中央指 示各地不要生搬硬套大寨经验，加上不少基层干部和社员抵制，才逐渐恢复劳动定额、评 工记分、按劳分配制度，但在此过程中，“经济挂帅”仍然受到批判，致使在生产过程中 不讲经济效益，集体经济发展和农民收入停滞不前。 2 2 村民自治的起源与发展 1 9 7 8 年党的十一届三中全会后，我国进入改革开放的新时期。这次改革的主要特点是， 改革率先从农村突破，并借此在全国范围内实行家庭联产承包责任制。由于这- - n 度以“大 包干”为主要形式，因此随着它的逐步推行，农村中最基本的生产关系也逐渐被理顺，农 民渐渐获得了生产经营的自主权，同时农村的生产方式和分配方式也发生了根本性的变 化，原来负责组织农民进行统一生产、统一分配的生产大队和生产队也因此失去了依托并 逐渐瘫痪，这种情况的出现使得无人负责管理农村的某些问题，从而导致村庄呈现出一定 程度的混乱和无序。这种状况下，对人民公社体制进行改革并建立起能够与农村经济体制 相适应的新型社会管理体制成为经济改革的内在要求，同时也是亿万农民的共同心声。 8 第二章村民自治：农村社区治理方式的重要变革 1 9 8 0 年2 月，第一个由农民选举产生的村民委员会在我国出现了，那就是广西宜州市屏南 乡果作村民委员会。村民委员会成立后，通过制定相关的村规民约，对村务实行民主管理， 取得了显著的成效。与此同时，广西罗城、宜山县( 现在的宜州市) 其他一些村庄的农民 也通过自发选举产生出了本村的村民委员会，并实行自我管理，之前农村出现的如偷盗、 乱占耕地、乱砍滥伐、打架斗殴等问题得到了迅速解决。这一举措逐渐得到党中央的高度 重视，1 9 8 1 年下半年，中央派出调查组进行深入的调查研究后对这一做法予以充分肯定， 并收集总结各地经验，于1 9 8 2 年1 2 月通过的新宪法中将“村民委员会”这一组织形式写 入了法律条文，并明确规定了村民委员会的性质，确立了其群众性自治组织的法律地位。 随后，全国农村相继建立起乡镇政府和村民委员会。 1 9 8 8 年6 月1 日村民委员会组织法正式试行，1 9 9 8 年1 1 月4 日修订后的村委会组织 法正式颁布。村民自治在这一时期的发展特点主要是：初步实验阶段上的创新和完备框架 的逐渐建立。1 9 8 7 年1 1 月2 4r ，六届全国人大常委会第二十三会议审议通过了村民委员 会组织法( 试行) ，对村民委员会的性质、地位、职能、产生和运作程序以及村民委员会组 织与村民自治做出了具体、明确的规定，根据中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安， 向人民政府反映村民的意见、要求以及提出建议；村民会议由本村1 8 岁以上的村民参加， 也可每户村民派代表参加，必要时可邀请本村的企事业单位和群众团体派代表参加；村民 委员会向村民会议负责并报告工作；村民委员会在法律规定范围内管理本村属于集体所有 的土地以及其他财产，并应当认真积极宣传国家法律法规及方针、政策，教育村民履行其 义务并适时引导其积极维护自身合法权益，教育、引导村民合理、有效利用自然资源j 保 护、改善生态环境，爱护公共财产；促进村与村之间的团结互助，开展多种形式的精神文 明建设活动。1 9 9 8 年1 1 月，全国人大常委会在总结和完善各地村民自治实践经验的基础 上，通过了修改以后的中华人民共和国村民委员会组织法，这标志着我国农村基层民 9 第二章村民自治：农村社区治理方式的重要变革 主制度化的运作模式已经初步形成。新的村民委员会组织法在加强党的领导、选人、 议事、监督等方面充实了新的内容，对村民委员会的性质、职能及其他相关问题也作了更 为明确的规定与说明。“到2 0 0 2 年末，我国共有6 8 1 万个村委会，5 2 8 6 万个村民小组， 村委会成员2 9 4 2 万人，村民自治模范县( 市、区) 5 7 9 个，村民自治模范乡镇7 4 5 7 个，全 国2 5 个省开展了村委会换届选举工作，涉及6 3 万个村委会，近4 亿多选民。”1 3 】 从人民公社体制的解体到村民自治的产生，再到其法律地位的确立，村民自治作为一 种社会需要应运而生，村民自治制度在我国农村普遍展开开辟了一条在党的领导下建设有 中国特色农村社会主义民主政治的成功之路，村民自治制度的确立，是中国农村经济体制 改革的产物。2 0 多年来村民自治活动的开展充分说明了村民自治的生命力和有效性，它是 我国农村社会发展的一个伟大转折，同时也是我国农村社区治理方式的一个重要变革。 t o 第三章村民自治与乡镇政府管理：二者关系的理论阐释 第三章村民自治与乡镇政府管理：二者关系的理论阐释 3 1 “地方自治一理论视角 地方自治即在一定领土范围内，全体居民共同组成法人团体( 地方自治团体) ，在宪 法、法律规定的范围内以及国家的监督之下，按照自己的意愿组织自治机关，并利用本地 区的财力处理本地区内公共事务的一种地方政治制度。在西方，地方自治主要有英美法系 和大陆法系两种模式。 表3 - 1 英美法系地方自治和大陆法系地方自治的比较 英荚法系大陆法系 人民自治理论( 保护主义 ：团体自治理论( 钦定主义) ： 自治楚人民所固有，先予国地方自治的权利不是天赋，而 家丽存在中央无权过问由是国家赋予的国家随时可收 地方自治理论基础 法律赋予地方自治体所行回，中央政府对地方自治体的 使的权利事务有最终决定权。 地方自治机关的官员无论是 地方自治机关由居民选举中央任命的还是选举产生的 产生，在形式上独立于中央均具有中央政府的官员代表 政府之外。中央政府无权撤和地方自治官员代表的双重 换身份，中央政府有权撤换他 i 仃。 地方自治实践特点 中央政府对地方自治体的中央政府对地方自治体的监 监督以立法监督为主。督以行政监督为主。 杨晓琴中国当代地方自治之初步研究硕士学位论文郑州大学，2 0 0 4 年5 月 第三章村民自治与乡镇政府管理：二者关系的理论阐释 西方国家的地方自治是以城市自治为中心发展起来的，它的一个前提就是城市已经形 成了成熟的市民社会，这种市民社会具有强烈的自治需要，也相应具备了自治所需要的经 济条件与社会条件，其主要特征是：独立的利益和自治领域；平等、自由的契约型关系； 主体的自我意识、自治精神和责任观念。这种市民社会的形成是西方地方自治形成与发展 的巨大动力。由于政治形态的特殊性以及实行政治体制改革的迫切需要，我国没有形成如 西方的市民社会，也缺乏相应的经济、社会条件，因此我国的地方自治只能由政府主导、 自上而下地推行。那就是说西方政治发展的历史进程向人们提供的是一种以社会民主推进 国家民主的形式及经验，而我国的地方自治实践则是向人们展示一个社会民主需要依赖国 家力量推进的过程，所以，我国当前村民自治的一大特色便是政府主导，同时这也是我国 地方自治发展的一个潜在的制约条件。 在大陆法系的地方自治理论中也体现出了这种自治的特点，那就是对于地方自治机关 中央政府拥有最终的决定权；地方官员无论是由中央直接任命或者是由地方居民选举产 生，中央政府都有权撤换他们；中央政府对地方自治机关以行政监督为主；中央政府对地 方机关可随时发出强制性命令，如果地方机关没有遵照执行，中央政府可以采取强制措施。 相应地结合我国国情，我国的村民自治应该是以乡镇政府相对集权与村民自治适度分权相 结合为指导思想，具体有：l 、坚持乡镇党委的领导，这是村民自治最具本质的特征，在 国家方针、政策、法律范围内开展自治活动，大方向不能有偏差；2 、坚持人民当家作主， 只有将“当家作主”落到实处，才能实现真正意义上的村民自治，只有村民充分拥有这种 自治权，并运用它合法、合理开展各项自治活动，才能算得上是村民自治；3 、必须有法 可依，这是我国村民自治建设最重要的环节，村民自治作为国家的一项制度安排，不仅是 民主实践，而且是一种法治实践。要确保村民自治健康发展并取得预期成效，就必须将其 纳入法律化、制度化轨道。 1 2 第三章村民自治与乡镇政府管理：二者关系的理论阐释 3 2 公民社会理论视角 “c i v i ls o c i e t y ”，本意公民社会，源自希腊雅典的“城邦政治”。由于雅典公民的社 会范围与城邦政治的范围互相重合，因此公民社会其实就是城邦政治的同义反复。由于雅 典公民离开了参与城邦政治也就意味着自我游离于社会之外，在城邦之外发展自己的公民 性格，甚至属人性格是不可能的，这样将会使其处于一种非公民状态，甚至是非人状态， 因此，亚里士多德说：“人天生是政治的动物”，“离开城邦者非神即兽”。1 4 】 公民社会的特点有：l 、非政府性，公民社会组织是一种民间组织，它既不代表政府 也不代表市场；2 、非营利性，公民社会组织不把获取利润当作其存在的主要目的，而通 常旨在提供公益和公共服务：3 、相对独立性，即公民社会组织相对于政府有自身的独立 性；4 、自愿性，参加公民社会组织的成员都是自愿的，并非出于强迫。如上这些特征使 得公民社会组织区别于政府( 第一部门) ，又区别于企业( 第二部门) ，所以又被称为“第 三部门”，而其独立性以及所拥有的自主权是公民社会一个最主要的特征，独立性和自主 权，只有保持这种特征，公民社会的结构特征及其文化特性才能得以继续维持。故而，公 民社会主张在社会领域要实行广泛的自治，如社区自治、社团自治、地方自治等等。 关于公民社会与政治国家的关系主要有以下几种观点：l 、公民社会制衡国家。即以 公民社会来制衡政治国家，防止其权力无限扩张。2 、公民社会与国家共生共强。即在民 主政体下，公民社会和政治国家关系的理想格局是强国家和强社会和谐共处。美国学者迈 克尔伯恩哈德认为，“强国家和强社会共存是民主体制下唯一良好的权力配置，在这种 格局下国家才能够有效地工作，公民社会也能够强大到可以防止国家权力过渡扩张而侵犯 到公民的权利。双方中任何一方明显弱小，都会产生严重的问题。”i s 3 、公民社会参与政 治国家。公民社会理论的一项重要内容便是参与政治国家事务，西方公民社会参与政治国 第三章村民自治与乡镇政府管理：二者关系的理论阐释 家主要通过两种模式，即多元主义模式和社团主义模式；4 、公民社会与政治国家合作互 补。此理论的持有者认为，公民社会与政治国家在某些事项上可以互相补充并由此而建立 起良好的合作关系。萨拉蒙等人提出，“只有在公民社会、政治国家以及商业领域三者之 间建立起相互支持、高度合作的关系，才有望实现世界范围内的民主和经济增长。1 6 1 5 、 公民社会对抗政治国家。托马斯潘恩首次提出这一命题，他认为，公民社会和政治国家 是此消彼长的关系。公民社会越完善，对国家的需求就越小。最低限度的国家才是最理想 的国家。潘恩还认为，“那些随意剥夺公民自由和权利的非宪政国家，对其进行反抗是正 当的、合法的行为”。 7 1 拉尔夫达仁道夫指出：“公民社会也许是唯一能够有效反对专制 和集权统治的源泉。 【8 】 公民社会理论的首要核心问题是处理好公民社会与政治国家的关系问题，根据我国社 会发展的历史及现状，对这二者的关系，学者们亦有不同看法，针对中国市民社会( 公民 社会) 追求的目的促进和实现国家与社会的结构性变革，进而实现经济市场化和政治 民主化。在这一问题上，邓正来主张市民社会( 公民社会) 与国家之间关系的良性互动。 他认为，“我国现代化的前途决定于市民社会与国家之间能够建立起积极的良性互动关 系。 【9 l 用“公民社会与政治国家良性互动”范式来分析中国民主化进程以及村民自治与乡 镇政府关系，可以看到公民社会的成长与中国民主化进程的推进已经密切联系在一起了， 虽然村民自治与乡镇政府管理二者的良性互动还尚未实现，但这种互动己经开始了。 1 4 第四章村民自治与乡镇政府管理：现行法律关系的解读 第四章村民自治与乡镇政府管理：现行法律关系的解读 在我国农村，存在于基层管理体制中的一个根本性问题便是乡镇政府管理与村民自治 之间的关系问题。其实早在1 9 8 2 年通过的宪法中就赋予村民自治组织相应的法律地 位，它明确规定了“村民委员会是基层群众性自治组织”，从而确立了村民自治组织不同 于国家基层政权机关的法律属性，除此之外，还制定了“村民委员会同基层政权的相互关 系由法律规定”的原则，当然这还仅仅是针对村民自治在我国农村起步阶段的一个法律地 位的确定。 1 9 8 7 年通过的村民委员会组织法( 试行) 针对乡镇政府管理与村民委员会的关系， 在其中的第三条做出了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府给予村民委员会工作上的 指导、支持和帮助。另外，村民委员会也要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”【1 0 1 根据这项规定，我国农村的基层权力表现为两个形式：国家行政权力与村民自治权力，在 具体的运行中，这两种权力相互作用，相互影响，不仅能够推进基层民主政治的发展，还 能够促进社会民主的成长。此时，我国农村的村民自治开始有了长足的发展，同时也表明 国家在对农村的管理方式上，由直接管理转变为间接管理，由国家机关的集中管理转变为 基层群众的自我管理。 在1 9 9 8 年修订后的村民委员会组织法第四条中明确规定“乡、民族乡、镇的人 民政府对村民委员会工作给予指导、支持和帮助”，并增加了“属于村民自治范围内的事 项乡镇政府不得干预” i l l 的条款，这实质上就是将村民委员会与过去的生产大队相区别， 村民委员会作为村民自治权的委托人，只是在自己的职权范围内带领村民依法自治，不能 够代表国家实施行政管理；也不是乡镇政府的下属机构或派出机构，而只是协助乡镇政府 开展相关的行政管理工作，却不具有行政隶属关系，乡镇政府管理与村民自治之间的关系 1 5 第四章村民自治与乡镇政府管理：现行法律关系的解读 已经从领导与被领导演变为指导与被指导的关系。 4 1 村民自治组织依法行使自治权 村民自治是我国对农村治理的一项制度选择，是当前我国农村的基本治理模式，也是 一种农村基层政治参与形式。“村民自治是社会基层群众性的自治，这种自治不带有国家 行政的性质。 【1 2 】而是实行直接民主的一种基本形式。 4 1 1 村民自治的含义 村民自治是我国法制及民主政治建设的一个全新概念，在我国的宪法及其他相关法律 中还尚未形成对村民自治的具体而又详尽的定义，但是有关的权力部门及相关的专家学者 给村民自治下了很多定义。其中较有影响的有，全国人大常委会法制工作委员会、国务院 法制办公室、民政部有关室司认为村民自治“是指由农民在农村基层按照法律规定设立村 民委员会，通过村民委员会管理自己的事务，它是我国实现基层直接民主的一项基本政策， 是一项基层民主制度”。【1 3 1 国务院法制办公室政法司则将村民自治解释为“村民自治的含 义，就是自我管理、自我教育、自我服务。【1 4 1 民政部基层政权建设司解释村民自治为“我 国的村民自治，是指广大农民在农村地区基层社会生活中，实行自我管理并依法行使其自 治权的一种基层群众自治制度。” 1 5 1 徐勇认为，“中国农村村民自治是农村基层人民群众的 自治，即村民通过村民自治组织村民委员会依法参与与自身利益相关的村内事务，实 现村民的自我教育，自我管理和自我服务。”【1 6 l 王仲田、詹成付认为，“村民自治就是依靠 农民，实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度。 7 1 7 = 振耀、 白益华则认为村民自治的构成主要包含两个要件：一是农村社区，二是自治的主体，农村 社区指自然村落，自治的主体指村民群众。 1 6 第四章村民自治与乡镇政府管理：现行法律关系的解读 4 1 2 村民自治的内容 村民自治作为农民直接参与民主运动和基层群众的自治活动，具有丰富的内容。根据 各地的实践经验及村民委员会组织法中规定，村民自治的主要内容包括以下几个方面： 民主选举是指村民根据自己的意愿直接选举产生村民委员会及村民代