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m b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 中文摘要 城市基础设施作为一个城市生存和发展的基础，在城市经济社会中发挥着不 可替代的作用，各级地方政府，尤其是西部地区各级政府都极其重视城市基础设 施的建设。张掖市作为河西走廊的中心城市，受资金短缺这一“瓶颈 的制约， 基础设施建设一直滞后于经济、社会的发展，随着张掖市人口的不断增加，城市 化水平的不断提高，必然对城市基础设施提出更高的要求，如何破解资金瓶颈， 设计合理可行的城市基础设施项目融资方案就具有重大的现实意义。 本文在参阅城市基础设施建设融资理论的基础上，运用理论研究与实践研究 相结合，现金流预测、比较分析、风险分析等方法，通过对张掖市城市基础设施 融资现状进行深入分析，提出“加强融资主体市场化建设，采用多渠道融资”的 基础设施融资方案。具体是指张掖市政府通过划拨优良资产、实施特许经营权， 整合土地储备职能等方式，提升张掖市城兴城市发展投资开发有限责任公司资产 经营、融资能力水平，并由张掖市城兴城市发展投资开发有限责任公司统一进行 贷款、经营资源融资、信托融资、发行企业债券等渠道筹措城建资金。 关键词：基础设施，融资方案，张掖市 , i b a 学位论文作者：黄娟 张掖市城市幕础设施项目融资方案研究 a b s t r a c t u r b a ni n f r a s t r u c t u r ea sab a s i sf o rs u r v i v a la n dd e v e l o p m e n to fc i t i e sh a sb e e np l a y i n ga l l i r r e p l a c e a b l er o l ei nt h ec i t y se c o n o m ya n ds o c i e t y l o c a lg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l se s p e c i a l l yi n t h ew e s t e r nr e g i o nh a v ea t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h ec o n s t r u c t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e z h a n g y ea st h ec e n t e rc i t yo f h e x ic o r r i d o ra f f e c t e db yt h es h o r t a g eo ff u n d st h i s ”b o t t l e n e c k o f t h ec o n s t r a i n t s ，i t si n f r a s t r u c t u r eh a sb e e nl a g g i n gb e h i n di ne c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t w i t ht h ei n c r e a s i n gp o p u l a t i o no fz h a n g y ea n dt h ec o n t i n u o u si m p r o v e m e n to ft h el e v e lo f u r b a n i z a t i o n , u r b a ni n f r a s t r u c t u r ei sb o u n dt op u tf o r w a r dh i g h e rr e q u i r e m e n t s h o wt ob r e a kt h e b o t t l e n e c ko ff u n d sa n dd e s i g nr e a s o n a b l ea n df e a s i b l eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c tf i n a n c i n g p r o g r a m si so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ep a p e rb a s e do nt h et h e o r yo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nf i n a n c i n gh a sb e e nu s i n g t h em e t h o d ss u c ha sc o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，c a s hf l o wf o r e c a s t s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s a n dr i s ka n a l y s i sa n ds oo n a n dp r o p o s e dt h ei n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n gp r o g r a mw h i c hi st h e s t r e n g t h e n i n gt h em a r k e t i z a t i o no fm a i nf i n a n c ea n du s i n gt h em u l t i c h a n n e lf i n a n c i n gt h r o u g ht h e d e p t ha n a l y s i so fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n gc u r r e n ts i t u a t i o ni nz h a n g y e t h ep r o g r a m s p e c i f i c a l l yr e f e r st h a tz h a n g y eg o v e m m e n ts t r e n g t h e nt h el e v e la s s e tm a n a g e m e n ta n df i n a n c i n g a b i i i t yo fu r b a nd e v e l o p m e n ti n v e s t m e n ta n dd e v e l o p m e n tc o ，l t dt h r o u g ht h ea l l o c a t i o no f a s s e t s ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ff r a n c h i s e sa n di n t e g r a t i o no ft h ef u n c t i o n so ft h el a n dr e s e r v ea n d s oo n a n dt h es a m et i m e z h a n g y eu r b a nd e v e l o p m e n ti n v e s t m e n ta n dd e v e l o p m e n tc o ，l t d f i n a n c e su r b a nc o n s t r u c t i o nf u n d st h r o u g ht h em u l t i p l ec h a n n e l ss u c ha st h eu n i t yf o rl o a n s ，l a n d t r a n s f e r ，t r u s tf i n a n c i n ga n dt h ei s s u a n c eo fe n t e r p r i s eb o n d se t c k e y w o r d s ： i n f r a s t r u c t u r e ，v r o j e c tf i n a n c i n g , z h a n g y e i l 原创性声明 本 、郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究 所取得的成果。学位论文中儿引用他人已经发表或未发表的或果、数据、观点 等均已明确注明出处。除文中已经注明弓l 用的内容外，不包含任何其他个人 或粪体已经发表或撰写过自科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个j 、 露关i = 均已在文中以明磋方式标明。 左声明的法律责任童本人承担。 j 2 天。皇誊签名： 墨其巨：；? 肜乒一； 关于学位论文使用授权的声明 本j 、在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，氖识产权归属兰州7 ： 掌：本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或 向匿家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅； 本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大 越刍 丁c 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：批 导师签名论文作者签名： 、二。 导师签名嬲飙哕 m b a 学位论文作者：黄娟 张掖市城市基础设施项目融资方案研究 一、绪论 近年来，随着国民经济的迅速发展，基础设施项目建设滞后的影响逐渐显现出 来，虽然投入基础设施项目建设的资金逐年加大，在很大程度上缓解了基础设施阻 碍国民经济发展的影响，但是传统的政府资金和银行贷款己远远不能满足基础设 施项目建设的资金需求。在这种情况下，研究如何解决地方政府在扩大内需、加 强基础设施建设时遇到的资金短缺矛盾，设计一套行之有效的融资方案就显得特 别有意义。本章在分析论文的研究背景基础上，论述了本文的写作目的和意义， 并介绍了论文的研究内容、研究方法和框架安排，对整篇论文起到提纲挈领的作 用。 ( 一) 研究背景 城市基础设施是一个城市生存与发展的前提条件和基础，是城市现代化水平 的重要体现，它反应了一个城市自身功能的完善程度，同时也是城市可持续发展 的需要。但是在长期实行向工业倾斜的投资战略中，城市基础设施建设一直不被 认为是生产性建设。在“以生产压倒一切 和“建设生产城市而非消费城市的 思想指导下，城市基础设就被认为是配套设施，摆在从属地位，基础设施建设总 是被忽视，得不到重视。因此，从中央到各市州县对城市基础设施建设项目投资 比例都存在偏低的问题，致使建设资金缺口大，欠账多，并且形成了单纯依靠财 政投资的模式，使得我国城市基础设施总体水平长期滞后于经济发展水平，成为 制约经济可持续发展的瓶颈。 近几年来，国家和各地对基础设施建设的认识有了深刻的转变，将基础设施 建设融资方式的改革作为一项长期的工作任务，并对基础设施建设融资问题开展 了相应的探索和研究。由于城市基础设施具有特殊的产业特征，与一般产业的产 业属性和竞争特征不同，因此在整个市场经济体系的融资方式也有别于一般产 业。在基础设施建设市场化的过程中会面临许多问题和矛盾：一方面城市基础不 是加工产业，其自身具有以较低廉的价格为经济运行提供一个低成本基础的目的 性，因此，不可能完全市场化；另一方面城市基础设施的产品和服务的价格形成 机制还无法与市场经济体制接轨。因此，应根据城市基础设施的自身特点，科学 地区分经营性项目、非经营性项目和准经营性项目，并且根据项目的不同特性， 分类研究不同的融资渠道和融资方式，实现三类项目的转换；同时借鉴国内外城 市基础设施投融资方面的成功经验，探索多元化新型融资方式，引入市场化竞争 机制解决目前单一靠政府投入财力不足的问题。 船a 学位论文作者：黄娟 张掖市城市摹础设施项目融资方案研究 张掖市作为河西走廊的中心城市，城市基础设施建设却一直滞后于经济、社 会的发展水平，究其原因是多方面的，但是制约城市基础设施建设的“瓶颈 是 资金短缺问题。随着城市化水平的不断提升，对城市道路交通、给排水、污水处 理、供热、邮政电信、园林绿化等为主体的城市基础设施建设提出了更高的要求， 基础设施建设的滞后与社会经济发展水平的不适应及其资金短缺的“瓶颈 问题 就更为突出。一方面，城市基础设施与经济发展的需求严重不相适应，需大力完 善和发展城市基础设施建设；另一方面，国民收入分配格局发生了巨大的变化， 政府的财力难以维持城市基础设施建设中庞大的政策性亏损补贴支出。因此，如 何获得稳定、充足的资金来源，引起了人们的广泛重视。2 0 1 0 年一2 0 2 0 年，张 夜市计划新建基础设施项目总投资为3 3 亿元，而财政资金可出资能力仅为1 0 亿 元，资金需求与供给矛盾巨大。 ( 二) 研究的目的与意义 面对张掖市城市基础设施滞后的现状、建设资金短缺的瓶颈，张掖市城建融 资平台市场化程度低、融资水平不高的窘境，借鉴发达国家的成功经验，探索研 究张掖市城市基础设施建设的行之有效的融资方式和渠道，构建一套适应张掖市 城市基础设施建设的理论和实践模式具有重大的现实意义。作为张掖市城市基础 设施建设融资主体的张掖城兴城市发展投资开发有限责任公司，该怎样在经营运 作具体项目过程中运用多元化融资方式来筹集资金，这就要求认真结合实际研究 融资对策，从而更好地履行融资权力和建设职责，对促进张掖市城市基础设施建 设和融资发展具有重要的现实意义。 ( 三) 论文的研究内容、方法与框架安排 针对城市基础设施项目建设及相关融资理论，学术界及政府相关部门都己进 行了大量研究。本文以城市基础设施融资领域及政府城建融资主体城投公司运 作两个领域的研究成果为基础，综合运用统计分析、管理科学、城市经济学、金 融工程等学科的理论和方法，进行系统分析研究，结合张掖市城市基础设施融资 的实践，运用“实践一认识一再实践 的原理，就改革目前张掖市城兴城市发展 投资开发有限责任公司运作中暴露的亟待解决的问题，加强其市场化建设，拓宽 城市基础设施建设的资金渠道，加快建设城市基础设施的步伐，建立适应张掖市 城市基础设施建设的融资模式提出具体可行的措施和建议。 论文共分六个部分 第一部分是绪论。在分析张掖市基础设施项目融资方案研究背景的基础上， 2 k l b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 提出对张掖市城市基础设施建设融资方案进行研究的意义，介绍研究的内容与方 法及论文的框架和内容安排。 第二部分是城市基础设施融资的基本理论。介绍在张掖市城市基础设施项目 融资方案对策研究中应用到的城市基础设施、城市基础设施项目融资等相关理 论，分析基础设施相关分类及融资模式。这一部分是张掖市城市基础设施项目融 资方案对策研究的理论基础。 第三部分是张掖市城市基础设施项目融资现状及存在的问题。本章从张掖市 经济发展状况、张掖市基础设施建设现状、张掖市城建融资主体一张掖市城兴城 市发展投资开发有限责任公司基本现状进行分析，找出了张掖市基础设施项目融 资存在的问题，为制定融资方案奠定了基础。 第四部分是张掖市城市基础设施项目融资方案设计。针对文章第三部分分析 出的张掖市基础设施融资现状及存在问题，结合张掖市城市基础设施融资需求， 提出张掖市城市基础设施建设方案设计目标和思路，并在张掖市基础设施项目融 资体系构建基本思路的基础上，就如何加强融资主体市场化建设，构建张掖市基 础设施融资具体方案进行详细论述，并提出了风险与措施建议。 第五部分是张掖市城市基础设施融资方案的实施保障及评价。提出设计方案 的关键点和在实施中需采取的配套措施，并指出方案存在的不足和缺陷。 第六部分是结束语。 论文的技术路线和框架结构如下图1 所示 3 m b a 学位论文作者：黄娟 张掖市城市基础设施项目融资方案研究 绪论 上 基础设施融资基本理论 张掖市基础设施融资现状及问题 i 图1 论文的技术路线和框架结构 4 m b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市摹础设施项目融资方案研究 二、相关理论综述 随着政府对基础设施建设重视程度的不断提升，国内外专家、学者就城市基 础设施进行了大量研究，并形成了相关理论。但最普遍的城市基础设施分类是按 照投资主体和特征，将城市基础设施分为经营性项目、准经营性项目和非经营性 项目，这为城市基础设施建设项目采取何种融资模式及融资模式组合奠定了基 础，也在很大程度上提高了融资模式理论的实用性。本章就基础设施和基础设施 融资的相关理论进行了阐述，不仅对正确认识基础设施融资体系在城市基础设施 管理中的地位和作用有重大意义，同时也为解决城市基础设施项目建设资金不 足，设计融资方案等具体问题提供了理论依据。 ( 一) 关于城市基础设施建设融资的回顾 在西方几百年的城市化进程中，城建资金筹集一直是制约城市迅速发展的主 要问题。由于各国历史、传统和体制不同，在城建资金筹措方式上的演变也各不 相同。在西方国家工业化早期，信贷融资曾起了支柱作用，证券融资虽然很早就 存在，可规模有限，当时政府投资和银行贷款是城市基础设施建设资金主要来源。 进入二十世纪8 0 年代，西方工业化国家信贷融资达到了极限，开始转向资本市 场证券融资，美国率先调整，欧洲也主动调整，其风险承受和分散的能力大为增 加，经济结构调整能力大为增强，从而保证了金融体系的安全和整个经济体系的 稳定性，也为城市的建设和维护提供了充足的资金。近十几年，在欧美国家尤其 是美国，证券融资发展迅速，融资方式以直接融资为主，日趋发达和完善的资本 市场在经济发展中扮演重要角色，而信贷融资退居次要地位，债券及其相关的融 资衍生工具成为城市基础设施资金的重要来源。相对而言，亚洲的日木、韩国等 市场经济国家由于其特殊的信贷融资体制，长期以来，银行资金一直作为城市基 础设施资金的主要来源。亚洲金融危机后，这种国家信贷融资体制的弊端日趋明 显，对加大城建资金证券融资的呼声也越来越高，但是由于这些国家的证券投资 融资不够发达，今后的一段时期，城建资金的融资方式将以信贷融资为主。建国 后，我国就十分重视城市基础设施的战后重建工作，当时，城市基础设施的建设 资金主要依靠国家财政的直接投入，这在当时的历史条件下，保证了大批重大城 市基础设施建设的顺利进行。这种以财政直接投入为主的基础设施投资体制一直 持续到七十年代，在国家进行财政体制改革中，把国家财政直接对城建项目提供 资金改为银行贷款，简称“拨改贷。在改革开放以后，随着我国金融体制改革 的深入和“拨改贷”问题的不断增多，各地大量的城市基础设施资金需求转向寻 5 岫a 学位论文作者：黄娟 张掖市城市基础设施项目融资方案研究 求银行的支持，即城建融资进入信贷融资阶段。各大城市纷纷成立城市基础设施 投资公司作为城建项目的融资主体为城建项目融通资金。但是由于缺少对城市基 础设施经营性的认识和对城建资金成本的控制，短短几年就出现城建资金不足、 借新债还旧债及偿债高峰重叠等问题。面对当前城市融资的困难局面，上海、长 沙和合肥等几个做的较好的城投公司开始积极研究解决问题的有效方法和城建 融资的新渠道。随着改革的深化，上海将原有的城市投资公司分割成四家独立的 公司，分别对整个城市相应的基础设施进行经营管理。但因我国资本市场尚未完 善，利用资本市场为城建融资还需要进一步探讨。 ( 二) 城市基础设施 城市基础设施指为城市经济、社会，人民生产、生活提供服务的物质工程设 施，是城市生存发展和运行的载体。经济社会的发展、人民生活水平的提高对城 市基础设施提出更高的要求，而城市基础设施的发展完善又会进一步推动城市经 济的发展，改善人民生产、生活条件。根据城市基础设施的定义及近年来众多专 家和有关部门的意见，根据不同标准，可将城市基础设施划分为不同的种类。主 要有以下分类： 1 、按照内部组合分类：按照内部组合分类，城市基础设施可分为六大系统， 既能源供应系统，包括电力设施，煤气、天然气设施和热力生产供应设施；供排 水系统，包括水源、输水工程设施，自来水生产供应设施，污水排放处理及管网 设施；交通运输系统，包括城市道路、桥梁、停车场、出租车、地下铁道等内部 交通和航空、铁路、公路等对外交通；邮电通讯系统，包括邮政、电话、广播、 电视网络等设施；环保环卫处理系统，包括垃圾处理、水体净化、环境监测治理、 园林绿化等设施；防灾防卫安全系统，包括防震、防雪、防洪、人防备战等设施。 这六个系统形成相对完整的物质系统，发挥各自独立的功能，建立专职部门，彼 此之间又相互联系、协调。 2 、按照投资主体和特征分类 按照投资主体和特征，城市基础设施可以分为经营性项目、准经营性项目和 非经营性项目，并可以根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠 道和权益归属。 经营性项目主要是指有收费机制，项目自身有现金流的项目，无需政府补贴， 这类项目投资主体多元化，项目的融资、建设、管理和运营由投资方自行决策， 收益归投资方所有。 准经营性项目主要是指有收费机制，项目自身有一定的现金流，但在目前的 市场条件下其现金流无法满足回收成本，具有潜在的利润，这类市场低效的投资 6 m b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 应由政府适当补贴或政策优惠维持运营，一旦市场条件成熟，即可转化为经营性 项目。 非经营性项目主要是指自身无收益，无现金流的项目，又称为公益性项目。 这类市场失效的投资只能由代表公共利益的政府财政来承担，在政府主导下以市 场化的投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主，并辅以固定的税种 或费种保障，收益亦归政府所有。 同时，城市基础设施有广义和狭义之分。狭义是指供电、供水、供气、交通 运输和邮电通讯等设施。广义的基础设施除上述外，还包括文化、教育、科学、 卫生等设施和部门。城市基础设施是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和 延伸，其服务对象是城市的生产和生活。因此，城市基础设施可表述为既为城市 物质生产、社会发展，又为城市人民生活提供一般条件的基础性公共设施，是城 市生存和发展的基础。本文所讨论的城市基础设施范畴是狭义的基础设施。 结合上述分类标准，可将城市基础设施项目具体分类，如表l 所示： 表1 城市基础设施项目分类表 项目属性基础设旌实例投资主体 经营性项目供水、天然气、收费高速公路多元化投资 准经营性项目污水处理、垃圾处理政府适当补贴，多元化投资 非经营性项目道路、路灯、城市绿化政府投资 ( 三) 城市基础设施融资 融资就是资金的融通与流动，它是调剂资金余缺的一种经济活动。资金融通 应遵循流动性、安全性、盈利性原则。融资方式由项目种类决定，而项目的属性 取决于项目本身是否具备收费机制。按照这一原则，把企业成本、效益分析方法 和经营技巧引入到一直由政府主导的城市基础设施领域，为基础设施融资体制改 革提供了理论依据。当项目市场价值为零时，项目属性为非经营性，市场投资人 不可能接受该项目，政府投入也无法变现，只能作为公益性投资；当项目市场价 值等于或大于项目投资成本，项目属性为纯经营性；当项目资产市场价值小于项 目投资成本，项目为准经营性项目，政府投资只可以部分变现。 从宏观经济角度，根据美国经济学家莫里斯科普兰等人在分部门资金流动 账户方面的研究成果，将整个经济部门划分为盈余部门( 即收入大于支出的部 门) 、平衡部门( 收支相等的部门) 、和亏细部门( 支出大于收入的部门) 。盈余部门 往往是储蓄者，亏细部门往往是投资者。在这种情况下，便存在着融资问题。目 前国内多数论著对融资的定义有两种：一是广义的概念即资金融通，有“金融” 7 m b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 之意；二是狭义的概念，即储蓄向投资转化。 城市基础设施建设融资方式是指资金融通或由储蓄转化为投资的形式、手段 和方法，即资金供给者向资金需求者转化的途径和渠道。从全社会资金的所有供 给主体或融资来源的角度出发，将城市基础设施建设融资按资金流量的来源分为 财政融资、信贷融资、商业融资、证券融资和国际融资五种方式。 1 、财政融资，指财政部门作为资金供给者向资金需求部门融出资金的形式 和方法，主要包括预算内拨款、预算外专项建设基金和财政补贴。财政融资模式 是城市建设的重要渠道，2 0 世纪8 0 年代以前，我国城市建设的投资主要是财政 渠道。 2 、信贷融资，指金融机构作为资金供给者向资金需求部门融出资金的形式 和方法。信贷融资主要是将通过信用手段筹集起来的资金，再以贷款的方式提供 给资金使用者。政策性银行贷款是城市基础设施信贷融资方式的重要渠道，近年 来与城市基础设施融资密切相关的是国家开发银行。为配合各地加大城市基础设 施建设的投入，国家开发银行在已承贷一批城市基础设施项目的基础上，从1 9 9 9 年开始进一步加大对城市基础设施项目贷款的扶持力度。重点集中支持直辖市、 省会城市和计划单列市以及部分综合经济实力较强的地级城市的基础设施建设， 将政府的组织协调优势和开发性金融的融资优势相结合，促进成立各地城投公司 作为融资主体，一方面通过信贷融资缓解城建资金不足，另一方面通过信用、制 度、市场建设完善城投公司治理结构，提高其经营城市的水平，在促进社会经济 协调发展方面发挥了不可替代的作用。 3 、商业融资，指企业作为资金供给者向资金需求部门融出资金的形式和方 法，主要包括土地经营运作、各类城建资产运作等。城市基础设施建设的商业融 资主要是指各类企业作为投资主体，参与城市基础设施建设的过程。在市场经济 条件下，企业的主要经营目的是实现投资收益的最大化。这一约束也决定了城市 基础设施建设的商业融资必须以实现企业的盈利为前提，这就需要依托城建资产 的优势，依靠对土地、城建设施和城市经营权等城建资产的运做，发挥商业融资 在城市基础设施建设领域的作用。 4 、证券融资，指资金需求者向资金供给者( 主要是居民) 以发行股票和债券 等证券形式取得资金的融资方式，主要包括发行股票、企业债券( 城建债券) 、城 建投资基金等。随着我国资本市场的逐步建立和发展，证券融资方式在我国城市 基础设施建设中己开始扮演重要角色，陆续有一批以城市基础设施运营为主业的 上市公司登陆沪深市场，筹集了相当数量的资金用于当地城市建设。 5 、国际融资，指资金需求者向国外部门以一切形式取得资金的方式，包括 国外政府贷款、国际金融组织贷款、世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、国际债 8 m b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 券、国际股票、外国直接投资、项目融资等。国际融资在我国城市基础设施建设 中的应用是随着我国对外开放的进程逐步展开的，通过引进和借用他国的资金 ( 包括货币和机器设备) ，不仅拓宽了我国城建资金的来源渠道，也引进了国外城 市基础设施建设融资、建设、管理的先进经验。 9 m b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 三、张掖市城市基础设施建设融资现状和问题分析 资金“瓶颈”是制约城市基础设施建设的突出问题，在西部城市尤为严重。 张掖市经济总量偏小，人均水平相对较低，财政明显体现出吃饭财政的特色，单 纯依靠财政发展城市基础设施建设制约着张掖市城市建设步伐，而城市基础设施 建设投入的减少可能会带来对经济增长的制约。因此，必须对张夜市基础设施建 设及融资体系现状进行分析、梳理，在深入分析的基础上，找到问题的根本，提 出解决问题的方法，进而得出符合张掖市实际的最优融资方案。本章对张掖市经 济发展状况、基础设施建设情况及融资现状进行了分析，找到问题所在，为张掖 市基础设施融资方案设计奠定了基础。 ( 一) 张掖市经济发展状况 张掖以“张国臂掖，以通西域 而得名，史称甘州，是河西走廊中心城市， 全国历史文化名城之一，素有“金张掖 和“塞上江南 之美誉。现辖甘州、山 丹、民乐、临泽、高台和肃南一区五县，全区总面积4 2 万平方公里，有6 0 个 乡镇、5 个街道办事处。2 0 0 8 年末常住人口4 4 2 2 万人、乡村人口8 3 9 4 万人。 有汉、回、藏和裕固等3 8 个民族。 1 9 8 5 年，张掖市被国务院公布为第二批历史文化名城和对外开放城市。2 0 0 2 年3 月1 日，国务院以国函 2 0 0 2 1 6 号文正式批复甘肃省政府，同意撤销张掖地 区，设立地级张掖市，这为张掖的经济和社会发展注入了新的动力。撤地设市以 来，张掖的城市基础设施建设步伐明显加快，城市功能不断完善，投资环境有了 较大改观，综合实力进一步增强。随着西部大开发的深入实施，中央提出重点开 发建设西陇海兰新线经济带，省政府也提出了优先发展西陇海兰新线经济带 的区域发展政策，这一政策为张掖市经济环境的提升和产业结构的更新换代提供 了契机。张掖作为河西走廊的中心城市，有非常好的区位优势和丰富的资源优势， 这些优势已逐渐成为张掖经济发展的直接动力。 2 0 0 8 年，张掖市实现生产总值1 6 9 8 6 亿元，同比增长1 1 3 ，其中：第一 产业增加值4 9 2 3 亿元，增长5 5 ；第二产业增加值6 5 0 3 亿元，增长1 5 8 ； 第三产业增加值5 5 6 亿元，增长1 1 。8 ，三次产业比重为2 9 - 3 8 ：3 3 。完成全 社会固定资产投资7 8 5 1 亿元，增长1 1 1 ；实现社会消费品零售总额4 7 5 亿元， 增长2 0 ；张掖总体经济增长较为迅速，2 0 0 3 - - 2 0 0 8 年六年间，生产总值由8 3 7 6 亿元增长至1 6 9 8 6 亿元，年均增长1 5 2 1 。 1 0 衄a 学位论文作者：黄娟张掖市城市皋础设施项目融资方案研究 图2 张掖市g d p 增长趋势图 虽然张掖市经济增长较快，但经济总量偏小，人均水平相对较低。2 0 0 8 年 张掖市g d p 总量位于全省第九位，占全省的5 3 5 ，在河西五市中仅高于武威 市，排名第四，人均g d p 位于全省第六位。详见表2 ： 表22 0 0 8 年甘肃省各市州经济指标情况表 序人均g d p大口径财政一般预算收 号 地区g d p ( 亿元)人口( 万人) ( 元) 收入( 亿元)入( 亿元) 全省 3 1 7 6 1 l2 6 2 8 0 01 2 0 8 5 6 54 7 0 9 02 6 4 9 0 嘉峪关 l1 4 4 1 02 0 9 86 8 6 8 4 4 62 6 1 06 7 2 市 2 金昌市1 9 2 2 6 4 7 2 9 4 0 6 5 5 5 33 8 6 79 0 0 3兰卅i 市 8 4 6 2 83 3 1 o l2 5 5 6 6 6 01 5 2 4 45 0 8 6 4 洒泉市2 4 8 0 21 0 1 3 22 4 4 7 8 8 82 1 7 0l o 0 3 5白银市2 4 4 2 81 7 5 2 l1 3 9 4 2 1 32 7 8 08 5 1 6 张掖市 1 6 9 8 61 2 8 1 61 3 2 5 3 7 51 2 7 25 5 7 7 武威市 2 l o 1 l1 9 1 - 1 41 0 9 9 2 4 78 2 74 1 4 8 庆阳市 2 4 8 5 02 6 4 3 99 3 9 8 9 93 3 5 41 7 4 6 9 平凉市 1 7 5 o o2 2 8 2 37 6 6 7 7 02 0 1 38 2 4 1 0 甘南州 4 3 3 76 8 0 36 3 7 5 1 34 6 32 7 4 1 1 天水市 2 2 6 6 03 5 7 2 l6 3 4 3 6 12 9 1 91 5 4 0 1 2 陇南市 1 2 1 6 02 8 0 0 04 3 4 2 8 61 6 7 07 6 7 1 3 临夏州 7 8 5 91 9 8 6 73 9 5 5 8 17 2 33 4 9 1 4 定西市 1 0 5 6 52 9 3 5 l3 5 9 9 5 47 3 63 9 2 张掖排名全省第9 位全省第1 0 位全省第6 位全省第1 0 位全省第1 1 位 ( 注：以入均g d p 排序) 挪a 学位文作# ：黄娟张# 市城市摹础设施项目融瓷方案研究 张掖市近年来财政收入增长较快，本级总财力增长率在3 0 ，但张掖市财政 收入的自我产出能力很低。财政收入中，税收收入仅占1 3 ；而对转移支付的依 赖程度很高，财力性转移支付和专项转移支付合计占到财政收入的7 8 。财政 收入占g d p 的比重很低，仅为4 ”。张掖市财政收入结构如图3 所示： 圈32 0 0 8 年张掖市财岐收入结构剧 另一方面，张掖市财政支出明显体现出“吃饭财政”的特点。支出结构表现 为在总量柑对有限的前提下，为确保刚性的人员支出而不得不挤压建设性资金， 即“先吃饭，后建设”。2 0 0 8 年张掖市本级累计财政支出91 5 亿元，其中人员 支出占比3 55 7 ，人员的剐性支出比例较大，而建设性及资本性支出合计占比 仅为3 2 18 。详见表3 ： 表3 张掖市2 0 0 8 年财政支出明细表 单位：万元 对个人家庭的补助 商品和服务支出 对企事业单位补助支出 债务利息支出 基本建设支出 其他资本性支出 合刊 通过以上对张掖市经济总量、财政收 支出的分析，可以看出：张掖市财政 可用于城市基础设旄建设资金不足，单纯依靠财政发展城市基础设施建设制约着 i v l b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 张掖市城市建设步伐，而城市基础设施建设投入的减少可能会带来对张掖市经济 增长的制约。 ( 二) 张掖市城市基础设施建设现状 十一届三中全会以来，张掖城市建设在统一规划的基础上，以旧城改造为主 线，以供水、排水、道路建设为重点，经过不懈努力，取得了显著成绩。特别是 2 0 0 2 年撤地设市以后，市委、市政府强力推进工业强市、产业富民、城镇化建 设三大战略，谱写了张掖市城镇化发展的新篇章。 1 、城镇化：截至2 0 0 8 年末，全市城镇建成区面积达5 0 0 6 平方公里，城镇 人口达4 5 4 万人，其中：市区建成区面积2 6 平方公里，居住人口逾2 0 万人， 全市城镇化水平达3 5 5 ，人均住宅建筑面积达2 6 5 2 平方米，人均公共绿地面 积达l o 7 平方米，城镇绿地率达3 1 1 ，城镇化水平显著提高，但与全国城镇化 水平4 4 9 相比，张掖市城镇化水平较低。 2 、对外交通：城市建成区内对外交通用地8 4 8 公顷，占总用地的0 4 8 ， 人均用地0 6 1 平方米。包括国道3 1 2 线( 上海伊宁) ，国道2 2 7 线( 西宁 张掖) ，国道g z 4 5 线( 连云港伊宁) ，省道2 1 3 线，及各专用公路等。连接市 区进出道路共有5 条，即：省道2 1 3 线自张掖火车站起，穿越市区经肃南线通往 青海省祁连县；国道2 2 7 线通往青海省西宁市；张宝公路z 0 7 5 线通往大野口： 县道2 0 2 线通往草滩庄水利枢纽工程。甘州大道是张掖市区连接市属火车站及三 闸乡的窗口公路，凡经兰新铁路的客货运输均由该公路转运出入( 张掖火车站货 场为进出货物的集散地) 。兰新铁路贯穿张掖全境，东自西屯以东1 公里进入甘 州区，西至沙井以西6 公里处出甘州区到临泽县境。张掖站在甘州区东园镇境内， 位于兰新线5 3 8 公里8 8 8 米处，为二等车站。另外还有西屯、太平堡、乌江堡、 平原堡、沙井5 个四级车站。甘州区现状主要车站有三个汽车客运站和一个火车 客货运站，分别为东关汽车站、西关汽车站和南关汽车站。营运线路东至兰州， 西至敦煌，南至西宁，1 9 9 0 年客运周转量达2 6 0 1 4 万人公里。 3 、城市内道路交通：张掖市区地处甘肃腹地，河西走廊中部，交通比较便 利。城市有东、西、南、北四个方向五个出口，分别通往肃南、青海、西宁、大 野口、草滩和兰州。甘州区城区有着较好的旧道路格局，即“三横三竖加一环 的城市道路体系，使城市有了良好的基本骨架。城市主要道路均为沥青路面或水 泥路面。城市道路交通用地包括城市道路用地和对外交通用地。建成区现状道路 广场用地面积为3 9 1 9 6 公顷，占建设总用地的1 7 0 ，人均道路广场用地1 7 1 9 平方米。甘州区城区现状道路系统基本为方格网结构，间有少量自由式。路网结 构由东西向、南北向各4 条干道及环城路组成，路面质量较好。现建成区3 5 米 以上道路共4 7 条，长度为4 3 3 公里，路网密度2 2 公里平方公里，主干路密度 慨学位论立作者；黄娟j k 掖市城市基础设项目融资方寨研究 18 公里平方公里，建成区道路面积为1 0 00 公顷，人均道路面积72 平方米人。 目前交通量均未饱和，东西向干道为东大街、西大街，南北向干道为南大街和北 大街。道路等级比较高( 主干路红线宽度均为3 5 米) ，线型较直行车平顺。道 路网分为三级：辛干路红线3 5 米；次干路 睦2 5 米：支路红线为2 0 米和1 5 米 两种。主干路总长1 27 7 公里，次干路有县府街、青年街、民主街、马神庙街、 长寿街、新建街、北水桥街和大衙门街。主次干路构成了城市道路系统的基本骨 架，承担城市主要客货运输。现在甘州区有加油站6 个，汽车站3 个，无大型社 会停车场，附属设施不齐_ 牟= 。 4 、供水、用水现状：城区现有自来水厂2 座，一水厂建于1 9 7 8 年，日供水 能力2 万吨；二水厂建于1 9 9 8 年，设计日供水能力8 万吨，目前水厂和部分配 套管网修建已完成，城市自来水供水普及率达8 6 ，市区1 3 供水能力达到1 0 万 立方米。但输水系统不畅，配套不全：己建工程老化损坏严重：管理体制不完善； 城区生活用水浪费现像普遍；水资源保护意识不强。截止2 0 0 8 年5 月全市现状 水平年国民经济各部门总用水量2 45 0 亿立方米。 5 、排水系统现状：张掖城区目前的排水系统是雨污台流。排水管形成沿大 街小巷和居民区、办公区等比较完整的污水、雨水排放系统。已建成排水公共管 网主管线5 0 2 5 公里，道路横穿管1 18 公里，设置安装检查井1 3 0 0 座，雨水井 1 8 2 4 座。原城区8 条排洪、排污明渠共78 公里，现已覆盖5 公里。城区截污纳 管工程主管网铺设工程基本完成，日处理污水4 万吨的污水处理厂己建成投产， 污水管网基本滑道路敷设。目前，整个城区共铺设d n l 0 0 以上管阿91 4 公里， d n l 0 0 以下管网2 3 公里，处理污水能力达4 万吨。整个城区没有单铺雨水管网。 6 、供热现状：张掖城区现供热方式主要为水暖锅炉，其中集中连片供热区 * 砒学位论立作者黄娟 张把市城市蔡础设施项目融资方案f 究 域为9 3 公顷左右，其余部分由各单位独立提供。张掖市的采暧时间为l5 0 天。 现状供热方式较为落后，普及率较低。采暖排气、集中供热所排放的废气是大气 污染的主要污染源，这一点在老城区尤甚。2 0 0 0 年9 月份成立的张掖市恒达热 力燃气有限责任公司负责集中供暖工程的承建，专门为城区集中供暖工程成立。 此工程建设座热源厂，新增热源规模2 3 2 m w ，全市设1 6 座热力站，一级供热 管网直埋敷设，供热参数为1 3 0 8 0 ，主干线长度50 8 公晕。一期供热面积为 2 6 0 万半方米，二期供热面积增加9 0 万平方米，并留有远期供热面积5 0 0 万平 方米的发展余地。该项目一期4 0 t h 已投入使用。集中供热能力达到2 0 0 万平方 米。 7 、城市人居环境：全市人均住宅面积达2 65 2 平方米，城市亮化率逃9 2 ， 人均公共绿地1 07 6 平方米，建城区绿化覆盖率3 41 。 ( 三) 张掖市城市基础设施融资现状及问题 1 、城市基础设施建设资金来源 在传统的计划经济体制下，由于对商业融资、证券融资和国际融资方式的禁 止，加之银行金融方式也仅限作为数量规模狭小的超定额流动资金使用，张掖市 城市基础设旖建设资金主要来源于财政，属于财政主导性融资方式。这种主要依 靠财政投入的单一融资方式，一方面因投入不足造成城市基础设施建设总体水平 滞后，另一方面也因无偿投入导致资金使用、管理、运营的效率低下。2 0 0 4 - - 2 0 0 9 年5 年问，张掖市政府累计筹措建设资金l o8 3 亿元，用于城市基础设施建设 其中：财政资金和银行贷款占比最高，具体情况见图5 ： 圈5张掖市基础设施建设资金来源示意幽 2 、城投公司基本情况 亘 一 m b a 学位论文作者：黄娟 张掖市城市基础设施项目融资方案研究 为提高城市投融资运营水平、加快项目建设，促进城市建设的快速发展，2 0 0 4 年张掖市政府成立了“张掖市城兴城市发展投资开发有限责任公司”，将张掖市 污水处理厂、恒达热力公司、供水总公司统一划入城投公司，注册资本2 3 亿元， 公司为国有独资公司，隶属于市政府，公司成员由市政府委派。张掖城投公司作 为政府城建融资平台和融资主体，其主要职责为：负责对供水、供热、污水处理、 供气等设施进行统一开发、建设、经营；负责城市旅游资源、重点专业市场等项 目的开发、建设、经营；负责编制年度各项城市建设投资计划，报市政府同意后 组织实施；负责城市基础设施项目的投资、融资及债务清偿；负责对城市收益性 项目和非收益性项目建设资金的调配。张掖市城市基础设施建设项目统一由张掖 市城兴城市发展投资开发有限责任公司聘请专业机构编制项目可行性研究报告； 办理项目审批、核准、备案等各项手续；筹措项目所需建设资金；组织开展项目 建设、施工图设计、项目预算的编制、修改和上报工作；开展工程勘察、设计、 施工、监理和设备资料采购招标等事宜，负责工程合同的洽谈与签订工作承担工 程建设质量、进度、投资及合同的管理；组织工程质量验收，编制工程结算及竣 工决算；负责偿还银行贷款本息。 2 0 0 7 年，张掖市人民政府对张掖市城兴城市发展投资开发有限责任公司进 行重组，将张掖市政公用事业管理局、市污水处理厂、市恒达热力公司等资产划 入城投公司，并办理了国有资产产权登记手续，现下辖7 个子公司，公司组织机 构图如下： 图6 公司组织机构图 目前，该公司财务运行制度不规范，仅是对7 家子公司报表进行了简单合并。 1 6 m b a 学位论文作者：黄娟张掖市城市基础设施项目融资方案研究 公司未开展实质性经营业务，仅作为政府融资平台，其各项财务指标表现较差。 截止2 0