（管理科学与工程专业论文）政府管理创新与经济发展软环境研究.pdf

中文摘要 摘要 我国走的是渐进式改革之路，随着社会主义市场经济的建立和完善，在坚持 “效率优先，兼顾公平的原则下，我国政府为经济发展提供了必需的基础设施 和基础产业，使经济发展的“硬环境 得到了较大的改善。随着改革的深化，现 在应坚持“效率与公平并重 的原则，将政府的管理重心转移到优化经济发展软 环境方面。政府的基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，这 些职能中，除矫正“市场失灵的资源配置外，其他方面都与经济发展软环境相 联系。政府的基本职能通过政府的管理运行职能来体现，管理运行职能包括计划 职能、组织职能、领导职能和控制职能。政府管理创新的载体是制度建设，特别 是外在制度建设。 本文借鉴制度经济学的理论，探索政府管理创新与经济发展软环境问题。主 要通过研究制度的需求与供给和政府在制度演化中的作用，进而分析了政府与经 济发展软环境的关系，从政府及其职能、政务环境、法律环境、社会及其政策环 境以及诚信环境等方面提出政府管理创新对策，介绍了用基数法、序数法、系统 方法和反复迭代公共规划方法等决策方法来研究优化经济发展软环境问题，最后 得出政府职能、制度安排、经济发展软环境和决策方面的相应结论。 关键词：政府管理；创新；经济发展软环境：政府职能；制度 a bs t r a c t a b s i r a c t c h i n ai so nm ew a yo ft h eg r a d u a lr e f o r m w i t ht h ee s t a b l i s h m e n ta n d p e r f e c t l o n o fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , u n d e rt h ep r i n c i p l eo f “e f f i c i e n c yp r i o r i t y t of a i m e s s ”，t h e g o v e m i l l e n th a sp r o v i d e d t h er e q u i r e di n f r a s t r u c t u r e a n db a s i ci n d u s t r i e sa n dt h e t h a r d w a r ee n v i r o n m e n t s ，o fe c o n o m i cd e v e l o p m e n th a v eg r e a t l yi m p r o v e d w i t ht h e r e f o md e e p e n i n g ，n o ww es h o u l da d h e r e t ot h ep r i n c i p l eo f “f a i r n e s sa sw e l l a s e f f i c i e n c ya n da d j u s t t h eg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tc e n t e r t oo p t i m i z ee c 0 n o m l c d e v e l o p m e n ts o f le n v i r o n m e n t s t h ep r i m a r yg o v e r n m e n tf u n c t i o n s i n c l u d ep o l l t l c a l ， e c o n o m i c ，c u l t u r a la i l ds o c i a lf u n c t i o n s t h e s ef u n c t i o n s ，e x c e p tt h o s e0 fc o 丌e c t m g - m a r k e tf a i l u r e ，i nt h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e s ，a r ea s s o c i a t e dw i t ht h es o f te n v i r o n m e n t f o re c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h eb a s i cf u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t a r er e f l e c t e d b yt h e g o v e 珈m e n tm a n a g e m e n to p e r a t i o n f u n c t i o n sw h i c hi n c l u d ep l a n n i n g o r g a n l z i n g ， l e a d i n g 狃dc on _ t r 0 i l i n gf u n c t i o n s s y s t e mc o n s t r u c t i o n s ，e s p e c i a l l yt h ee x t e m a ls y s t e m c o n s t m c t i o n sa r et h ec a r r i e r so ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti r m o v a t i o n t h i sp a p e rs t u d i e st h er e l a t i o n s h i p o fm a n a g e m e n ti n n o v a t i o na n de c o n o m l c d e v e l o p m e n ts o f te n v i r o n m e n tb yt h er e f e r e n c eo f i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c st h e o r y t h e p a p e rm a i n l ys t u d i e dt h es u p p l ya n dd e m a n do fs y s t e m ，a n d t h er o l eo fg o v e r n m e n tm t h es v s t e me v o l u t i o n ，a n dt h e na n a l y z e dt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e r m e n t sa n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t s o f te n v i r o n m e n t s t h ep a p e rp r o p o s e dt h eg o v e r 衄e m m a n a g e m e n ti n n o v a t i o ns t r a t e g i e sf r o ms u c ha s p e c t sa st h eg o v e r n m e n t a n d1 t st u l l c t l o n ， p o l i t i c a le n v i r o l l n l e n t ，t h el e g a l e n v i r o n m e n t ， s o c i a la n de n v i r o n m e n t a lp o l i c y e n v i r o 脚e n ta n dh o n e s t yi ne n v i r o n m e n t sa n d i n t r o d u c e dt h ec a r d i n a l ，o r d i n a lm e t h o d s , s v s t e mm e t l l o da n di t e r a t i v eo p e np l a n n i n gp r o c e s s d e c i s i o n 。m a k i n g m e t l l o d st 0 o p t i m i z ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t s o f te n v i r o n m e n t sp r o b l e m s - f i n a l l y t h ep a p e r c o n c l u d e dt h ec o r r e s p o n d i n gr e s u l t so ft h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，t h em s t i t u t i o n a i a r r a n g e m e n t ， e c o n o m i cd e v e l o p m e n ts o f te n v i r o n m e n t s a n dt h ed e c l s l o n m a k i n g a s p e c t s 一 k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ：i n n o v a t i o n ：e c o n o m i cd e v e l o p m e n t s o f t e n v i r o n m e n t s ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n ：s y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 糊虢料蝴期：别年叫日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 签字日期：2 0 0 夕年6 月7 日 新繇妇7 莠堤 辩嗍：7 年月少r 致谢 本论文的工作是在我的导师叶茂林教授的悉心指导下完成的，叶茂林教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢二年来 叶茂林老师对我的关心和指导。 叶茂林教授悉心指导我们完成了实验室的科研工作，在学习上和生活上都给 予了我很大的关心和帮助，在此向叶茂林老师表示衷心的谢意。 叶茂林教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在实验室工作及撰写论文期问，何如海、温志奎等同学对我论文中的管理理 论研究工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢家人和亲戚，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学 、i 匕。 1 引言 1 1 问题的提出 我国实行的是社会主义市场经济，即在政府的宏观调控下使市场对资源配置 起基础性作用。市场经济需要政府与市场进行有效的分工。历史上的三次大的社 会分工，都极大地推动了经济的发展，市场经济下的政府与市场的分工必然也会 推动经济的飞速发展。在经济领域，要充分发挥市场配置资源的优越性，同时政 府要实现市场经济条件下的职能转变，建立与市场经济相适应的政府管理模式， 实现市场经济条件下三种调节方式的有机组合，即市场调节、政府调节和道义调 节。如果市场调节是“看不见的手 ，那么政府调节则是“看得见的手 ，道义调 节作用于市场与政府不能以奏效的领域并贯穿于市场调节与政府调节的始末。通 常我们把资源配置看成是“硬环境”，除此之外统称为“软环境”。政府在“硬环 境”中的作用范围主要是“市场失灵 领域，在“软环境”方面主要是制度安排。 “硬环境”是“软环境 发展的物质基础，“软环境 是“硬环境”发展的条件， 良好的“软环境”能保证“硬环境”持续、快速和健康发展。除经济领域外，政 府还作用于政治领域、文化领域和社会领域，这些都是属于“软环境”的内容。 在市场经济条件下，政府的管理运行职能方面需要创新，政府管理创新的载体是 制度建设。而政府在外在制度建设方面具有独特的优势。 诺思在分析制度变迁的过程中，指出在下列情形下由政府进行创新最具有优 越性： ( 1 ) 当政府机构发展比较严密，但市场并未得到充分发展时； ( 2 ) 当潜在利益的获得受到私人财产权的阻碍，必须依靠政府的强制力量来 进行时； ( 3 ) 当制度创新实行之后所获得的收益不归于从事创新的个别成员，这样的 创新只能由政府来进行时； ( 4 ) 制度创新涉及收入再分配，减少了收入的居民必定反对时。 由此看出，政府的基本职能即政治职能、经济职能、文化职能和社会职能实 施于政府的管理运行职能即计划职能、组织职能、领导职能和控制职能，通过外 在制度建设来创造经济发展的良好软环境。 本文逻辑关系如图1 1 所示。 政府职能 治职9 职哆 职哆 职哆 事对安对 织 a 建行 z 设 计 保外职内 社资 j i ! 保 鳞保 发 会调源保 促划提 提 发发发 展 保节 护进生。舟 职护 荩茬 宏供 市展展展卫障社生社育人 观 公 场 科 教 文生 a 态 厶 口 蕾f 调 共监学育化 体分 环 服质 事事 育副境 务量 和 体 能国 建： 控产管 术业业 业 组社系实 卵蒙 茎塞 职专 品 能歪 设治 llli l iil 经济发展软环境 政府管理 管理载体 外在制度 i 计划职能 组织职能领导职能控制职能 政府的管理运行职能 1 2 研究的背景和意义 图1 - i 本文逻辑关系图 随着全球经济一体化进程和我国对外开放步伐不断加快，中国经济正在快速 融入一体化的全球经济中，我国与世界经济的依存度在加大，世界的进步离不开 中国，中国的发展也离不开世界。通过改革和开放，充分地利用国内外两个市场 和两种资源，我国经济以及综合国力得到了极大的提升。但是，全球经济，波谲 云诡，复杂多变，特别是当今全球性的经济危机，对我国经济领域有不同程度的 影响，为了增强抵御风险的能力，我国政府审时度势，根据本国经济发展所处阶段 和资源禀赋特征，制订出符合本国经济发展的方略，提出了科学发展观的我国现代 化建设新的思维理念。科学发展观其内涵是全面发展与协调和可持续发展。所谓 全面发展，就是要着眼于经济、社会、政治、文化、生态等各个方面的发展；所谓 协调，就是各方面发展要相互衔接、相互促进、良性互动；所谓可持续，就是既要 考虑当前发展的需要，满足当代人的基本需求，又要考虑未来发展的需要。政府通 过管理创新来营造良好的经济发展软环境是科学发展观的内在要求。通过政府管 2 理创新，构建和谐社会，用科学发展观的理念来营造经济发展的软环境成为时代 的需要。本文就是在这样的背景下进行研究的。 世界经济竞争日趋激烈，政府管理创新与经济发展软环境研究，对摸索出一条 符合我国国情的优化经济发展软环境的政府管理模式，实施科学发展战略，完善 建设有中国特色社会主义理论，有着巨大的理论意义和实践意义。具体而言，体现 在以下几方面： 首先，政府管理创新与优化经济发展软环境是我国渐进式改革的重要环节。 我国的经济体制与经济建设不断处于改革与完善之中，先是进行的计划经济，之 后是有计划的市场经济，逐步探索出一条有中国特色的社会主义市场经济道路。 根据我国国情，我们选择了渐进式改革道路，实现了社会主义与市场经济的有机 结合。美国实现的是自由竞争的市场经济，日本是政府市场经济，德国是社会市 场经济，他们的共同特点是以私有制为主体和按资分配为主的市场经济；而我国 是坚持以公有制为主体和按劳分配为主的市场经济。市场经济是一种有效率的经 济体制，我们因此也借鉴了西方发达市场经济国家的一些成功经验和先进做法， 起初坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，极大地提高了劳动生产率，与此同时， 各级政府也积极投身于经济建设的主战场中，管理模式仍然有直接的行政干预， 政府参与许多应该由市场去办的领域，不过这也是在培育市场的过程中支付的权 宜之计。随着市场经济的逐步成熟，我们坚持“效率与公平并重”的原则，通过 效率来解放和发展生产力，通过公平达到共同富裕。效率通过市场来实现，公平 的营造的维护主要由政府来担当。政府职能应进行根本性转变，经济调节、市场 监管、公共管理、社会服务成为政府职能的主要方面。与此相应，政府在经济活 动中的主体地位要逐步让位于企业，企业成为市场经济的真正主体。政府只有主 动适应市场发展的要求，服务好企业、服务好社会，才能提高驾驭宏观经济的能 力，成为责任政府、效益政府。当前，随着经济全球化进程的加快，经济竞争一 定程度上表现为各国各地政府之间服务水平的竞争，哪里能为企业提供良好的服 务，资本就向哪里流动和聚集。因此，不断优化区域经济发展软环境，从而吸引、 聚集资源要素，促进经济社会快速发展，已成为市场经济条件下政府职能的重要 内容。改革开放以来，我国g d p 每年都以较快的速度发展，经济增长速度举世瞩 目，但我们应该清醒看到，我国要保持可持续发展，仍然存在软环境方面的劣势， 如知识产权保护较弱、体制效率较低、国内市场不够统一、制度与法律需要健全、 以及存在诚信问题等，给投资和生产经营带来很大影响。这些问题的存在对我们 吸纳国际产业转移和国内产业结构调整优化是极为不利的。总之，政府的管理模 式的调整和创新，主要是提供公共产品，制度、法律和秩序等是政府提供的主要 公共产品，为解决建设提供良好的软环境。实现以效率为标志的经济发展和以公 平与和谐为标志的社会发展的双轮驱动。 其次，政府管理创新与优化经济发展软环境是马克思主义理论的时代实践。 经济基础决定上层建筑，任何经济活动的变化都会对上层建筑起到不同程度的影 响。经济全球化来势迅猛、影响面之广，使得各国政府不得不对自己上层建筑进行 调整。经济全球化是市场经济在程度上的深化，是市场经济在全球范围内更为深刻 的作用。我国进行社会主义市场经济的实践时间不长，政府在摸索中不断进行适 应市场经济的管理创新，营造经济发展的良好软环境。搞好我国的社会主义市场 经济建设，要正确认识经典的马克思主义理论与市场经济理论之间的关系：马克 思主义理论是我们的行动指南，是我们战略上的指导。优化经济发展软环境，就 是要使生产关系更加适应生产力发展的要求，实质就是解放和发展生产力，体现 了代表先进生产力的发展要求的思想；优化软环境，就是要清除我们头脑中不适 应市场经济发展的观念障碍，挣脱阻碍生产力发展的思想束缚，用先进的思想观 念及文化武装人们的头脑，创造一个优质的经济发展舆论环境和创新环境，体现 了代表先进文化的前进方向的思想；优化软环境，就是要创造一个良好的外部环 境，促进经济社会快速发展，不断提高人民群众的物质文化生活水平，实现好、 维护好、发展好广大人民群众的根本利益，体现了代表最广大人民群众的根本利 益的思想。市场经济经济理论应结合我国国情，在马克思主义的理论指导下进行 批判地吸收，是我们战术上考虑的对象。在要素市场、产品市场、金融市场、社 会保障等方面我们可以借鉴市场经济理论和西方发达市场经济国家的成功做法。 第三，优化经济发展软环境，是加强党风廉政建设的有力保障。软环境问题 与党风政风问题紧密相联。我们的党是执政党，政党是政策的制定者，政府是政 策的实施者。在我国，许多政府部门和政府机关都有不同程度的政策制定权限， 因此，从经济学的角度来看，政党与政府可以看成是属性相同的主体。优化软环 境建设，不仅要求政党和政府科学地制定政策，有效地组织实施，同样重要的是 党政领导应首先模范遵守各项规章与规则，做好示范和表率。软环境的恶劣，很 大程度上直接根源于其党风政风的衰弱；反过来，软环境的过“软又为腐败行 为、滥用职权等提供了滋生的土壤。这种市场经济下的“寻租 行为，极大地破 坏了党风政风，也成了软环境治理中的顽疾。优化经济发展软环境就是要铲除腐 败滋生的土壤，根治党风政风中的顽疾，努力提高行政效率，为经济社会的快速 发展创造一个良好的空间。 1 3 论文框架 本论文分为七大部分。第一部分为引言，主要介绍问题的提出，研究的背景 4 和意义，并介绍论文框架和论文的方法与创新。第二部分为经济发展软环境理论 研究，主要介绍经济发展软环境的涵义与基本特征，经济发展软环境的研究对象 与研究方法及研究现状。第三部分为政府职能，分析政府的涵义，政府职能，将 政府职能作为政府管理的约束条件。第四部分为制度建设，研究制度作为政府管 理的实施载体，内容包括制度的功能及其缘由，制度分类，政府与外在制度，制 度的需求与供给，政府在制度演化中的作用。第五部分研究将优化经济发展软环 境作为政府职能的重心，分析了政府职能与经济发展软环境的关系，我国经济发 展软环境中存在的问题，制约因素，优化经济发展软环境对策。第六部分研究政 府决策，这是优化经济发展软环境的关键所在，分析了政府多目标决策问题的要 素，介绍用序数法、基数法、系统方法、反复迭代公共规划方法来进行政府决策， 提出相应的操作办法。最后得出论文的结论。 本文框架如图1 - 2 所示。 1 引言 问题的提出，研究背景、目的和意 义，论义的逻辑关系，论文创新。 上 2 经济发展软环境基础理论 经济发展软环境的涵义、特征、影响因素， 研究对象与方法，研究现状。 上 3 政府职能：政府管理的约束条件 政府的涵义，政府职能。 i 上上上 4 制度建设：政府管5 优化经济发展软 6 政府决策：优化 理的实施载体环境：政府职能的重心 经济发展软环境的关键 制度的功能及其缘由， 政府职能与经济发展软 政府多目标决策问题的 制度分类，政府与外在制度，环境，我困经济发展软环境要素、序数泫、基数法、系 制度的需求与供给，政府在中存在的问题，制约冈素， 统方法、反复迭代公共规划 制度演化中的作用。 优化经济发展软环境对策。方法。 l + 7 结论 1 4 论文的创新 图卜2 论文框架图 本选题从我国社会经济发展和政府管理创新的实际需要出发，探讨新形势下 我国政府管理与经济发展软环境的关系，在如下几个方面有所突破和创新： 第一，探索出政府的基本职能、政府的运行管理职能与优化经济发展软环境 之间的逻辑关系。政府职能是政府管理的约束条件，制度建设是政府管理的实施 载体，优化经济发展软环境是政府职能的重心，政府决策是政府管理的关键。 第二，论文将管理学、经济学、财政学、政治学等知识融为一体，通过多学 科理论的综合运用对政府管理创新与经济发展软环境进行了系统性的分析研究。 第三，论文运用决策理论的定量分析方法，指出了在优化经济发展软环境中 科学进行政府决策的实施步骤。 6 2 经济发展软环境基础理论 2 1 经济发展软环境的涵义与基本特征 2 1 1 经济发展软环境的涵义 经济发展离不丌社会环境，社会环境包括硬环境和软环境。管理学家罗宾认 为，环境是除了自我之外的整个宇宙；环境是任何形态系统存在和发展的必要条 件，是一种孕育、产生和发展新物种、新制度和新思想的形态和力量，也是一种 约束力量，是既涵盖物质要素也包括非物质要素在内的各种因素集合体。这里的 物质要素是指硬环境，也就是通常说的自然条件、地理位置及产业结构布局等， 比如，地理位置、基础设施、交通运输条件等实物条件。这里的非物质要素是指 软环境，主要的载体为各项制度或规则。相对于物质的有形特征，可以把这种非 物质要素的集合体理解为无形要素的集合体。这种集合体以及内部子集合之间的 相互关系运行，构成现代经济社会发展的必要条件，而且是内生与社会运行之中 的，也就是说这些无形要素是推动经济运行的内在力量。1 软环境指没有具体的物质形态的条件，如：法律、政策、管理、人文、思想、 观念、习惯、信仰、和道德等，包括正式制度和非正式制度两个方面。软环境是 吸引投资的无形环境要素，是对社会经济主体行为的约束集合，是一种人文 环境。制度则是软环境的集中表现。在中国，经济发展软环境主要包括政府 及其职能、政务环境、法律环境、社会及其政策环境、诚信环境等。 2 1 2 经济发展软环境的基本特征 1 客观性和主观性 一方面，经济发展软环境是国家实态的表现，是国家一切活动在社会面前的 展示，是客观真实的，具有客观性的特征。良好的经济发展软环境是有客观标准 的，它由一国国情决定，是人们能够直接感知的，不以人们的主观意志为转移的。 另一方面，经济发展软环境是社会公众对国家的印象和评价，它又具有主观 性特征。是与人们的主观意志、情感、价值观念等主观因素密切相关，具有强烈 的主观性色彩。 2 整体性和层次性 1 宋贤卓：中国经济发展软环境理论研究，中国社会科学出版社，2 0 0 6 年3 月第l 版。 7 一方面，经济发展软环境是由诸多因素构成的统一体和集中表现，是一个完 整的有机整体，具有整体性的特征。各要素之间具有内在的必然联系。经济发展 软环境的每一个要素的表现好坏，必然会影响到整体的经济发展软环境。 另一方面，由于整体的经济发展软环境是由不同层次的经济发展软环境综合 而成的，具有十分鲜明的层次性特征。第一，内容的多层次性。软环境包括正式 制度和非正式制度两个方面。正式制度包括政治制度、经济制度、合同制度等等。 非正式制度主要是指社会习俗、习惯行为、道德规范、思想信仰和意识形态等。 第二，心理感受的多面性。不同的人对同一国家或地区的经济发展软环境有不同 的看法；同一人所处的不同位置也会对同一经济发展软环境产生不同看法；最后 即使是同一个人在同一位置上，在不同时期也会有不同看法。 3 稳定性和动态性 一方面，经济发展软环境一旦形成，一般不会轻易改变，具有相对稳定性。 客观存在的物质基础，如法律、习惯、道德、信仰等，这些要素在短期内不会有 很大的改变。经济发展软环境的稳定性可能导致两种不同结果：一是相对稳定的 良好软环境。在国际市场竞争中，良好的软环境是一国极为宝贵的竞争优势，经 济发展软环境一旦形成就可以转化为巨大的物质财富；二是相对稳定的低劣的软 环境。一国将会在较长时间内难以摆脱别国的不良印象，这需要本国在一定时期 内通过艰苦努力来挽回影响，重塑软环境。 另一方面，软环境又具有动态性或可变性的特征。随着时间的推移，空间的 变化以及政治、经济环境变迁，它不可能一成不变，而是始终处在动态的变化过 程之中。这种动态的可变性，使得一国有可能通过自身的努力，改变本国对本国 过去的旧印象和评价，一步一步地塑造出良好软环境。也正是这种动态的可变性， 迫使一国必须丝毫不敢松懈，努力维护本国的良好软环境。因为良好软环境的确 立决非一日之功，而是国民长期奋斗、精心塑造的结果。 软环境可变性的特征告诉我们，在国际市场竞争空前激烈的态势下，不进则 退，小进亦即退。国家必须破除固步自封、知足常乐等心态，要有强烈的危机意 识和永不满足的精神。在软环境的营造上没有终点，只有起点。 4 独特性与创新性 独特性又称差异性。国际竞争的加剧，社会竞争对手的增多，迫使每个国家 必须做到其形象的鲜明性和独特性，以显示其与众不同之处，便于国际认知、识 别，吸引其注意。 创新是软环境的源泉，随着社会经济的发展和世界经济一体化的深入，经济 竞争对软环境的依赖性越来越大，政府必须及时察觉这些变化并以不断进取的态 度，适时地进行管理创新，才能使本国立于不败之地。 8 另外，经济发展软环境具有战略性、综合性、系统性公用性和内在性特征。 经济发展软环境一般具有全局性、长期性、根本性的战略问题，方法与手段具有 高度的综合性，各要素在一定时间和空间内形成系统整体，软环境具有公共产品 的排他性和公用性等基本特征，内生于国民经济中的一种要素。 2 2 经济发展软环境的影响因素 一个国家和地区的环境包括硬环境和软环境。通常说的硬环境是指经济总量、 基础设施、国防建设等显性环境，软环境是指文化、教育、科技等隐性环境。良 好的软环境构成强大的经济软实力，而不良的软环境则在很大程度上削弱经济软 实力。 经济软实力是影响经济发展或与经济发展相关联的软实力，主要包括十大要 素：2 一是生态软实力。生态环境是经济发展的支撑力，是一个地区综合竞争力的 体现。一个生态环境良好的地方，理所当然地会吸引人们在这里工作、生活和投 资创业。一个以牺牲生态环境为代价的经济发展，就很难具备生态软实力。 二是健康发展软实力。可持续发展除需要一个好的生态环境，还必须有一个 坚实的综合基础，即合理的产业结构，平稳的发展速度，最佳的发展效益，有较 强抵御风险的能力，有较大的发展后劲，有广阔的发展前景，实现生态基础、结 构、速度、效益的统一。 。秽 三是科技软实力。技术的含量决定了经济发展的质量，核心技术的自主研发 能力和前沿技术的掌控能力决定经济发展的核心竞争力。 四是文明软实力。传统文化的继承与更新，现代文明的接纳与融合，文化理 念的中国特色与世界潮流， 都深刻影响着经济发展的方方面面。文明软实力还体 现在人的群体对价值观、生产方式、生活方式的认知度，人的群体的凝聚力和感 召力，人的群体的文明程度、服务能力和服务水平。 五是信息软实力。物质、能源、信息是构成客观世界的三大要素，信息是实 体经济的血液，是经济发展的战略资源，是社会进步的先导，信息的流动决定着 资金流动、物资流动、人才的流动。信息软实力的根本，还体现在信息安全、经 济话语权等。 六是创新软实力。人类的进步、社会的发展都是在不断创新中与时俱进的， 创新是发展最本质的表现形式，是人类进步的动力，也是实现经济跨越式发展的 2 鲁炜：经济软实力十大要素，政镱晾望 ，2 0 0 8 年7 月。 9 根本途径。创新，还包括体制的创新、制度的创新、管理的创新等。一切进步无 不源于创新。 七是品牌软实力。品牌是一个地区、一个实体、一个产品、一个自然人的公 众形象，也是其综合价值的集中反映，是无形资产，是信誉度。历史已进入品牌 时代。现实社会中，不同的地区、不同的实体、不同的产品、不同的人都在打造 着不同的品牌，不同的品牌具有不同的本质属性，也带来不同的效益， 决定着不 同的命运。 八是人才软实力。人才决定输赢，国与国、地区与地区之问的竞争是综合实 力的竞争，综合实力的竞争归根结底取决于人才的竞争。 九是金融市场软实力。经济的健康发展，必须有充满活力、安全可靠的金融 服务体系，必须有一个健康的资本市场为支撑。没有完善的资本市场，经济的发 展就会失去动力和活力。没有资本市场这个神奇的魔方，就无法创造丰富多彩的 世界。 十是社会软实力。包括效率与公平、民主与法制、投资环境与制度建设，表 现为社会的有序、人的全面发展的状态、人和社会的和谐相处、人和自然的和谐 相处、人与人的和谐相处、人的生活条件和生活质量等等，一句话，就是社会的 和谐程度。 2 3 经济发展软环境的研究对象和研究方法 2 3 1经济发展软环境的研究对象 所谓研究对象是指以什么作为其观察、分析、阐述的目标。就一般而言，研 究对象的目标可以是人，也可以是物。经济发展软环境的研究对象不是物，而是 人，它致力于研究人在经济活动中相互形成的彼此依存、相互影响以及相互约束 的关系，也就是马克思所说的生产关系。在社会主义市场经济条件下，必须以马 克思主义的基本原理和方法论为指导，从研究经济人入手，以制度安排、制度创 新为主要内容，去探索、研究经济发展软环境运行及其诸因素之间相互关系的规 律性，为营造一种各类经济人从事经济活动的良好经济发展环境提供理论依据。 经济发展软环境的研究对象就是以人为出发点，研究由人制定的反过来约束或规 范其行为的一系列制度，以及由这些制度构成的系统及其各个子系统之间相互关 联、相互作用、相互影响和相互制约的运行规律。 3 宋贤卓：中国经济发展软环境理论研究，中国社会科学出版社，2 0 0 6 年3 月第l 版。 l o 2 3 2 经济发展软环境的研究方法 1 规范分析 规范分析是以一定的价值判断为出发点，提出行为标准，分析和预测符合这 种标准的理论和政策，它要回答的基本问题是“应该是什么 。我国经济发展软环 境研究就是要以“三个代表 重要思想和科学发展观为指导思想，坚持宪法所规 定的基本政治制度和经济制度，根据公平和效率两大社会准则，来判断现阶段制 度章程、法律法规、社会文化、伦理道德是否与所设定的准则相一致，并且探索 经济发展软环境诸多要素中各项制度变迁、制度创新问题。 2 实证分析 实证分析是在做出与经济行为有关的假定f j 提下，分析和预测人们经济行为 的后果。它要说明的基本问题是“是什么 。它所研究的内容具有客观性。我国经 济发展软环境的实证分析，就是按照经济发展软环境建设的实际现状，勾画出经 济发展软环境各种要素及其相应子要素的制定、创新、实施的全过程以及它们对 经济社会产生或可能产生的影响和作用。 2 4 研究现状 中国共产党十六大确立了全面建设小康社会的目标，力争“在实现现代化建 设第三步建设目标必经的承上启下的发展阶段，使经济更加发展、民主更加健全、 科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。海南大学中 国现代经济理论研究所研究员、安徽财经大学副教授宋贤卓根据该目标，在中 国经济发展软环境理论研究( 中国社会科学出版社，2 0 0 6 ) 中指出，在为实现这 一目标奋进时，我们遇到了经济发展软环境的约束。这种约束导致有的地方政府 办事效率低下、腐败蔓延、诚信缺失、政策失效、经济发展滞后等问题。同时， 由于那些构成经济发展软环境要素的自身缺陷，又加剧了经济发展软环境的恶化。 因此，必须高度正视经济发展软环境不尽如人意的现状，加快中国经济发展软环 境建设，进而增强中国国际竞争力。这种建设时至今日已有1 0 年之久，并且取得 了一定的成效，但遗憾的是，对经济发展软环境建设实践缺乏系统总结。 中央机构编制委员会办公室主任李铁林说，我国各级政府的管理创新，事关 党和国家事业发展的全局，事关人民群众的切身利益，对于全面贯彻落实“三个 代表 重要思想，对于实现党的十六大提出的我国新世纪实施社会主义现代化建 设第三步战略部署特别是头2 0 年全面建设小康社会的目标，对于深化改革、扩大 开放，都具有极其重要的意义。 中国著名的劳动经济学家蔡畴在科学发展观与增长可持续性( 社会科学文 献出版社，2 0 0 6 ) 中指出中国要实现2 0 2 0 年全面建成小康社会的宏伟目标，中国 经济增长面临着一系列的挑战。而这些挑战大都可以放在发展是否科学这个天平 上加以审视。因此，我们需要回答什么是不科学的发展，或者说，按照科学发展 观的要求，我们迫切需要解决的是哪些问题。 深圳大学管理学院公共管理系教授、深圳市人大常委会经济工作委员会委员 马敬仁( 丌放导报，2 0 0 7 4 ，第2 期) 认为中国市场经济的持续快速发展，虽然克 服了许多障碍，并正以巨大的推力逐步整合被各级政府分割着的全国市场，那么， 克服各级政府( 特别是城市政府) 的地方保护政策，为促成全国统一市场扫清障碍， 将越来越成为当前中国行政管理现代化的紧迫任务。政府既是推动这一进程的组 织者、领导者与筹划者，又是实施完成其管理创新任务的执行者。应当看到，当 今中国经济管理体制正处于新旧转轨的磨合时期，政府管理创新的变量迅速增加 的同时，管理过程的非稳定性、非确定性也大大增强，由此可能衍生的社会矛盾、 问题、摩擦以及可能产生的管理真空，均亟待政府未雨绸缪，超前决断，以便把 可能造成的损失降到最低限度。 1 2 3 政府的涵义及其职能分析 政府作为国家行政机关，是国家政权机构体系中的重要组成部分，是执行立 法机关制定的法律对社会公共事务和国家事务进行管理的机关，政府在法律允许 的范围内行使其职能。从根本上讲，政府职能是代表统治阶级实行政治统治和公 共事务管理，它是一个历史范畴，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、 手段和方向上都发生相应变化。 政府管理应充分体现政府的职能，也就是说政府职能构成了政府管理的约束 条件。同时，中国的社会经济生活表明， 建设的重要内容，又在不同程度上影响， 3 1 政府的涵义 3 1 1 不同学科的政府涵义 政府职能既是构成中国经济发展软环境 甚至是决定经济发展软环境的其他要素。 政治学、法学、经济学、行政学、社会学等不同的社会科学均涉及政府，但 在不同的学科中，政府的概念有很大的区别。在国际法意义上，政府是主权国家 的要素之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是国际法主体主权国家 的代理者。但对于一个具体的国家来说，它一般是指行政机关。政治学意义上的 政府是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关，它与国家有密切的联系。 政府是国家实体的一部分，即核心部分，它自然也是政治组织的组成部分。在行 政学意义上，政府专指根据官僚体制组织起来的国家行政机关，指行政组织。一 般认为，政府是由三个不同系统的权力构成的，每一权力系统都有它的既定作用。 其一是立法机构，它的作用是制定法律；其二是执行机构，它的职责是执行法律； 其三是司法机构，它的职责是解释和应用法律。它被称之为广义上的政府，狭义 上的政府仅仅指执行机构。 3 1 2 政府的经济学涵义 本论文主要从新制度经济学角度研究政府，经济学上，政府是由特定范围之 内的国民所组成的政治经济共同体的领导者，代表共同体行使强制权力的合法组 织。 人们之所以组成国家共同体，是因为他们具有潜在的共同利益。这种共同利 益主要来自两个方面：第一，在共同体内部建立保护与秩序，抵御来自共同体内 部和外部的掠夺行为，从而能够消除依靠私人暴力界定产权所产生的公共领域； 第二，在国家的范围内组织公共产品之供给，具有明显的规模经济。为了实现国 家的共同利益，必须依靠强制手段，这就需要建立政府。政府是实现国家潜在利 益之组织或工具。 由于政府垄断了合法的强制力，使得控制政府之人能够运用政府的强制力追 求个人( 或集团) 的利益，政府有可能成为国民之间利益争夺的场所。政府的行为 将受制于国民之间这种利益的争夺行为。政府不同于国家，国家有一些共同的特 征：一是它有统一的领土；二是它有一定规模的人口；三是国家在统一的领土和 人口中发展着非常重要的作用，而政府则是起这一作用的核心组织。 3 2 政府职能 3 2 1 政府的基本职能 所谓政府的基本职能，是依据政府管理的事务的性质而划分的政府职能，是 最普遍的一种政府职能分类方法，是政府机构设置的主要依据。 1 政治职能 亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国 家安全，对内维持社会秩序的职能。政治职能具有防御性、保卫性和强制性，我 国政府主要有四大政治职能：( 1 ) 军事保卫职能；( 2 ) 外交职能；( 3 ) 治安职能； ( 4 ) 民主政治建设职能。 2 经济职能 经济职能是指政府为了国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的 职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有 三大经济职能：( 1 ) 宏观经济调控职能；( 2 ) 提供公共产品和服务职能；( 3 ) 市 场监管职能。 3 文化职能 文化职能是指政府为满足人民群众日益增长的文化生活的需要，依法对文化 事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重 要保证。我国政府的文化职能主要是：( 1 ) 发展科学技术；( 2 ) 发展教育事业；( 3 ) 发展文化事业；( 4 ) 发展卫生体育事业。 4 社会职能 社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这 类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度 加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要有：( 1 ) 调节社会分配和组 织社会保障的职能；( 2 ) 保护生态环境和自然资源的职能：( 3 ) 促进社会化服务 体系建立的职能；( 4 ) 提高人口质量，实行计划生育的职能。 3 2 2 政府的层级职能 将政府职能按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级地方政府之间进行配 置。我们把按照这种方式划分出的政府职能，称为政府的层级职能。层级职能的 划分，遵循“属地”原则，即政府职能范围主要限于本行政区域内。按照社会主义市 场经济的客观要求，政府层级职能包括：( 1 ) 中央政府专有职能。主要是管理国 家事务和全国性公共事务，如国防、外交、货币发行、宏观调控、全国性基础设 施建设以及与其相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。( 2 ) 地方政府专有 职能。主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方性公共事务，如对本 行政区经济社会发展实施区域调节与管理、举办地方公益事业、征收地方赋税以 及与其相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。( 3 ) 中央政府与地方政府共 同具备的职能。主要是指有些公共事务涉及国家整体利益，但由地方政府具体实 施比较有效，则应当由中央政府和地方政府共同承担。一般由中央政府制定全国 统一的政策法规，由地方负责实施，与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付 等则由中央和地方分别管理。 3 2 3 政府的管理运行职能 政府管理运行职能，是指按照管理运行程序划分的政府职能。政府管理运行 职能可分为： 1 计划职能 计划职能是指政府为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略目标， 确定实施步骤的管理过程。计划职能包括：( 1 ) 制定组织的整体目标；( 2 ) 围绕 目标，制定可供选择的方案；( 3 ) 对方案进行分析，最后选择可行方案；( 4 ) 确 定具体实施步骤。 2 组织职能 组织职能是指政府机构和工作人员把制定的计划方案付诸实施的活动过程。 有两种不同的情形：一是根据任务的性质和规模需要设置专门的新机构，配备新 1 5 人员。二是合理组织原有的机构和人员，承担起计划所涉及的任务。组织职能包 括以下内容：( 1 ) 将计划方案中的整体目标进行分解，把整体目标具体化为可操 作执行的工作项目；( 2 ) 将分解的各工作项目落实到下属部门或个人；( 3 ) 配备 必要的人力、物力、财力保障，提供必要的信息；( 4 ) 授予下属执行任务的权力， 明确相应的责任。 3 领导职能 领导职能是指在政府部门担任领导职务的人员，为有效完成组织目标，对下 属人员所采取的各种影响和激励过程。现代领导者的职责，就是要使组织的目标 与组织中个人的目标统一起来，使组织目标的实现与个人需求的满足很好地结合 起来。领导职能包括以下内容：( 1 ) 指导下属人员的工作，使其尽快熟悉业务；( 2 ) 激励下属，使其热爱自己的工作，愿意为组织做贡献；( 3