（管理科学与工程专业论文）政府间管制权限划分的一般均衡研究.pdf

东南大学硕士学位论文摘要 政府间管制权限划分的一般均衡研究 研究生：方丹 导师：江孝感东南大学 摘要 政府管制的本来目的是消除垄断势力和保证社会福利，但由于管制失灵，管 制政策本身却成为了政府过度干预，维护垄断市场的维护者。自1 9 9 4 年分税制 管理体制改革出台至今，就政府管制而言，中央与地方政府间的管制权限不清导 致的管制低效率相当严重，迫切要求对中央与地方政府的管制权限进行深入研 究，合理划分政府问管制权限，从而辅助中央与地方政府的事权和财权的配置。 党的十六届三中全会明确提出：“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体 服务和创造良好发展环境上来”。表明社会在很大程度上必须依靠政府实施公共 管制，确保社会经济发展具有良好的秩序，以实现社会公平的目标。管制制度的 变革须与政府职能的转变相适应，根据实际需要管制的范围来界定政府的管制职 能，清楚规定或授予管制权力。无论从纵向的中央和地方政府的角度看，还是横 向的行政管制机构之间的角度来看，都应明确分配管制权力，否则将会影响到管 制法律和政策的执行。 本文首先在认识了中国上下级政府间、同级地方政府间管制权限不清导致管 制低效的基础上，归纳了上下级政府，同级地方政府管制竞争的相关理论和分析 框架。然后对政府间管制权限进行国际比较分析，特别是美国的政府问管制权限 划分特点，以及中国管制权限划分的弊端。接下来采用政府的非经济目标的理论、 委托代理关系的逆向选择、道德风险理论，以及辖区政府间竞争的理论，从理论 上研究纵向和横向政府间管制的效率，利用西伯特的古典辖区政府间竞争的理 论，信息经济学模型对政府闻管制效率进行比较分析，得出结论：( 1 ) 下级政 府管制比上级政府管制所引起的效率降低要少。( 2 ) 地方政府管制和政策水平间 的竞争将导致低效率的公共品供给。最后依据这两个结论，并利用蒂布特一奥茨 一汉弥尔顿模型及道格拉斯生产函数分析中央与地方政府事权划分中的管制权 限划分，分析地方政府间管制的最优程度，得出政府问管制权限划分的均衡配置。 关键词： 政府管制； 交叉事权；委托- 代理；管制壁垒；比较模型 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ed i v i s i o no ft h e i n t e r g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n p o w e r _ g e n e r a le q u i l i b r i u m g r a d u a t e ：f a n gd a ns u p e r v i s o r ：j i a n gx i a o g a ns o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t g o v e r n m e n tr e g u l a t i o no r i g i n a l l ya i m e da tt h ee l i m i n a t i o no f m o n o p o l yc o n t r o lo f t h eg o v e r n m e n tf o r c e sa n dg u a r a n t e es o c i a lw e l f a r e , b u tr e g u l a t i o np o l i c yi t s e l fh a s b e c o m ee x c e s s i v eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n , t om a i n t a i ni t sm o n o p o l yo ft h em a r k e t d e i e n d e r s t h e1 6 t hn a t i o n a lp a r t yc o n g r e s se x p l i c i t l ys t a t e d ：“s u b s t a n t i v e l yc h a n g et h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n si ne c o n o n t i cm a n a g e m e n ts e r v i c e st om a j o rm a r k e tp l a y e r sa n d c r e a t i n gag o o de n v i r o n m e n tf o rd e v e l o p m e n t s h o wt h ec o m m u n i t i e sh a v et or e l y o i lt h eg o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tp u b l i cr e g u l a t i o n , c l e a r l yt h es c o p eo fg o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o na n de n s l l r es o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n to f g o o do r d e rt oa c h i e v ei t sg o a l o f s e c i a le q u i t y w h e t h e rf r o mt h ev e r t i c a lo f t h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，o rt h eh o r i z o n t a l 锄西eb e t w l lt h el o c a lg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，s h o u l db ec l e a rt h ea l l o c a t i o no f r e g u l a t i o np o w e r s , o t h e r w i s ei tm a ya f f e c tt h el a w sa n dp o l i c i e si m p l e m e n t a t i o n t h e c h a n g eo fr e g u l a t i o ns y s t e ms h o u l da d a p tt ot h ee h a u g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ， a c c o r d i n gt ot h ea c t u a ln e e d so ft h eg o v e r n m e n tt od e f i n et h es c o p eo ft h er e g u l a t o r y f u n c t i o n s e tt h es c o p eo ft h ee n r r e s p o n d i n gc o n t r o lc l e a ro td e l e g a t e dr e g u l a t o r y p o w e r s b a s e do nt h eu n d e r s t a n d i n go fc o n t r o la u t h o r i t yi nt h eh i g h e ra n dl o w e rl e v e l so f g o v e r n m e n ta n dt h es a m el o c a lg o v e r n m e n t su n c l e a r l yl e a dt oi n e f f i c i e n tc o n t r o l 。w e s u m m a r i z e do l lt h e g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni nt h er e l e v a n tt h e o r e t i c a la n da n a l y t i c a l f r a m e w o r k t h e n0 1 1i n t e r n a t i o n a lc o m p a r a t i v ea n a l y s i sb e t w e 宅1 1t h ec o n t r o la u t h o r i t y , p a r t i c u l a r l yc o n t r o lo ft h ed i v i s i o no fa u t h o r i t yb e l 吣，嘲t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h e u n i t e ds t a t e sg o v e r n m e n t , c h i n e s ea t t t h o r i t ya n dc o n t r o lo fd r a w b a c k s t h e no n i n t e r n a t i o n a lc o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na u t h o r i t y , p a r t i c u l a r l y o nt h ec h a r a c t e r i s t i c so f u n i t e as t a t e sg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , a n dt h ed r a w b a c k so f t h e c h i n e s eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n n e x t , u s e dt h e n o n - e c o n o m i co b j e c n v 锚o ft h e g o v e r n m e n t st h e o r y , t h e 东南大学硕士学位论文a b s t r a c t p r i n c i p a l - a g e n tr e l a t i o n s h i pa d v e r s es e l e c t i o na n dm o r a lh a z a r dt h e o r y a n dt h e i n t e r - g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o nt h e o r y , t h e o r e t i c a lr e s e a r c ho nt h e e f f i c i e n c yo f h o r i z o n t a la n dv e r t i c a li n t e r g o v e m m e n t a lc o n t r 0 1 t h i st h e s i su s e ss o m em o d e la n a l y s i s ，c o m p a r et h ee f f i c i e n c yo fh i g hd e g r e e g o v e r n m e n t sr e g u l a t i o nw i t i ll o wg r a d eg o v e r n m e n t s a n dt h es a m ed e g r e eo fl o c a l g o v e r n m e n t s g e t t i n gac o n c l u s i o n ：c o m p a r ew i t ht h eh i g h e rg r a d eg o v e r n m e n t , t h e l o wg r a d eg o v e r n m e n t sc o n t r o lw i l lc a u s et h el e s s g o v e r n m e n tr e g u l a t i o np r o b l e m s s e c o n d ，l o c a lg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nc o m p e t i t i o nw i l lc a u s et h el o we f f i c i e n c yo ft h e p u b l i cg o o d ss u p p l y b a s e do i lt h i sf o u n d a t i o n ，w ep u tf o r w a r da na c t u a lp r o j e c tt o i m p r o v et h ec h i n e s eg o v e r n m e n tc o n l r o le f f i c i e n c y k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ；r e s p o n s i b i l i t ya n da u t h o r i t y ；p r i n c i p a l - a g e n t ； r e g u l a t o r yb a r r i e r s 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 研究生签名： 珥日 期： 婶 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复 印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和 纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布 ( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办 理。 研究生签名：二弛导师签名：臣圣塑日 期： 、j 东南大学硕士学位论文第一章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 论文的选题背景 第一章绪论 自1 9 9 4 年分税制改革以来，“事权划分”一词逐渐成为财政管理体制研究领 域的一个高频词，反复见诸于各类文章。近年来，事权划分方面的问题作为现行 财政管理体制诸多弊端的原因，更成为众矢之的。政府事权包括维持、保卫、扶 助、管制、服务和发展六个方面的功能，政府管制是政府事权的一部分，其目的 是为社会服务的，所以不能不考虑社会政治要求。政府管制就是要弥补市场失灵 带来的不良后果，提高资源配置的效率和保护公共利益，当政府行为不能实现资 源的最佳配置，而且产生了寻租、腐败等扭曲资源配置的规律，影响市场效率的 时候，也就出现了管制失灵一即政府失灵m 。就目前来看，我国政府间管制低效 的情况有以下两种： 1 、上下级政府间管制权限划分不清。出于管制上的需要，在政府部门从中 央到地方经常设置多个级别由于地方政府的利益具有相对独立性，其目标并不 完全与上级的目标相一致，各项政策在执行过程中常会出现偏差。地方管制者一 方面为了执行中央政府政策或上级政府的关于保护耕地的指令，采取各种手段和 措施阻止耕地的浪费和破坏，以尽量完成指标；另一方面，又常常表现出地方经 济。守护人”的身份，对某些非法占地亮绿灯，以促进地方经济的发展。 2 、地方政府间的竞争导致管制无效率。自中央政府与地方政府分权以来， 尽管地方政府对经济发展发挥了巨大推动作用，但地方政府之间也随之不断强化 着地方保护性竞争与各自辖区的区域性壁垒。竞争中的地方政府为维护本地经济 利益，纷纷筑起关卡、壁垒，画地为牢，关卡林立，阻碍物资、资金、技术跨地 区流动，禁止外地产品进入本地市场，或阻止本地原材料销往外地，对外地产品 或者强行加价，加征各种税费；或者对其使用者、销售者处处刁难，以削弱其与 本地产品的竞争力，阻止其进入本地区市场。区域间市场封锁甚嚣尘上，各种用 经济、行政乃至法律手段建立起来的关卡遍布全国嘲 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 同时，相对于过去地方政府基本上是非竞争的状态，分权化的制度安排调动 了地方政府发展本地经济的积极性，各级地方政府开始在制度、基础设施、投资 环境、资本、人才、技术、原材料各方面展开竞争。但体制过渡时期的种种特征 和制度上的不完善，却使得地方政府的行为表现出明显的区别于西方发达国家分 权化体制下地方政府行为的特点。比如：地方政府在过渡时期明显表现出替代企 业成为市场竞争的主角，而企业则较多地依附于地方政府寻求发展；地方政府利 用行政性资源和强制性手段进行地区封锁和市场保护啪，阻碍全国统一市场体系 的形成；地方政府利用各种手段调动地区资源成为项目投资的主体，表现出旺盛 的投资与扩张冲动，并造成地区产业结构雷同和重复建设；地方政府与中央政府 之间围绕制度创新、经济增长速度、财税资源分割以及地区优惠政策等方面展开 竞争。 1 1 2 论文的选题意义 自从2 0 世纪8 0 年代开始经济体制改革以来，政府职能转变问题就一直是人 们关注的热点。从一定意义上说，我国经济体制改革的关键就在于正确界定政府 与市场的关系，能否尽早完成经济转型，首先取决于政府职能转变的快慢。虽然 近2 0 多年来政府职能转换一直是我们改革的重点，但由于其涉及的是政府自身 的革命，至今还没有取得实质性进展。各种乱管制、乱收费、乱摊派、乱罚款已 对我国市场经济的发展构成了重大阻碍，政府管制越位、错位和缺位的现象依然 普遍存在。从管制的过程看，我国的管制无论从规则的制定还是执行上，既不透 明也缺乏民主，更谈不上科学和规范。 中国的政府事权有其复杂性和特殊性。首先，我国政府规模庞大，政府越位 与缺位并存。各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分，宪法原则上对中央和地 方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分， 造成实际上各级政府问并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央 政府外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府的事权翻版，呈现出“上下对口、 职责同构”的特征，以致支出范围的划分过于笼统，财政分权体制缺乏合理事权 划分的配套。其次，不对称的上下级关系导致上级政府往往会将本身的任务推给 下级政府，同时并不提供足额配套资金，这种强制的事权分配造成很多问题，例 2 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 如迫使下级政府通过增加收费来弥补经费不足，或者向上级政府讨价还价形成倒 逼机制“1 。再次，垂直的行政命令体系经常会对各级政府发出指令或设置考核指 标，但相应的支出责任却完全由各级政府自行承担。虽然表面上这些都属于各地 方政府的事权，但实际上“事”在下而“权”却在上，支出责任和支出命令相脱 节，导致地方财政收支平衡压力大，转移支付制度不健全。 政府管制的本来目的是消除垄断势力和保证社会福利，但由于管制失灵，管 制政策本身却成为了政府过度干预，维护垄断市场的维护者。自1 9 9 4 年分税制 管理体制改革出台至今，就政府管制而言，政府间的管制权限不清导致的管制低 效率相当严重，迫切要求对中央与地方政府的管制权限进行深入研究，合理划分 政府间管制权限，从而辅助中央与地方政府的事权和财权的配置。 党的十六届三中全会明确提出：“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主 体服务和创造良好发展环境上来。”明确了政府干预方式以及政府干预范围，表 明社会在很大程度上必须依靠政府实施公共管制，确保社会经济发展具有良好的 秩序，以实现社会公平的目标嗍。 管制制度的变革须与政府职能的转变相适应，根据实际需要管制的范围来界 定政府的管制职能，设定相应的管制机构，清楚规定或授予管制权力。无论从纵 向的中央和地方政府的角度看，还是横向的行政管制机构之间的角度来看，都应 明确分配管制权力，否则将会影响到管制法律和政策的执行。 1 2 论文的写作框架 论文主要包括五部分： 第一部分是全文的引论部分。主要介绍论文研究的选题背景与意义，国内外 研究现状。对这些不同理论之间的相互关系及其观点上的分歧与一致做出适当的 整理与评述，并从中汲取适合分析我国政府间管制权限划分的基本判断 第二部分是全文的理论基础。在介绍政府管制理论产生的背景的基础上，对 政府管制的概念进行界定，进而给出政府间管制的基本分析框架；对政府竞争与 市场竞争进行比较，集中比较了政府间竞争的新古典分析模型，构建初步的政府 间竞争分析框架。 东南大学硕士学位论文第一章绪论 第三部分为比较分析。第三章考察我国中央与地方政府管制权限划分的现 状，导致管制无效的原因，以及国内外政府间管制权限划分的实践，突出分析美 国政府管制的效率特点，从中揭示出影响政府间管制效率的原因。第四章探析当 前我国政府间管制权限失效的效率问题，提出构建我国政府间管制权限划分的比 较模型，主要包括：1 、上下级政府间管制效率比较模型2 、同级地方政府间管制 效率比较模型，得出两个结论：下级政府管制比上级政府管制所引起的效率降低 要少；同级地方政府的管制竞争将导致低效率的公共品供给。 第四部分即第五章，在对模型进行分析的基础上，从上下级政府间，同级地 方政府间两方面进行管制权限的划分，并进行理论上的证明，提出一个优化中国 政府间管制效率的实际方案。首先利用蒂布特一奥茨一汉弥尔顿模型及道格拉斯 生产函数分析中央与地方政府事权划分中的管制权限划分。其次，利用辖区政府 间竞争的理论，信息经济学模型来分析地方政府间管制的最优程度。建立形成区 域共谋的管治环境，逐步消除以获得优惠政策和特殊待遇为主要内容的地方政府 竞争，建立促进合作的“地区利益分享和补偿机制”；制定和实施合理的区域发 展规划和政策，使合作方在共谋基础上互惠互利，实现各种利益在地区间的合理 分配。 最后在总结论文的研究工作的同时，针对论文研究结果进行分析，分析现有 研究的不足之处，并提出结论与展望。 1 3 论文的主要工作 1 3 1 论文的主要分析方法 本文从理论上研究纵向和横向政府间管制的效率比较，采用政府的非经济目 标的理论、委托代理关系的逆向选择、道德风险理论，以及辖区政府间竞争的理 论，在此基础上介绍和归纳了上下级政府，同级地方政府管制竞争的相关理论和 分析框架，并利用蒂布特一奥茨一汉弥尔顿模型及相关道格拉斯函数分析中央与 地方政府事权划分中的管制权限划分；利用西伯特的古典辖区政府间竞争的理 论，信息经济学模型来分析地方政府间管制的最优程度，得出政府间管制权限划 分的均衡配置。 4 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 博弈分析方法。地方政府竞争，是多个利益主体之间( 博弈的参与人) 为了 经济利益和其他利益而进行的博弈。在新制度经济学中，个十分重要的工具就 是博弈论，采用博弈论分析方法也是新制度经济学区别于传统经济学的一个显著 标志”。在博弈论中，个人效用函数不仅依赖于他自己的选择，而且依赖于他人 的选择，个人的最优选择是其他人选择的函数。构成一个博弈模型需要三个基本 要素：参与人、策略和支付函数。参与人是指一个博弈中的主体，他的目的就是 通过选择行动( 或战略) 最大化自己的效用( 支付) 水平，参与人可以是自然人，也 可以是团体。显然，处于竞争过程中的地方政府就是博弈主体或博弈参与人。每 个参与人必须有可供选择的行动和一个很好定义的偏好函数。策略是指博弈中某 参与人的一个选择方案，一整套的策略就组成该参与人的策略集。支付函数是指 所有参与人都选定自己的策略，组成一个局势，每个局势相应有一种博弈结果， 由此确定了参与人的得失分布。因此，“得失”( 或支付) 就是局势的函数，称之 为支付函数。为此，本文采用博弈分析方法，主要对一些竞争现象进行分析，力 求获得和发现一些新的结论。 2 实证分析与规范分析相结合。对政府管制进行分析，不仅要借助于有关理 论模型，而且要紧密结合现实中丰富多彩的改革实践，才能正确认识和把握中国 政府管制所具有的特定内涵。本文研究思路的逻辑脉络侧重于规范分析，即在建 立理论模型的基础上，提出理论假设，进行抽象的、深入的理论分析，得出带规 律性的结论。在具体分析中，大量借助己经形成的共识、观点和理念，进行判断 和预测，提出符合中国实际的解决问题的方案和策略。 3 对国外研究成果的吸收借鉴借鉴并不是简单地类比和套用，由于中国地 方政府管制竞争涉及传统体制、价值理念、文化积淀等非正式制度的因素比较多， 与其他国家相应的约束条件有非常大的差异，显然不能简单地“拿来”。即使是 西方的一些比较成熟的理论研究成果，也往往由于存在严格的假设条件，在“拿 来”的过程中还需要采取消化的过程予以吸收。 1 3 2 论文的主要创新点 本文突出对政府间管制这一问题进行权限划分，主要的创新点有； 1 、将数学模型引入传统的公共管理学中，利用信息经济学的理论来辅助研 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 究政府间管制低效的问题。论文在认识了中国上下级政府间、同级地方政府问管 制权限不清导致管制低效的基础上，对政府间管制效率进行比较分析，得出结论： ( 1 ) 下级政府管制比上级政府管制所引起的效率降低要少。( 2 ) 地方政府管制和 政策水平间的竞争将导致低效率的公共品供给。依据这两个结论，并利用蒂布特 模型及相关官僚制理论分析中央与地方政府事权划分中的管制权限划分。 2 、本文的提出的结论，可以改善自分税制以来，中央与地方政府间事权划 分不清的现状，为交叉事权在中央与地方政府间的划分提供理论依据，增强事权 配置的科学性与合理性。 1 4 国内外研究现状 1 4 1 国外政府间管制权限理论的研究 在学术研究领域，不同的学科对政府管制的理解是不同的。经济学把政府管制 解释为：政府对经济问题、特别是市场失灵的一种特殊回应，政府管制是政府对于 市场经济的一种调控方式”1 。法学界将政府管制解释为，政府对私有经济力量的法 律控制形式中的一种，是一种特殊的法律限制模式。政治学视野下的政府管制通 常更关注公共利益与公共权力的行使，政府管制意味着国家权力对个人或组织判 断、行为的限制与影响。总的来说，目前世界上流行的关于政府管制的理论主要 有以下四种： 1 、以弗朗西斯亚当斯为代表的公共利益理论认为，政府管制的目的是控制 被管制的企业对价格进行垄断或者对消费者和劳工滥用权力，政府可以代表公众 对市场做出一定理性计算，这一管制符合帕累托最优原则，它不仅在经济上是富 有成效的，而且促进了整个社会的完善鲫。 2 、以g e o r g es t i g l e r 为代表的政府管制理论认为，政府管制是为了满足产业 对管制的需要而产生的，而管制机构最终会被产业所控制。g e o r g es t i g l e r 在1 9 7 1 年发表的经济管制理论一文中指出：“经济管制理论的中心任务是解释谁是 管制的受益者或受害者，政府管制采取什么形式和政府管制对资源分配的影响。” 他通过实证研究得出的结论是：受管制产业并不比无管制产业具有更高的效率、 较低的价格。他的结论是建立在以下假设基础之上的：1 、。政府的基本属性是权 6 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 t 力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务。2 、管制者能理性 的选择可使效用最大化的行动。建立在这两个假设基础之上的第三个假设是：政 府管制是为了适应利益集团实现收入最大化所需要的产物多嘲。 3 、以布坎南为代表的公共选择理论认为，政府管制的形成类似于市场交易的 过程，是需要管制的人与被管制的人经过讨价还价达成的协议。在此过程中，还 涉及到选民、立法机关、行政机构、法院独立的专家等政治力量，他们都可以参 与到谈判中来，力图说服对方，来实现自身利益最大化“”。 ，4 、第四种有关政府管制的理论被称之为“综合管制理论”；该理论认为，政 府管制不是行政机关一家的事，而是一个涉及行政机关、立法机关与司法机关相 互作用的、十分复杂的政治过程。行政机关的管制权来源于立法机关的授权，从 而行政机关的具体管制行为获得了政治上的合法性。与此同时，如果政府管制失 败了，其责任并不完全由行政机关单独承担。司法机关的作用是当有人对政府管 制产生异议时，它将以宪法与法律为依据对政府管制的合宪性与合法性进行审查 【l i 】 1 4 2 国内政府管制理论研究的现状 国内在以往的对政府事权的研究中，大多采用定性的研究方法，内容集中在 对我国政府事权划分的现状分析“”，将国外政府事权的划分做法加以比较“”，提 出政府事权划分的原则“”等方面。 国内研究大都从理论方面分析政府管制问题，例如提出中国的管制体制只能 限于中央一级“8 。中国政府管制的研究集中于从地方政府竞争、区域壁垒及深层 次的制度角度进行研究，如在经济转型中有利于弥补制度供给的不足“”、解决政 府的“委托代理问题川川，维持区域经济秩序与发挥区域经济在动员上、制度 上、“政治行政”上的创造性作用等。魏后凯分析了中国改革开放以来在矛盾 和利益冲突情况下爆发的地方保护主义现象“”，地方政府通过行政管制手段，限 制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地而导致地方市场分割，这与在 理论上对地方政府间的合作机制，特别是对地方政府经济人之间的共谋机制缺乏 深入研究有关。应从政治学、经济学及制度经济学的角度切入，通过对政府经济 人、政府结构、政府决策程序等有关统一市场的微观基础研究，解决破除地方保 7 东南大学硕士学位论文第一章绪论 护主义根源的理论问题，在实践中构建有效的地方政府合作机制，使之融合于市 场机制并促进统一市场形成。 1 4 3 对国内外政府间管制研究的简要评析 目前的事权划分大多停留在定性研究的基础上，从公共财政、政府经济学等 角度来定义政府间事权及其划分。有学者指出，中央和省以及省以下各级政府间 事权分配的难点主要在于投资权问题，尤其是从计划经济时代起几十年里纠缠不 清企业投资权，特别是在兴办一般竞争性投资项目方面。1 9 9 4 年分税制改革对这 一问题“知难而退”，实际上默认各级政府都可以举办投资项目，这样各级政府 在收人最大化的激励下必然争抢好税基好税源，把本地本级税基做大，将短期内 无助于地区经济发展的支出项目压缩下来或干脆推下去。因此中央和地方事权错 位、事权层层下移、基层财政困难等问题都与事权的初次划分不合理直接相关。 正因如此，在投资权方面，部分经济学家提出中国的分权决不能以上级政府向下 级政府的“行政分权”作为自己的目标，而必须超越行政性分权，实现从政府向 市场主体的“经济分权”。文献“”阐述了我国事权与财权划分不对称的现实问题， 提出了政府间事权划分应遵循的原则，即在充分发挥地方政府信息优势与充分发 挥中央政府在收入在分配和宏观调控方面的优势之间进行权衡，在分析不对称性 形成原因的基础上，提出了改善我国政府间事权划分的建议；文献伽比较了美国、 加拿大、英国、日本四个主要西方发达国家多级政府间事权划分的具体做法，总 结了建设财政联邦体制应遵循的基本经验；随着博弈论在经济学中的应用以及信 息经济学的发展，对事权问题的研究有逐渐定量化的趋势，提出将信息经济学理 论引入对政府事权的划分；文献。”借助信息经济学建立了中央与地方政府事权的 委托代理模型。 相对于过去地区间基本上是非竞争的状态，分权化的制度安排调动了地方政 府发展本地经济的积极性，各级地方政府开始在制度、基础设施、投资环境、资 本、人才、技术、原材料以及来自于上级政府的倾斜性的地区优惠政策各方面展 开竞争。现有的研究对事权的划分提供了一定的帮助，为事权的划分提供了初步 依据，但仅仅是依据，没有指出某一特定事权在某一时间段在中央与地方之间到 底应如何分配，才能接近帕累托最优；抑或当中央政府对地方政府进行宏观调控 8 东南大学硕士学位论文第一章绪论 ， 时，应如何把握宏观调控的程度和方向，合理制定政策；再或当地方财政收支出 现不平衡，中央应如何定量的考察各地区情况，合理安排转移支付等。 9 东南大学硕士学位论文第二章政府间管制理论综述 第二章政府间管制理论综述 2 1 政府管制的理论 2 1 1 政府管制理论综述 现代意义上的政府管制起源于1 9 世纪末的美国。1 7 8 7 年美国颁布宪法时， 联邦政府只有财政部、内务部和国防部三个内阁行政机构，宪法也没有授予总统 和行政机构管制市场的权力。随着交易的扩大，市场的拓展、工业的蓬勃发展， 政府管制从以立法手段维持市场秩序和通过诉讼解决纠纷，逐步过渡到在事前和 事中对经济进行监管。1 8 8 7 年，为了解决铁路运费的问题，制定了州际商业法， 成立了第一个现代意义的管制机构州际商业委员会，这标志着现代政府管制 的产生。从1 9 世纪8 0 年代以后，随着欧日许多国家私有化的运动，美国式的政 府管制开始在世界许多国家广泛蔓延。 有关政府管制的理论最先来自美国政府在其镀金时代，为了制止当时盛行的 铁路营建事业的高度投机现象而对铁路公司进行的管制。政府所采取的手段是通 过( 1 8 8 7 年州际贸易法，禁止铁路公司的某些被认为是不正当的活动，例如规 定歧视性价格、索取回扣等，同时建立州际商业委员会，以协助执行这些禁令。 由此，弗朗西斯亚当斯与布兰代斯法官提出了公共利益理论，他们认为政府管制 的目的是控制被管制的企业对价格进行垄断或者对消费者和劳工滥用权力，政府 可以代表公众对市场作出一定理性计算，这一管制符合“帕累托最优”的原则，它 不仅在经济上是富有成效的，而且促进了整个社会的完善。后来，随着政府管制 范围的逐步扩大，公共利益理论几乎被用来解释所有政府管制问题。 管制捕获理论( r e g u l a t o r yc a p t u r et h e o r y ) 也是在此过程中形成的一个理论嘲， 但其基本思想与公共利益理论完全相左该理论认为，确立政府管制的立法机关 或政府管制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。“捕获”政府管 制即促使政府进行管制的，或是被管制对象本身( 由于它深受市场失败的影响) ， 或是其它有可能从中获益的人，比如铁路管制中受到铁路营运者盘剥的农场主或 l o 东南大学硕士学位论文 第二章政府间管制理论综述 者受到挤兑的其它运输业主。换而言之，政府管制与其说是为了社会公益的目的， 毋宁说是特殊的利益集团“寻租”的结果，也许，在某些时候，政府管制会给一般 公众带来一些有益的因素，但这并非政府管制实际的初衷，它充其量不过是管制 的意外结果而己。 还有一种理论是从研究行政机关发展的本身来解释政府管制，这就是组织与 制度理论。”。该理论认为，仅仅研究外在于行政机关的政府机构如立法机关和司 法机关对行政权的控制是不够的，应该认为行政过程和司法与立法程序一样是追 求公正与公共福利的，作为制度的产物，行政机关处于宪法和成文法所建构的制 度框架之内，制度决定了行政机关的机构设置、活动能力以及激励其有效行为的 机制，因此，行政机关例行公事的惯例、官僚文化、职业培训以及机构体系对行 政机关的管制决策具有决定性影响。从行政机关理性化( b u r e a u c r a t i cr a t i o n a l i t y ) 的角度而言，行政机关做出正确管制决策的机会比国会与司法机关更多。 7 0 年代兴起的公共选择理论目的在于用一种相应和尽可能合适的政治市场 运转理论来补充物质资料或商业服务之生产和交换的理论嘧盯。当用公共选择理论 解释政府管制时，就是在把政府管制政策的形成看作是一个类似于市场交易的过 程，那些需求管制的人( 如消费者) 与那些被管制的人( 如产品的制造商) 经过 讨价还价达成了协议。在此过程中，还涉及到选民、立法机关、行政机构、法院、 独立的专家等政治力量，他们都可以参与到讨论中来，力图说服对方。但是，商 人或产品的制造商们可能占据上风，因为他们在政府管制中所具有的巨大经济动 力会比一般的公民或政府机构更多地影响管制决策。 最后谈到的一种有关政府管制理论试图综合、吸收和借鉴上述这些理论。这 种综合管理理论认为，将政府对社会、经济领域所进行的管制仅仅与行政机关相 联系，主张它不过是一种专属于行政机关的职能，是一种相当片面的观点。在此 理论视角中，政府管制是一个涉及行政机关、立法机关与司法机关相互作用的、 十分复杂的政治过程。具体而言，行政机关对经济与社会的管制权来源于立法机 关的授权。立法机关制定内容宽泛的、有关政府管制的法律，并在法律中将较为 细致的规章制定权授予行政机关；或者，通过专门的授权法案，设立专门的独立 管制机构对某一经济领域进行政府管制。经此途径，行政机关的具体管制行为获 得了政治上的合法性与公众的支持，因为国会由公众选举产生的议员组成，如果 东南大学硕士学位论文第二章政府问管制理论综述 管制失败了，其责任并不完全由行政机关单独承担，尽管它仍承担执行不利的结 果。法院在其中的作用是当有人对政府管制产生异议时，它将以宪法与法律为依 据对政府管制的合宪性与合法性进行审查。于是，政府管制就不仅是行政机关一 家的事了，而是行政机关、立法机关与司法机关共同作用的结果。政府管制的研 究者将这三者的相互作用分为三种：政治的影响，即赢得公众支持的立法机关的 提议；政策的选择，即由行政机关根据其自身掌握的信息而提出的、理性而科学 的管制选择；宪法的限制，即司法机关依据宪法而对政府管制所作的基本价值判 断。一般而言，只有同时满足了上述三种条件，政府的管制才合理又合法，通 行起来障碍也不会太大。 2 1 2 政府间管制的分析 世界银行在1 9 9 7 年的世界发展报告中对政府管制的内容作了如下界定： ( 1 ) 建立法律环境。政府必须为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以 及框架，包括界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著 作版权及法律和秩序的维持。( 2 ) 保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定。 ( 3 ) 投资于基本的社会服务与基础设施，包括提供公共物品和准公共物品，前 者如国防、基础研究、灾害控制、交通管制等；后者如教育、邮政、医疗研究等。 ( 4 ) 保护承受力差的阶层。任何社会都会出现强势集团和弱势群体，政府需要 维护弱势群体的利益，以免遭强势集团的剥削和欺诈。( 5 ) 保护环境。政府主要 通过宏观调控来实施对经济和社会的干预。例如，颁布执行财政货币政策、产业 政策以及制定经济计划，对产品的需求和供给实施调节，对产业结构进行引导； 通过禁止资源破坏性开发，防止环境污染的措施来干预市场经济的外部性；通过 国民收入的再分配和财政的转移支付等等来保证社会综合目标的实现。 公共产品理论认为，向社会提供各种公共产品是政府的责任，由于公共产品 的层次性，决定了并非所有的公共产品都需要由政府来提供。凡是市场能够提供 的，政府就得坚决退出，政府只承担市场制度无法有效解决的公共产品和劳务 这就涉及到政府提供公共产品的边界界定：按照公共产品的社会效应来界定。凡 是公共产品的社会效应大、经济效应小，应由政府提供；只有经济效应，政府不 该提供，因其失去公共性。 东南大学硕士学位论文第二章政府间管制理论综述 公共产品包括了市场经济中政府的所有职能，包括：宏观经济管理、政府管 制、反垄断、再分配及狭义的公共产品。以此为衡量标准，政府管制就是一种需 要政府向社会提供的纯公共产品。政府管制包括社会管制和经济管制，社会管制 是指政府为适应市场运行机制而进行的各种制度建设，如法律制度、道德规范以 及产权制度等，通过制度规范为社会提供良好的发展环境，以保障进入市场主体 的竞争能在公平的环境下实现。经济管制则是政府为弥补市场失灵而进行的管 制活动，外部效应、信息不对称、垄断是市场失灵的主要表现，其存在造成社会 总福利的损失，使得社会资源配置缺乏效率，造成资源严重浪费，政府通过对市 场机制存在的外部效应、信息不对称的纠正以及对垄断的限制，明确各个经济主 体的权益界限，对社会各主体合法利益给予保障，从而减少经济运行中的无效率。 2 1 3 政府间管制的合理性分析 根据有关经济学的理论，政府间管制的理论基础主要源于两种认识。第一是 克服区域性外部不经济，从而纠正地方公共商品均衡中的无效率和低效率，因为 外部性的存在将直接影响政府的财政收支安排，最终将可能导致地区性公共商品 的供给机制出现低效或无效，这是政府间管制存在的基础。第二是管制收益和成 本的宏观比较。实施管制必须注重成本收益分析，特别是对于地方政府管制成本 的测量，不仅包括直接的额外成本的支出，还包括潜在的地方税源的流失而导致 的地方财政收入的减少因为从宏观角度看，大多数政府间管制的社会收益应大 于其成本支出，但从微观角度看，某区域的管制成本则极有可能超过本区域的居 民收益。例如按照高级政府的要求，将所有的不合排污标准的企业迁出市区，地 方政府不仅会为安置这些企业支付费用，还会因为这些企业的迁出而流失税源， 但环境污染的改善可能会使下游地区更为受益。再例如低级政府对于某些具有明 显外部性的公共商品的财政投入积极性不高，这包括农田水利、教育科技、计划 生育等众多领域。为了弥补区域间外部不经济的公共投入不足，高级政府会通过 财政管制的方法以“法定支出”的形式强制下级政府追加这部分的财政投入。但 是这些管制措施却无法保证其收益完全由本地区享受，成本与效益出现了外部 性，从而引发了我国政府间财政关系中新的扭曲因素嘲。 东南大学硕士学位论文第二章政府间管制理论综述 由于当代政府管制理论借鉴了经济学、政治学和社会学的有关理论，所以其 分析方法也不可避免地带上了经济学、政治学和社会学方法的印记。有三种方法 经常用于政府管制分析中：其一，是通过分析制定法、政府规则以及法院的解释 来揭示公法的结构与原则；其二，是通过分析政策合法化的途径以及政府干预市 场的技术，以阐明现代管制国家的实际价值及其遵循的规范；其三，是通过探讨 区别于工业与市场活动的政府行为，发现管制手段的局限与优点，完善管制的具 体方式，解除不必要的管制，以有利于美国正出现的管制改革趋势。 具体的政府管制分析一般遵循这样一个逻辑的过程：首先是对市场进行分 析，检测市场产生的结果与经济或其他社会价值是否相符。换而言之，也就是对 政府干涉市场的正当性进行探讨。政府对市场进行干涉必须具有经济上的正当性 或非经济的正当性。当市场不能以一种有效的方式运行，政府干预市场的目的在 于纠正“市场失败”，那么，政府干预正当性就存在了。政府干预市场的非经济 正当性与社会上通行的一整套价值体系有关，后者是社会通过它的政治系统以宪