（行政管理专业论文）我国政府行政成本及其控制研究.pdf

我国政府行政成本及其控制研究 ii 摘 要 控制政府行政成本已成为世界性行政改革的一个主要推动力量，同样也是 我国政府面临和亟待解决的重大问题。全面系统地研究我国政府的行政成本， 对于深化我国行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁 高效的行政管理体制具有十分重要的意义。 本文运用行政学和管理学的基本原理，结合经济学和统计学的基本方法， 通过研究大量官方统计资料和一些社会典型现象，对现阶段我国政府行政成本 现状进行多方面分析，发现我国政府行政成本的增长远超过于财政支出和 gdp 增长速度，且高于其他国家水平，得出我国政府行政成本增长过度且效率低下 的结论。进而全面系统地分析政府行政成本增长的原因，一方面认为由于政府 行为垄断、绩效评估困难、成本收入间接，政府行政成本增长有其客观必要性， 这是文章的一个创新点；另一方面，认识到我国政府行政成本过度增长还有一 定的体制性原因，主要在于：政府职能不清、冗官冗政问题严重、行政审批繁 杂、政绩考核制度存在缺陷、行政决策效率低下，预算管理体制存在漏洞、职 务消费随意性大等。 最后借鉴国外控制行政成本的经验，结合我国行政成本的现状，认为政府 行政成本的控制关键应从行政管理体制改革和完善公共财政体制两方面入手探 讨控制我国政府行政成本过度增长的思路与对策，具体来说即应通过转变政府 职能、深化政府机构改革、减少和规范行政审批、健全政府绩效评估体系、建 立科学民主决策机制、加强电子政务建设、深化预算管理体制改革、规范公务 员消费职务行为来控制我国行政成本。 关键词：成本；行政成本；成本控制；政府 硕士学位论文 iii abstract to control the administrative cost has become a main propelling force in the worldwide administrative reform, similarly, it is also an important problem which is should to be solved in our country. therefore, to conduct a comprehensive and systematic study on the administrative cost of our country has a very important meaning to deepen the reform of administrative and managerial system and form one that is fair and transparent, incorruptible and efficient and that can standardize the civil servants behavior, coordinate the running of administrative affair. the thesis by using basic theories of administrative and management, and combining the basic methods of economics and statistics, studying a large number of official statistical materials and some social typical phenomena, to analyzed the current state of our administrative cost, find that the administrative cost rise faster than fiscal expenditure and gdp, and higher than the level in other country, then arrived at the conclusion that our administrative cost excessive growth but the efficiency is low. and then analyzed the reason why administrative cost growth so quickly, on the one hand thought that there is objectivity and inevitability of the administrative cost growth because of the administrative action is monopolistic, performance evaluation is difficult, income and cost are indirect ,this is a innovation spot in this thesis; on the other hand we also should see that it has its certain institutional reason, mainly lies in: the government function unclear, overstaffing in organizations, the system of complicated administrative admission, the system of performance evaluation existence flaw, the administrative decision-making efficiency is low, the budget management system existence loophole, the duty expense out of control and so on. finally by learning from the experience of other countries, combining with the fact of our country. draw a conclusion that it is important to control administrative cost form deepening administrative organizational reform and perfecting public finance system. including transform government function, deepen government apparatus reform, reduct and standard administrative admission, perfect government achievements appraised, establish scientific and democratic decision-making mechanism, enhance e-government, deepen budget management organizational reform, and rule official duty consumer behavior. key words: cost; administrative cost; cost control; government 我国政府行政成本及其控制研究 vi 插图索引 图 1.1 行政效率图10 图 2.1 1997-2004 年行政管理费用上升图11 图 2.2 各国行政管理费用与财政支出、gdp 之比柱形图13 图 3.1 公共支出的“梯状发展趋势”17 图 3.2 官员行为与财政支出规模膨胀18 硕士学位论文 vii 附表索引 表 2.1 行政管理费、财政支出、gdp 数据统计表11 表 2.2 2001 年 10 国行政管理费比较12 表 2.3 国家财政按功能性质分类的支出比较14 表 2.4 1996-2004 年 gdp 与行政管理费之比14 表 3.1 政府机构改革“精简-膨胀-再精简-再膨胀”怪圈21 i 湖湖 南南 大大 学 学位论文原创性声明 学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研 究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 硕士学位论文 1 第 1 章 绪 论 1.1 问题的提出背景 政府，是社会不断进化的产物，并非鸿蒙初开时就有。政府行政成本，与 政府共生相随、形影不离。世界上不存在没有成本代价的政府和政府行为。正 如科斯曾经指出:“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制并非本身不要成 本，实际上有时它的成本大得惊人”。1千百年来，人们往往只重视政府职能和政 府权利。但很少把研究政府的深邃眼光聚焦在政府行政成本问题上。 “只算政治 账，不算经济账。 ”随着经济的发展，政府行政成本的影响逐渐显露出来。从背 景上看，新自由主义经济学和管理科学这两个理论的作用是不可忽略的。新自 由主义经济学中公共选择学派和新制度学派对政府行政成本观念的形成，影响 最大。概括起来，主要表现在：政府行政成本的实际承担者是社会公众，因此 他们有权利对政府行政成本进行管理；由于公众都是理性人，他们有能力对政 府行政成本的数额和使用方向进行选择和认可；由于政府官员也是经济人，因 此他们具有自发的扩张政府行政成本的内在欲望；政府行政成本应该同经济发 展的需要相适应，同经济运行的总成本成比例，不能无限扩张；政府作为民众 的代理人，应对节约纳税人的成本负责。管理科学带给公共行政的影响同样很 多，管理经济学认为政府行政成本是可以进行管理、可以控制的；政府对行政 成本的态度和管理方法要像企业家对工厂成本那样；对于政府行政成本，不仅 关心投入，更要关注结果；引入私人部门管理方法，通过多种途径降低政府行 政成本；建立政府行政成本责任制，全面控制政府行政成本。 我国政府行政成本已引起党和政府的高度重视。朱镕基总理曾在九届全国 人大政府工作报告中明确提出了“降低行政成本”的概念，这是在党和政 府的文献中第一次将“降低行政成本”正式提出，表明了我国政府对行政行为 有了算“经济账”的观念。党的十六大报告提出：要提高行政效率，降低行政 成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2004 年3月，国务院颁布实施的全面推进依法行政实施纲要，将提高“行政管理 效能,降低管理成本”，作为全面推进依法行政，建设法治政府的一项重要内容。 党的十六届四中全会通过的加强党的执政能力建设的决定，又从提高执政 党的执政能力高度，再一次提出政府行政成本问题，把政府行政成本问题与党 的执政能力紧密联系在一起，这足以见得政府自身对控制政府行政成本的重视。 同时我国政府行政成本还存在很多问题，例如现在大量文章概括的吃饭财 1 美罗纳德.科斯等.财产权利与制度变迁.上海:上海人民出版社,1994,22 我国政府行政成本及其控制研究 2 政，不堪重负；管理费用，严重失控；职务消费，缺乏约束等都体现出政府行 政成本过度增长。在2005年全国两会上，李晓安委员呼吁，“降低行政成本刻 不容缓”。2006年两会上，全国人大代表任玉玲曾提到：从改革开放初期的1978 年至2003年的25年间，我国行政管理费用增长87倍。行政管理费占财政总支出 的比重，在1978年仅为4.71，到2003年就上升到19.03。这个比重比日、英、 韩、法、加等国高出约十几个百分点。2政治与行政问题专家、国家行政学院杜 钢建教授提出“中国是全世界行政成本最高的国家” 。居高不下的政府行政成本， 不仅加大了财政负担，影响了经济发展环境，而且挤占了教科文卫、社会保障 等公共服务资金，损害了人民群众的切身利益。如果不加以重视，势必影响中 国的持久稳步发展。因此，分析我国政府行政成本过高的现状和问题，并有针 对性地提出控制政府行政成本的思路与对策，对于改善行政管理工作，降低行 政成本，提高行政效率和行政效益，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉 洁高效的行政管理体制，进而保证国家稳步发展具有重要意义。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国外研究现状 从人类思想发展史角度看，以成本为出发点研究行政管理的历史源远流长， 一直融会在对行政学以及对行政管理的研究之中。古希腊著名思想家柏拉图在 理想国中强调在统治者当中实现财产公有的制度，认为只有这样才可以在 统治者中间铲除争端、贪婪和接受贿赂，以避免财产等行政资源的浪费，从而 实现理想政治。英国政治思想家洛克则从权力的角度研究政府行政成本，他提 出了分权和实行法制的思想，以避免管理者动辄攫取权力，谋取私人利益，从 而违反社会和政府的目的。法国启蒙思想家卢梭认为行政管理过程中所耗费的 资源归根结底来源于劳动者创造的财富，他发表了著名的社会契约说，强调人 民是主权者。他说:“人民作为整体来说是主权者”。“国家是代表人民的最高 的共同意志”，即“公意”。3如果政府违反“公意”，篡夺了主权，人民便有 权推翻它。根据社会契约的观点，政府是受人民的委托，消耗劳动者创造的财 富实施公共管理活动，因此应节约成本。马克思在法兰西内战中明确提出 廉价政府概念，其中特别强调政府运行成本的最小化，政府臃赘职能的剪裁。4 恩格斯在 家庭私有制和国家起源 中论及国家税收与管理费用问题时也提到“维 持经费越少的政府和其官员，必然是越受国民拥护，从而也是最为理想的政府 和官吏” 。 2 刘声. 中国青年报两会特刊,2006,3,6 3 法卢梭.爱弥儿（下卷）. 北京:商务印书馆,1978, 711 4 马克思恩格斯选集（第 2 卷）.北京:人民出版社,1976,418 硕士学位论文 3 到了近代，行政学从哲学、政治学中分离出来，成为独立学科。1887年行政 学鼻祖威尔逊在行政学研究中提到公共行政管理研究“在于发现政府以最 少的资金和精力为代价，并以最大的可能的效率来做这些适当的事” 。近代著名 思想家马克思.韦伯提出了对行政实践最具影响的“官僚模型”，也即科层制。 他从规定政府的层级结构来研究政府行政成本与效率问题。他坚信按照“官僚 模型”建立起来的科层制政府，层次结构分明，职权明确，能够减少摩擦，降 低人和物的成本。韦伯认为这种由官僚行政班子所构架的政府统治可以降低政 府行政活动过程中的风险，降低并控制政府行政成本。 20 世纪 60 年代，公共选择学派兴起，他们用经济学的研究方法去研究习惯 上由政治理论家来研究的问题，这其中就包括政府行政成本与效率的问题。公 共选择理论以“人是经济的人”作为出发点，认为政治组织类似于经济组织， 政治活动类似于经济活动。公共选择学派代表人物布坎南的自由、市场和国 家一书中就提到政府行为扩张势必引起公共支出增长即政府行为扩张论。与 此相关的可以溯及到德国 19 世纪经济学家阿道夫.瓦格纳通过考察当时欧洲国 家、日本、美国的公共财政支出记载后发现，这些国家公共财政支出的变化趋 势是一致的，即不断增长的趋势。基于此，提出了“瓦格纳法则” ，他认为政府 职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些职能的公共财政支出不断增加。 同时威廉.尼斯坎南也提到由于部门权利和该部门控制的资源规模成正比，因此 在拟定公共预算时，官僚所需要的预算总是超出实际所需成本，在各个官僚机 构的预算成本都扩大的前提下，政府的公共支出必然扩大，所以官僚行为必然 带来政府膨胀趋势。这三人的观点都给了我们这样一个认识，即政府行政成本 增长具有其必然性。 进入到 20 世纪 80 年代以来，世界各国掀起了降低政府行政成本，提高行政 效率的行政改革浪潮。美国学者戴维.奥斯本和特德.盖布勒合著的被称为 20 世 纪 90 年代美国联邦政府改革蓝图的改革政府一书中，提出了以企业家精神 改造公营部门和塑造新政府的十条原则：起催化作用的政府，掌舵而不是划桨； 社区拥有的政府，授权而不是服务；竞争性政府，把竞争机制引入到提供服务 中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不 是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要； 有事业心的政府，有收益而不是浪费的政府；有预见的政府，预防而不是治疗； 分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进 行变革。其中着重指出了降低政府行政成本的重要性。有“民营化大师”之称 的美国学者萨瓦斯所著的民营化与公私部门的伙伴关系一书，从改革治理 政府的角度直面了政府行政成本问题，提出用民营化理念改造政府，降低政府 行政成本。 我国政府行政成本及其控制研究 4 1.2.2 国内研究现状 在我国，成本控制的思想历史悠久，从春秋战国开始，就有很多关于成本控 制的观点、见解以及理论。例如春秋战国时期管仲在管子八观中说：“审 度量、节衣服、俭财用、禁侈泰，为国之急也。不通过若计者，不可使用国”。 墨翟把“节用强本”提高到国家兴亡、富国富民的高度来认识，这是当时很少 见的。唐朝的刘晏任职于安史之乱以后，封建财政十分困难，他实行了一系列 改革措施，十分注重成本核算，而且还主张精简机构，大量裁减盐务部门。 现阶段对政府行政成本的研究，首先是毛寿龙在他的当代中国政府功能 保障分析一文中，把经济学中的成本概念引入到政治行政分析领域，认为政 府功能保障就是在保证政府输出功能适应社会对政府提出的功能需求的前提 下，完善政府过程功能，从而减低政府内部功能运转过程中必须投入的成本。 毛寿龙先生在文章中已经触及了此问题，但由于该文章的研究方向不在此，所 以也只能点到为止，但是可以认为毛寿龙是提出政府行为与其消耗的成本的关 系的较早的学者之一。到目前为止，我国关于政府行政成本方面的专著有三本， 分别是周镇宏、何翔舟政府成本论 ，可以说这是在专著上填补了政府行政成 本研究的空白，这本书提到的是一个广义概念即“政府及其行政过程中所发生 的各种费用和开支，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接负担，包 括政府货币形式的成本加上政府对社会资源、生态环境的不负责行为，增加了 社会生态等方面的无形成本” ，5这是对国内系统研究政府行政成本的一个开创。 文章探讨了政府成本的成因、政府成本周期、政府成本链条、政府成本转嫁等 政府成本运行机理，并概括出了“政府成本最小化”理论及其数学表述，运用 跨学科的理论知识为政府的各类行为进行了比较透彻的理论诠释和数量分析， 使我们原本对政府行为的模糊认识通过作者的理论分析变得清晰起来。王新华 等人从狭义的即行政的会计货币计量成本角度来探讨了其控制与核算问题。对 这些问题根据公共财政的基本理论，在总结完善财务集中核算、零户统管、政 府采购等成熟经验的基础上，结合湖北省老河口市推行的“领导干部职务消费 货币化”这一政府行政成本控制的雏形，组织了有关专家和实际工作者联合攻 关，最终形成了地方政府行政成本控制与核算研究这一研究专著。还有由 湖南行政学院谭桔华教授编写的政府行政成本简论 ，从行政管理学与经济学 相结合的角度，运用定性分析、定量分析、案例分析等方法，分析探讨了政府 行政成本各个影响因素与政府行政成本的关系，存在的问题以及降低政府行政 成本的对策。 从期刊方面来说，由刘润田、杜卓、高铁彬三人共同撰写的强化行政成 本意识，量化行政成本指标，努力提高行政支出效率一文发表于2001年。该 5周镇宏,何翔舟.政府成本论.北京:人民出版社,2001,40 硕士学位论文 5 文章提出了建立政府行政成本概念的必要性、如何界定政府行政成本的概念及 构成要素、科学测定政府行政成本标准，量化政府行政成本考核指标、积极采 取措施，努力降低政府行政成本等几方面的探讨性问题，虽然没有对以上方面 的理论展开深入的论述，但是关于政府行政成本的几个关键的相关概念都提出 来了。何翔舟、贺新宇共同书写的行政成本及其治理一文从软约束和硬约 束两个角度提出了在建立政府行政成本理论模型的基础上,从推行仿企业化政府 等方面提出了治理途径。在卓越发表的行政成本的制度分析文章中，对政 府行政成本和企业成本的结构进行了探讨和论述，指出政府的产生是为了降低 成本，同理，政府的运作也该是讲求行政成本的。政府在处理与社会的外部关 系时，目的是为了减少社会成本，以此可以推定，政府在实施内部运作时，也 要尽量节约行政成本。在行政成本效益分析：行政管理经济理性与社会理 性的统一一文中，蔡小慎与贺利军以行政管理经济理性和社会理性的统一为 出发点，引入了公共部门的行政成本效益分析模式，并从行政成本效益的构 成、行政目标的选择、行政影子价格的确定、行政成本的不确定因素、行政效 益的辐射效应等几个方面，对其分析步骤和框架提出了构建设想，揭示了该分 析模式在我国推广过程中的制约因素，同时就其改革措施进行了探讨。“乡镇 政府行政成本研究”课题组通过对各国政府降低行政成本的实际执行情况考察， 提出了两个值得探讨的问题：第一，市场和管理科学是降低政府行政成本的动 力；第二，行政全成本的概念。蒋国发的基于标准成本系统的政府行政成本 管理研究一文在分析政府行政成本现状的基础上，尝试将企业标准成本系统 引入到政府行政成本管理中，来构建政府行政标准成本管理体系，运用量化的 方法控制政府行政成本，从而实现廉价政府的目标，是一个很好的创新，给予 了政府行政成本研究者一个新的视野。由刘玉兰撰写的降低行政成本：西方 国家的改革和启示则让我们了解到西方在降低政府行政成本方面的实践。另 外湖南行政学院的谭桔华教授也发表过多篇文章，从不同角度例如：入世后的 影响、政府决策对政府行政成本的影响等等，来论述了政府行政成本的问题， 有些观点非常值得借鉴。 综上所述，可以见得政府行政成本已受到国内外学术界的高度重视，但对 政府行政成本研究还有限，没有明确提出政府行政成本增长的全面原因，到目 前为止，对政府行政成本的控制研究存在“一棍子打死”的倾向，没有看到由 于政府自身的支出扩张性，政府行政成本增长也有其客观性原因。 1.3 研究的主要内容及方法 1. 主要内容 本文从行政管理的角度，并运用政治学、经济学、管理学、会计学、统计 我国政府行政成本及其控制研究 6 学等学科的相关知识，研究了政府行政成本的涵义。用确切的官方数据，并生 成相关图表深入剖析当前我国政府行政成本的现状。结合政府本身的特质，全 面分析了政府行政成本增长的原因，认为无论从理 论分析还是从实践出发， 伴随经济增长和社会发展，政府行政成本的增长都有其客观必然性；另一 方面我们也应看到，我国政府行政成本过度增长还有一定的体制性原因， 主要在于：政府职能不清、冗官冗政问题严重、行政审批繁杂、政绩考核制度 存在缺陷、行政决策效率低下；预算管理体制存在漏洞、职务消费随意性大等。 最后从行政管理体制和公共财政体制两方面探讨我国政府行政成本的具体控制 对策，并介绍了国外控制政府行政成本的成功经验。为我国控制行政成本，提 高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制 提供理论基础和现实方案。 2. 主要方法 本文通过调查研究、实例分析，数据统计，中外对比，理论结合实际等方 法，从政府行政成本的涵义、现状、原因以及控制四个方面来论述。创新点在 于国外关于政府财政支出扩张的理论研究已经比较成熟，但是由于我国政府行 政成本增长过度的现状，使得国内学者对政府行政成本的研究更多的着眼于导 致它增长过度的原因，而忽视了政府行政成本的增长还有其客观必然性，理论 与实践脱节。本文在分析政府行政成本增长原因时，结合了国外关于财政支出 增长的理论研究，提出政府行政成本增长还有其客观必然性。另外本文着重从 体制方面来探讨控制政府行政成本过度增长的方法和对策。 硕士学位论文 7 第 2 章 我国行政成本现状 2.1 行政成本的理论界定 2.1.1 行政成本的内涵与特征 目前对政府行政成本的定义还不尽统一。归纳起来，大致有如下几种观点： 一是指不仅包括政府最终消费支出，还包括政府决策和政府行为引起的社会、 经济和生态方面的成本。6这种观点我把它称为超广义的政府行政成本定义，采 用这种定义不利于我们从行政管理角度衡量和控制我国的政府行政成本问题。 二是有人认为政府行政成本是指在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为 所消耗的人力、物力和财力的总和，是所做出的可以用货币度量的价值牺牲。7 这种观念是片面的，他一方面仅仅把政府行政成本定义为用货币度量的价值牺 牲，缩小了政府行政成本的范围，忽视了政府行政成本还有不能用货币度量的 一部分；另一方面它仅仅定义为有效行政行为，而忽视了无效行政行为引起的 政府行政成本，其实有相当数量的行政行为是无效行政行为，在现实中，无效 行政行为是难以避免的，因此政府行政成本不仅包括有效政府行政成本，也应 该包括无效政府行政成本。三是行政机关为了加强对国家政治、经济、文化、 教育、卫生等各方面事务的管理而支付的一切费用和消耗的总和。8这种定义存 在有把财政支出和政府行政成本混淆之嫌。四是还有人认为政府行政成本是指 行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资 源。9这个观点我在最初是同意的，但是现在来看并不是百无一疏，定义中对于 由于行政权获取和行政管理耗费的行政资源两方面在衡量上存在重复交叉的问 题。因此我觉得为了更好的研究政府行政成本问题，有必要根据现有资料和现 实情况重新定义政府行政成本。 首先政府行政成本应有其成本的本质性。美国会计学会1951年对成本所下 的定义是:“成本是为了一定的目的而付出的(或可能付出的)用货币测量的价值 牺牲”。10那么政府行政成本就可以理解成是为了履行行政职能、实现行政目标 而付出的用货币计量的价值牺牲。但是同时政府行政成本也应该具有行政的特 殊性，所以我们要明确政府行政成本涵义中必须包括的几个基本要素。（1）行 政成本主体。政府行政成本的主体有广义和狭义之分。从广义上来讲，由于我 6周镇宏，何翔舟.政府成本论.北京:人民出版社，2001,39 7王庆仁.应该重视对行政成本问题的研究.中国行政管理.1999，10 8印薇.降低行政成本初探.福建行政学院福建经济管理干部学院学报.2002，3 9黄安心.略谈行政成本问题. 经济师. 2003：9 10章原.重塑政府.北京:中华工商联合出版社,1998,53 我国政府行政成本及其控制研究 8 国的特殊性，政党团体、事业单位、社会组织虽不属政府之列，但在一定程度 上也享受财政拨款或者是具有政府的某些功能、承担政府的某些职能，这属于 广义上的政府行政成本主体。从狭义上来讲，政府行政成本的主体指的是政府 机关及其工作人员。（2）行政成本时间。界定政府的行政成本要规定一个时间 范围，没有时间的限定就不易成本的计量。政府会换届、领导会换任。我们不 仅要关心每届政府、每任领导人的绩效评估，更要看这个政府或领导人的成本 付出。（3）行政成本是在履行行政职能过程中产生的。行政职能的存在是产生 政府行政成本的前提。换言之，行政职能使得产生于社会并凌驾于社会之上的 政府有了存在的必要性。政府的产生就意味着社会要承担一定的代价，不管这 个代价是物质的还是精神的。社会之所以心甘情愿付出代价，这是因为“政府， 作为一种实现帕累托最优的资源配置的工具，其存在会减少人数众多时获取个 人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本”。11可见， 行政职能的存在就是为了解决社会无法通过自身行为解决或通过自身行为解决 会付出比政府作为更大代价的问题。因此，在原始社会虽然存在管理社会公共 事务的组织，却没有行政职能，也就没有与之相对应的政府行政成本。（4）在 行政管理活动中消耗的资源形式是多种多样的，可以是人力、物力、财力，也 可以是自然资源、社会资源等等；有的可以折算成货币的形式进行计量，也有 的无法折算成货币的形式进行计量。另外政府行政成本不仅仅是包括在行政管 理活动中己经消耗的各种资源，也包括由此而带来的各种潜在、间接损失。由 于行政行为效果的滞后性和行政行为之间的关联性，因此，政府行政成本的计 算难以像企业组织那样通过对某一个具体的事项或一件大的决策进行成本分 析，而只能从宏观上把握。因此，对一个行政行为成本的计算涉及到同一时期 的各个方面和不同时期的不同方面。（5）行政成本与行政效果是关联的，政府 行政成本包括有效行政成本和无效行政成本。从事行政活动必须支付的成本， 达到了一定的社会效益的是有效成本。而无效行政成本是实施行政行为中超量 的成本，这部分超量成本不能创造出相应的社会效益，但在过高的政府行政成 本中恰恰就有很大一部分是这笔无效成本。 综上所述，我把政府行政成本定义为：在一定的时期内，政府及其工作人 员为了履行一定的行政职能、达到一定的行政目标而耗费的人力、物力、财力 和其他社会资源，以及对未来一段时间所产生的间接影响和潜在资源耗费。由 于本文是从行政管理专业角度研究政府行政成本问题，这里的行政即狭义的行 政，所以政府行政成本在此也可称为行政成本。 从不同的角度，可以对行政成本做出不同的划分，得出关于行政成本一般 构成的不同结论：（1）采用得最多的划分方法是以支出的用途为标准，按照这 11 美丹尼斯.缪勒.公共选择理论.杨春学等译.北京:中国社会科学出版社,1999,45 硕士学位论文 9 一标准大多把行政成本划分为人力成本、物资成本和管理成本、社会成本四部 分。（2）按行政成本是否受政府行政活动内容、数量变化的影响，可以划分为 固定成本、可变成本和混合成本。（3）以支出的必要性为依据，把行政成本划 分为必要成本（或称有效成本）和超量成本（或称无效成本）。必要成本是适 应管理的需要，建立机构，配备人员，进行必要的交流和协调的成本，而机构 臃肿、人员膨胀、“文山会海”则产生超量成本。（4）以行政成本在政府活动 中产生的环节为标准，可以划分为决策成本、领导成本、执行成本、沟通成本 和反馈成本。 行政成本具有以下基本特征：（1）非盈利性。政府在运行过程中所耗费的 资源大部分来自纳税人交纳的税收或社会公众、机构给予的捐赠，这些资源提 供者向政府提供的资源不属于投资范畴，其提供资源的目的也不是为了获得直 接报酬，没有获利动机。（2）补偿的不对等性。在绝大多数情况下，对于政府 提供的公共物品，不需要辖区公众支付费用或只需支付部分费用就能获得或消 费的，通常不考虑所收取的费用能否弥补其发生的成本以及能在多大程度上弥 补其成本。（3）不遵守等价交换原则。行政成本不能用市场经济条件下传统的 等价交换原则来确定它的补偿幅度及数额。其本质在于政府在获得可供耗费的 资源时也不是以等价交换的方式取得的。（4）成本支出非完全自主性。行政成 本支出的非完全自主性主要表现在两个方面，一是一定时期内成本支出总额的 确定不能完全自主。尽管政府在每个财政年度开始之前就常常根据其承担的任 务对开展各项活动所需的耗费进行了测算，但最终能够获得多少数额的行政经 费往往需要由代表民众意志的立法机构根据同期财政收入的具体情况来加以最 终确定、批准，“以收定支”是行政成本支出的最明显的特征之一。二是成本 开支项目及具体用途的非完全自主性。同上所述，不但行政成本总额需要由立 法机关来控制和决定，而且这些成本的具体开支项目和用途一旦经过立法机关 批准，也同样具有法律约束力，政府应当认真执行经过批准的预算计划。非经 授权和批准，不得擅自增减成本数额，不得随意调整改变支出方向及用途。 2.1.2 行政成本相关概念区分 1.交易成本 交易成本又称市场交易成本，是指商品交易中为克服不完全竞争和信息不 对称等市场缺陷而付出的成本。交易成本是商品成本的一部分。降低交易成本 是企业提高经济效益的一个重要途径，但这又主要依赖政府的作用方能实现。 理想状态是市场完全竞争和信息对称时交易成本趋于零。英美学者大部分认为 政府是“必要的邪恶”，理想状态是无政府的，行政成本也趋于零。马克思和 恩格斯所设想的共产主义社会是自由人的联合体，国家消失了，商品也不存在 了，行政成本和交易成本都趋于零。但在现阶段，理想状态不可能实现，只能 我国政府行政成本及其控制研究 10 致力于不断降低交易成本和行政成本。行政成本和交易成本之间有着必然的联 系。交易成本因市场缺陷而产生，政府的经济职能旨在克服市场缺陷，而政府 为克服市场缺陷需消耗一定的行政成本。这时行政成本就成了交易成本的一部 分。 2.财政支出 所谓财政支出是指国家财政将筹集起来的资金进行分配使用，以满足经济 建设和各项事业的需要。它由含政府用于政权建设、行政管理、科教文卫及社 会保障等方面支出的经常性支出和主要用于盈利性经济建设的建设性支出组 成。财政支出并非行政成本，只能认为两者有交叉的部分。那么这个交叉点就 在于下面也要介绍到的行政管理支出，它包含于财政支出中又是行政成本的主 要组成部分。 3.行政管理支出 行政管理支出是指国家财政各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关 和外事机构行使其职能所需的费用支出。它是维持国家政权存在、保证各级国 家管理机构正常运转所必需的费用，也是纳税人所必需的成本。从行政管理支 出的定义中可以看出，它仅仅是行政成本中用货币计量的费用支出那一部分， 但是由于费用支出的易于衡量性，行政管理支出作为行政成本的重要组成部分 也经常被作为衡量行政成本的指标之一。 4.行政效率 行政效率是行政工作的结果、产出与耗费、成本之比，用公式表示即行政效 率=行政产出/行政成本，我们一般用下面的图形加以分析二者关系： 图 1.1 行 政 效 率 图 在这个图形中，竖轴表示行政效率，横轴表示行政成本。从m点到e点，随 着行政成本的投入增加，行政效率也在随之增长，意味着行政产出的增长幅度 大于行政成本的投入增长幅度。但是是否行政成本投入越多越好呢？在图形中 我们发现，当到了最高点e点时行政成本的投入度最佳，行政效率达到最高点。 当过了e点后，从e点到n点，虽然行政成本的投入仍在增加，但是行政产出的 增加幅度小于行政成本投入的增加幅度，行政效率逐渐降低。这可以用经济学 硕士学位论文 11 中边际效益递减规律解释：当规模超过一定量时，边际效益会随着边际成本的增加而 增加。因此，我们一定控制行政成本，使其发挥最大效应，而不浪费。 2.2 我国行政成本增长现状 到目前为止，衡量行政成本的高低，即可以用绝对指标，也可以用相对指标。例 如行政支出规模、政府机构数量、公务员数量等方面。其中主要是通过比较行政管理 支出、财政支出、国内生产总值（gdp）之间的比例来衡量，由于政府提供的公共产 品和服务不便于用绝对数字来衡量，因此在衡量行政成本时，更多的是依靠纵向的历 史比较和横向的国际比较等。 2.2.1 纵向历史比较 从纵向历史比较来看，行政成本扶摇直上，行政管理费增长速度远远高于财政支 出和gdp增长速度。 表2.1 行政管理费、财政支出、gdp数据统计表 （单位：亿元） 年份行政管理费财政支出/(%)gdp/(%) 197852.901122.094.713624.11.46 1992463.413742.2012.3826638.11.74 19971358.859233.5614.7274462.61.82 19981600.2710798.1814.8278345.22.04 19992020.6013187.6715.3282067.52.46 20002768.2215886.5017.4289468.13.09 20013512.4918902.5818.5897314.83.61 20024101.3222053.1518.60105172.33.90 20034691.2624649.9519.03117390.24.00 20045521.9828486.8919.38136875.94.03 97-04年增长率22.18%17.46%9.09% 说明：(1)本表根据2005年中国统计年鉴有关数据计算得出；(2)其中行政管理费包 括公检法司支出和外交外事支出; (3)图中表示行政管理费，表示财政支出，表示gdp 从表2.1的数据反映出以下特点： 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 行政管理费用 我国政府行政成本及其控制研究 12 图2.1 1997-2004年行政管理费用上升图 说明：本图根据2005年中国统计年鉴有关数据生成 第一，行政管理费本身扶摇直上。 从1978年到2004年，行政管理费占财政支出的比例由4.71%上升到19.38%， 足足上升了4倍多，从上图也可以看出，行政管理费可谓是一路飙升；同时另外 一个衡量指标，行政管理费占国内生产总值的比例也从1.46%上升到4.03%，上 升了3倍多。仅2001年到2004年3年间，行政管理费就增长了2009.49亿元。 第二，行政管理费增长速度高于财政支出与gdp增长速度。一般说，随着 财政支出的增加，行政管理费也会相应增加，不过由于行政管理费属于纯消耗 性支出，因而其增长速度应小于财政支出的增长速度。1978年到2004年间财政 支出从1122.09亿元增长到28486.89亿元，增长了25.4倍，在此同时行政管理费却 从52.90亿元增长到5521.98亿元，增长了104.4倍。在1997年，行政管理费占财政 支出的比重只有14.72%，到了2004年则达到19.38%，年增长率为22.18%，而与 此同时财政支出的年增长率为17.46%，gdp的年增长率仅为9.09%，即行政管理 费的年增长速度远远超过了财政支出和gdp的增长。如果这种势头不能加以控 制，将来国家会不堪重负。 2.2.2 横向国际比较 横向国际比较即比较我国与其它国家在同一时期内行政成本的差别。以下 是根据国际统计年鉴表(2003)计算整理得出，该表列举了2001年10个国家的 行政成本比较情况，需要说明的是表中行政管理费一栏在国际统计年鉴中 是被称为一般公务支出，实际上两者都是行政管理支出，本质是相同的，为了 便于分析，故作此名称的改变。 表2.2 2001年10国行政管理费比较 （单位：亿本币） 国 家行政管理费财政支出gdp/(%)/(%) 中 国3512189039593318.63.7 印 度2423395312246646.11.1 泰 国86810130512348.61.7 土耳其2248800088403000017916825002.51.3 加拿大1292126109226.11.2 美 国19841957810082210.02.0 阿根廷4046026878.71.5 波 兰217337674936.42.9 俄罗斯180522029904088.22.0 乌克兰4359020427.32.1 硕士学位论文 13 说明：(1)本表数据根据2003年 国际统计年鉴 第45159-161有关数据整理、 计算得出; (2) 图中表示行政管理费，表示财政支出，表示gdp 图2.2 各国行政管理费用与财政支出、gdp之比柱形图 说明：本图根据表2.2最后两列生成 根据以上数据，可以看出我国的行政管理费占财政支出比重为18.6%，居十 国之首，比美国高出8.5个百分点，与同为发展中人口大国印度相比高出了12.5 个百分点，最低的是土耳其，只有2.5%，比中国少16.1个百分点。通过此表可以 看出，我国的行政管理费占财政支出的比例大大高于其他国家。行政管理费占 gdp的比重最高的也是中国，为3.7%， 比美国高出1.7个百分点，比俄罗斯高1.7 个百分点，是印度的3倍多，即说明产出等量的gdp所需要的行政成本是我国最 高。 2.2.3 财政支出结构比较 从财政支出结构来看，行政成本无限膨胀，挤占其他费用支出。 以下是从1978年到2004年国家财政按功能性质分类的支出情况表，通过计 算得出，行政管理费在1992至2004年12年间，年增长率为22.94%，远远超过了 经济建设的14.20%、社会文教费的18.57%、国防费的15.81%，并且也超过了财 政支出的年增长率。同时这里还有一组数据，在2003年，我国行政管理费占财 政支出的比例为19.03%，这个比重，“比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的 5.06%、 法国的6.05%、 加拿大的7.1%、 美国的9.9%分别高出了16.65、 14.84、 13.97、 12.53、11.93和9.13个百分点”。12我国与其他发达国家相比，经济发展还有一定 差距，我们需要用钱的地方还很多，教育、医疗、养老问题以及新农村建设等 等还需要财政资金的支持，人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的解 决都离不开资金投入。行政成本的过分膨胀，势必挤占其他的费用支出，造成 该花钱的地方资金紧缺，拿不出钱，不该花钱的地方，大手大脚，花费压不下 来。 12 中国青年报 2006.3.6 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 中国印度泰国土耳其加拿大美国阿根廷波兰俄罗斯乌克兰 行政管理费/财政支出行政管理费/gdp 我国政府行