（行政管理专业论文）政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设.pdf

中文摘要 在当今世界的发展进程中，政府起着日益关键的、决定性的作用。 它是有效解决诸多政治、经济和社会问题所必要的。有效的政府必须 是有权威的政府，二者是相互的。政府权威是人类组织社会生活的必 然产物，也是实现社会和谐稳定的必要条件。 近年来，顺应全球行政改革的发展潮流和趋势，建设服务型政府， 已成为我国公共行政改革的主导方向和目标选择，但是，由于理论上 的准备不足和认识上的模糊不清，使得我国服务型政府建设还存在着 一些问题，特别是在政府权威建设方面。这已成为制约我国服务型政 府建设实践迸一步推进的突出问题。本文运用马克思主义的基本观 点，对政府权威的历史发展进行了纵向考察，揭示了其发展逻辑。并 以此为指导，结合我国当前实际情况，为我国服务型政权威建设提供 一些有益的建议。 本论文一共分为五个部分。第一部分为绪论，主要是简单地分析 了本文的选题依据、选题意义和相关文献综述等内容。第二部分则对 政府权威的内涵进行了简单的论述，并根据考察角度的不同对权威进 行了不同类型的划分。第三部分则是对政府权威的历史发展进行描 述。即从统治行政、管制行政到服务行政这三个不同的政府行政模式 来分别讨论政府权威的形成及特点。第四部分则论述了当代我国社会 转型时期政府权威现状及其所面临的一些问题，并提出了构建我国服 务型政府权威的路径。第五部分是本论文的结语，也就是本论文的最 后一部分，对政府权威的发展进行总体上的概括和把握。 关键词：权威；政府权威；服务型政府权威建设 a b s t r a c t d u r i n gt h ep r o c e s so fd e v e l o p m e n ti nt h ep r e s e n tw o r l d ，t h e g o v e r n m e n tp l a y sa ni n c r e a s i n 9 1 yc r i t i c a la n dd e c i s i v er o l e ， w h i c hi sn e c e s s a r yf o rs o l v i n gm a n yp 0 1 i t i c a l ，e c o n o m i c a la n d s o c i a lp r o b l e m s a ne f f e c t i v eg o v e r n m e n tm u s tb ea na u t h o r i t a ti v e g o v e r n m e n t ，b o t h t h e s e a s p e c ts a r em u t u a l g o v e r n m e n t a u t h o r i t yi st h ei n e v i t a b l ep r o d u c to fo r g a n i z i n gt h es o c i a l 1 i f eb yt h eh u m a n i t y ，a l s ot h en e c e s s a r yc o n d i t i o n o fr e a l i z i n g t h es o c i a lh a r m o n i o u sa n ds t a b l e i nr e c e n t y e a r s ，c o m p l y i n gw it ht h et r e n do ft h e9 1 0 b a l a d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，b u i1 d i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t b e c o m e st h e1 e a d i n gd i r e c t i o na n dc o 切i i l l o n u n d e r s t a n d i n gb yo u r g o v e r n m e n t h o w e v e r ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si no u rs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，e s p e c i a l l yi no u rg o v e r n m e n t a u t h o r i t ya s p e c t s ，c a u s i n go fo u ri n a d e q u a t ep r e p a r a t i o na n d v a g u er e c o g n i ti o ni nt h et h e o r y a l1o ft h e s er e s t r a i nf r o mt h e p r o c e s s o f c o n s t r u c t i n g o u rs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t g r e a t l ya tp r e s e n t t h i sa r t i c l em a k e su s eo ft h eb a s i co p i n i o n s o fm a r x i s mt oc a r r yo u tav e r t i c a li n s p e c t i o nt ot h ed e v e l o p i n g h i s t o r yo fg o v e r n m e n ta u t h o r i t y ，t h e nr e v e a lt h ei n t r i n s i c d e v e l o p i n gl o g i co fi t g u i d e db yt h eo p i n i o n sa b o v e ，ic o m b i n e w it h c o n t e m p o r a r y s o ci a lb a c k g r o u n do fo u rc o u n t r y ，a n d p u t f o r w a r ds o m eu s e f u l s u g g e s t i o n s f o ro u rs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ta u t h o r it yc o n s t r u c tio n t h i sp a p e ri sc o m p o s e do ff i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti sal n l sp a p e r1 sc o m p o s e do 士士1 v ed a r t s 1 l h ef l r s td a r tjsa b r i e f i n t r o d u c t i o n ，a n a l y z e d t h er e s e a r c hb a s i sa n d s i g n i f i c a n c eo ft h ea r t i c l e ，t h er e s e a r c hs t a t u s ，a n ds oo n t h e s e c o n d p a r t el a b o r a t e dt h ea u t h o r it ya n dt h e g o v e r n m e n t a u t h o r i t y sd e f i n i t i o n ，a n dd i v i d e dd i f f e r e n t t y p e s o f g o v e r n m e n ta u t h o r i t yi na c c o r d i n gw i t hd i f f e r e n ti n s p e c t i o n a n 9 1e t h et hi r dp a r tf o c u s e do nm a k i n gad e s c r i p ti o nt ot h e d e v e l o p i n gh is t o r yo ft h eg o v e r n m e n ta u t h o r it y ，a n de x p o s e dt h e g o v e r n m e n ta u t h o r i t y s f o r m a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c s e p a r a t e l y ，a c c o r d i n g t ot h ed if f e r e n t g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o np a t t e r n ，t h a ti sd o m i n a n ta d m i n i s t r a t i o n ，t h e c o n t r 0 1a d m i n i s t r a t i o na n d t h es e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n t h e f o u r t h p a r ta n a l y s e d o u r g o v e r n m e n ta u t h o r i t y sp r e s e n t s i t u a t i o n ，e l a b o r a t e d s o m e q u e s t i o n s i no u r g o v e r n m e n t a u t h o r i t ya s p e c t s ，a n dp r o p o s e dh o wt ob u i l d s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ta u t h o r it y i no u r c o u n t r y t h el a s tp a r tist h e c o n c l u s i o no ft h i sp a p e r ，i ti st h eg e n e r a la n do v e r a l1s u m m a r y a n dg r a s po fd e v e l o p m e n to fo u rg o v e r n m e n ta u t h o r i t y k e yw o r d s ：a u t h o r i t y ；g o v e r n m e n ta u t h o r i t y ；s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ta u t h o r it yc o n s t r u c ti o n 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： m 、枉砂弘 名只又b 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文规定，研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“) 作者签名：艮忌浆趣 导师签名：印多多 易月日 月文 日 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 绪论 一、研究缘起 权威在英语中为a u t h o r i t y ，它的原本意义有以下几种：( 1 ) 创 造者、初始者；( 2 ) 祖父、先父、父主；( 3 ) 作者；( 4 ) 万物的起源、 赋予存在者，尤指上帝；( 5 ) 事物、作品的来源，渊源或根据。在 本文的论述中，我们把权威作为社会政治发展中的一个重要问题来分 析研究。权威的存在是人类社会的一种客观现象，它体现了一种特殊 的社会关系，是社会秩序维系的有机环节和必要机制。自原始社会以 来，人类的社会生产实践都是在集体中进行的，而在集体共同生活中， 就需要有共同的协作，需要一个统一的思想来使生产活动有序、顺利 地进行，这种统一思想表现为大家服从某一个组织的形式，或者体现 为服从某一个人，这种对于意志的服从就是权威产生的源泉。权威强 调的是某一个主体通过自己的影响力使对象服从的能力。它的本质特 征就是强制与服从。它反映的是一种关系，即一方对另一方意志的服 从。如果没有意志的服从，也就没有权威关系的存在。权威产生于人 们组织起来进行联合活动的客观需要，是社会生活中不可缺少的重要 条件。没有权威任何一个社会要保证有条不紊地正常运转，都是不可 能的。从经济管理和某些社会管理的层面来看，权威是大工业和社会 化生产的必然要求。从发展的趋势上来看，无论是私有制基础上的经 济活动，还是社会主义公有制基础上的经济活动，由于社会化大生产 本身需要互相协调和集中的管理，所以就需要有权威的出现。这正如 恩格斯所指出的，如果“想消灭大工业中的权威，就等于想消灭大工 业本身，即想消灭蒸汽纺纱机而恢复手纺车。 权威是人类生活中的普遍现象。它体现了一种特殊的社会关系， 是社会秩序维系的有机环节和必要机制。它既存在于人类社会发展历 函徐国亮：政府权威研究【m 】，山东大学出版社，2 0 0 6 年版，第1 页 。马克思思格斯选集第3 卷【m 】，人民出版社，1 9 9 5 年版，第2 2 5 页 1 硕士学位论文 程的始终，又表现于社会生活的各个不同领域。恩格斯在论权威 一文中说道：“我们看到，一方面是一定的权威，不管它是怎样形成 的，另一方面是一定的服从，这两者都是我们所必需的，而不管社会 组织以及生产和产品流通赖以进行的物质条件是怎样的。”任何组织 活动的顺利进行都离不开权威。它成为任何组织管理活动中必不可少 的因素，是组织管理活动走向和谐与秩序的重要保障。和谐与秩序是 任何组织得以有效率地实现其目标的必要条件，因此它们也成为每个 管理者所孜孜以求的对象。然而尽管管理者为此而禅精竭智，现实却 未遂其愿，对抗与混乱以各种形式出现在管理领域的每一个角落。不 论是和谐与秩序，还是对抗与混乱都是管理者与被管理者之间的一种 关系。而在探讨管理者与被管理者关系时，权威是一个不可回避的核 心范畴，因为“权威实质上是管理系统内人际关系的集中表现。 二、关于研究政府权威的意义 政府权威是人类组织社会生活的必然产物，也是实现社会和谐稳 定的必要条件。没有社会政治的稳定，人民就不能安居乐业，就难以 有社会经济的发展。政府作为社会组织和协调机构，必须具有权威性。 没有足够权威的政府是一个软弱无能的政府，具有足够权威的政府才 是一个强有力的政府，一个好政府。当下我们对政府权威的探讨具有 深刻的理论与现实意义。 塞缪尔亨廷顿曾说过“一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职 能的，同时它还是一个不道德的政府，就像一个腐败的法官，一个怯 懦的士兵，或是一个无知的教师是不道德的一样。在复杂的社会中， 人们需要有道德基础的政治制度。 政府作为公共意志体现的领导管 理者，唯一的目标和任务就是维护社会的公共利益，维护社会公正， 合理配置社会资源。权威对于政府来说非常重要，因为它是政府权力 的源泉和合法性的体现。政治权力不等于政府权威，当社会成员自觉 o 马克思恩格斯选集第3 卷【m 】，人民出版社，1 9 9 5 年版，第2 2 6 页 。陈光旨：主客体管理的权威【j 】，广西大学学报，2 0 0 2 年第5 期 。塞缪尔p 亨廷顿：变化社会中的政治秩序【m 】，三联书店1 9 8 9 年版，第2 6 页 2 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 的选择、认同和服从政治权力的影响时，政治权力才能转化为政府权 威。从而使社会成员能服从，依照政治权力的合法性运作，使社会成 员遵循法律、准则和制度。才能使得政府政令畅通、令行禁止。同时， 政府权威还是政府合法性的外延，是政治稳定的基础，也是政府推行 政策并产生效果的关键因素，是社会经济发展不可或缺的支持力量， 是整个社会道德水平提高和精神文明建设的推动力。反之，一个没有 权威的政府必然会丧失其公信力和社会成员的支持。 三、国内外研究综述 关于政府权威的研究，一般是从两个方面进行论述的：一个是关 于权威的论述，另一个是关于政府管理的论述。 ( 一) 关于权威的研究 西方对权威的研究，早在柏拉图那里就开始了。柏拉图虽然没有 明确提出权威概念，但他对国家的研究中，谈到过权威关系，即对意 志的服从关系。柏拉图从他的人性论出发，认为国家的权威应该具有 理性的、追求智慧、善于把政治权力与聪明才智结合起来的哲学王， 在历史上开创了权威研究的先河。 马克思韦伯是较早从合法性的角度对权威进行系统研究和论述 的人。韦伯对合法性的研究是建立在理性和对合法性信仰的基础之上 的。他认为，权威的本质在于合法性，而合法性可以有三种类型，即 法理型权威、传统型权威和魅力型权威。其中法理型权威是建立在相 信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上的；传统型权 威是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施 权威的统治者的合法性之上的；魅力型权威是建立在非凡的献身于一 个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷 模样板之上的。在这三种权威中，他最推崇法理型权威。他认为法理 型权威是最具理性，最富效率的权威形式，所有的管理者都应力求将 自己的统治建立在法理型权威之上。韦伯关于权威合法性理论对后人 的影响很大，以至要研究权威就不能不与合法性联系起来。 美国著名学者丹尼斯朗根据权威所产生的命令服从关系的特 硕士学位论文 点，依据不同的服从动机把权威划分为强制性权威、诱导性权威、合 法权威、合格权威和个人权威。他从服从者的角度来探究来源，考 察一种强制力由强变弱的衰变过程中权威怎么样继续得以维持，阐述 了作为权威主体应该具备怎样的个人条件才能使权威关系得以生成 和延续。 被誉为“现代管理理论之父的巴纳德在经理人员的职能一 书中对权威作出了全新的论述。他把权威定义为正式组织中信息交流 的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或“成员 支配自己所 贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织 做的事。他认为权威包括两个方面，即主体方面( 个人方面) 以及客 体方面( 命令被接受的性质) 。他认为命令是否有权威取决于接受命 令的人，而不决定于“权威者 或发布命令的人。巴纳德对管理权威 做了一种自下而上的解释。他认为在权威关系中，管理客体始终占主 导地位，“要使权威对一个人发生作用，必须有他的同意”。他完全 颠覆了以前自上而下解释管理权威、认为在管理权威中始终是管理主 体占主导地位的传统观点，使管理客体成为权威的中心。他的这一观 点都后世产生了深远的影响。 赫伯特西蒙就是其中一位。西蒙是美国著名经济学家和社会学 家。他在管理行为一书中提出了自己对权威的理解。他对权威理 论的开创性贡献在于他开始重视以专业技术为基础的专业职能在管 理权威中的作用。他认为权威是组织影响个人决策、使其行为符合组 织总体模式的手段之一，是“指导他人行动的决策制定权力 。 西蒙 根据时代的变迁，认为管理权威不单单来自于正式权威链所规定的职 位权威，专业职能也逐渐成为管理权威的一个重要来源。组织成员越 来越习惯于接受职能专家的建议，认为他们是诚实而能干的有权威 者。人们之所以认同他们权威的正当性，是由于他们以自己的专业特 。丹尼斯朗：权力论【m 】，中国社会科学出版社，2 0 0 1 年版，第4 9 5 1 页 口切斯特巴纳德：经理人员的职能【m 】，北京中国社会科学出版社，1 9 9 7 年版第，1 3 1 页 。赫伯特a 西蒙：( ( 管理行为 m 】，北京机械工业出版社，2 0 0 4 年版，第1 6 7 页 4 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 长在组织内履行一定的职能，在职能范围内，他们比其他人更能把握 事物的发展方向，对事物做出正确的预测。西蒙将权威归于职能地位， 而行使职能的能力部分地来自职能执行人对形势与规律的把握，对形 势与规律的把握越准确，执行职能的能力就越强，职能行使的越好， 其权威就越能得到下属的认同与服从。 国内关于权威问题的研究，主要集中在权威与权力、权威与政府、 国家和社会等的关系方面。王沪宁在政治的逻辑马克思主义政 治学原理一书中认为权威是存在于人类历史全过程中的社会现象， 它以服从为前提，以组织为基础，以强制为特征，是一种意志由一个 主体贯彻到另一个主体的行为。权威就是权力的代名词，因为它们凭 借的物质基础、作用方式和产生的效果都是一样的。孙钱章、吴江、 马抗美在新领导力全书一书中提出，权威就是广义的权力。他们 将权力区分为广义和狭义两种，狭义的权力是指职务权力，广义的权 力除了职务权力以外，还包括个人权力。这种个人权力是在职务之外 的，由于个人的业绩、素质、声望或其他个人因素而获得的影响他人 心理和行为的能力。他们认为，仅仅有职务权力，并不就有权威， 因为来自职务权力的命令和下属或人们的服从并不是总是一致的，并 不总是令行禁止。令而不行、禁而不止，三令五申、我行我素的情况 是经常发生的。只有既具有职务权力，又具有个人权力，才能使人们 心甘情愿地听从，因此“权威 是职务权力和个人权力的总和。故广 义的权力概念就是权威。时和兴在关系、限度、制度：政治发展过 程中的国家与社会一书中从国家的角度出发对权威进行研究，认为 国家所具有的令人信服的力量就是国家权威，这种权威与社会中的人 们和集团对于国家的价值判断有关，也就是说，国家权力自主性程度 与人们的社会偏好有关，国家行动的有效程度与人们的社会支持有 关，只有得到人们的支持与认同，从而自愿服从的国家权力，才是国 。王沪宁：政治的逻辑一一马克思主义政治学原理 m 】，上海人民出版社，1 9 9 4 年版， 第2 4 7 2 4 9 页 。孙钱章等：新领导力全书【m 】，中共中央党校出版社，1 9 9 8 年版，第1 3 5 9 页 硕士学位论文 家权威。他认为权威与权力是不能等同的。权力是根据自己的目的去 影响他人行为的能力，不管他人情不情愿，它都希望他人的行为符合 自己的目的。权威指的是拥有控制或支配他人的权利。他强调权力与 权威的区别，在于合法性，并把合法性看成是一种精神的力量，认为 “如果说权力主要是一种物质力量的话，那么权威则主要是一种精神 力量 。陈光旨在管理的主客体关系一文中强调管理具有双重主 客体关系，管理主体与客体是相对的，矛盾是可以相互转化的。保证 管理系统的权威，对维护管理系统的正常运行具有重要意义。并在主 客体管理的权威一文中进行了更加深入的研究。他认为主客体管理 的权威，来自主客体双方意志的实现，没有限制的权威将可能导致腐 化与堕落，使主客体发生矛盾与冲突，进而导致权威的丧失。王利 平，周燕在管理过程中的权威作用机制一文中提出权威是管理的 基本要素之一，权威机制是组织的平衡机制之一。权威的基础来自需 求、个性、认知和信仰等相关因素。组织中的权威作用关系既有理性 层面的，也有非理性层面的，包含了人与人之间的权威关系和组织与 个人之间的权威关系。组织管理过程中，权威机制关系到组织中的个 人行为如何凝聚为集体行为，也关系到组织目标如何转化为部门和个 人的实际行为，是个体行为和整体行为相互转换的关键环节。李松玉 在社会权威主导形式历史演变的阶段性分析中根据权威主体的不 同，把社会权威分为自然力权威、人的权威、资本权威和制度权威四 个阶段。 它们分别代表着四个不同阶段上的特定的社会关系。社会 权威关系主导形式的发展体现了社会发展的客观规律性和人类由不 平等到平等的发展过程。徐满泽在管理权威理论的历史嬗变一文 中根据权威载体的不同把管理权威分为暴力权威论、制度权威论、形 势权威论到权威接受论，职能权威论再到知识权威论等几个阶段。并 。时和兴：关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会 m 】，北京大学出版社，1 9 9 6 年版，第1 9 5 页 。陈光旨：主客体管理的权威【j 】，广西大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 年第1 0 期 。李松玉：社会权威主导形式历史演变的阶段性分析【j 】，( 理论学刊，2 0 0 3 年第2 期 。徐满泽：管理权威理论的历史嬗变【j 】，广东商学院学报，2 0 0 6 年第3 期 6 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 提出随着权威载体的变化，权威本身具备越来越大的可分享性。管理 者必须树立共享、和谐的管理理念来适应当前这种变化。 ( 二) 关于政府管理的研究 关于政府管理方面的研究，国外的著作多是从政府“治理”、“善 治 等方面着手的，探讨政府的治道变革以及政府如何“管理”、“驾 驭”，这些论述多是研究政府在改革情况下是提升政府影响还是减少 政府影响等方面的问题。欧文e 休斯认为西方发达国家自二十世 纪八十年代开始，政府的管理模式已发生新的变化，以官僚制为基础 的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模 式。拉塞尔林登在无缝隙政府公共部门再造指南一书中提 出，无缝隙政府是公共管理变革的主要原因和特征，同时也是由生产 者社会向顾客社会转变的一种反应。并在书中详述了政府再造的步 骤，揭示了无缝隙政府不是全盘推翻现有的行政运作程序，不是以部 门、职能为导向或以数量、规模为导向，而是以顾客为导向，以结果 为导向，以竞争为导向。戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府 企业精神如何改革着公营部门一书中就提出要用企业家的精神 和自由市场的力量来改革政府，使政府不再成为一个庞大的而又无效 率的机构。“如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去， 我们就能取得伟大的成就。罗伯特b 登哈特夫妇在新公共服 务：服务，而不是掌舵一书中，对传统公共行政，特别是对新公共 管理的“企业家精神政府理论进行了深刻的反思和批判，他认为“当 强调政府为社会掌舵的时候，是否正在淡忘谁才真正拥有这条船 昵? 并通过比较分析，系统地阐述了新公共服务的基本理论的基 本内涵，并在此基础上提出了构建现代服务型政府的七大基本原则。 国内关于政府管理问题的研究主要是借鉴了西方的管理理论。并 。拉塞尔林登：无缝隙政府一一公共部门再造指南【m 】，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第5 1 0 页 。戴维奥斯本，特德盖布勒：改革政府一一企业精神如何改革着公营部门【m 】，上海 译文出版社，1 9 9 6 年版，第2 8 8 页 。罗伯特b 登哈特：新公共服务：服务而非掌舵【j 】，中国行政管理，2 0 0 2 年第1 0 期 7 硕士学位论文 根据我国的具体国情进行了一些创新。如毛寿龙等在西方政府的治 道变革一书中认为市场化导向的改革成为西方国家改造传统政府公 共服务体制的基本思路，即“政府职能的市场化、政府运行的市场化 和计算机化、政策执行的自主化。 并系统的介绍和客观地分析了西 方政府改革的理论与实践，并着眼于我国政府改革，为更多地了解西 方政府改革的理论和实践提供一个大致的背景，也为我国政府改革的 理论和实践提供了一个参考的框架。谢庆奎主编的当代中国政府理 论研究丛书、当代中国政府与政治研究丛书，全面的就政府体 制、政府管理、政府权能、政府与市场关系等方面作了系统的研究分 析。张康之在公共管理：社会治理中的一场革命中提到，在人类 走向后工业社会的过程中，出现了公共管理这种新型的社会治理模 式，它与以往的统治型和管理型社会治理模式不同，是一种服务型社 会治理模式。它是建立在服务价值的基础之上的，代表了人类社会治 理模式发展的必然。陈振明在政府再造公共部门管理改革的 战略与战术一文中提到“要借鉴当代工商管理( 企业管理) 领域发展 起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向 当代新公共管理模式的转变。” 并认为当代西方政府改革的“新公共 管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于 在市场经济条件下处理好政府与市场、企业与社会的关系，完善宏观 调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率方面具有一定的参 考价值。俞可平在治理与善治一书中认为，治理是一种公共管理 活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制 和治理方式。治理与统治最根本的区别就在于统治的权威必定是政 府，而治理虽然也需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；统治 的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也 。毛寿龙等：西方政府的治道变革【m 】，中国人民大学出版社，1 9 9 8 年版，第1 2 页 。张康之：公共管理：社会治理中的一场革命( 上) 【j 】，北京行政学院学报，2 0 0 4 年第 1 期 。陈振明：政府再造一一公共部门管理改革的战略与战术【j 】，东南学术，2 0 0 2 年第5 期 8 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。统治的手段 和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，而治理的手段更多 的是强调各种机构之间自愿平等合作。善治的实现有赖于公民自愿的 合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善 政，而不会有善治。而公民的积极参与和合作程度，取决于公民社会 的发展和成熟程度。“没有一个健全和发达的公民社会就不可能有真 正的善治。 四、分析框架和研究方法 ( 一) 分析框架 本论文分五个部分进行论述。第一部分为绪论，主要介绍本文的 选题依据、选题意义和研究综述。第二部分则对权威的内涵进行了简 单的论述，并根据考察角度的不同对其进行了类型的划分。第三部分 重点阐述政府权威的历史发展。即根据历史上不同的政府行政模式来 对政府权威进行系统的论述。第四部分则论述了当代中国社会转型时 期政府权威所面临的困境，并提出了构建服务型政府权威的建设路 径。第五部分是本论文的结语，也就是本论文的最后一部分，对政府 权威的发展进行总体上的概括和把握。 ( 二) 研究方法 本文的研究方法主要有：文献分析法、历史研究法、归纳和演绎 相结合方法。 l 、文献分析法：本文查阅了大量相关的原始资料，包括中文文 献和英文文献。除此之外，还充分利用互连网的便捷性和资源的丰富 性，检索了一定的网络资源。并在此基础上，对政府权威的历史发展 进行研究。 2 、历史研究法：通过对政府权威发展历史的回顾，从中总结一 些宝贵的经验。以期对当代政府管理改革有所启示。 3 、归纳和演绎相结合方法：本文在归纳中主要使用了不完全归 纳，为求得较好的结果，还使用了归纳和演绎相结合的方法。通过对 。俞可平：治理与善治【m 】，北京社会科学文献出版社，2 0 0 0 年版，第3 2 9 页 9 硕士学位论文 不同时期政府权威进行总结，演绎了当代政府权威的应该具有的相关 特点。 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 第一章政府权威简介 1 1 政府权威的界定 1 1 1 权威的定义 恩格斯曾专门撰文对权威进行过阐述，他认为权威是与人类社会 发展相伴随的社会现象。无论在何种社会组织下，哪怕是由两个人组 成的社会，都需要一方有一定的权威，另一方有一定的服从，否则人 类社会就无法进行物质生产和社会活动。他在论权威一文中说到 “这里所说的权威，是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威 又是以服从为前提的。”在恩格斯看来，权威就是一种支配服从 关系，一方是意志的施加者，处于主动的地位，而另一方则是意志的 服从者与执行者，处于被动的地位。哪里存在权威，哪里就有客体对 主体的服从，离开了这种主从性，权威就不复存在。恩格斯强调了权 威的主从性这一特点，并作了较为详细的论述。随着时代的发展，权 威所包含的内容也越来越广泛。我们需要对权威进行新的思考。 马克斯韦伯认为，“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到 反对也能贯彻自己意志的任何机会，而不管这种机会是建立在什么基 础之上。不论是权力还是权威，它们都是影响力的一种方式，它们 的目的都是将主体的意志施加于对象之上，通过对象的行动去实现主 体的意志的过程。于是，有人便给权威下定义为“合法的权力 或“令 人信服的力量 。这种定义抓住了权威与权力的主要区别在于合法性。 合法性是权威的本质，但合法性的形成并非由主体一方所决定，更多 地是由客体以自己的相关标准进行衡量后而赋予主体的。在这种定义 中，它们的出发点是主体，它们将权威视为是主体的一种能力。而忽 略了客体的能动性。综上所述，我们认为：权威为主客体之间的一种 信从关系。这个定义抓住了权威的两大本质特征：主从性与合法性。 。马克思思格斯选集第3 卷【m 】，北京人民出版社，1 9 9 5 年版，第2 2 4 页 。马克斯韦伯：经济与社会，上卷 m 】，北京商务印书馆，1 9 9 8 年版，第8 l 页 硕士学位论文 所谓主从性即在权威关系中总有一方将自己的意志施加与另一方，并 要求对方服从，虽然有强制的意味在里边，但正是这种主从性保证了 权威的效力，保证了效率与秩序，也正是在这个意义上，恩格斯说权 威是“我们所必需的 。合法性是指这种主从性的意志施加是经过客 体同意与认可的，合法性突出了权威形成过程中客体的作用，将权威 与其它的影响力形式区分开来。 1 1 2 政府权威的内涵 权威产生于人们组织起来进行联合活动的客观需要，是社会生活 中不可缺少的重要条件。没有权威任何一个社会要保证有条不紊地正 常运转，都是不可能的。从经济管理和社会管理的层面来看，权威是 大工业和社会化生产的必然要求。从发展的趋势上来看，无论是私有 制基础上的经济活动，还是社会主义公有制基础上的经济活动，由于 社会化大生产本身需要互相协调和集中的管理，所以就需要政府具有 权威。那么我们应该如何理解政府权威呢? 政府是国家权力的代表，是国家组织活动的机构，是统治阶级实 现自身利益的重要工具。尤其在现代社会，政府对社会的发展和进步 直接起到关键性的作用。处在实现现代化进程中的国家，政府除了履 行传统的阶级统治职能，其社会管理和服务职能不断膨胀。为发挥政 府在现代化进程中的主导作用，应该而且必须建立起合理有效的权 威。“政府权威的内涵可以从两个角度来理解：从政府统治和管理的 主体一方来说，政府权威意味着政府有能力使被统治和管理者认为这 种统治和管理是应当服从的，从而获得被统治和管理者的认可和 自愿服从；从统治和管理的客体一方来说，政府权威意味着被统治和 管理者基于某种价值、信念而认可、支持某种政府统治和管理，将其 视为正当或应当的。” 对政府权威的认识，重点是要认清政府权威的合法性来源。马克 思主义对此问题作出了深刻的认识：任何政治权威的最深厚的基础存 中廖扬丽：( ( 论法理型政府权威的一般理论 j 】，齐齐哈尔大学学报( 哲学社会科学版) ， 2 0 0 3 年0 9 月 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 在于一定社会的经济关系以及受经济关系决定和影响的社会关系之 中。在一切剥削阶级存在的社会中，由于政治权威属于统治者阶级所 拥有，被剥削群众与这种政治权威的根本利益是对立的，因而统治者 为了维护其政治权威，总是为这种维护特定阶级利益的政治权威披上 神秘的或神圣的外衣，从而使被统治者确信这种权威的正当性，专制 社会的“君权神授”和现代资本主义社会的“人民主权等就是其典 型代表。而当剥削阶级被消灭后，对社会的统治权转移到人民手中， 实现了人民的主权地位，政治权威属于人民所有，服从政治权威就是 服从人民本身。 综上所述，我们认同这样的政府权威界定：“政府权威是一种公 共权威，是政治权威的核心，它是以政府对经济、政治、社会的管理 主体地位得到社会力量的认同和支持，从而表现为对管理客体的制约 能力。 它具有认同性、合法性、自愿服从性、公共性等特征。 政府权威与政府权力是一对既有联系而又有区别的范畴。正如权 威与权力的关系一样，政府权威离不开政府权力作为依托，但它更强 调的是政府权威的合法性基础，即它是建立在民众对政府的制度、目 标、政策的支持和认同之上，而政府权力是以宪法和法律所授予政府 的管理社会和服务社会的权力，它的执行必须以宪法和法律为准绳， 即政府必须依法行政。 1 2 权威的类型划分 对权威进行分类研究，是全面理解、认识权威的必要环节。通过 这种分类研究，我们可以更深刻、更全面地理解权威现象的本质、特 点和发展趋势。有助于我们在现实生活中充分自觉地发挥权威的影响 和作用。对于权威类型的划分，可以因角度的不同而有所区别。 ( 1 ) 德国著名社会学家马克斯韦伯认为人们对权威的服从可 以建立在不同的动机之上，如物质动机、情绪动机等，然而这些动机 不可能构成一个统治的可靠基础，“还必须加上另一个因素：对合法 廖扬丽：论法理型政府权威的一般理论【j 】，齐齐哈尔大学学报( 哲学社会科学版) ， 2 0 0 3 年9 月 1 3 硕士学位论文 性的信仰”。合法性才是人们服从权威的一个根本原因。因此韦伯根 据合法性来源的不同，将权威分为三种：传统型权威，即相信传统和 习惯是神圣的、不可侵犯的。这种权威存在于封建制和君主制之中； 魅力型权威，即相信在某些人身上具有超自然的、超人的特质，并愿 为这些人或这些人制定的规范献身。它存在于依靠对领袖个人迷信的 独裁国家中；法理型权威，即相信法律原则具有价值的合理性，是公 正的。韦伯认为这种权威存在于民主自由国家之中。 ( 2 ) 美国著名学者丹尼斯朗则根据权威所产生的命令服从关 系的特点，依据不同的服从动机把权威划分为强制性权威、诱导性权 威、合法权威、合格权威和个人权威。强制性权威是建立在畏惧的基 础之上。丹尼斯朗认为“强制性权威在广延性、综合性和强度上无 疑是最有效的权力形式。是权威所期待的最高境界。诱导性权威是 依靠给予奖励，而不是靠予以威胁而达到服从的目的。诱导性权威它 必须确实给权威服从者提供承诺的好处，使命令服从者从中确实接收 到权威主体的施与，这种权威关系形式才能得以成立和持久。合法权 威是一种权力关系，其中掌权者拥有公认的发布命令权力，而权力对 象有公认的服从义务。合格权威是一种权威关系，其中对象服从权威 的指令是处于信任权威的卓越的才能或专门知识去决定何种行动能 最好地服务对象的利益与目标。个人权威是一种“纯粹”型的权威， 其中命令的发布与服从无需发布命令者拥有任何强制性权力、可转让 的资源、社会授予的特殊资格或合法性。 ( 3 ) 另一种是根据权威的主体不同将社会权威划分为四个阶段： “即自然力权威、人的权威、资本权威和制度权威四个阶段。 ( 一) 自然力权威，这主要是指原始社会的权威形式；这时候由于人类力量 的弱小，还不可能把自然界作为一个改造的对象来对待，而只能作为 一个本原和归宿来看待。这样，自然界权威的力量就通过人们发自内 。马克斯韦伯：经济与社会上卷f m 】，北京商务印书馆，1 9 9 8 年版，第2 3 9 页 。丹尼斯朗，权力论【m 】，中国社会科学出版社，2 0 0 1 年版，第4 9 页 。李松玉：社会权威主导形式历史演变的阶段性分析【j 】，理论学刊，2 0 0 3 年第2 期 1 4 政府权威的历史发展及我国服务型政府权威建设 心的崇拜来实现了；( 二) 人的权威，这是从奴隶社会到封建社会的 自然经济社会的权威形式。它是对自然力权威关系的发展。它改变了 自然力权威条件下人类以整体的形式对自然界的崇拜和服从，出现了 一部分人对另一部分人的服从；( 三) 资本权威，是指资本主义社会 的权威形式，是人们对资本所代表的社会关系的服从。它是通过经济 这种强制力量来实现的；( 四) 制度权威，这是在生产力高度发达基 础上的权威形式。是在从根本上消除了人与人之间关系中异化现象的 基础上实现的对人们共同意志的服从。 关于权威类型的划分应该还有许多，很显然，任何一种划分法都 有其一定的合理性，也有其一定的局限性，因为它们都只是从一个特 定的角度出发的。为了更好的体现政府权威的特点，我们将根据人类 社会所经历过的治理模式来对政府权威进行考察。“迄今为止，人类 的社会治理主要是由统治型的社会治理和管理型的社会治理所构成 的历史发展过程。近些年来，在向后工业社会转变的过程中，出现了 一种新的历史趋势，一种新型的社会治理模式即服务型的社会治理模 式的出现。”下面我们将根据不同的社会治理模式来对政府权威的形 成、发展和本质特点进行归纳和总结，找出其发展规律。以便为当今 的政府管理提供些许有益的借鉴。 。张康之：( 论不同社会治理模式中的法治与德治 j 】，江南社会学院学报，2 0 0 2 年第4 期 1 5 硕士学位论文 第二章政府权威的历史发展 2 1 统治行政时期政府权威 2 1 1 统治行政时期政府权威的形成 从上面我们对政府权威简单的论述中可以看出，政府权威的形成 实质上是人类社会群体中的一种社会心理过程。它并不是人类社会与 生俱来的现象和社会关系。它是随着国家的产生、发展而出现的。 自从有了人类社会，就开始有了对社会公共事务的管理，即广泛 意义上的政府管理。“在原始社会，氏族成员包括妇女在内都是平等、 自由的，由全体氏族成员组成的氏族大会讨论和决定氏族中所有重大 问题，氏族酋长由氏族大会选出，管理氏族日常公共事务，维护氏族 成员个人或家庭的利益以及社会公共利益。但氏族酋长并不享有任何 优越权或特权。这是一种原始民主管理制度或模式。”随着社会生产 力的发展和剩余产品的不断增多，私有制随之产生，社会开始出现贫 富分化，一方面财富和权力日益向部落首领或酋长等少数人集中；另 一方面广大的氏族成员日趋贫困化，这种贫富分化最终导致了阶级的 形成，以及阶级矛盾和冲突曰趋激化，而原有的氏族管理模式难以调 和这