（行政管理专业论文）我国市政公用事业市场化政策的潜在风险及控制.pdf

摘要 摘要 长期以来，无论是在计划经济国家还是市场经济国家，公用事业的发展都被 认为是国家的责任，应由国家投资，国家建设及国家经营，是标准的公营事业， 并带有公益性质。这样做的理由不仅是因为公用事业投资周期长、收益低，私人 部门无力负担也不愿负担，而且更为重要的是存在着“市场失灵”，私人部门经营会 有损于公众利益。于是在政府财力难以为继的条件下，消费者的要求与私人部门 投资的冲动共同导演了在公用事业领域中的制度变迁。自上世纪9 0 年代中期以来， 我国城市公用事业市场化改革步伐不断加快，进入新世纪，全国许多城市更掀起 了城市公用事业“民营化 和“放松管制”的热潮。这不仅是对政企不分、垄断 经营、效率低下、亏损严重的传统体制的合理校正，也是应对城市化加速发展带 来的消费需求升级的基本选择，还有着国家大力发展非公有制经济的宏观政策背 景。然而，公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷， 值得我们予以关注。 市政公用事业是公用事业市场化改革的核心内容，是城市经济和社会发展的 载体，直接关系到社会公共利益、人民群众生活质量以及城市经济和社会的可持 续发展。由于“城市公用事业不同于一般的竞争性行业，它受到管网的限制，具 有天然经营、自然垄断的特征，所以成为了市政公用事业市场化改革进程中问题 最多、系统最为复杂的领域。 同时，由于公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公 用”属性之间必然存在一定的矛盾。这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在 一些可能的损害公共利益的风险。如何防范和控制这些风险，维护公共利益则成 为我国市政公用事业市场化改革过程中必须关注的问题。 关键词：城市公用事业，市场化，公共管理 a b s t r a c t a b s t r a c t f o ral o n gt i m e ，n om a t t e rw h a tp o l i c yw eh a v et a k e nf o ro u rc o u n t r y ，i ti ss a i d t h a tt h es u p p l yo ft h ep u b l i cu t i l i t i e si st h er e s p o n s i b i l i t y i ti sq u i t eg o o df o r0 1 1 1 p e o p l e h o w e v e rb e c a u s eo ft h el a r g ec o s tf o rt h eb u i l d i n ga n dm a n a g i n gp u b l i cu t i l i t i e s ，t h e w a yo fs u p p l y i n gg o o d sf o ro u rp e o p l eb e c o m e sm o r ea n dm o r eu n r e a l i s t i c f r o m 19 9 0 s ，t h er e f o r mi no u rc o u n t r yh a sg e tag r e a ta c c o m p l i s h m e n t t h er e f o r mn o to n l y c h a n g et h ew a yo fs u p p l yp u b l i cu t i l i t i e s ，b u tm a k es o m ep r o b l e mo p e n w es h o u l dp a y m u c ha t t e n t i o no nt h o s ep r o b l e m sa n dg e ts o m es o l u t i o n t h ep r i v a t i z a t i o no f0 1 1 1 c o u n t r y sp u b l i cu t i l i t i e sh a p p e n , r e f e r r i n gt oo u r g o v e r n m e n t si m p e t u sa n dt h ea c t i v e l yp a r t i c i p a t i o no ff o 而印c a p i t a la n dt h ec i v i l c a p i t a l ，w h i c hy i e l d e dc e r t a i nr e m i t s ，a n da l s oe x i s t e ds e v e r a lp r o b l e m s b e c a u s et h e r e i st h eb a s i cp r o b l e mb e t w e e nt h em a r k e t - o r i e n t e ds u p p l y i n gw a ya n dt h ec o r eo fp u b l i c u t i l i t i e s p u b l i cu t i l i t i e sr e f e rt ot h ed a i l yl i f eo fp e o p l e ，h o wt og u a r dt h en e e do fp e o p l e i st h ec o r eo ft h er e f o r m t h i sa r t i c l ew i l li n t r o d u c et h ec o n c e p t so fp u b l i ce n t e r p r i s e s a n dc i v i l i a ne n t e r p r i s e s a n a l y z et h ei n d i s p e n s a b i l i t ya n dp o s s i b i l i t yo fp u b l i c e n t e r p r i s e s c i v i l i a na n dt h er e a ls t a t u si no u rc o u n t r y w ew i l ld os o m ed i s c u s s i o n sa n d r e s e a r c h e sa r o u n dt h ea c t u a lp r o b l e m so c c u r r e di nt h ep r o c e s so fp u b l i ce n t e r p r i s e s c i v i l i a n , m e a n w h i l eg i v es o m ei n t e r r e l a t e ds u g g e s t i o n s t h o u g ht h ec o r r e l a t i v ep o s i t i v e p o l i c e sc o m eo u t , e x p e d i t i n gl e g i s l a t i o n s ，c o n s t r u c t i n gh e a l t h y , e q u i t y , r e a s o n a b l ea n d c o m p e t i t i v es y s t e m ,c o n s e c u t i v e l yt oc o n s u m m a t ec u r r e n tp r i c i n gs y s t e m p e r f e c t g o v e r n m e n ts u p e r v i s o r ym a n a g e m e n t ，s t r e n g t h e nt h ea b i l i t yo fg o v e r n m e n t ss u p e r v i s e s a n db u i l du pt h ea w a r e n e s so fi n f o r m a t i o n , u s i n gd i f f e r e n tw a y st oa d v a n c ec i v i l i a n c o n s t a n t l y k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ，p r i v a t i z a t i o n , p u b l i cm a n a g e m e n t i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：e t 期：年月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 日期：年月日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 长期以来，无论是在计划经济国家还是市场经济国家，公用事业的发展都被 认为是国家的责任，应由国家投资，国家建设及国家经营，是标准的公营事业， 并带有公益性质。这样做的理由不仅是因为公用事业投资周期长、收益低，私人 部门无力负担也不愿负担，而且更为重要的是存在着“市场失灵 ，私人部门经 营会有损于公众利益。于是在政府财力难以为继的条件下，消费者的要求与私人 部门投资的冲动共同导演了在公用事业领域中的制度变迁。自上世纪9 0 年代中期 以来，我国城市公用事业市场化改革步伐不断加快，进入新世纪，全国许多城市 更掀起了城市公用事业“市场化 和“放松管制”的热潮。这不仅是对政企不分、 垄断经营、效率低下、亏损严重的传统体制的合理校正，也是应对城市化加速发 展带来的消费需求升级的基本选择，还有着国家大力发展非公有制经济的宏观政 策背景。然而，公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺 陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面： 一是市场化带来的国有资产的流失。市场化是以提高效率经济效率与：管理 效率为出发点和根本特色，但是由于市场化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结 果可能是政府在市场化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当 手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流 失。 二是市场化使公共利益受到忽视。例如说，在传统上，公共部门在公共服务 供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，但是公共服务方式改 革过程中，许多原有问题仍待于解决，新的问题又在不断出现，有些负面影响日 益显现。 这些所有问题，无不体现在政府、企业、公众三者的关系上。处理好以上利 益相关者之间的平衡，实现以上利益相关者的多赢，是市政公用事业市场化改革 成功的关键，也是构建和谐社会基本要求。 市政公用事业是我国市场化改革的核心内容，是城市经济和社会发展的载体， 直接关系到社会公共利益、人民群众生活质量以及城市经济和社会的可持续发展。 电子科技大学硕士学位论文 由于“城市公用事业不同于一般的竞争性行业，它受到管网的限制，具有天然经 营、自然垄断的特征，所以成为了市场化改革进程中问题最多、系统最为复杂的 领域。”因此，城市公用事业市场化改革成为我国市场化改革研究中一个非常重 要，极具代表性和典型意义的问题” 1 2 市政公用事业市场化研究综述 国内外对市政公用事业市场化改革的研究，大致可以分为两类。一类从经济 学的视角分析，运用产权理论，政府规制经济学的基本理论，探索性地研究自然 垄断产业的市场化运作的可行性和政府管制问题。另一类是从技术层面讲，探索 市场化过程中以及市场化运作后要解决的核心问题，如产品定价问题，模式问题。 市政公用事业的供给一般具有自然垄断特征，由于这些部门中存在规模经济，范 围经济和网络外部效应，同时对一国具有重要的战略和经济意义，它们的产权结 构问题一直是经济理论和实证研究的一个重要课题。在理论界，一些新的经济研 究成果，特别是产权理论c o a s e ，1 9 6 0 ，1 9 7 4 ；a l c h i a n & d e m s e t z ，7 0 s ；c h e u n g ，1 9 6 9 和不完全合同理论g r o s s m a n h a r t ，1 9 8 6 ；h a r t & m o o r e ，1 9 9 0 ；h a r t1 9 9 5 的发展， 为公共和私人部门参与基础设施服务的供给提供了新的理论依据。同时，部分学 者也认识到私人部门参与市政基础设施建设也存在局限性，并在阐述市政公用事 业市场化局限的同时，认为政府应该有所作为口1 。欧文e 休斯指出：竞争在私 营部门并不能总持续进行，因此经常需要政府干预以保持竞争的真正实现。离开 政府的控制，自由企业制度的优越性将无从体现。日本经济学家植益草在其著作 微观规制经济学写到：规制是在以市场机制为基础的经济条件下，以矫正和 改善市场机制内在问题为目的，政府干预和干涉经济主体特别是企业活动行为口1 。 经济学界普遍认为，为纠正市场失灵，维护公众利益，政府必须要从价格、市场 准入与退出、产品服务质量和经营风险等方面进行监管。随着政府规制俘获论t h e c a p t u r et h e o r y ，s t i g l e r ，1 9 7 1 ：p e l t z m a n m ，1 9 7 6 以及来自各方放松规制的呼声日 益高涨，在理论模型和实际操作方面均较为成熟的特许投标制f r a n c h i s eb i d d i n g ， d e m e s e t z ，1 9 6 8 ；p o s n e r ，1 9 7 2 及区域间竞争制度y a r d s t i c kc o m p e t i t i o n 等激励规 制成为主要的政府规制措施h 1 。此外，随着以寡头垄断市场结构为特征的竞争格局 的形成，反垄断立法和执法工作摆上议事日程。 同时，市政公用事业在不断探索的市场化进程中程催生了多种改革模式，主 要包括作业外包、委托运营、b t 、t o t 、b t 0 、b o t 、r o t 、b o o 、股权转让、合资合 2 第一章绪论 作等。其中前两种模式不带融资性质，后八种模式都不同程度带有融资性质晦1 。就 政府方和社会投资人各自承担的风险来说，基本上越靠后的模式，投资人承担的 风险越大，政府承担的风险更小。对于市政公用事业市场化研究上，价格，操作 模式，投融资环境是关注得最多的方面： 傅涛在研究城市公用事业改革现状的基础上，重点探讨了城市供水行业成本 及价格控制，认为在城市供水市场化实施的过程中，专营企业是买了产权获得的 经营权，没有期限的限制，已经省略了准入监管，过程的监管就必不可少；而特 许经营因为良好的准入竞争，可以简化过程监管，降低监管成本1 。无论是专营还 是特许经营，既然自来水是服务业，那么政府的监管重点之一就是如何保障服务， 针对成本和价格的监管方式可能会有不同，但是不能将监管简化为单独强调成本 和价格。 龚碧芳对现行的城市供水价格机制进行研究后指出，城市水价要根据市场规 律，综合考虑供水企业治水成本，居民承受能力以及物价指数，建立合理的城市 供水水价形成机制和水价调整机制，对居民用水实行阶梯式计量水价，对非居民 用水实行计划用水和定量管理，以及超计划，超定额加价方法。遵循补偿成本， 合理收益，节约用水，公平负担的供水定价原则口1 。 林朝阳对现行的城市供水行业股票融资，合资，发行市政债券，b o t 模式四种 种融资方式进行分析后指出股票，合资和市政债券三种融资方式存在明显的缺陷， 实行b o t 模式是目前城市水务比较好的融资方式，但在实际的推广中除了吸引外 资更应该吸引国内私营资本，让国内和国外企业同等竞标呻1 。 1 3 研究对象及主要思路 1 3 1 研究对象 根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森在 公共支出的纯理论中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务， 即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共 产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消 费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有 敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共 产品引。 电子科技大学硕士学1 1 ：7 ：论文 城市的公用事业包括两个大的方面：一是城市市政公用设施，二是公共卫生 设施。所谓城市公用设施，从本质上讲，与城市基础设施没有差异，二者是完全 相同的。按照我国一直延续下来的城市管理体制，城市公用设施实际上就是指城市 基础设施中那些由城市建设行政主管部门分工进行行业运营管理的部分。按照我 国现行的部门管理分工，城市市政公用设施包括城市供水、供气、供热、公共交 通等城市公用事业：城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程；城市 市容、公共场所和公共厕所保洁、垃圾和粪便清运处理等市容环境卫生事业；城 市园林、绿化等园林绿化业。作为现代化城市的重要基础设施，城市公用事业所 提供的产品( 或服务) ，是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。城市 公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：一是社会目 标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足 的产品( 或服务) ；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和 扩大再生产能力 1 0 j 。 1 3 2 主要思路 本文主要采用案例分析的方式对城市公用事业市场化进程中出现的损害公共 利益的趋势进行多角度研究。本文研究内容将从国内外城市公用事业市场化改革 的现状分析开始，对国内外各种城市公用事业市场化改革模式进行归纳和介绍，并 在此基础上，针对改革过程中由于政府及企业的不规范行为而导致的损害公共利 益的风险进行全面的分析。最后在进行分析的基础上，从维护公共利益为出发点， 分别从政府政策目标价值取向，政府监管，规范政府及市场行为，培养第三方参 与方面提出风险控制对策。鉴于城市公用事业在人类生存环境和资源的有效利用 与保护中的重要地位，近年国家对城市公用事业的投入不断加大，建设不断加速， 该行业市场化改革浪潮席卷而来，是城市公用事业市场化改革的一大特殊领域，对 该行业的研究具有实践，应用意义，故本文始终紧扣城市供水行业这一例子，在总 体分析城市公用事业市场化改革的基础上，尝试为城市供水行业市场化风险控制 提出对策。文章旨在提供一种思路，以供实际工作应用，借鉴或参考。 4 第二章我国公用事业市场化政策风险控制的相关理论 第二章我国公用事业市场化政策风险控制的相关理论 2 1 市场失灵理论 市场失灵理论就是指由于市场自身存在的缺陷而使资源达不到最优配置的市 场状况造成市场失灵的直接原因是因为市场机制在配置资源过程中存在的：自发 性。即各个分散的企业只从自身的局部利益出发，按照市场信号调整微观经济的 资源配置，往往使整个社会资源配置处在无政府状态u 。它需要经过长期的、无 数次的反复，才有可能达到社会总供求的平衡。滞后性。各个市场主体在接受市 场价格信号时，所获得的高于或低于商品生产价值时，已是在交换之后的事了， 此时再行调整，一方面己发生了供应不足或供过于求的状况，另一方面这时的调 整也不能及时满足供求平衡的需要。市场机制的作用自身不具备预见经济变化的 功能。不稳定性。当市场机制的作用使社会总供给与总需求达到平衡时，市场不 会因此而被稳定下来，因为各企业从自身利益出发，还会将资源从效益低下的部 门向效益相对较高的部门转移，这就造成这一部门供求平衡的损害副。市场机制 的竞争是各企业追求自身利益最大化，哪个部门获利相对丰厚市场就会调动自己 的资源要素向哪一部门转移，从而造成供需平衡的不稳定性。 2 2 政府失灵理论 市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在 着“政府失灵”的可能性，用林德布洛姆的话说就是政府“只有粗大的拇指，而无其 他手指n 3 功。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力 度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需 要。比如对生态环境的保护不力缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础 设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性手段 等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；另一方面，则表现为政府的过度干预， 即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理 需要，或干预的方向不对路，形式选择失当n 钔，比如不合理的限制性规章制度过 多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及 5 电子科技大学硕+ 学位论文 搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能 纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。 2 3 政府管制理论 政府管制又称为政府规制。管制，是政府干预市场的活动总称，关于管制的 研究被视为经济学的一个正式领域。管制经济学最早是由美国著名的经济学家斯 蒂格勒开创的。在市场经济体制中，政府干预企业经济活动的方式主要有以下几 种：第一，利用普通法、反托拉斯法经过法院间接干预企业经济活动；第二，利 用宏观调控手段通过市场间接干预企业经济活动；第三，通过国有化直接干预企 业经济活动：第四，通过管制机构直接干预微观经济主体活动。其中，通过普通 法、国有化和宏观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏观行为，反托拉 斯和管制属于政府的微观行为n 5 1 。因此，总的来说政府干预从经济性质来看，可 以分为两大方面：宏观调控与微观规制。 如上所述，管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，那么， 按照政府对微观经济活动干预的路径来看，通常可分为直接管制和间接管制。直 接管制，是政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法 规而直接对企业市场行为施加的管制n 8 1 。间接管制，是指由政府的司法机构通过 一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的管制。其中，政府的直 接管制又可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是对诸如自然垄断行业和 金融业等特殊行业的管制；社会性管制是对企业行为造成了环境污染等外部性问 题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题进行的管制。 2 4 市场失灵政府失灵与政府管制三者之间的关系 长期以来，政府微观干预与市场机制作为配置资源的工具是相互替代的，这 种替代性在市场失灵的条件下更为明显，其引申的含义是只要市场能够做的尽可 能由市场机制配置，市场不能做或者存在缺陷的，则通过政府干预来实现资源的 配置n 。但事实上，现代的理论和实践表明不仅仅市场是有缺陷的，政府干预也 存在失灵的一方面。低效率、寻租、分配非公平性等等大量问题在政府直接管制 下暴露表明，管制是需要与市场竞争结合在一起，尽可能降低管制的代价。这体 现了管制与市场竞争之间的互补和协调作用。它表现为两个层面：首先，工具内 6 第二章我国公用事业市场化政策风险控制的相关理论 在的结合。任何一种管制工具都会直接或者间接地影响各个企业策略性行为，这 些策略性行为又会回馈管制工具。这种交互的、交叉的关系在很大程度上共同地 影响了产业的绩效。其次，工具与规则的结合。围绕着公平和效率，以效率为标 准，在引入市场竞争工具条件下，实行各种必要的管制规则，以保证市场的秩序 和分配的效率。实际上在公用事业部门中，市场不完全程度更为严重，需要政府 实施相应的干预政策，从总体上看，管制与市场由原来可以相互替代的平行关系 日益转变为相互交叉、相互补充的混合关系。尤其技术进步促使许多在纯公共领 域原来不可分的投资逐渐变为可分的、可竞争的类型，市场力量在很大程度上表 现得更有活力，这已经成为管制领域中不可避免的趋势。管制的产生是与市场失 灵相联系的，当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就 通过管制以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。政府克服市场失灵 是一种代替竞争政策的治理机制。政府管制与市场机制之间的相互替代不是静止 不变的，这种替代是一种动态的过程n 引。 7 电子科技大学硕士学位论文 第三章我国市政公用事业市场化的进程 3 1 我国市政公用事业市场化演变 大约从1 9 9 0 年代初期开始，市政公用设施业的市场化改革和引入公私合作制 就在一些城市进行了初步探索。如1 9 9 2 年第一家全部由外商投资建设并经营管理 的中山坦洲供水厂签约，1 9 9 4 年上海市就将南浦和杨浦大桥的专营权转让给了香 港公司。但各地真正开始大规模地推进市场化改革则是2 0 0 0 年以来的事，这与中 央政府的政策推动和各地政府的积极响应密不可分。 3 1 1 我国市政公用事业市场化的动力 我国市政公用事业选择市场化和吸引非公资本的政策与国外1 9 8 0 年代以来公 共基础设施产业放松监管、私有化和建立公私合作制的原因是基本相同的，无外 乎减轻政府财政压力、改善资源配置效率和提高企业生产效率。但由于中国处于 工业化和城市化双重驱动过程，资本的需求更加重要，而且垄断性国有企事业的 经营软约束更加突出。因此改革即显得更加必要和迫切。 3 1 1 1 投资总量不足，供需矛盾仍然突出 从新增需求看，相对于城镇化快速发展的要求，城市市政公用设施的投资总 量仍然不足。我国目前正处于城镇化高速发展时期，从1 9 9 8 年以来，我国城镇化 率每年提高1 4 个百分点，每年由于城镇化水平提高，城镇人口新增约2 0 0 0 万人， 新增的城镇人口由过去的农民变为市民，这将对市政公用设施产生极大需求。2 0 0 3 年底我国的城镇化率已达4 0 ，根据国际经验，城镇化率在3 0 至u7 0 之间都是基 础设施加速增长时期，因此，未来的几十年中，由于城镇化快速发展导致的对市 政公用设施的需求将十分庞大，要满足这些需求，就需要不断地加大投资力度。 从现有水平来看，我国人均享用的市政公用设施水平仍然有待提高。按新的 统计口径，2 0 0 3 年我国城市自来水普及率只有8 6 1 5 ，污水处理率只有4 2 3 9 。 2 0 0 3 年我国城市人均道路面积为9 3 4 平方米，与国外一般发达国家2 0 至4 0 平 方米相比，为1 5 到1 2 。我国城市道路面积率平均为8 5 9 ，而国际上这一比例 较高的城市如华盛顿为4 3 纽约为3 5 。比例适中的城市如伦敦为2 5 、巴黎为2 3 。 第三章我国市政公用事业市场化的进程 比率偏低的城市如东京为1 3 。国际上通常道路面积率不应低于2 0 。但我国仍在 执行城市用地分类与规划建设用地标准规定的城市道路面积率为8 ，- - 15 属 较低水平。在交通出行结构中公交出行平均只占1 0 左右n 引。 从结构上看，特别是与生态环境相关的城市污水处理和垃圾处理设施不足。 从投资水平来看，城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍 然较低。从建国以来直到1 9 9 1 年，我国城市市政公用设施建设投资占g d p 的比重 一直低于1 ，“八五”期间平均为0 8 ，“九五 期间增长到1 7 ，2 0 0 3 年上 升到4 4 6 2 亿元，占3 8 2 。但是由于我国市政建设以往欠账严重，因此要满足 社会需求，还需大大提高投资水平n 们。 3 1 1 2 融资渠道狭窄，社会直接投资较少 我国城市建设规模的增长，主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需 求的模式来实现的。2 0 0 2 年全国城建资金3 1 5 0 亿元，从融资结构来看：中央和 地方财政资金占3 0 ，有政府背景的国内银行贷款占3 0 ，各项政策性收费( 包括 土地出让收入) 占2 0 ，以上8 0 的资金都是依靠政府信用或依靠行政力量取得的。 真正由外商和民间直接投资，包括发行债券和股票等资本市场的融资总量不足 2 0 。所以，从目前的情况看，市政公用设施投资主体仍然单一，市政公用设施无 论其可经营程度如何，以政府投资为主，政企不分、政事不分，垄断经营的现象 仍较为严重，由于政策环境或利益激励机制不完善等原因，社会资本进入仍存在 着一定的困难。未来随着我国城市化进程的加速，要满足城市发展的需求，仅靠 政府筹集建设资金是难以实现的，所以必须通过改革积极拓宽融资渠道，扩大民 间资本投资的规模。 3 1 1 3 国企改革滞后，资金效率不高，服务问题突出 市政公用设施业中国有企业比重较高，管理机制不合理，缺乏优胜劣汰的竞 争压力，同时，作为国有企业还为政府承担了大量的义务，社会负担重，所以资 金效率较低。如表面上看供水企业已经走向市场并进行了公司制改造，但在许多 地方，企业“婆婆 依然存在，政府在供水市场整顿、供水法规执行、营造发展 环境等方面的“缺位 ，在企业自主经营、法人结构治理、企业重大决策中的“越 位 ，使供水企业难以按市场规律办事。目前全国在竞争性行业中的市场机制正 在逐步完善，用1 - 常, j 度不断改革，但无破产之忧的市政公用企业却几乎成了新的 铁饭碗，全国供水行业的国有企业平均富余人员约占5 0 ，全国公交企业的人车 9 电子科技大学硕士学位论文 比平均为1 ：1 1 ，但改革进展较好的城市只有1 ：3 到1 ：4 ，高低相差4 倍，单位 公里成本高低相差7 倍。据2 0 0 3 年1 至1 1 月份部分公用企业统计结果表明，全 国6 6 个城市的公交企业亏损面为8 0 ，其中，东三省5 个城市的公交企业全部亏 损；全国8 9 个城市供水企业单位售水成本平均为1 2 8 7 元千立方米，亏损面为 6 0 。供暖问题在东北一直比较突出，由于多年来采嗳费收缴困难，拖欠供暧企业 收费较多，企业运行困难。因此，有很多民营企业认为公用事业商机无限，他们 之所以愿意投资到市政公用设施业，主要是看到了这个行业存在的巨大效率空间。 由于长期的行政性垄断，公用事业企事业单位缺乏为公众服务的意识，而且 滥用垄断权力、霸王条款侵害消费者利益，历年均成为消费者投诉的热点。据国 家工商行政管理局报告显示：公用企业利用独占地位侵权成为2 0 0 1 年消费者申诉 举报的十大热点问题之一。其中供水、煤气等服务领域投诉达1 0 6 7 0 件，这些企 业通过控制终端产品、滥收费用等侵害消费者权益。 3 1 1 4 扩大内需和防范金融风险的双重要求 2 0 0 0 年世纪之交，国内正面临经济紧缩的困境。中央连续推出积极的财政和 货币政策以保证积极的高速发展，但正如以上提到的，如果过度依靠政府直接投 资和银行负债，必然又将加大金融风险。因此鼓励社会投资，就可以在相当程度 上达到扩大内需和降低金融风险的双重目的。 这一点在建设部部长汪光焘先生2 0 0 2 年2 月在全国建设工作会议上的讲话 “贯彻扩大内需方针，加快建设事业发展 中得到体现。他提到：“中 央经济工作会议明确指出，立足于国内需求，是我们必须长期坚持的战略方针。 建设事业的各项工作，要围绕这一战略方针的贯彻实施。住宅建设和城市基础设 施建设，是扩大投资需求的重要方面，同时又对消费需求的增长具有十分重要的 意义。推进城镇化，是调整城乡经济结构，带动固定资产投资增长，全面启动城 乡居民消费的重要战略举措。 “积极推进城市基础设施和市政公用设施资产的 经营，鼓励采用特许经营权转让、资产经营权转让、收费权转让、资产证券化以 及股权转让或出售等多种方式，盘活城市基础设施存量资产，筹集建设资金，加 快城市基础设施建设。可见，在这年年底，建设部积极推出关于加快市政公 用行业市场化进程的意见显然是一项战略之举啪1 。 1 0 第三章我国市政公用事业市场化的进程 3 1 2 我国市政公用事业市场化的发展 近几年来，技术和管理上的创新创造了将竞争引入市政公用事业服务领域的 条件，为私人资本的深度参与奠定了现实的基础。资本市场的发展和金融的创新 提供了分散投资风险的种种手段。政府管理体制的创新，使人们重新认识和审视 政府在市政公用领域的作用。 为促进城市市政公用行业的市场化改革，2 0 0 1 年1 2 月、2 0 0 2 年1 月和3 月， 原国家发展计划委员会先后出台了关于印发促进和引导民间投资的若干意见的 通知、“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见和新外商投资 产业指导等政策文件，提出鼓励和引导非国有经济以独资、合作、联营、参股、 特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。国家发展计划委 员2 0 0 2 年3 月4 日公布的新的外商投资产业指导中，原禁止外商投资的电信 和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事 业及基础设施行业扩大开放政策的逐步到位乜。2 0 0 2 年1 0 月，国家发展计划委 员、建设部、环保总局出台关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见， 提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步 建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多 元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。 2 0 0 2 年1 2 月，建设部出台关于加快市政公用行业市场化进程的意见，进一 步明确了市政公用事业改革的目标和方向，提出加快推进市政公用行业市场化进 程，引入竞争机制，通过建立政府特许经营制度，改革价格机制和管理体制，形 成与社会主义市场经济体制相适应的投资主体多元化、运营主体企业化、运行管 理市场化的市政公用行业市场体系的总体思路。2 0 0 3 年十六届三中全会关于完 善社会主义市场经济体制若干问题的决定中更加明确要“放宽市场准入，允许 非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“加 快推进城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开 。 随着中央和地方政府各种法规和政策的出台，全国各地，尤其是以上海、深 圳、广州、南京、成都等为代表的城市明显加快了市政设施事业的改革步伐，2 0 0 1 年下半年以来，广东、江苏、四川等地的公用事业领域开始向民间资本和外资敞 开大门，全国各主要城市相继出台了推进本地区城市市政公用事业市场化改革的 相关政策措施，先后在行业管理体制、存量企业制度创新、新增项目建设与运营 等方面开始了市场化改革，并取得了显著的成就。其中特许经营制度在市政公用 电子科技大学硕士学位论文 事业的实施和推广是政府审批和管理机制上的革新，特许经营制度的实施将公用 市政设施的所有者和经营者分开，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或 者经营者，可以充分地利用民间资金和私人投资，以缓解市政设施建设和维护资 金的严重不足，政府通过监管体制的建设来监督经营者提供更好的服务。 2 0 0 4 年3 月1 9 日，建设部出台了市政公用事业特许经营管理办法之后， 北京、上海、深圳、河北等省市也先后颁布了各自的城市基础设施特许经营办法。 目前，在供水、公共交通、燃气等领域普遍采取了特许经营的方式，并在实践中， 涌现了许多比较成功的案例。通过对国有市政公用企业的改制和产权改革，以及 融资体制上的创新例如公私合作p p p ，私人融资计划p f i 等方式加强外资和民间 资本的参与广度和深度，拓宽基础设施投融资渠道，实现投融资方式的多元化， 加快基础设施建设步伐。世界银行总结各国民间资本参与基础设施的经验，提出 了私人资本参与市政设施建设的很多具体方式，包括经营业绩协议、服务合同、 管理合同、租赁、特许经营、b o t 、t o t 等。这为国内外资本进入市政公用事业领 域，发挥更大作用创造最有力的政策条件和制度环境曙。 随着私人资本的进入，我国市政公用行业出现了多元化的经营模式和经营主 体。包括国有控股企业、与民资和外资的合资、合作企业、民营独资企业等。目 前，上海市用于公用事业的投资资金已有一半是民间资本和外资。2 0 0 0 年3 月上 海市政府宣布高速公路向民间资本开放以来，短短3 年时间内，上海已有8 条高 速公路和4 条越江隧道吸引社会资金2 3 5 亿元。2 0 0 2 年8 月，深圳五大国企包括 能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团四家市政企业通过国际招标方式 转让部分股权2 5 - 7 0 之间以引进国外战略投资者进入市政设施建设和经营领 域。通过公用事业的市场化改革打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。市场 逐渐由自然垄断性向有效竞争性转变。通过建立公开、公平、公正的市场竞争环 境，使企业在竞争中成为市场主体，激发出企业经营的积极性，这一方面提高了 公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。提高了我国政府在 公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，使公用事业对国民经济 稳定、持续增长的支持和拉动效应日益显示出来。 1 2 第三章我国市政公用事业市场化的进程 3 2 我国城市公用事业市场化模式 公用事业市场化进程催生了多种改革模式，具体选用何种模式应该结合项目 实际和改革目标确定。如果单就形式多样性而言，中国公用事业市场化改革模式 之多在世界范围内都是较为少见。 这几年国内城市公用事业出现过和国际通行的一些市场化改革模式，主要有 以下十种改革模式，包括作业外包、委托运营、b t 、t o t 、b t o 、b o t 、r o t 、b o o 、 股权转让、合资合作等乜。其中前两种模式不带融资性质，后八种模式都不同程 度带有融资性质。就政府方和社会投资人各自承担的风险来说，基本上越靠后的 模式，投资人承担的风险越大，政府承担的风险更小。 3 2 1 作业外包模式 作业外包是指政府或政府性公司以签定外包合同方式，将某些作业性、辅助 性工作委托给外部企业或个人去承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己 的核心事务的目的。 作业外包模式适合于简单的辅助性工作或事务，这些工作既有一定的专业性， 又便于成果检查，而且可以通过公开竞争的方式进行作业外包委托，使政府方获 得更优的合同条件；合同期通常在5 年以下。对在营项目还可以采用管理竞争的 方式让现有的公共机构与民营机构开展竞争。 常见的例子包括自来水公司呼叫中心服务外包、水费帐单寄发外包，自来水 公司管道维修外包，水务监管部门对污水处理水质指标定期检测的外委，供排水 工程的代建管理等等。 3 2 2 委托运营模式 委托运营是指拥有水务设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设 施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机构对设施的日常运营负责，但不 承担资本性投资和风险。通常政府部门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。 委托运营模式适合于物理外围及责任边界比较容易划分，同时其运营管理需 要专业化队伍和经验的水务设施，譬如污水处理厂；政府并不急于套现设施投资， 而着眼于提高设施运营管理和服务的质量；或者没有足够专业化队伍应对。 1 3 电子科技大学硕士学位论文 实例包括广东西朗污水处理厂委托运营、深：0 1 1 草埔污水处理应急工程委托运 营等。 3 2 3b t 模式 b t 也即建设一回购模式，是指民营机构与政府方签约后，设立项目公司以阶 段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府，从而 享有在一定期限内分次收回回购款的权利。 b t 模式适合于缺乏收入补偿机制的设施，譬如污水管网的建设投资；对建设 财力薄弱的地方政府或融资能力强的承包商都具有很大的吸引力；但容易蜕变为 政府负债融资的工具。2 0 0 6 年1 月建设部、发改委等四部委联合发文，禁止政府 投资项目采用带资承包方式进行建设可能对b t 模式造成一定的负面影响。实例如 上海国际汽车城污水管网b t 项目、杭州萧山钱塘污水处理厂b t 项目等。 3 2 4t o t 模式 t o t 是指政府部门将拥有的水务设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要 支付一笔转让款，以获得一定期限内运营管理该设施的收费权，民营机构通过收 费收回投资、获得回报；期满后再将设施无偿移交给政府方。 t o t 模式适合于有收费补偿机制的存量设施，政府部门希望通过经营权转让套 现。在国内实践中，移交给民营机构的仅为经营权还是包含资产所有权的两种交 易条件都出现过。前一种交易条件下，非常类似于政府一次性收回几十年设施租 金，因此称为p o t 可能更准确：若不为融资计，可以采用l o t 的模式引入民营机 构，政府仍可获定期租金收入。实例包括常州城北污水处理厂t o t 、合肥王小郢 污水处理厂t o t 、长沙第一污水处理厂t o t 等。 3 2 5b t o 模式 b t o 是指民营机构为水务设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权 移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通过 向用户收费，收回投资并获得合理回报。 b t o 模式适合于有收费权的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理 设施，政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。事实上，国内操作的相当 部分名为b o t 的项目，若严格从合同条件界定，更接近于b t o 模式，因为其特许 1 4 第三章我国市政公用事业市场化的进程 协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权。实例如上海金山紫石污 水处理厂等。 3 2 6b o o t 及r o t 模式 b o t 建设一运营一移交或者b o o t 建设一拥有一运营一移交是指在政府授予的特许权 下，民营机构为水务设施项目进行融资，并负责建设、拥有和经营这些设施，在 一定期限内有权向用户或特定部门收取费用；待特许期满，民营机构将该设施及 其所有权移交给政府方。 b o t b 0 0 t 模式适合于有收费机制的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端 处理设施，是最为常见的公私合营的投融资模式。其中，项目所有权归属民营机 构的安排与民营机构须完成项目融资有直接的关系。尽管如此，政府对b o t 项目 仍有特许协议下的监管权利和战略上的最终控制。实例包括成都自来水六厂b o t 、 南京仙林污水处理厂b o t 、南昌青山湖污水处理厂b o t 等。 r o t 是指政府部门将既有的