（工商管理专业论文）宝鸡市地锐局税收征管若干问题的研究.pdf

摘要 题目：宝鸡市地税局税收征管若干问题的研究 专业：工商管理 学员姓名：尚杰 学员签名：一蕴叠 导9 币姓名：张华伦教授 导师签名：猫筇重建1 、 摘要 1 9 9 4 年税制改革后，国家税务总局为了确保税收征收管理和新税制 协调运行，建立和推行了“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络 为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式。但是由于实际环境因素的 影响，在实践中出现了种种问题。本文运用税收征收管理理论和管理信息 系统理论对新征管模式运行以来在宝鸡市地税局纳税服务、税源监控、税 务稽查、及电子计算机税收工作中的应用等方面出现的问题进行了分析， 并提出了完善征管模式途径和对策。其目的在于提高征管工作的质量和效 率，减少税款流失，维护国家和纳税人的合法权益。 本文首先沦述了税收征收管理与税收征管模式理论；其次针对现行税 收征管模式运行中存在的问题进行比较研究提出完善税收征管模式的工 作思路：第三在对宝鸡市地税局税收征管现状进行具体分析的基础上指出 了新征管模式运行中存在问题，提出了改进宝鸡市地税局税收征管工作的 对策与建议：根据宝鸡市地税局实际情况以征管功能为主设置机构，科学 的划分职能，配置人员；建立税务机关和社会中介组织相结合的纳税服务 系统，完善纳税人自行申报纳税系统；建立以计算机为依托的管理监控体 系；建立人机结合的稽查系统。最后提出构建宝鸡市地税局税收管理信息 系统的没想。 本文在对宝鸡市地税局进行调查研究的基础上，理论与实践相结合， 对完善税收征管模式，尤其是如何解决宝鸡市地税局征管工作中存在的问 题，从组织管理和具体征管业务两方面提出了良好具体的对策和建议。为 提高宝鸡市地税局税收征收管理工作质量和效率进行了有益的探索，有一 定的现实意义。 【关键词】：征管模式税务稽查纳税申报纳税人征收管理信息系统 【论文类型】：应用研究 t i t l e ：r e s e a r c ho np r o b l e m so ft h et a x a t i o n m a n a g e m e n to ft h e l o c a lt a xb u r e a uo fb a o j i m a j o r ：b u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n n a m e ：s h a n g j i e s i g n a t ur e 丝咝生 s u p e r v i s o r ：z h a n gh u a l u ns i g n a t u r e ：型幽碰幽 a b s t r a c t a f t e r1 9 9 4t a x a t i o nr e f o r l t l ，t h et a xb u r e a uo fc h i n eh a se s t a b l i s h e da n e wt a x a t i o n m a n a g e m e n tp a n e m ，w h i c hi s b a s e do nt a xr e t u r n sa n d h i g h q u a l i t ys e r v i c e c e n t r a l i z e dt a x a t i o na n dk e y p o i n ti n s p e c ts u p p o r t e db y t h ec o m p u t e rn e t w o r ke n d e a v o r i n gt om a i n t a i nt a x a t i o nm a n a g e m e n ta n dn e w t a x a t i o nc o c 0 0 r d i n a t e d b u tt h e r ea r ev a r i o u sd r a w b a c k si np r a c t i c e t h e a r t i c l ew a n t st o g i v es o m ec o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n sa n ds o m ei d e a s t o o p t i m i z et h en e w t a x a t i o nm a n a g e m e n t ，t h r o u g ha n a l y z i n gt h ep r o b l e m sa b o u t t h et a xs e r v i c e ，t h el o s so ft a xr e s o u r c e ，t a xi n s p e c ta n dc o m p u t e rs u p p l i e di n t a xw o r k t h ea r t i c l ea i m st oe n h a n c et h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so ft h e t a x w o r k ，r e d u c et h el o s so ft a xr e v e n u e ，d e f e n dt h es t a t eb e n e f i t sa n dt h e l e g a lr i g h t so f t h et a x p a y e r a tf i r s t ，t h ea r t i c l ed e a l sw i t ht h em e a n i n ga n ds i g n i f i c a t i o no ft h e t a x a t i o nm a n a g e m e n tp a t t e r na n da b s t r a c t sf o u rp r i n c i p l e so nh o wt oo p t i m i z e t h ep a t t e r n ：t h ea d a p t a b i l i t yt ot h ee c o n o m i cs i t u a t i o n ，m a x i m i z a t i o no f b e n e f i t ，i n c r e a s i n gt h ee f f i c i e n c yo fs t r u c t u r e ，c o r r e s p o n d e n c eo fc a p a c i t ya n d p o s i t i o n t h e n ，i tp o i n t st h ep r o b l e m si nt h et a xw o r ko ft h el o c a lt a x b u r e a uo fb a o j i ，p u t sf o r w a r d ss o m ec o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n st oi m p r o v e t h et a x a t i o nm a n a g e m e n ta sw e l l ，a tl a s t ，i td e s i g n st h et a x a t i o nm a n a g e m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e mo f t h el o c a lt a xb u r e a uo f b a o j i a l t o g e t h e r ，b a s e do nr e s e a r c ha n di n v e s t i g a t i o no f t h el o c a lb u r e a uo f b a o j i ，t h ea r t i c l em a k e st h e o r ya n dp r a c t i c et o g e t h e ra n dg i v e sr e l a t i v ef e a s i b l e 2 m e t h o d sa n ds u g g e s t i o n st oo p t i m i z et a x a t i o nm a n a g e m e n tp a u e mf r o m o r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n ta n dt a xw o r k ，p a r t i c u l a r l yt o s o l v et h ec u r r e n t p r o b l e m so ft a x w o r ko fb a o j i i tw a n t st oi n c r e a s et h ee f f i c i e n c y a n d e f f e c t i v e n e s so ft h el o c a lt a x a t i o nb u r e a u ，w h i c hh a ss o m ep o s i t i v e s i g n i f i c a n c e k e y w o r d s1 ：t a x a t i o nm a n a g e m e n tp a t t e r n t a xi n s p e c t t a xr e t u r n t a x - p a y e r t a x a t i o nm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e m t y p eo f t h e s i s ：a p p h e dr e s e a r c h 3 导言 1 导言 1 1 研究背景和意义 国际货币基金组织财政事务部主任维托坦齐指出：“论述税收问题 的书籍和文章之多总是令我惊讶不已，多数书刊讨论的是税收政策和税法 的各个侧面，其中有理论研究，也有实践总结。这些文章的大部分篇幅是 税法的变化对经济或纳税人收入的影响。经济学家们已经建立了评价税制 好坏的理论。奇怪的是很少有人专门研究税收管理的方式。实际上，多数 关于公共财政的教科书没有税收管理的内容，认为税制管理无足轻重。杂 志上关于税收的文章也往往忽略了税收管理的问题。人们偶尔才能看到集 中探讨税收管理的文章。 然而，税收是强调可行性的学问。倚重不可管理的税制是没有多少价 值的。理论上最完美的税制，如果税制所表示的意图在实践中被歪曲，就 可能变成蹩脚的税制”。 近年来，我国经济发展速度较快，但国家财政收入却增长不多，原因 之一就是缺乏有效的税收征管，致使偷税现象普遍存在，税收流失严重。 管理不善所引起的偷税等现象可能会葬送最好的税制。这要求我们从理论 上重视对税收征管的研究，在实践中建立起有效的税收征管模式。 1 9 9 4 年税制改革后，为了确保税收征管和新税制协调运行，国家税 务总局提出了建立和推行“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络 为依托，集中征收，重点稽查。”的征收管理模式。新的税收征管模式从 规范税收征管、降低税收征管成本、依法治税、强化纳税意识等方面是一 次制度创新。从制度上保证了征管效率，使税收征管规范化、法制化，而 且将现代计算机网络技术应用于税收征管中，通过计算机对纳税人的基本 情况、纳税申报、税款入库和选案稽查进行自动管理，使税收征管工作更 加规范、公平客观、有利于提高税收征管效率。但从宝鸡市地税局几年来 的运作实践看，此征管模式暴露出一些引人注目的问题和弊病：如对税收 征管的目标和职能认识不清、税源不清、申报不实、漏管严重、稽查盲目 性高、计算机使用效率低等。阻碍其正面效益的发挥。本文将根据对本地 区实际情况的调查并结合本职工作对存在问题作出系统分析，以利于税收 征管工作的改革和完善。 从宝鸡市地税局几年来的运作实践看，主要暴露出以下几个问题： ( 1 ) ”集中征收”在有些地区无法实现 宝鸡市的1 2 县区中有5 个山区县，有的山区县的年计划税收收入还 西安理工大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 不如市区一个税务所的年计划税收收入。在山区县进行集中征收是很困难 的，一是路途遥远，往往纳税人差旅费大于缴纳的税款，二是纳税人落后 的生活方式与思维习惯限制了纳税人的各方面能力，无法完成申报程序， 集中征收也就无从谈起。 ( 2 ) 税源监管失控，漏征漏管现象严重 税源监控中存在的主要问题是漏征漏管现象严重。新征管模式的运行 取消了专管员管户制度，通过6 年的运作，出现许多问题最突出的是基 层税务所，纳税申报大厅，县区局各级稽查局对纳税人的情况都不了解， 形成了大量漏征漏管户。由于目前征管手段比较落后，纳税人纳税意识普 遍不高，偷逃税现象时有发生。推行纳税人自行申报就导致了税源监控失 控，出现大量漏征漏管户。1 9 9 7 年底，全国工商登记户是税务登记户的 2 4 倍，1 9 9 8 年扩大为2 5 9 倍，1 9 9 9 年变成了3 0 3 倍“1 。这种倍数的 扩大，意味着大量的纳税人还没有纳入税收征管的范围之内，国家税款流 失现象是十分严重的。 ( 3 ) 税务稽查重点不明，管理滞后 对“重点稽查”单纯理解为征管工作的重点是稽查，在新征管模式实 施初期的推动下，各县区局调整人员取消了专管员管户制度从各个基层税 务所抽调人员充实稽查分局，争取达到征管人员的4 0 以上，有的区、局 竞超过了5 0 。充实人员后在工作方法依然承袭旧模式下的经验管理，未 彻底贯彻重点稽查精神，选案、检查、审理、执行四个环节没有明确划分， 造成主观下达稽查收入计划，但由于稽查人员素质参差不齐，稽查手段落 后效率低下，而造成稽查盲目、检察随意、执法不严、随意处罚。 ( 5 ) 税收征管手段落后，无法实现资源共享 新征管模式中，计算机网络的作用举足轻重，是决定模式的运行是否 成功的关键。由于我国的特殊国情，种种主客观条件的限制，使计算机使 用效率低，新征管模式的严谨性，科学性等优势没有得到发挥。计算机网 络建设与计算机使用上，只起到了统计数据与打印票据的作用，根本没有 发挥资源共享的优势，而且对由于纳税人自身素质及纳税意识低下而造成 的申报资料可靠性低也无法核查解决。 因此，研究分析我国税收征管模式的现状及存在问题，根据依法治税、 科学实效、监督制约、简便节约和规范统一、整体协调原则不断优化完善 税收管理制度，改进征管手段，提高征管质量。对充分发挥税收征管的作 用和职能、维护市场秩序、提高征管效率、保证税收收入及时足额征收有 非常重要的意义。可以这样认为，完美的税制是我们努力的方向，而税收 征管则是朝向这一方向的唯一手段。 导言 1 2 论文的主要内容与研究方法 国家税务机关对纳税人、扣缴义务人的依法征税活动进行管理，对保 证国家财政收入、维护税法的严肃性保证国家整体利益、发挥税收杠杆作 用，促进国民经济协调发展有重要意义。税收征管模式就是税务机关为了 实现税收征管职能，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管 方法、征管手段、征管形式及征管机构等要素进行有机组合所形成的规范 形式。现行税收征管模式是国家税务总局1 9 9 4 年提出的2 0 1 0 年实现的目 标模式，通过对我国税收征管模式进行历史的研究和税收征管的国际比较 研究，笔者认为从税收征管的基本要素入手更新管理手段、方法利用计算 机建立纳税服务、税收监控、税务稽查等子系统的工作思路，是借鉴发达 国家经验解决现行征管模式运行中存在的问题，完善税收征收管理工作的 有效途径。本文正文部分分五个部分，主要内容如下： 第二章为“加强税收征收管理的现实意义”系统介绍税收征收管理的 基本要素与衡量税收征管有效性的标准，税收征管模式的概念与特征说明 税收征收管理的重要性与意义。 第三章为“税收征管模式比较研究”一方面对我国历史上的专户管理 模式、征管查分离模式和现行管理模式进行比较分析明确优缺点；另一方 面从国际角度出发总结出发达国家在税收征管类型、税收征管程序、计算 机在税收征管中应用等方面对我国税收征收管理的借鉴意义。 第四章为“宝鸡市地税局税收征管现状及存在问题”对宝鸡税收征管 中存在的对现行征管模式理解不清，计算机使用效果不佳，税收征管内部 衔接难，税源无监控等问题成因进行了分析总结。 第五章为“改进宝鸡市地税局税收征管工作对策与建议”从组织结构、 纳税服务系统、税收监控系统、税务稽查系统四个方面针对存在问题对宝 鸡市地税局税收征管模式进行了设计。 第六章为“构建宝鸡市地税局税收管理信息系统的设想”提出了宝鸡 市地税局税收管理信系统的总体设计和管理服务、征收监控、税收稽查业 务规程设计。 论文联系我国税制实际，运用一般分析和具体分析相结合的方法从我 国的税收征收管理出发，重点研究了宝鸡市地税局税收征管模式中存在的 问题。立足于税收征收管理理论采取了比较分析的研究方法对现行税收征 管模式进行深入的分析，总结出完善税收征管模式的工作思路。对地市级 税务机关的组织结构、征收管理、税收监控、稽查管理进行了理论联系实 际的研究，并运用管理信息系统理论与方法设计了宝鸡市地税局税收管理 信息系统。 加强税收征收管理的现实意义 2 加强税收征收管理的现实意义 2 1 税收征收管理要素 2 1 1 税收征收管理的基本要素 税收征管即税收的征收管理，是指国家税务征收机关依据税法、税收 征管法等有关法律、条例的规定，对征收过程进行的组织、管理、检查等 一系列工作的总称。是国家税务机关对纳税人或扣缴义务人依法征税活动 的管理。税收征管是整个税收管理体系的中心内容，是实现税收管理目标 的关键所在，也是贯彻政府的税收政策，指导、监督纳税人正确履行纳税 义务，发挥税收作用的重要措施和基础性工作。税收征管的基本要素包括： ( 1 ) 税务登记：是税务机关对纳税人的生产经营活动进行登记管理的 一项基本制度。税务登记是整个税收征收管理的首要环节。通过企业申请 登记，税务机关能掌握税源，了解税源的分布情况，合理地调配征管力量， 有效地组织税收管理工作；同时，也利于增强纳税人依法纳税的观念，提 高纳税人计缴税款的准确性，保证应缴税款及时足额地缴入国库。 ( 2 ) 账簿、票证管理：纳税人所使用的凭证、编制的帐表反映的内容 是否真实，直接关系到计税依据的计算是否真实，从而关系到税款是否能 及时足额入库。因此对纳税人应该设置哪些核算账户，账簿和使用哪些合 法凭证记载经济活动，以及如何保管账簿凭证等作出法律规定，可以促使 纳税人自觉依法执行国家税收制度，从而保证国家税收的正确计算和征 收，防止和打击偷漏税行为。 ( 3 ) 纳税申报：是纳税人为正确履行纳税义务，就缴纳税款有关事项 向税务机关提出的书面报告，是税务机关审核征税的一项法定手续。纳税 人和扣缴义务人在发生纳税义务和代扣代缴义务后，在申报期限内，依照 税收法律、行政法规的规定，到指定的税务机关办理纳税申报纳。纳税申 报也是纳税人根据税收法律、行政法规的规定，计算应纳税额，缴纳税款 的主要凭证，同样，也是税务机关填开完税凭证，征收税款的重要依据。 因此，纳税人中报纳税是否及时、真实，直接关系到税款是否能及时足额 入库。 ( 4 ) 税款征收：是税务机关按照税法和税收有关条例的规定，把纳税 人应纳税款按一定的征收方式和一定的征收保证措旌征收入库的执法过 程或工作。税务机关要依法向纳税人征收税款，做到应收尽收。不得随意 开征、停征、多征或少征税款。通过税款征收，一方面可以保证财政收入 4 西安理工大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 及时入库，另一方面可以保证税收职能作用的发挥。 ( 5 ) 减免税管理：是国家根据经济发展的需要，对某些纳税人或征税 对象的鼓励或者照顾措旆。为了维护税收法律的统一性和严肃性，维护国 家利益，更好地发挥税收的作用，必须对减免税加强管理，对减免税的办 理程序和审批权限进行统一规定。 ( 6 ) 税务检查：是税务机关以国家税收法律、行政法规为依据，对 纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务的情况进行审查监督的活 动。税务检查是税收征管活动的一个重要环节，通过税务检查可以正确贯 彻国家税收政策，严肃纳税纪律，加强纳税监督，确保国家财政收入，同 时可以提高征管水平，改进征管工作。 ( 7 ) 法律责任：是指纳税人和税收征收机关工作人员违反税收征管 法和有关法律规定应承担法律后果。法律责任的规定，是税收征管中做到 有法可依，违法必究保护国家税收权益的重要措施。 2 1 2 衡量税收征管有效性的标准 衡量税收征管有效性的标准并不是税收收入水平，更精确的尺度应是 “照章纳税差距”。要实现潜在税收与实际税收的差距最小，其必要条件 是纳税申报质量和纳税人对税法的遵从程度“1 。对申报质量的评价，离不 开纳税申报率和真实申报率。纳税申报率是纳税人纳税申报数量占潜在纳 税人和实际纳税人申报总和的比率。纳税申报率管理的重点是潜在纳税人 的申报和长期不申报的纳税人，管理的途径是要加强对工商登记和税务登 记差异的比较，以及对己办理税务登记而长期不中报的纳税人的监控，其 主要手段是对税务登记的调查和管理。真实申报率是如实申报的纳税人数 量占申报纳税人总和的比率。要提高真实申报率，就要加强对异常申报的 管理，如对长期零申报、少申报以及在享受税收优惠期内有税申报而进入 纳税期后无税申报的纳税人进行跟踪管理，特别是通过加强纳税申报环节 的评审工作，消除纳税人欺骗税务机关的侥幸心理和偷逃税欲望。要做到 这一点，就要建立一套对税源能够进行有效监控的管理办法，健全纳税人 的纳税档案资料。只有通过加强对纳税人当年实现应纳税额申报的管理， 才能有效地提高真实申报率，进而对不真实申报的纳税人进行有效的查 处，税务检查的有效性、针对性才能得以体现。就纳税人遵从( t a x p a y e r c o m p l a n c e ) 而言，它意味着纳税人在税法规定的时间内填写申报表进行 申报，且申报表的应纳税额按照税法、法规的要求正确计算，否则即为不 遵从。“1 税收征管理论研究表明，纳税人遵从受利益刺激的影响，如果不 遵从行为能被及时被发现和不遵从者的严格处罚都能有效降低不遵从纳 加强税收征收管理的现实意义 税人的比例。若不遵从被发现的可能性较少，则会刺激纳税人不遵从。纳 税人遵从实际上就是纳税意识问题。纳税意识并不因法律上明确了纳税人 是纳税主体、自行申报是纳税人的职责而提高。纳税意识的提高是建立在 对纳税人严密监控和严格处罚基础上的，而这又离不开有效的税收征管。 2 2 税收征管模式及其特征 2 2 1 税收征管模式的含义 从一般角度看，税收征管要素是相互独立的，从管理特殊的角度看各 税收征管要素必须以具体的表现形式统一于一个具体的模式之中才能发 挥更大作用。税收征管模式就是税务机关为了实现税收征管职能，在税收 征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管方法、征管手段、征管形式 及征管机构等要素进行有机组合所形成的规范形式，通常表现为征收、管 理、稽查的组织形式“1 。 在税收征收管理中，纳税人和税务机关的素质直接影响管理效果，而 税款征收办法、税收征管中现代科学技术的运用则是决定管理效率的主要 因素。在实践中，这些要素相互交织相互影响相互作用共同完成管理任务。 因此，为确保国家税收政策法规的贯彻落实和税收职能作用的发挥，必须 要建立与税制相适应的一定的税收征管模式。税制既定目标的实现，离不 开有效的税收征管，而有效的税收征管又依赖于一定的征管模式。税收征 管模式是与税收制度紧密相连的，征管模式的有效性体现了税收征管的有 效性，而税收征管的高效率说明了税制目标在税收征管实践中得到了较好 的体现。如果税收征管水平达不到税制设计的要求，则税收制度既定的公 平、效率原则将难以体现，其组织收入、调控经济等职能也无法得到有效 发挥。 2 2 2 现行税收征管模式的特征 1 9 9 4 年在国家税务局全国税收征管改革试点工作会议上，提出了建立 新型税收征管模式的指导思想，从适应社会主义市场经济的要求出发，以 新税制和税收征管法为依据，参照国际惯例，彻底取消专管员制度逐 步建立起组织科学、分工合理、程序简化、制度严密、相互制约以新型征 管模式“1 。新型征管模式最主要的内容是：建立纳税人自行申报纳税的制 度，为纳税人自行申报提供优质服务，并以计算机网络和有效的稽查、监 控和督促纳税人真实申报。其特点可以概括为“以申报纳税和优化服务为 6 西安理工大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查。”新征收管理模式具 备管理理论所约定的基本要素，为实际运行提供了可能。其中“以纳税申 报和优化服务为基础”体现了管理主体即征纳双方的存在和双方接触的基 本模式：“计算机网络为依托”确定了征收管理可采用的技术手段；“集中 征收重点稽查”是模式的具体管理方法。 新模式建立是以科学、合理、进步效率为原则的。在实际运行中它必 须以纳税人能如实申报并自觉依法治税，税务机关能提供高质量服务，计 算机信息能全社会共享，税务稽查能全面准确为前提。首先，通过确立纳 税人纳税申报和税务机关优化服务的基础地位，变纳税人被动纳税为主动 纳税可以从根本上转变纳税人的纳税观念，强化纳税人的法律责任。这种 设计不仅与国际税收管理的理念相接轨而且为依法治税奠定了基础。其 次，通过建立计算机网络，改变了税收工作的实际操作规程，是税收工作 与现代技术相连，增强了税收工作的公平性、准确性、快捷性，提高了税 收工作的效率，可以使我国税收管理的应用技术与国际水平相接进。最后， 实行集中征收、重点稽查改变了税务机关的工作模式，消除了税收征管权 过于集中，税务机构内部缺乏监督机制的弊病，有利于提高税务管理队伍 的整体素质。 新征管模式适应社会主义市场经济发展的要求，也符合现代税收征管 的客观实际，并能充分体现法治、公平、文明、效率的治税思想。基于这 一观点，新征管模式的主体框架应包括“申报纳税、网络监控、集中征收、 重点稽查、属地管理五大要素，彼此构成一个相互联系的有机整体。”推 行实施及丰富完善新征管模式，主要是着眼于经济全球化的时代要求与信 息化革命的世界潮流。在实现信息化、专业化的基础上进一步建立健全纳 税人自行申报缴税制度和建立以计算机网络为依托的税收监控体系、数据 管理高度集中的征收体系、集约化执法型的一级稽查体系、贴近纳税人的 属地分类管理体系。鉴于税收服务贯穿于征收管理的全过程。优化服务应 当重点解决好文明、公开、效率等方面的问题，它其实是对税收征管模式 的定论及其要素整合的质量要求。“属地管理”是新征管模式隐含的一个基 本要素，是基于总结和分折“集中征收、重点稽查”的实际操作效果后得出 的结论。在信息化、专业化的工作格局下，税务管理系列人员的充实和工 作质量的提高与征收集中波呈正相关关系。 2 3 完善税收征收管理的意义 加强税收征管，对保证国家财政收入，维护国家权益，促进企业经济 核算具有重要意义。 7 加强税收征收管理的现实意义 ( 1 ) 有利于税款及时足额入库，保证财政收人。税收是国家财政收入 的最主要来源，税收收入的多寡，取决于社会生产的发展，社会生产的发 展，虽然为税收人提供了物质基础，但是，要把社会各部门创造的纯收入 按税法的规定组织集中起来，及时均衡地纳入国库，还必须通过大量的征 收管理工作才能实现。以目前税收征管现状来看，由于纳税人纳税意识淡 薄，纳税人核算水平不高，偷税、漏税的现象大量出现，至使税收收入大 量流失。因此，只有通过严格、科学的税收征管工作，才能堵塞漏洞，保 证税款及时，足额地收归入库，更好地完成国家的财政收入。 ( 2 ) 有利于维护税法的严肃性，保证国家的整体利益。税收，是以 国家颁布的税法为依据征收的，纳税人必须按照有关税法的规定，严守税 法，依法纳税。但是目前有法不依的现象还不同程度地存在着。因此，只 有加强征收管理，才能保证国家各种税收法规的贯彻落实，增强公民纳税 意识，自觉履行纳税义务，纠正各种违章现象，打击偷、抗税犯罪，维护 正常的经济秩序和纳税秩序，严肃税收法规。 ( 3 ) 有利于发挥税收杠杆作用，促进国民经济协调发展。税收是国 家进行宏观调控的主要手段。为了实现国家的宏观经济政策，发挥税收的 杠杆作用，必须通过税收征管，保证税收法规的贯彻执行，从而保证国家 宏观经济政策的实现。同时，税务机关利用税收工作联系面广的特点，在 征收管理过程中，直接渗透到纳税人生产经营和财务管理的各个环节，为 纳税人提供经济信息，帮助纳税人提高管理水平，加强经济核算，提高经 济效益，促进国民经济持续、稳定、协调发展。 税收征管模式的比较研究 3 税收征管模式的比较研究 3 1 我国税收征管模式的历史变迁 从我国税收征管模式的发展历史来看，新中国成立后至8 0 年代中期， 基本上是征管查一体的模式，即“一员进厂、各税统管，集征管查于一 身”，“1 这种模式虽然监督制约机制较弱，但与当时落后的生产力水平、 单一的公有制经济形式和简单的税制结构是基本相适应的。8 0 年代中期 到9 0 年代中期，在有计划的商品经济条件下，税收征管改革实行征管查 所内或所外分离模式，就是对不同性质的纳税人用不同的征管方式进行管 理征收。也是与当时初步形成的以公有制为主导的多种经济成分、多种经 营方式、多种流通渠道和多种分配方式并存以及多税种、多层次、多环节 的复合税制体系基本相适应的。9 0 年代中期以来，随着社会主义市场经 济体制的逐步确立，税制结构率先进行了变革，实现了与社会主义市场经 济的基本接轨。作为税收征管模式外部环境的经济体制和税制体系都发生 了变革，使原征管模式对外部环境的适应性大大降低，稳定性也就难以为 继，征管改革势在必行。t 9 9 5 年初国家税务总局就提出把税收工作的重 心转向征管，并把建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为 依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式作为征管改革的目标。 3 1 1 专户管理模式 我国自5 0 年代至8 0 年代，直实行专户管理的税收征管模式。所谓 专户管理模式，是以专管员为核心的管理模式。它的特点是“一人进厂， 各税统管，征管查合”1 。专户管理模式在税收征管的组织形式上， 主要是按所有制性质、行业或地段等因素设置税务机构和税务岗位，根据 纳税户的规模大小和税务工作的繁简进行人员配置，对纳税户实行专责管 理，由税务专管员承担包括税务登记、纳税鉴定、纳税申报、税款征收、 纳税检查、违章处理等税务征管工作。这一组织形式的特点在于：( 1 ) 征 管查不分，全程交由一入负责；在税款的征收方式上，以税务人员上门收 税、催税为主。专户管理模式的优点一是便利纳税人，密切税务部门与企 业的关系。有人将这种专户管理模式称为“保姆式”管理。由于每一纳税 户都配有专人负责，也就是由税务专管员直接指导纳税户进行纳税申报、 纳税鉴定、税款上缴，可以不必像实行自行报缴制度那样，花费聘请税务 顾问或其他代理人员进行税务申报和缴纳税款的费用，节约纳税人的奉行 西安理工大掌工商管理硕士( 鼢a ) 学位论文 成本。税务专管员由于掌握国家税收政策的变动及企业生产经营状况变化 等信息，并且长期、固定地负责纳税户的征管工作，有利于与纳税人建立 起良好的工作关系，能够及时地将税收政策措施在税务机关和纳税人之间 进行传递，避免因多员进厂( 店) 、多头管理而造成的人财物损失，提高税 收的征管效率。( 2 ) 是专管员责任明确。为了把税收管理任务落实到人， 无论是驻厂征收管理还是行业、地段管理，都实行定岗定员。这种管理对 象相对固定、管理范围较为稳定的专管员负责制，减少了推诿扯皮现象。 ( 3 ) 是各税统管的管理模式，可以较好地防止偷漏税行为。由于流转税 的税基以流转额即销售收入为主，销售收入核准了，也就为所得税的管理 奠定了基础。所得税税基确定的关键在于正确地核算成本、费用、损失等 税前列支项目，其中包括原材料的采购、折旧的计提、工资开支、财务费 用等，它们的正确核算又可以进一步验证销售收入的准确性。各税统管的 征管模式通过利用各税种之间的互相联系展开审核与监督，有利于提高税 收效率。( 4 ) 适应以流转税为主体的税制模式和以企业纳税人为主的纳税 人结构。在以流转税为主体的税制模式的情况下，税源相对集中，一些主 要的大型企业所缴纳的税收占全部税收总额的很大比重，这些税收主要是 销售税( 在当时的税制结构中主要是产品税、增值税和营业税等) ，还有一 部分是企业所得税，非企业纳税人缴纳的税收寥寥无几，所占比重很低。 把一些大中型企业的税收管好了，也就抓住了最主要的税源，抓住了税收 工作的主要矛盾。因此，税务机关选派专职税务干部驻厂征收，可以保证 财政收入稳定、及时入库，并协助企业搞好生产，为国家培养重点税源。 但专户管理模式的缺陷也很明显：( 1 ) 权力过分集中，缺少制约机制。 将征管查集于专管员一身，使权力过分集中，在监督制约机制尚未建立健 全的情况下，这种征管模式容易产生人情税，甚至以税谋私、贪污受贿， 最终导致税收征管效率的下降，破坏法律的严肃性。( 2 ) 规范化、科学化 程度及征管质量均难以保证。由于纳税户是由指定的税务专管员负责，因 此，专管员的工作能力：自身素质成为税收征管的关键因素，专管员之间 业务水平及思想道德水平的差异往往导致政策掌握尺度上的偏差，使税务 征管工作难以统一规范。同时，在以手工操作为主的前提下，专管员势单 力薄，难以管深查透，会直接影响征管效率的提高。( 3 ) 税务专管员上门 收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识的提高，使税款征纳中的权利与 义务关系处于扭曲状态：同时它分散税务人员的力量，削弱了税务稽查工 作的力量。 3 1 2 征管查分离模式 税收征管模式的比较研究 随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的飞速发 展，特别是所有利成分的多样化以及建立市场化的税制模式明显不适应， 税收征管改革的课题摆到人们的面前。作为税收征管改革的探索与尝试， 国家税务总局在1 9 8 扯1 9 9 4 年进行了以建立征管查分离模式为核心内容 的税收征管改革， 征管查分离模式改变了专户管理模式中所具有的“一员到户、征管查 统管”的形式。它形成了税款征收、纳税管理、纳税检查相对分离的征管 模式。省以下税务机关设置若干个税款征收、纳税管理和纳税检查处、科、 室，分别形成征收系列、管理系列、检查系列。将传统征管模式中由税务 人员上门收税、催税、包办纳税事宜，逐步改为由纳税人自己主动办理纳 税手续，并依法主动上门申报纳税。 征管查分离模式的成效在于：首先，形成了征管查相互制约的机制， 有利于税务机关的廉政建设。绝对的权力产生绝对的腐败。在权力过于集 中的专户管理模式中，由于缺乏必要的内在约束机制，极易产生人情税。 而征管查分离模式则可以通过征、管、查三个系列的相互制约，向征管过 程内部注入制约机制，减少行业不正之风，从制度上保证税务队伍的廉政 建设。其次，强化了税收征管科学化、规范化的管理。由于征、管、查三 个系列的职责分工明确，理顺了工作关系，形成了一套较为严密、相互制 约的工作规范。各个系列在完成本职工作的基础上，加强了分析、调查工 作。例如，征收系列在重点做好税款收取工作的基础上，还要对税款的入 库情况、欠税情况进行调查分析：检查系列则在加大审核力度、处罚力度 的基础上，分析研究所查问题的原因，以反馈给管理系列，最终达到提高 整个征管水平的目的。 征管查分离模式在克服权力过于集中的同时，也出现了一些不尽如人 意的问题，主要表现在二方面。一是分离程度的绝对化。在一些内容交叉、 需共同承担的项目上，如税源调查、促产增收、税收宣传等工作上，出现 了职责不明、互相扯皮等问题。二是模式转换缺乏过渡，使征纳双方难以 适应新的征管局面。有些地方在推行新的征管模式时操之过急，在废弃专 管员制度的同时，实行无人专管形式。这一方面打乱了原有的工作基础， 造成人们思想的紊乱与波动：另一方面，对于重点税源的大型企业来讲， 实行无人管理的结果是放松了对企业的监管，难以进行有的放矢的征收管 理，不利于税款的征收。三是增加了纳税人的负担。实行多人进厂、各税 分管、征管查分开负责的办法，又出现了税务人员对企业干预过多、检查 频繁等问题，使纳税人不堪重负，这在一定程度上影响了企业自主经营及 纳税的积极性，不利于协调税务部门与企业的关系。 西安理工大学工商管理硕士( 硒a ) 学位论文 ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! 曼曼! ! ! 曼曼! 曼! 曼! ! ! 曼! ! 曼曼曼! ! 曼! 曼曼! ! ! ! ! ! ! ! 曼曼! ! ! ! 曼曼苎! ! 曼曼曼曼i 鼍曼曼曼蔓 3 1 3 现行征管模式 为了建立适应社会主义市场经济体制的税收征管模式，国家税务总局 在1 9 9 4 年研究确定在全国范围内逐步建立与推行以自行申报纳税和优质 服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的征管模式。到 2 0 1 0 年建立成新的税收征管制度的目标模式。 从我国的现实情况来看，虽然各地按照集中征收、重点稽查这一总体 要求，设置了“征收、检查”两大系列或“登记、征收、检查”三大系列， 这种机构设置方式也基本上符合纳税人自行申报纳税的需要，但无论是在 税号制度、存款实名制方面，还是在税银联网、代扣代缴和第三者约束方 面，包括通过法律明确公安、工商、税务代理等职能部门的职责和配合义 务等方面，与国外相比都还存在一定的差距。在税收征管基础和社会环境 不甚完备和健全的情况下，放弃对纳税人的管理和对税源的监控，势必会 因追求征管模式自身的先进程度而给纳税管理带来漏洞。从近几年推行征 管改革的情况来看，当前税收管理存在的突出问题：一是对纳税人和税源 的监控不力；二是纳税申报质量偏低：三是缺乏科学的纳税申报评审机制 和稽查制度。因而，建立相对齐全的纳税档案资料，加强纳税申报环节的 纳税评审和严格的税收管理是完全必要的。同时，税收征管模式的确立要 因地制宜，区分农村和城市，区分不同的税源，实行不同的模式。因此， 在税收征管模式与国际惯例接轨的过程中，还必须结合中国经济发展的基 本情况，不断对征管模式进行完善和补充。 3 2 税收征管的国际比较与借鉴 从发达国家的税收管理实践来看，经济越发达的国家，越重视税收征 管的质量和水平，如美国、加拿大、英国、日本、澳大利亚、新加坡等国 家的税收征管都相当完善，美国按环节进行管理，英国按税种进行管理， 澳大利亚则按税源规模分类管理。这些国家基本上都建立了一套行之有效 的、以计算机审核为主要手段的评税制度和发达的税务代理机制，税务稽 查采取了重点检查制度，稽查对象由计算机选案系统生成，保证了稽查的 范围小、成功率高，对偷逃税行为打击力强。也就是说，这些国家著未因 推行纳税人自行申报制度而淡化税收征管，只是自行申报的税收征管形式 发生了变化，推行了税号制度、存款实名制和税务机关与银行的计算机联 网，以及严格代扣代缴和第三者约束制度。在此基础上的纳税人自行申报 和税务机关纳税评审，基本上可以有效杜绝不申报和不真实申报现象。良 好的税收社会环境将为推行纳税人自行申报制度奠定良好的基础。 为了吸收和借鉴国外的税收征管经验，我们根据目前世界各国的税收 1 2 税收征管模式的比较研究 征管现状，对部分国家的税收征管制度与方法进行分类比较。 3 2 1 世界各国税收征管的类型 目前，税收在世界各国都是政府财政收入的主要来源。世界上绝大多 数国家为保证财政收入，都建立了专门的税务机构从事税收征管。但综观 世界各国的税收，可按如下几个方面的特征来进行分类： a 税务专业机构的设置 税务机构是税收征管的实施机关，各国在设置机构时都十分注重效 率和仪责分明。大多数国家都分设海关和税务局，由海关管理进出口税， 税务局主管国内税收，也有少数国家只设一个机构统管关税和国内税收， 象巴西就是内财政部所属的联邦收入局主管全国的的各类税收。还有一些 国家尽管分设海关和税务局，但海关除管理进出口税外，还负责征收消费 税。因此，从税务专业机构的设置来看，有三种类型：海关和税务局分设、 海关和税务局合二为一、海关和税务局的管理范围相互交叉。 b 税务机构的隶属关系 在一些实行分税制的国家里，中央政府和地方政府都分别设有相对独 立的税务机构，中央政府的税务机构称为国税局，主要征收管理属于中央 政府的税种和中央、地方共享税收入，地方政府设立的地方税务机构主管 地方税，国税局和地方税局分别担负着保证中央和地方财政收入的任务。 在许多没有实行分税制的国家里，税务机构由中央统一管理，统一的税务 机构负责所有由税务部门征收管理的税种。有些实行了分税制的国家也没 有单独设立国税局和地方税局、目前国外分设国税局和地方税局的国家有 美国、日本、印度等国家。大多数国家只设一套税务机构。 中央与地方税务机构都有各自的权限，不存在领导被领导的关系，有 的只是业务联系，并且均注意相互协调、相互配合。国税系统实行垂直领 导，下属主要根据经济区域划分，与行政区划截然分开。如美国虽然有 5 0 个州，但却只设七税区，某一税区可能要包括几个州的疆域。税务机 构内部按税收征管功能来组织实施，第一级机构下设检察科系、行政科系、 征纳科系、数据及纳税人服务科系、计划与研究科系、技术科系、稳定科 系等七个科系。第二、三级机构中不完全与第一级相同，但也都是按征管 工作需要设置的。 c 税务机构税收管理权限 从税收管理权看，主要有税收立法权、税收执法权和税收司法权。目 前，绝大多数国家的税务机构都只有税收执法权和部分司法权，只负责税 西安理工大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文 收征收管理和享有对纳税人进行民事处罚判的司法权力，刑事处罚一般由 国家的司法机关负责。少数国家尽管专门设立厂税务法庭，但是税务法庭 是想对独立的。只有极少数国家象新加坡税务署，既有税收立法权，又有 税收执法权、还有部分税收司法权。 d 税收征收管理体制 按税收征收管理体制分类有：三种类型：一是象美国、日本等国家， 税务机构分为中央、地区和地方三级，实行分级管理，每一级都有相应的 税收征收管理权限。如美国税务机构分为联邦、州和市县三级，各级都可 以自行立法证税。另一类是象韩国，只分中央和地方两级，中央与地方分 税种管理，或者是根据一个税种的不同因素、立法权和行政权来详细划分 相应的税收管理权以限。最后一类如新加坡，全国只有中央一级的税务机 构，所有税收管理权限尽归中央。因此可以说，国家地域的大小也关系着 税收管理的层次结构 e 税务部门与纳税人的关系 在大多数国家，纳税人直接向税务部门办理纳税事宜但在有些国家象 日本、韩国实行税务代理制度，由税务代理人代表纳税人处理纳税事项， 向税务局陈述或作为纳税人的代表接受税务检查。在美国、英围等国家， 虽然没有单设的税务代理人制度，仅纳税人可以聘请公