（行政管理专业论文）转型期中国地方政府形象建设探析.pdf

中文摘要 i i 中文摘要 人类跨进了2 1 世纪的门槛，迎来一个“万流归宗、形象制胜 的时代。恰逢 当前我国正处于新旧观念、体制、制度急剧冲突变化的转型时期，政府的治理任 务较之以往任何一个时期更加艰巨，若应对失当，势必导致政府的形象危机。 近年来地方政府形象的丑闻的频频发生，以及各种不同程度针对政府的集体 性突发事件已在某种程度上直接或间接地造成了地方政府形象危机，甚至影响到 中央政府形象与执政党的形象。因此，政府形象建设工作已经成为各级政府愈来 愈重视的议题。 本文从政府形象的基本概念入手，揭示政府形象建设内涵，强调了加强政府形 象建设的重要意义。通过阐述社会转型给政府形象带来的挑战与地方政府在形象 建设时的难点，分析了当前我国地方政府形象建设的不足之处，并在分析其原因 的基础上提出了具体的改进方法与对策。希望能以此指导我国地方政府形象建设， 完善地方政府形象。 关键词：地方政府；社会转型；政府形象；形象建设 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t m a n k i n ds t e pi n t oi nt h e21s tc e n t u r ya l r e a d y , w e l c o m et h ee r ao f i m a g eg e t st h e u p p e r r i g h tn o ww h e n0 1 1 1 c o u n t r yi si nc o n f l i c to fn e wa n do l ds y s t e m ，t r a n s i t i o n a n dp e r i o dc h a n g i n gs h a r p l ya tp r e s e n t t h et a s ko ft h eg o v e r n m e n ti sm o r ea r d u o u si n a n yp e r i o dc o m p a r e d 晰t 1 1i nt h ep a s t ，i fr e p l i e di m p r o p e r , i tw i l lc e r t a i n l yc a u s et h e i m a g ec r i s i so ft h eg o v e r n m e n t i nr e c e n ty e a r st h el o c a la u t h o r i t yi m a g es c a n d a lr e p e a t e d l yo c c u r r e n c e ，a sw e l la s e a c h k i n do fv a r y i n gd e g r e ea l r e a d yt oac e r t a i ne x t e n td i r e c t l yo rh a sc r e a t e dt h el o c a l a u t h o r i t yv i v i dc r i s i si n d i r e c t l yi nv i e wo fg o v e r n m e n t sc o m m u n a l i t yt h u n d e r b o l t ，e v e n a f f e c t st h ec e n t r a la u t h o r i t i e si m a g ea n di n c u m b e n tp a r t y s i m a g e t h e r e f o r e ，t h e g o v e r n m e n ti m a g ec o n s t r u c t i o nw o r ka l r e a d yb e c a m et h es u b j e c tw h i c ha l ll e v e l so f g o v e r n m e n t st o o ki n c r e a s i n g l y t h i st e x tp r o c e e d sw i t hb a s i cc o n c e p t i o no fg o v e m m e n t si m a g e ，a n n o u n c et h a t b u i l d si n t e n s i o ni ng o v e r n m e n t si m a g e ，h a v ep u te m p h a s i so ns t r e n g t h e n i n gt h e i m p o r t a n tm e a n i n go fg o v e r n m e n t si m a g ec o n s t r u c t i o n t h r o u g he x p l a i ns o c i e t y c h a l l e n g ea n dl o c a lg o v e r n m e n td i f f i c u l tp o i n tw h e ni m a g ec o n s t r u c t i o nb r o u g h tt o g o v e r n m e n t si m a g et o m a k et h et r a n s i t i o n a n a l y z ep r e s e n to fo u rc o u n t r yl o c a l g o v e r n m e n ti m a g ed e f i c i e n c yt h e i ro fc o n s t r u c t i o nt h ep l a c e ，a n dh a sp u tf o r w a r d c o n c r e t ei m p r o v e m e n tm e t h o da n dc o u n t e r m e a s u r eo nt h eb a s i so fa n a l y z i n gi t sr e a s o n h o p e t oi m p r o v el o c a lg o v e r n m e n t s i m a g eb yt h ei m a g ec o n s t r u c t i o n o fl o c a l g o v e m m e n t o fo u rc o u n t r yo ft h i sg u i d a n c e k e y w o r d s ：t r a n s i t i o np e r i o d ：l o c a lg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n ti m a g ec o n s t r u c t i o n - 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉婆太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：巷事 签字日期：2 。f ，年多月亍日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉江太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑盔堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：巷复 导师签名： ，j 签字日期：2 。j 口年多月r 日签字日期：跏f 晖多月厂日 学位论文作者毕业后去向； 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 绪论 第一节研究目的与意义 一、研究目的 地方政府是一个国家政治体系的重要组成部分，在推动地方经济社会发展、 提供公共产品和公共服务以及在国家法律和政策的执行中担负着重要任务；在转 型期特殊的政治环境下扮演着地方社会转型的关键行动者和有力保障者的重要角 色。转型期面临的时代挑战，更对地方政府形象建设提出了新的、更高的和更为 严格的要求。 近年来，中央政府频频出台的一系列惠民政策，使我国的经济、综合国力得 到较大提高，这些成就使中央政府自身形象日益提升。国家领导人因其亲民形象 和务实作风而受到人民的爱戴，也为中央政府形象增添了许多亲和力。与此形成 鲜明对比的是，我国一些地方政府的形象却呈下降趋势。长期以来我国一直存在 着立法易而执行难的现象，诸多原因导致中央出台的很多惠民政策深入到地方时 已与原意相背离；一些决策执行起来本身就难度较大，对于各方面资源都相当有 限的地方政府而言许多政策难以“消化”：此外，我国复杂的行政层级划分和政 府结构安排使政府间关系错综复杂，加之地方政府历史遗留的政府行政问题、政 府错误的施政方针、地方政府对政府形象的忽视等原因一直让地方政府扮演着“坏 人”的角色。 从近年来媒体不断披露的事实看，一些有损地方政府形象，有损政府公信力 的情况时有发生，地方政府的各种丑闻在某种程度上已经直接或间接地造成了地 方政府形象危机。如果任其发展，这种形象危机很有可能深化并演化成为深刻的 政治危机，甚至会动摇党的执政基础。 研究和探讨转型时期地方政府形象的建设，进一步拓展和完善中国特色的地 方政府理论，为我国地方政府管理提供理论支持和对策建议，是一个十分必要而 迫切的现实课题。这也是本文选题的意义和目的所在。本文基于当前政府处于转 黑龙江大学硕士掌位论文 型期的态势，以地方政府形象建设作为主要的研究对象，对地方政府形象建设存 在的问题进行分析，用一般政府形象的研究理论分析地方政府形象建设问题，从 而提出一些有建设性的措施。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 从理论上讲，以往对政府的研究主要针对一般意义上的政府理论，而对地方 政府的研究相对较少，对政府形象的研究中也往往停留在政府形象内涵、政府形 象构成、政府形象建设的重要性上，即从宏观上对政府形象进行把握，而本文将 政府形象建设作为转型期地方政府的一项专门工作来系统探讨。本选题拟对转型 期特殊生态环境背景下的地方政府形象建设进行研究。填补以往公共行政发展中 对地方政府形象建设问题研究的不足。 ( 二) 现实意义 在宏观层面上，政府形象充分体现了政府的价值取向、精神追求、管理哲学、 道德观念，所以，在公众中树立一个良好的政府形象，对于我国行政改革、构建 和谐社会、实现社会的可持续发展等都具有重要的现实意义。 在微观层面上，地方政府较之中央政府与人民群众的接触更为密切与直接， 所作所为代表着党和国家，是中国政府整体形象的基本构成要素。政府形象的好 坏关涉政府在公众中的影响力，关乎人心向背与归属感，进而影响政府对社会的 实际控制力、政策的合法性与权威性。不良的地方政府形象不仅会败坏党和政府 的声誉，影响政府在公众心目中的地位，给地方政府工作造成严重危害，更不利 于构建和谐的政府与群众关系，甚至误导社会风气，恶化整个社会关系，给社会 发展带来不利影响。因此，积极促进地方政府形象建设对提升中国政府整体形象 有着重要的现实意义。 1 、有利于中央政府政策的执行 中央政府在执政过程中倾力塑造的政府形象能否得到群众认可，主要赖于地 方政府在执政过程中的具体形象以及人民群众对地方政府形象的解读。地方政府 绪论 是一地区政治、经济、文化的领航者，中央政府的精神政策要靠地方政府来传达 并贯彻执行。毋庸置疑的是，无论社会如何转型，政府职能如何转变，它的任务 始终是贯彻中央政府的科学决策，并推动地方经济快速、全面、健康地发展。能 否把国家的政策方针不走样地贯彻下去，很大程度上取决于民众的认同与支持。 一个形象良好的政府，必定有很高的群众认同度，人们自觉自愿地接受政府的决 策，为政府政策的执行扫清障碍，减少政策成本。一个平时就拥有良好形象的政 府，即使在非常时期也会受到公众一如既往的信任、支持与拥护。公众会认真贯 彻执行政府的政策，对政府发出的号召云集响应。 2 、有利于推动地方的全面发展 第一，“良好的政府形象既是一种投资环境，也是一种经济环境。”从某种程 度上讲，政府形象也是一种投资软环境，政府形象直接或间接地影响着投资环境。 有经验的企业家和投资者相信，一个拥有良好形象的政府，必将有良好的领导与 优秀的人才，势必会提供优良的经济环境与经济资源。良好的政府形象就是城市 的名片，可以给当地的发展带来更多的人才与资金机遇并为地方的发展注入新的 思想与活力。 第二，良好的政府形象能够形成有利于地方发展的强大的向心力与推动力。 通常拥有良好的政府形象的地方政府往往从群众的利益出发进行事务治理，这就 易于获得公众的支持，使公众产生归属感与认同感，减少内耗与执政成本。在这 种良性互动下，地方政府作为向心力的核心，容易形成强大的凝聚力，从而促进 当地社会的发展与进步，从这个意义上说政府形象是政府的软实力。 第三，良好的政府形象有利于发展地域文化，带动地方整体性进步。地方政 府是发扬与保护地域文化特色的坚实力量，如在规范社会德与行、弘扬优秀民族 文化方面，一个形象良好的政府必然有以身作则的强大感召力，可以产生最高层 次的示范效应，处处践行可产生良好的社会风气。所以无论从哪个层面上讲，良 好的政府形象都能为当地发展提供无穷动力。 肖洪泰领导素质也是一种投资环境 j 领导科学，1 9 9 7 ，( 1 ) 黑龙江大学硕士掌位论文 i i i - i 3 、有利于地方社会的全面转型 中国社会的全新塑造，还靠地方政府的有力推动。中国政府行政改革的一大 特点就是规范在中央，突破在地方。改革开放的巨轮在激流勇进中行驶了三十多 年，面对社会的全面转型，地方政府承担着带领人民由被动接受变为主动迎接的 重任，可以说地方政府是中国社会全面转型的主要推动力量。 目前，公共行政环境发生了很大变化，传统社会中行政环境的平衡关系被打 破，面对管理理念的更新、管理方式的改进与创新，政府不断面临种种挑战，公 众对政府的形象不断地进行重新定位与评价。为了适应社会转型的需要，政府要 不断完善并提升自身形象，带领群众实现社会的i l i o n 变革。一个拥有良好形象的 政府能够减少社会体制转换带来的阻力与成本，可以更加有效地为公众提供服务， 推进职能转变，顺利平稳地实现社会的全面转型。 第二节国内外研究现状 一、国内研究现状 1 9 9 7 年，中国成立了“中国政府形象战略”研究专业课题组。近些年来，学 者们对政府形象进行了大量研究，取得了丰富的研究成果。 具体来说，主要分为以下几类： 第一，讨论在中国转型期如何从战略上塑造政府形象。代表著作主要有赵劲夫 主编的市场经济中的政府形象、胡宁生主编的中国政府形象战略、徐家良 的政府形象与战略等。 第二，把政府形象纳入到公共关系中进行论述。如管文虎主编的国家形象论、 陈耀春的政府公共关系、胡宁生的中国政府公共关系、廖为健的公共关 系学等。 第三，结合传播学对政府形象建设的理论和实践进行论述。如刘小燕的政府 形象传播的本质内涵、廖为健的论政府形象的构成与传播等。 第四，针对政府形象进行具体设计与定位的研究。曹随和陆奇主编的政府机 关形象设计与形象管理颜如春主编的现代政府形象管理等。 绪论 另外还有一些学者从不同的角度对提升与改善政府形象的提出了一些方法和 新的路径选择。具有代表性的有胡宁生的塑造政府形象的哲学思考、熊水龙的 市场经济与政府形象，还有一些优秀的硕士论文可以说将政府形象的某个角度 向更加纵深发掘。例如天津师范大学的龙云婧2 0 0 8 年社会转型期地方政府形象 建设就是第一个以地方政府的视角来研究政府形象，本文也是在此文的启发之 下进行创作的，吉林大学韩兆坤2 0 0 7 年的转型期政府形象管理的问题及对策 将政府形象纳入管理的范畴，天津大学管理学院的郭玮2 0 0 6 年基于g i s 的政府 形象管理研究，西南大学柳燕2 0 0 6 市民对政府形象认知的现状调查与分析等 等。疏理如下： 1 、政府形象概念的研究： 胡宁生等人认为：“政府形象是政府这一巨型组织系统在运作中即在自身的行 为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种表现与客观应所作 的较为稳定与公认的评价”：有学者认为：“政府形象是公众对政府综合认识后 形成印象的总和，它是通过政府的建筑物、领导人、公务人员、方针政策、日常 施政行为等具体而客观的东西作用于公众思想感情而产生的一种主观的综合印 象 。 2 、政府形象构成的研究： 认为政府形象的应由相互联系的系统构成的国内学者主要有廖为建、李素萍、 黄阳、王剑敏、柯雄等。他们认为政府形象的构成具有复杂性的特点，各种形象 因素相互联系，构成一个完整的政府形象系统。政府形象系统中的任何一个子系 统出问题，都会影响到政府的整体形象。廖为建、李素萍、黄阳和张微和王剑敏 和闻曙明等学者认为政府形象包括三大系统：1 、政府形象的理念系统；2 、政府 形象的行为系统；3 、政府形象的视觉系统。另外，国内学者廖为建认为，各种形 象因素相互联系构成一个完整的政府形象系统，除包括三大系统之外还包括八个 形象子系统：政策形象子系统、组织形象子系统、人员形象子系统、环境形象子 胡宁生中国政府形象战略口川中共中央党校出版社，1 9 9 8 年第1 8 页 熊水龙市场经济与政府形象 j ，江海学刊，1 9 9 8 ，( 2 ) - 5 - 黑龙江大掌硕士学位论文 系统、宣传形象子系统、文化形象子系统、社区形象子系统。柯雄、杜万阳认为， 政府形象的构成是相当复杂的，按照政府形象的定义，可以将政府形象划分为三 个系统：政府本体系统、政府形象传播系统和公众认知系统。三个系统之间相互 联系、相互作用，形成“输入一输出 的互动模式。胡宁生等学者认为，政府形 象的影响因素有如下几部分：政府的价值理念、政府行为、政府绩效与产品。 3 、政府形象定位的研究： 有的学者从政府形象管理的角度来理解政府形象，认为政府形象应包括：政 府总体形象设计、政府工作质量、政府政策形象、公务员形象、环境形象、传媒 形象以及政府危机等方面的管理。定位是政府形象建设的总目标及实现依据，是 任何政府进行形象建设时需要首先回答的问题。我国各级地方政府的良好形象主 要体现在以下几个方面：( 1 ) 勤政为民形象的；( 2 ) 创新进取的形象；( 3 ) 依法行政 的形象；( 4 ) 廉政节俭的形象；( 5 ) 高效精干的形象；( 6 ) 团结发展的形象；( 7 ) 和谐稳定的政府形象。有学者认为，面对社会转型期政治、经济、文化及社会生 活等各方面发生了一系列变化。因此，转型期政府形象亦面临重塑的问题。有学 者认为，政府形象的塑造，应该以公众期待的政府形象为出发点，通过寻求公众 期待的政府形象与现实的政府形象的差距，来提升政府形象。 4 、政府形象塑造的研究： 中国政府形象战略一书最为透彻详细地阐述政府形象，并在最后提出了政 府形象战略目标。政府形象建设离不开以下几个方面： 第一，政府的价值理念是政府形象的内在精神，是政府灵魂的体现。政府的 价值理念决定了政府的执政方式、方针政策，在深层次上引导着政府工作人员的 行为，是塑造政府形象的基础。 第二，政府能力与政府形象呈现辨证关系。“构成政府能力基础的自主性与构 成政府形象基础的合法性是相互关联的，二者不可分割。政府能力与政府形象之 间需要互相促进。 第三，“政府决策是政府形象的综合反映，它体现一个政府代表谁的利益为谁 胡宁生中国政府形象战略【m 】中共中央党校出版社，1 9 9 8 年第2 2 6 页 6 绪论 服务。“决策的民主化科学化是塑造良好政府形象的前提条件。”圆 第四，“领导者是自我形象和政府形象的设计师、是具有多重角色的人，领 导者的形象对政府形象有举足轻重的影响。” 第五，“绩效管理着眼于政府及公共部门内在素质和工作绩效的提高，有助 于树立良好的政府形象，绩效管理的过程也是政府形象改善的过程。” 二、国外研究现状 相对于国内学者国外学者在这方面的研究比较靠前。早在五十年前，森特和 卡特利普的有效的公共关系就提出了“双向沟通 这个对后世产生了巨大影 响与作用的理念。在“双向沟通”理论的基础上企业形象应运而生。政府，这一 社会巨型组织，随着社会矛盾的日益交织，关于它的形象建设随后也引起人们的 广泛关注。奥斯本、盖布勒的改革政府一书则主张用市场机制与企业精神来 打造全新政府形象；登哈特在新公共服务：服务，而不是掌舵一书中主张政 府的职责是服务而不是掌舵，为我们描绘出建设服务型政府的美好蓝图。“另外， 亨廷顿的难以抉择、变革社会中的政治冲突、b 盖伊彼得斯的政府未 来的治理模式、欧文e 休斯的公共管理导论等都对政府形象作了相关的 论述。” 综上所述，国内外目前对政府形象研究呈现以下特点：首先，对政府形象相 关的理论探讨较多，而且成果比较丰富，研究深入。但主要针对地方政府形象的 研究较为缺乏，且水平不高，多是一些呼吁性的小文章。其次，对政府形象建设 的政策性建议较多，且有一定的逻辑体系；但结合转型期对地方政府形象进行综 合研究的成果较少，且不成体系。政府形象建设虽然有总体上、全国性的研究战 略，但一些地方政府对政府形象缺乏正确的认识和准确的定位，政府形象建设具 有一定的盲目性，缺乏一定的前瞻性。 郑永兰政府形象建设的若干对策思考叨南京理工大学学报，2 0 0 5 ，( 6 ) 甄沃南如何塑造良好的政府形象【刀中国行政管理，2 0 0 1 ，( 1 2 ) 张颖春政府形象研究述评们党政论坛，2 0 0 5 ，( 8 ) 张颖春政府形象研究述评【j 】党政论坛，2 0 0 5 ，( 8 ) 龚燕新时期我国政府形象塑造探究【i ) 】四川大学优秀硕士论文，2 0 0 8 年3 月1 7 日 黑龙江大学硕士学位论文 第三节研究思路与方法 一、研究思路 本文首先对研究背景、思路和方法做简要说明，并对文中出现的相关概念和 研究现状进行阐释。其次梳理政府形象的思想渊源和理论基础，并对目前地方政 府形象建设的取得的成就、存在的问题和原因进行分析，在此基础上形成本文的 核心部分一地方政府形象建设策略，其中包括，地方政府形象建设的目标、原则 及实现途径。 二、研究方法 本篇论文采用的研究方法主要有以下三种： 1 、系统分析法：政府本身是一个巨型组织系统，是一个各种要素构成的整体。 研究政府形象，就需要对政府的构成要素逐一加以分析并对多个要素的相互关联 做出科学的分析。系统的方法要求我们从各要素的相互关联中来考察它们对政府 形象所起的作用。 2 、对比研究方法：通过对比中央政府形象与地方政府形象的种种差异，得出 地方政府形象建设不同的定位、设计规划与管理措施。 第四节论文的创新与难点 一、本文的创新之处 以往对政府形象的研究多是探究政府形象内涵、政府形象塑造、政府形象传 播等方面。本文试图将政府形象建设作为一项政府工作来进行探究，并借鉴政府 形象管理的相关知识，将系统管理纳入政府形象建设中去。结合转型期这一特殊 的行政环境，归纳出不同于稳定时期政的府形象建设独有特征，尝试性地将政府 形象建设具体到地方层面，探究地方政府在进行政府形象建设时的难点与不足， 并在此基础上得出几点正对性的措施。 绪论 皇i i i 1 1 i 一i i i i i i i _ i 萱i 二、本文的难点 第一，地方政府形象建设是一个系统持续的动态工程，不可能一蹴而就。现 阶段专门研究地方政府形象的论文或专著几乎是空白，由于本人学习得不够精深， 理论功底浅薄，实际调研资料不足，对论题的宏观把握，重点问题的探讨有待加 深，加上没有行政管理工作的实践，对政府形象难免会有片面的理解。 第二，对地方政府形象体系的研究尚处于初级的理论探讨阶段，我们只能依靠 中央政府出台的方针政策去指导地方政府形象建设的发展，由于缺乏科学理论体 系的支撑与引导，我们还要在实践中不断摸索并继续完善。 第三，地区发展的差异性、不均衡性与转型期社会面临的特殊需求不断向政府 形象提出新要求。实践中不可能塑造出一个十分理想的政府形象模型并普遍适用， 即便有理想的政府形象模式，对日新月异的社会发展无法适应。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章转型期地方政府形象建设概述 第一节地方政府形象涵义与特征 一、地方政府形象涵义 ( 一) 政府及政府形象 政府是伴随着国家的产生而出现的一种具有代表性和权威性的政治上层建 筑。现代意义上的政府有广义和狭义两种不同理解。广义的则是指掌握社会公共 权力的各种国家政权机关的总和，包括立法机关、行政机关和司法机关。狭义的 政府是指国家政权机关中的行政机关。 宪法和法律的支持是政府获得合法性权威的基础，而社会公众对政府的认同 和支持亦是其合法性的源泉。因为历史经验表明，政府是那种既可以为善，也可 以为恶的超级力量，但同时也是最脆弱的力量。政府力量的强弱，政府形象的好 坏从实质上讲，并不取决于政府本身，而取决于社会、取决于公众。政府影响力 和凝聚力体现着政府与公众之间双向互动的关系，它是政府目标、意图、倾向能 否为公众所接受以及多大程度上被接受的一项重要因素，并直接影响着公众的心 理、行为或行为倾向。良好的政府形象具有极大的凝聚力，加强公众对政府的认 同感和信任感，并构成政府权威的合法性基础。因此，对于政府形象的研究理应 成为学界和政府共同关注的话题。 我们在本文中所论及的政府是广义的政府。本文中的中央政府也仅指中央一 级的国家行政机关，地方政府指地方各级的国家行政机关。 “所谓形象是指能引起人们思想或感情活动的具体形状或姿态。形状主要指 人或物的外表，姿态是指人或物的姿势、形态和人的态度。这就是说，形象是由 两个方面构成的，一是指人和物的本质，二是指人和物本质的外部特征或外在表 现。形象具有多样性、可塑性、可视性、影响性等特点。 政府形象则是指社会公众对政府客观实在的主观认识，是对政府各要素较为总 顾杰主编现代行政管理学概论【m 】湖北人民出版社，2 0 0 0 年第2 5 8 页 1 0 - 第一章转型期地方政府形象建设概述 体的、抽象的、概括的印象和在此之上的评价。其中，政府实在是政府形象的基 础。它包括政府的价值目标、结构职能、程序运行、产出绩效，以及制度、体制 与机制，继而公众通过自己的行为与活动，在公众中建立起来的有关政府实在的 某种主观印象。概括起来政府形象则是包括两个方面：一是政府组织作为具有内在 结构功能与外部行为活动的体系在其运行中所产生出来的的总体效应；另一方面 则是社会公众面对政府组织系统的总体效应所产生的综合印象。 ( 二) 地方政府形象 l 、地方政府 地方政府是政府体系中的有机组成部分，是一种地域性政府，它同全国性政 府( 国家政府) 是上下从属关系，是国家政府( 中央政府) 的分支机构。“地方政 府是中央政府为治理国家一部分地域或部分地域社会事务依法设置的政府单位。 它是国家政权的一个重要组成部分，在国家政权中居于“基石 地位，是国家权力 在特定地域上的物化形态。在与中央政府的关系上，地方政府要按照政治分工原 则来执行中央政府发布的全国性行政指示，同时又兼具相对独立的分层管理特点。 我国目前的地方政府是一个复杂而庞大的体系，宪法意义上的地方政府分为 三个层级：省级、县级、乡级，而从中国国情与实际情况来看，中国地方政府纵向 分为四个层级，即省级、市级、县级、乡级。我国学者大多认为地方政府就是指 地方国家行政机关。中国大百科全书政治学认为，中华人民共和国地方各级 人民政府是中华人民共和国地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家 行政机关，包括：省、直辖市、市、县、市辖区、乡、民族乡、镇等各级人民政 府。自治区、自治州、自治县等各级民族自治地方的人民政府，也被划为地方政 府。对我国地方政府的具体划分很多学者根据不同的标准有不同的归类和论述， 但是笔者认为，最准确、最切合社会实际生活的划分方式还是以法律规定为准。 对地方政府定义和范围的阐明，有利于我们对地方政府有更深入的了解。 本文在没有作特殊说明的情况下，所指的地方政府均是狭义的地方政府，即 各行政区域内的地方各级国家行政机关。 徐勇，高秉雄地方政府学 m 高等教育出版社，2 0 0 5 年第4 页 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 7 - 2 、地方政府形象 地方政府形象是相对中央政府形象而言的，在一般意义的政府形象基础之上， 将政府形象的定义具体到地方层面上，是政府形象的具体分解。在本文中，将地 方政府形象定义为：地方政府在管理本地区公共事务、向区域内的公众提供公共 产品与服务、推动本地区经济发展、促进社会公平与正义、维护地方稳定发展等 一系列地方政府职能中所体现出来的地方政府执政理念、行政行为及其结果在公 众中所形成的较为稳定的一般性看法和认识以及公众在此基础上所形成的普遍认 知与客观评价。 二、地方政府形象特征 地方政府形象在政府形象的基础上，注入了具有地方特性的新元素。体现出 多新的特征。 ( 一) 地方政府形象的鲜明地域性 地方政府形象一个很显著的特征就是其鲜明的地域性。地域环境对政府形象 的影响主要表现在以下两个方面：第一，区域的历史与现状对政府形象的影响。 地方政府的发展道路与轨迹是不相同的，这也是地方政府形象多样性产生的前提， 也是建设独具特色的政府形象的基础。对不同地域的政府发展的历史考察，可以 窥探出其政府体制、行政职能的变迁，对目前各地方政府形象产生的问题追根溯 源时，不得不对这一地区的历史与现状进行重新的梳理。第二，地域的地理环境 对地方政府形象的影响。不同的地域性质决定了各地方政府行政的范围，作用对 象的不同，在行政过程中所形成的决策风格、具体制度安排、执行运作都有明显 的个性化的烙印。另外，每个地方政府因在国家整体政治体系中所处的位置、在 国家发展战略中起到的作用的不同而在公众心中产生的政府形象也会不同。 ( - - ) 地方政府形象的多样性 我国各地区由于人口数量、民族构成加上经济、地缘、文化等多个因素的综 合影响，决定了其复杂的行政层级结构与多个行政区域划分。虽然各地方政府在 机构设置、职能配备上差距不大，但形成的政府形象却不尽相同，具体表现为： 第一章转型期地方政府形象建设概述 i ii i i_ i i i 萱置 首先，各地方政府不同领导者的执政理念、执政风格有所差异，对政府形象的设 计、定位也大不相同；第二，不同的政府受其执政能力的影响在行政过程中推出 的“产品与“绩效”( 这里的产品是指政府行为的结果，如安全、福利、正义、 自由和秩序等等) 各有差异而表现出不同水平的综合形象；第三，各地经济发展 的不平衡影响政府的知名度、信誉度、美誉度：第四，各地区固有的文化氛围和 公众的整体素质差异导致对政府形象认知上的差异从而产生不同的评价标准与评 价。 ( 三) 地方政府形象的近民性 “地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而 设置的政府单位。” 现实生活中，人们对政府最原始的最直接的认识来源于当地 政府，地方政府形象是政府整体形象的最直接组成部分，人们从地方政府在治理 的一系列活动中所体现的行政理念、行政方式和终极结果加深对政府的了解和认 知。地方政府是政府工作的“中心枢纽”，在整个行政管理活动中起到承上启下 的作用，中央政府的决策最终要由地方政府分解完成，因此，与群众的接触更为 密切、直接。公众对地方政府的印象直接影响对整体政府的印象乃至评价，甚至 影响到对国家政权的态度与评价，这也是提升地方政府形象的重要意义所在。 第二节转型期地方政府形象建设概述 一、转型期的相关概念阐释 ( 一) 转型期概念的界定 社会转型是一个十分复杂的社会现象，人们可以从多个层面认识它。由于人 们对社会转型的理解和评价标准不同，对社会转型的划分和研究视角也就不同。 一般说来，它既可以指社会结构、政治制度、生产方式的变革，又可以指社会习 俗、价值观念和生活方式的变迁。总体来说，社会转型主要是由于社会运行机制 的转轨而使社会结构进行重大调整，社会政治、经济、文化、思想观念等发生深 胡宁生中国政府形象战略 m 中共中央党校出版社，1 9 9 8 年第5 7 页 徐勇，高秉雄地方政府学 m 高等教育出版社，2 0 0 5 年第4 页 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 刻变化，社会面貌呈现出兼有传统社会和现代社会两种特点的过渡形态。社会转 型的主体是社会结构，它是指种整体的和全面的结构状态的过渡，而不是仅仅 是某些单项发展指标的实现；社会转型的具体内容是结构转换、机制转轨、利益 调整和观念转变；在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会 发生明显的变化。 本文所界定的中国社会转型期，特指我国进入2 1 世纪以来的特定历史阶段， 是社会全面加速的转型期。 ( 二) 我国社会转型期的特点 l 、社会整合机制不完善 中国的社会转型目前正处于一种复杂的结构化过程中。旧的制度已经瓦解， 新的制度尚未完全建立。在这样一个特殊的历史时期，传统的社会整合力量不断 弱化，国家强有力的政治整合能力逐渐下降，而新的整合机制尚未建立，利好形 势与危机格局并存，稳定处于临界状态。尤为突出的是与经济的快速发展形成对 比的政治体制和法律制度建设的相对滞后。一个拥有良好形象的政府必定是有 “规 、“矩 的政府，而目前各领域相应的法律制度与文化建设的相对脱节与 滞后必然在一定程度上导致对政府形象的严重损害。 2 、转型期我国的公民民主意识不断觉醒 中国改革开放的最大亮点莫过于公民民主意识的提高，即公民对国家事务的 参与、政治权利的诉求、利益的表达等不断提出新的要求。公民的民主意识是一 种当家作主的意识、民主法治的意识、追求自由平等与公平正义的意识，是社会 责任意识、主人翁意识，总而言之，“公民意识”是公民素质的重要体现。随着公众 经济的独立和民主意识不断加深，要求参与政治生活的愿望愈加强烈，履行社会 责任和义务的公民意识越来越强，对本地事务的治理也由被动外推变为主动内生 地参与，对待自身的合法权益也由“忍气吞声、逆来顺受”到敢于运用法律武器 理直气壮地维护宪法赋予公民的权利。随着我国民主法治进程的不断加快，公民 的维权意识不断加强并在此基础上向政府提出更高的要求，都在客观上呼唤政府 塑造出符合时代要求的新形象。 第一章转型期地方政府形象建设概述 3 、中国社会的整体环境发生了巨大变化 处于社会转型期的中国出现了社会阶层分化，带来利益结构重组，旧权威的 流失与新权威的缺位使社会矛盾加剧发展，出现社会信仰危机，导致多元价值观 和多元文化的冲突，以致享乐主义、拜金主义等污风浊气大肆流行，这种拜金观 念甚至己渗透到社会各权力机构之中，以权钱交易为主要内容的社会腐败现象正 侵蚀着我们社会的肌体；利益价值观念的恶性膨胀与扭曲引发的社会责任与义务 蜕化使政府陷入公平与效率的困境、官僚主义作风的困境、政府行为市场化的伦 理困境，一些地方政府服务意识淡化，官本位意识泛滥，这都使政府在人民心中 的地位每况愈下，甚至个别政府已经到了名誉扫地的地步，从这个角度讲，转型 期地方政府进行形象建设有其深刻的时代背景。 不难看出，政府形象建设也是源于社会转型的需要。一方面，转型期暴露了 政府工作中的弊端和失误，影响了政府形象，促使政府采取新的举措改变不利的 局面；另一方面，社会转型为政府形象建设带来更多机会，各级地方政府通过社 会转型可以达到更好地维护政治统治的目的，使政府形象更美好、美誉度更高。 二、地方政府形象建设释义 地方政府形象建设是指一级地方政府结合本政府发展条件和资源，根据组织 实际形象和现有条件，采取各种措施对组织形象的构成要素进行规划设计、管理 与控制与传播的过程，以此有效影响公众对组织的认知，从而提升政府形象的一 系列活动。政府形象建设具有长期性、动态性、主动性等特点。 如将地方政府形象建设作为政府一项系统工作来看，其主要包括三方面的内 容： 第一，地方政府形象的定位与设计规划。政府形象定位是指以政府环境分析 为依据，以政府总体发展战略为基础，以确定本政府形象塑造的方向、目标，从 而塑造出公众期待的又独具魅力的政府形象。形象定位是政府形象建设的总目标， 如同指挥棒一般引导着政府形象建设理念与行为，是任何地方政府形象建设都必 须回答的问题。所谓地方政府形象的设计规划是指根据本地区的综合实力，结合 黑龙江大学硕士学位论文 本地文化发展，为达到提升政府形象的目的，“对政府形象的价值理念、行为系统 和视觉系统各个方面进行设想、运筹、计划的过程，包括对政府形象的理念、价 值、法制等等各个方面进行规划和设计。 也是政府决策者在掌握关于政府形象 评估信息的基础上，以公众期望的政府形象为依据，为政府设计的具有长期性与 稳定性的形象。政府形象的定位与规划设计是政府形象建设的起点。 第二，地方政府形象的管理与控制。政府形象的管理与控制，是指在形象建 设中对影响政府形象的诸多因素进行及时的前馈控制与矫正，确保使影响政府形 象的偏差控制在一定范围内。 第三，地方政府形象传播。是指地方政府利用传播工具，“推销”政府行政理 念，对政府的行政行为作出解释，促进政府内外的信息沟通与情感交流，增进公 众的信任度，提升自身的美誉度。从某种角度说，政府行为本身就是塑造、传播 政府形象的一个重要组成部分。 地方政府形象建设示意图 韩兆坤论转型期我国政府形象管理的问题及对策恻吉林大学优秀硕士论文，2 0 0 6 年 1 6 第一章转型期地方政府形象建设概述 t - m a im ： - it i 三、转型期地方政府形象建设特征 ( 一) 转型期地方政府形象建设动机的多样性 1 、稍带美饰动机的政府形象建设 转型期带来的社会结构巨大调整使公众对政府提出了一些新的要求，在现实 中政府这一巨型组织在职能运行时难免会出现不尽如人意的地方，而要巩固执政 基础以及在社会变迁中保持平稳的过渡，政府就必须抑制公众的不满情绪，从而 建立起全社会成员认可和服从的规则体系。通过调查分析造成政府印象不良的原 因，强化其薄弱环节，继而通过强大的传播优势，在短期内引导公众的政治行为， 争取公众支持的合力，达到预期效果。这种动机的政府形象建设在社会转型初期 时期比较常见。 2 、略显功利倾向的政府形象建设 社会转型一个主要的特征是对社会资源进行了重新分配，带来了新的利益阶 层。功利型政府形象建设是指为了迎合一部分利益主体的需要，政府在公共政策 制定时“无意 之中使其成为受惠人群，以换取他们对政府的支持来获得平稳过 渡，而进行的政府形象建设。政府通过不断了解公众利益的需求，出台较为容易 获取支持和迅速取得政绩的政策。“普遍的做法是对应特定的政策输出，使特定人 群受惠，从而把压力阶层或政府的反对力量转化为支持力量。当获取了绝大多 数公众的理解与支持，政府便容易树立起良好的形象。这种动机的政府形象建设 目前广泛存在，具有利益满足的排他性。 3 、公共利益至上的政府形象建设 这种政府形象建设主要存在于社会转型的中后期，在社会趋于稳定的背景下， 当一政府系统处于相对稳定、内耗较少、行政效率较高之时，为了达到政府制定 的理想目标，政府主动地、积极地、合理地利用公共权力审时度势、主动进取， 推动地方经济发展，实现多数人的幸福理想，进而不断完善政府形象。出于这种 动机的政府形象建设表达了人们与政府对公序良俗的渴望，对美好生活的向往， 这是一种最高境界的政府形象建设。这种政府形象建设的惯常做法是“充分、积 颜如春现代政府形象管理 m 四川大学出版社，2 0 0 4 年第3 7 页 - 1 7 - 黑龙江大学硕士学位论文 i l l l i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 极、合理、有效地利用政府公共权力，通过制定可促进社会全面发展的一些列战 略计划，调动、集合、配置、开发、获取、优化资源，以及在此基础上健全和完 善政府形象 此类型的政府对自身形象的定位是民主法制、服务创新、廉洁效能， 是社会本位型的政府。 这三种不同倾向性的政府形象建设，在现实的政治生活中相互交叉，某一地 方政府在某一时期会略有侧重，也可能三种同时存在，转型期的特殊背景使政府 形象建设的动机具有复杂性。 ( 二) 转型期地方政府形象评价标准的模糊性 如果把政府形象比作政府体系输出的一项综合“产品 的话，那么作为“消 费者”的公众是最有权利对其进行评价的。随着改革的逐步深入，利益与资源得 到了重新分配，造成了不同的利益群体，对政府提出不尽相同的要求；价值观也 由传统的、单一的正在向着多元化趋向转变。价值观会直接影响公众对政府的评 判，因为公众的期待视野受到社会氛围、自身素质、价值取向的影响，既对政府 进行单个的纵向比较，也会有不同政府的横向对比，诸多原因使得“好“坏 政府形象很难界定。公众作为政府形象评价的主体，政府形象的仲裁人，却没有 统一的仲裁标准，他们对政府的评价对政府形象有着潜在的影响，这主要由其特 点决定： 第一，公众对政府的评价具有主观性。个体对政府形象的评价不可能是完整 的系统的，与政府的接触不可能是全面的，所获得的关于政府的信息是片面的。 另外，形象是客观实在在人脑中的反应，必然带有较多的主观成分，对政府的印 象具有情绪性、易受波动性的特点。公众头脑中的政府形象还受到诸如家庭因素、 学校因素、职业因素的影响，既与他们所处的阶层，占有财富的多寡有关，又与 生活经历、利益需求有着千丝万缕的联系。 第二，公众对政府的评价具有自利性。人都是趋利的，对任何事物的评价都 是以自身的利益为前提。市场经济确立以后，公众对政府的看法越来越利益化， 只要能满足他们利益需求，政府就可以得到拥护与支持。说到底政府形象的好与 颜如春现代政府形象管理 m 四川大学出版社，2 0 0 4 年第3 7 页 - 1 8 第一章转型期地方政府形象建设概述 坏要取决于他们利益的满足程度。 第三，公众对政府的评价具有从众性。公众对政府形象的感受并不稳定，受 个体情绪波动的影响，也受他人潜移默化的影响。由于个体公众头脑中政府形象 是零星的、松散的，带有很强的主观性，当他们与群体进行交往时会不自觉地把 自己原有的看法纳入到群体的认知中去，形成