（行政管理专业论文）我国政府行政决策的责任机制研究.pdf

我国政府 亍政决策的责任机制研究内容提要 内容提要 行政决策是行政管理的核心。我国的行政决策由于民主化、科学化、法治化 不足而导致了行政决策科学性不足。责任机制是解决此问题的有效途径，通过责 任机制的建全和实施来克服行政决策民主化、科学化、法治化的不足，进而提高 行政决策的科学性。本文考察了行政决策有限性产生的原因，指出责任机制的健 全和实施是克服行政决策有限性的有效途径，然后探讨了行政决策责任的不同类 型，分析了保证不同类型责任实现所需要的三种不同的责任机制，即自律机制、 监督机制和追究机制，三种责任机制所产生的自律、监督、追究这三种力量是责 任得以实现的根本保证。这三种机制构建起行政决策责任机制的整体框架。在此 基础上，阐述了我国行政决策责任机制健全和实施的具体对策。 关键词：行政决策有限性责任机制 作者：胡宇 指导教师：沈荣华教授 我因政府行政决策的责任机制研究 a b s t r a c t r e s e a r c ho nt h e r e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s m o ft h e a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g i no u r c o u n t r yg o v e r n m e n t a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gi st h ec o r eo fa d m i n i s t r a t i o n t h ed e f e c to f d e m o c r a c y , s c i e n c e ，r u l eb yl a wi nd e c i s i o n m a k i n gl e a d st ot h ed e f e c to fs c i e n t i f i c q u a l i t y o ft h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g i no u r c o u n t r yg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s m e s t a b l i s h m e n ti sav a l i dm e t h o do f s o l v i n gt h i sp r o b l e m b y m e a n so ft h er e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s me s t a b l i s h m e n t ，t h ed e f e c to f d e m o c r a c y , s c i e n c e ， r u l e b y l a wi n d e c i s i o n m a k i n g c o u l db eo v e r c o m e ，t h es c i e n t i f i c q u a l i t y o ft h e a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nc o u l db ei m p r o v e d t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec a u s eo fl i m i t a t i o n o ft h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ，p o i n t o u tt h a t r e s p o n s i b i l i t y m e c h a n i s m e s t a b l i s h m e n ti sav a l i dm e t h o do f s o l v i n gt h i sp r o b l e m ，t h e na n a l y z et h ed i s t i n c tf o r m s o fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gr e s p o n s i b i l i t y , t h r e ed i f f e r e n tk i n d so fr e s p o n s i b i l i t y m e c h a n i s m ( s e l f - d i s c i p l i n em e c h a n i s m ，s u p e r v i s i o n m e c h a n i s m ，a s c e r t a i n m e n t m e c h a n i s m ) t h a tp r o d u c et h r e e k i n d so fb a s i c p o w e r ( s e l f - d i s c i p l i n e ，s u p e r v i s i o n ， a s c e r t a i n m e n t ) a n da c h i e v et h ed i s t i n c tf o r m so fr e s p o n s i b i l i t y , t h e s et h r e ek i n d so f m e c h a n i s mf o r mt h ew h o l ef r a m e w o r ko f r e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s m o n t h i sb a s e ，t h i s p a p e ra n a l y z e s t h e p r e s e n t a n dt h ef u t u r eo f r e s p o n s i b i l i t y m e c h a n i s mo ft h e a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gi no u r c o u n t r yg o v e m m e n t k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g ，l i m i t a t i o n ， r e s p o n s i b i l i t y , m e c h a n i s m w r i t t e n b y h u y u s u p e r v i s e db y p r o f s h e nr o n g h u a y 、6 4 5 9 7 8 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 琦：入郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成采。除文中已经注明弓l 用的内容外，本论文 不含其他个入或集体已经发表或撰写过的研究成巢，也不含为获褥苏 州大学线其它教育杌构的学位证书而使堵过的材科。对本文的研究作 蹴重妥贡献的个入和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：兰量筮 日期：丝兰： 学位论文使甩授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、胬家胬书馆、清华大学论 文会作郝、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复铡手段保存论 文。本人魄乎文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 傈密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全郝或部分内容。论文的公布( 包括列登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：塑玺 日 导师签名：善荤日 期：丝兰：三：i 我田政府行政决策的责任机制研究 序言 序言 政府是人类社会的基本组织形式，也是推动、控制和影响社会发展的强大力 量。各国的实践表明，一个民主、廉洁、灵活、高效的政府，对于一个国家经济 社会的发展是至关重要的。政府能力越来越成为国家竞争力的核心。为适应变化 着的社会经济环境，有效履行其职能，政府自身总是处在不断变化和改革当中。 二十世纪的后二十年，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临，以及摆脱 财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继进行了政府改革和政府再 造。尽管西方各国政府改革和政府再造的起因、途径、策略，改革的力度、范围 有所不同，但都有相同或相近的基本取向，即引入市场竞争机制、强调顾客导向 和努力提高服务质量为特征的“管理主义”，将有效政府、有限政府、服务政府、 责任政府作为政府改革的理想目标。 我国目前正处于山计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，市场经济体 制的建立和发展特别是我国加入w t o 的现实，要求转变政府职能，提高政府管理 的效率，建立起一个廉洁、高效、灵活的政府，这也正是我国行政体制改革的目 标。1 9 9 8 年以来的机构改革，在转变政府职能、理顺关系、调整机构设置和精简 人员编制等方面取得了实质性的成效。通过这次改革，政府职能有了较大转变， 机构设置相对精干，政府运作更加协调，作风建设不断改善，办事效率有很大提 高。尽管有了这些成绩，但同社会主义市场经济体制的要求相比，政府的行政管 理体制仍有很多急需解决的问题，比如政府对经济领域的干预仍然较多；政府职 能定位仍需完善；政府决策质量低下，决策失误和错误很多，缺乏保障和制约机 制；公共意识和公共责任感不强等等。 为了解决上述问题，适应逐步完善的市场体制和加入w t o 对政府管理水平的 更高要求，已有广东的深圳和顺德等五个市被确定为全国深化公共行政体制改革 的试点，为全国新一轮的改革探路。试点的主要内容是，从行政组织结构和运行 机制的改革入手，创新行政管理体制，调整政府职能定位，提高行政决策水平， 实行决策与执行相对分离，完善组织结构和运行机制，改进公共服务和加强依法 行政。在这样一种国际和国内的大背景下，研究如何提高我国政府行政决策的水 平和质量，提高行政决策的科学性，无疑具有很大的理论意义和现实意义，特别 是地方政府在获得更多的决策权后，如何通过提高行政决策的质量来促进本地经 济和社会的更大发展，其现实意义是不言而喻的。 i 我因政府 丁：政决策的责任目l 制研究 第一章问题的提 第一章问题的提出 一、文献综述 行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，就所面临的要解决的问题，从 实际出发，制定与选择行动方案，做出决定的活动。行政决策是行政管理中的一 种普遍现象，贯穿于行政管理的全过程和各方面。行政决策职能的发挥决定整个 行政管理运行职能的效能，是实现行政职能的基础，保证行政效能的重要前提。 行政决策直接影响着国家和社会的发展。我国政府行政决策方面的能力还很弱， 决策的民主化、科学化、法治法的程度还很低，行政决策存在着种种不如人意的 地方。特别是权力下放以来，各级政府行政决策中的失误、错误、腐败现象严重。 许多学者从不同角度对我国行政决策面临的问题、行政决策质量不高的原因进行 了分析，概括起来主要是决策者、决策体制、决策程序和决策的制度规范方面的 问题。决策者的问题主要表现为决策的主观性、随意性较强，科学决策意识淡漠， 决策的非公共利益取向等等，体现为“急功近利”、“长官意志”和“拍脑袋”；决 策体制问题主要表现在决策权划分有问题，决策内容越位，决策体系不健全、决 策辅助机构的功能未有效发挥，决策与执行高度统一，决策不公开透明等：决策 程序的问题就是我国还没有建立起制度化的、统一的决策程序来规范行政决策过 程；决策制度规范的不健全主要表现为缺乏强有力的决策权力约束制度和监督制 度。针对上述问题，学者们提出了各自相应的解决办法。也有学者特别强调 了行政决策责任制对提高行政决策民主化、科学化的意义，并且指出了责任制中 存在的缺乏整体配套性、责任追究乏力等问题。但缺乏对行政决策责任的全面 探讨，缺乏从行政决策过程的角度来探讨如何建立一种贯穿行政决策整个过程的 责任保障机制。 西方学者对决策的研究大多是从实证的角度来研究决策的制约因素。代表性 的人物是西蒙和林德布洛姆。西蒙批评了理性决策模式，认为人的理性是有限的， 决策者在决策中应以“满意”来代替“最佳”。林德布洛姆也批评了全面理性假 1 许文惠、张成福、孙棉瑛：行政决策学【m 】t 中国人民大学版社，i9 9 7 ，第2 页。 4 参见于斌伟：当前我国行政决策的问题及改革思路【j 】，暨南学报( 哲学社会科学) ，2 0 0 2 ，7 ：杨建平：加 速推进政府决策的科学化 j 】，中国行政管理，2 0 0 0 ，1 ：阮崇武：科学的行政决策方法【j 】，中国软科学1 9 9 8 ， 4 等。 4 同 。 。梁仲明：论我国行政决策责任制的健全和实施 j 理论探讨，2 0 0 4 ，l 。 5 参见 美 赫伯特砥蒙：管理行为 m 】，北京经济学院出版社，1 9 8 8 。 2 我国政府行政决策的责任机制研究 第一苹问题的提出 设，认为决策过程只是决策者基于过去的经验对现行政策稍加修改而已。他们的 著作都强调了决策者本身对决策的巨大影响，从一个侧面说明了对决策者的决策 行为的规范和制约的必要性。 西方学者认为，新公共管理运动的主要目的之一是改进责任制。o 因为传统的 官僚体制明确区分下达命令者和执行命令者，后者执行命令时不对其结果负责， 结果的取得是不重要的。新公共管理重视结果，强调公务员对公众的直接责任， 强调负更多的管理上的责任，强调建立更有效率和更负责任的管理体系。其具体 方法就是让行政机关本身直接负责与顾客交往并改进自己的服务，通过绩效评估 和顾客的反应来促使行政机关的行为更负有责任。这也正是我国政府行政决策行 为的努力方向。 就制度建设而言，不能仅仅健全和完善行政决策体制，对行政决策者的行为 的规范和约束的制度建设同样重要。行政决策体制等因素确实影响着行政决策的 效果，但我们首先应该保证行政决策者的动机是良好的，决策过程是负责的。被 认为是美国历史上最好的财政部长之一的鲁宾就曾说过：“决策过程的品德往往比 决策结果还重要”。行政决策的责任机制就是要保证决策过程的“品德”。对行政 决策者决策行为的有效规范和约束一定程度上可以弥补决策体制的不足。行政决 策组织机构较完善，但规范和约束行政决策者的决策行为的制度建设比较欠缺， 行政决策同样不能达到令人满意的程度。责任机制是规范和约束行政决策者的决 策行为的核心机制，因为责任具有对权力的明示作用和制约作用。因此建立行政 决策的责任机制是解决行政决策中所面临问题的一条可行的途径。责任机制的完 善应和决策体制、决策程序的完善同时并重。它们之间能够起到相互促进的作用。 正如有学者指出的，我国目前的行政决策责任制很不健全、缺乏整体配套性， 总体效力很弱。 学者们都强调责任追究机制的完善，追究机制虽然很重要，但 不是责任机制的全部，而且单纯的责任追究也不能被称为机制。责任机制必须强 调整体配套性，必须要能对行政决策的整个过程进行监管、控制，责任机制应是 伴随行政决策运行机制的动态机制。本文在学者们研究的基础上，通过对决策者 在行政决策过程中所应承担的不同类型责任的分析，试图提出一个行政决策责任 机制的整体框架。在此基础上，探讨我国行政决策责任机制的完善途径。 a 参见：美 查尔斯林德布洛姆：决策过程【m 】上海译文出版社，1 9 8 8 。 ；【澳】欧文体斯：公共管理导论 m 】，中国人民大学出版社，2 0 0 1 ，第2 7 4 页 。粱仲明：论我国行政决策责任制的健全和实旖 j 理论探讨t 2 0 0 4 ，1 。 3 我圈政府行政决策的责任机制研究 第一章问题的提 二、本文的研究视角 本文主要是从法治政府和新公共管理的视角来研究行政决策和行政决策的责 任机制。法治政府的实质要件是政府应该是责任政府。政府对人民负责，不仅 是现代宪政制度的重要原则，并且成为行政行为的基本准则。“权力就是责任”， 对一切行政机关及其工作人员完全适用。政府应当是有责任的，政府中的行政人 员也必须负有个人责任，掌握着能对社会造成极大影响的行政决策权的行政决策 者更应该负有个人责任。法治的目的之一就是要明确责任与权力随时相伴，不可 分割。在行使权力的过程中，其行为必须有责任的具体规定为权限边界和应尽义 务。责任一方面具有对行政权力的制约作用，一方面又具有对行政权力的明示引 导作用，责任不是要妨碍权力的正当行使，而是要保护和促进权力的正当行使。 新公共管理注重对结果的重视和对管理者个人责任的强调，强调公务员的职能是 进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令，强 调政府与外部的互动，以承担更多直接的责任。不是通过等级制对部长负责， 而是直接承担更多对公民的责任，通过重视结果来强调管理者的个人责任。 三、本文的分析框架 本文的分析含有两个基本的切入点，既政府行政决策有限性的角度和责任机 制的角度。 我国政府行政决策的科学性较低，究其原因，可以概括为行政决策民主化、 科学化、法治化的不足。民主化、科学化、法治化是制度和体制建设的问题，从 行政决策者这方面来说，又是态度、观念、方法以及决策行为缺乏约束的问题。 因此提高行政决策者的责任意识，用完善的责任机制来规范和约束行政决策者的 决策权和决策行为，能够有效提升行政决策的科学性。本文将社会回应性、明示 引导性、防范制约性作为责任机制不同层面的价值取向。责任机制一方面要督促 行政决策者积极回应社会需求、为了社会公共利益而决策；一方面要就行政决策 权的范围边界、行使的方式方法、所要达到的目标明示于决策者，引导行政权的 正确有效的行使，防止“好心办坏事”；一方面要警示那些企图滥用决策权、进行 权钱交易的行政决策者。为了达到上述目标，本文在分析行政决策者所应承担的 不同类型决策责任的基础上，将责任机制分解为自律机制、监督机制和追究机制 一参见沈荣华：现代法治政府论i m 】，华夏版社，2 0 0 0 ，第2 0 7 2 页。 o 同上。 。参见【澳l 欧文休斯：公共管理导论【m 】，中国人民大学 f 版社，2 0 0 1 ，第6 7 页 4 我圈政府行政决策的责任机制研究 第一章问题的提出 三个部分，构建起行政决策责任机制的整体框架。并且认为，自律机制的有效将 使整个责任机制事半功倍，也最能体现负责任政府的形象：监督机制一方面能增 强自律机制的功效，一方面又为追究机制提供了基础；而追究机制是整个责任机 制有效的保障，追究机制首先是政治责任的追究，然后才是法律责任的追究，政 治责任的追究与否实际上是是否承担责任的一个界线，也正因于此，完善和落实 政治责任追究机制应成为我国行政决策责任机制建设的中心环节。本文的逻辑思 路可以用下图来表示： 处理好决策蔚临 的各种矛盾、关系 提高决策 的科学性 增强决策的民主化、 科学化、法治化 四、研究的意义、方法和主要内容 本文从责任机制建全和实施的角度来探讨提高行政决策科学性的途径，这一选 题抓住了我国行政决策制度建设中的薄弱环节，对于完善行政决策制度体系的建 设，提高行政决策科学性的水平，具有重要的理论意义和现实意义。行政决策责 任机制的健全和实旌既是提高行政决策科学性的有效途径，又是责任政府建设的 重要组成部分，两者都是我国行政体制改革的有机组成部分。 本文在研究方法上主要采用规范的方法，比较的方法和多学科相结合研究的方 法，并借助网络广泛查询和借鉴最新的研究成果。 本文第一章是问题的提出，包括文献综述、研究视角、分析框架等内容，第二 章探讨了我国行政决策有限性产生的原因，指出责任机制的健全和实施是解决行 政决策有限性的一条可行的途径：第三章考察我国行政决策责任机制的现状；第 四章在分析行政决策者的决策行为所应承担的责任类型的基础上，分析了不同类 型的责任的实施所形成的三种不同的责任机制，即自律机制、监督机制和追究机 制，这构成责任机制的整体框架：在此基础上提出完善我国行政决策责任机制的 对策建议。 我围政府行政决策的责任机制研究 第二章对我国行政决策现状的分析 第二章对我国行政决策现状的分析 一、行政决策的有限性 行政决策是行政管理的核心。行政决策是指国家行政机关为履行行政职能， 就所面临的要解决的问题，从实际出发，制定与选择行动方案，做出决定的活动。行 政决策是一个发现问题、分析问题、解决问题的行为过程，贯穿行政管理的全过 程，是政府影响社会管理社会的最重要的方式之一。行政决策的科学性，很大程 度上反映了行政体制及其运行机制的科学合理性。行政决策作为一个系统的过程， 由于受到不同对象、不同背景、不同环境的影响和制约，带有很大的差异性，据 此可分为不同的类型。但是不同的行政决策有其内在的共同性、规律性。行政决 策的科学化就必须以科学的决策体制作为前提。科学的行政决策体制应包括行政 决策组织体系、行政决策的运行机制、行政决策的监督制约机制以及相关的制度 支持。行政决策的组织体系，是指参与决策过程的、具有不同功能的机构和人员所 组成的体系。行政决策组织体系一般包括决策中心系统、决策信息系统、决策咨 询系统、决策执行系统、决策监督系统、决策评价系统、决策反馈系统等。行政 决策的运行机制，就是行政决策组织体系因其权限和内在的功能所形成的相互关系 以及在决策运行中互相协调所形成的管理机制。行政决策的运行机制可以从两个 方面来理解：一是各个行政决策组织体系内在功能方面。通过运行机制，一方面使各 组织体系内部的每一个成员充分发挥自己的积极性和创造性，另一方面使各个组织 体系建设成为自我发展、自我完善的良性运行系统。二是行政决策系统整体管理 机制方面。这一方面的作用主要在于如何协调各个组织体系的相互关系，如何把分 散的机构和人员组合成功能强大的整体系统，如何把每一个参与决策过程的机构 和人员的活力、动力凝聚为股合力与向心力，从而实现决策过程的效率、效益最 大化。行政决策运行机制的目的就在于建立一个有效推动着行政决策科学化和民 主化的决策机制。行政决策的运行机制，可以在行政决策的程序中体现出来。程序 指事件进行的步骤和先后次序。这种步骤和次序反映了事物之间的固有的内在的 联系，科学决策就要求按照事物之间的这种联系去制定，也就是说，只有按照这些程 序去进行操作，行政决策才可能具有科学性。前两者都是保障决策权方面的制度安 排，为了能够实现决策权的理想目标，还必须对决策进行监督制约，如何在决策 。许文患、张成福、孙柏瑛：行政决策学 m 】 中国人民大学出版社1 9 9 7 ，第2 页 6 我同政府行政决策的责任机制研究 第二章对我国行政决策现状的分析 运行中建立一+ 种责任机制，以责任来引导和规范决策参与机构和人员的行为，以 责任来促进每个决策参与部分做好自身的工作，保证决策的整体效果，这与行政 组织体系和运行机制的建设同等重要。 行政决策的体制、程序、规则等相关要素的理想化状念可称之为行政决策的 “完全理性”，任何一个要素的欠缺都会导致行政决策的“有限理性”( 借用西蒙 对人的“有限理性”的提法) ，进而导致决策结果的有限性。与行政决策相关的各 种因素都现实地构成了对行政决策的制约，每一因素的缺陷都直接影响到行政决 策的科学性，导致决策方案不能达到主观与客观的符合，造成各种各样的不良后 果。行政决策的有限性或称行政决策的限度就是指行政决策科学性的有限，行政 决策者受各种主客观因素的引导或制约，或者根本不去进行科学决策、寻求最优 决策方案，或者虽然进行科学决策，但又很难找到最优决策，行政决策方案总是 呈现出科学性不足、质量低下的状态。行政决策有限性其内涵就在于决策方案科 学性的有限，其原因在于行政决策的“有限理性”，在于保证决策过程民主化、科 学化、法治化的各项制度、体制和机制的欠缺和不完备。 二、行政决策有限陛产生的原因：民主化、科学化、法治化不足 很多文献都对制约行政决策的各种因素进行了分析，概括起来主要是从决策 者、决策过程、决策环境、决策体制这几个方面进行分析，但都缺乏对有限性产 生原因的系统分析。现代行政决策越来越成为一个复杂的系统工程，需要更多的 人参与，使用更科学的方法与技术，遵循更严格的程序与法规，因而民主化、科 学化、法治化不足可以用来概括行政决策有限性产生的原因。本文拟从这三方面 来系统概述行政决策有限性产生的原因。 ( 一一) 民主化不足 行政决策的民主化通常指决策参与问题，主要包括决策目标民主和决策方式 方法的民主两方面。目标的民主就是要使行政决策体现和代表人民群众的意愿和 要求，以维护和实现人民的根本利益为目标，坚持公平的原则，对不同个人和群 众的利益进行合理的协调与均衡，尽可能使自己的决策能够体现绝大多数社会公 众的根本利益，得到广大人民的支持和拥护。方式方法的民主就是在行政决策方 案的制定中，必须源源不断地从人民的利益表达中获取具有广泛性和连贯性的信 息来源，要使人民群众充分行使决策参与的民主权利，听取各行各业专家能人的 意见，行政决策要在充分了解民情、反映民意、信息充分、方案充足的基础上进 行。决策民主化是决策目标民主和决策手段民主的统一。在决策旧标民主和决策 我冈政府行政决策的责任机制研究 第二章对我国行政决策现状的分析 方式方法民主之前还有个决策的价值取向民主的问题，也就是行政决策的价值取 向及其实现途径的问题。如果行政决策价值取向不是公共利益取向，而是集团利 益取向或权力精英利益取向或两者的结合，那么决策目标民主和决策方式方法民 主也就很难达到。 1 行政决策中的价值取向 行政决策在本质上是行政机关针对特定问题而对社会资源和社会利益的权威 性分配过程，采取何种价值取向进行公共政策制定和执行，涉及社会资源和社会 利益分配的目的及其f 当性与有效性。行政决策价值就是决策主体、决策参与者 以及相关社会群体对决策行为的立场、社会正当性、有效性等的评判。任何公共 决策都是在一定的价值观念指导下，对社会资源和社会利益进行寻求、确认、实 现、创造、分配的过程与方式。通常有三种行政决策的价值取向：一是行政决策 的公共利益取向。传统政治学理论认为，政府是社会利益的代表，其决策行为的 价值取向应是公共利益，即行政决策行为的出发点和归宿应当是社会公共利益最 大化的实现。当代主流的公共行政理论也一直把国家看作是公共利益的代表，把 政府看作是公共利益实现的载体，政府公共决策的基本价值是为了实现公共利益 也就成为天经地义的价值观。美国著名政策学家詹姆斯安德森认为：政府的任务 是服务和增进公共利益。在此价值前提下，公共行政理论更多从技术上来研究行 政决策的科学性和有效性。科学决策理论一直研究如何选择正确的决策目标，并 探讨实现f 确目标的决策方案，强调运用理性与科学的方法、理论、手段、体制、 程序进行行政决策。西蒙对寻求最优化决策目标和最优决策方案的理性努力做了 一定的修正，指出由于公共组织结构的复杂性、决策目标的多重性、决策信息处 理的局限性，人们只能建立“令人满意”而不是最优的有限理性决策模型。但不 管怎样，行政决策如何更好体现和实现公共利益，一直是大多数政治学家、行政 学家、政策科学家始终坚持的基本观点，也是人们努力追求要实现的公共决策的 理想状态。二是行政决策的集团利益取向。西方的团体主义理论认为，传统的政 治学家更多从逻辑和道德的角度分析行政决策行为，而忽视了社会政治生活的现 实；传统的管理科学更多从理性角度看待行政决策行为，丽忽视了决策过程中的 各种非理性因素。由于社会发展的多元化，势必导致社会利益的分化，利益集团 或团体构成了现代民主政治的原动力和实质。公共决策作为社会价值的权威性分 配，一直是各种利益集团活动的中心和焦点，因而在现实中，公共决策并不是理 ：刘熙瑞主编：公共管理中的决策与执行【m 】，中菸中央党校出版社2 0 0 3 t 第18 页 2 【美】詹姆斯安德森：公共决策【m 】r 华夏出版社，1 9 9 0 ，第2 2 2 页。 8 我同政府 r 政决策的责任机制研究 第二章对我国行政决策现状的分析 性行为选择的过程，而是个政治过程，是各个利益集团相互冲突和斗争的过程， 最终形成的公共决策方案则是各种利益团体竞争达成的一种均衡。三是行政决策 的权力精英利益取向。精英决策理论认为，社会事实一h 分化为掌握权力的少数人 和没有权力的多数人，这些掌握权力的精英往往是政治系统的掌权者和社会系统 的权力执掌者，他们对行政决策具有决定性的影响。由于对少数权力精英监督的 信息不对称或民主机制不健全，权力垄断者往往从自身的价值观和利益出发来进 行决策制定和执行。“公共政策只是掌握国家统治权力的少数杰出人物的价值观念 和价值偏好的表现，而不是象民主宪政体制所规定的那样，是人民意志的体现”，。因 此，行政决策往往会偏离社会预期的公共利益的理想状态。这个时候，正如公共 选择理论强调的：“在公共政策的形成过程中，社会利益的最大化只能通过一定的 行为规则来加以解决。如果有一套合理的行为规则，在政策的形成过程中就能将 个人利益的最大化与社会利益的最大化有效地结合起来。”。这种有效的行为规则 就是为公共决策过程所提供的一套规则和程序。 2 价值取向不民主 上述三种行政决策的价值取向在现实生活中是同时存在的。行政决策的民主 化不足首先就表现为行政决策的价值取向不民主，即行政决策总是偏向子集团利 益和权力精英利益，行政决策不能代表和实现社会公共利益。 行政决策的三种价值取向实际上反映了权力执掌者的利益和社会公共利益之 间的冲突。在现实生活中，行政权力的实际运行是在一定的委托一代理机制下由 国家行政部门及其官员来主导的。而人民群众则通过一定的民主机制和制度安排 来实现对社会公共生活的直接参与或间接参与，并对行政权力的运行进行监督。 在这种间接参与的代议民主制下，实际的行政权力运作就会出现矛盾，即作为代 理人的行政部门及其官员并不一定完全或严格按照作为委托人的公民的意志来进 行行政决策，行政部门及其官员也存在自身的利益需求，他们的利益需求不一定 完全与社会公共利益相一致，甚至可能存在严重的对立和冲突。这时就很难说他 们还会严格遵循社会公共利益的行政决策价值取向了。 我们的理想目标总是社会公共利益的最大化，因而行政决策始终应以社会公 共利益为其唯一价值取向。如何才1 能保证这一点? 有学者认为，“从根本上讲，是 否能够协调权力执掌者与社会公众的利益冲突，公共决策是否能够代表和实现社 张国庆：公共政策导论 m i ，北京大学出版社，1 9 9 7 ，第2 5 3 2 5 4 页。 。 美】丹尼斯，缪勒：公共选择理论【m 】中国社会科学出版社t 1 9 9 9 ，第2 页 9 我麓致窘嚣教决繁静费柽祝卷l 鬻 宠 第二荤对我麓行致决簸现竣抟分辑 会公共利髓，关键取决于一定科：会的基本性质和社会民主的发达程度。”d 在阶级 社会，行玻决策的价值敬向往往怒统治阶级的价馕取商，行政决策的结采往往燕 肖利于统治阶级的利益与资源分配。即使在同统治阶级内部也会存在不同的利 麓需求，占支配缝位豹利益集团和利益输层往往主导着行政决策的方向，因此， 行政决策很难满足社会公众的利黼需求，也很难实现所谓的社会公共利懿。“迄今 为止，在现实的瀚家中，凡乎可强说，所有致黪的政策行为，在价值取向上都怒 统治阶级的阶级利益，这刊1 是问题的实成。”。我图是社会主义国家，生产资料公 肖制和人民民主专政的国家毪质以及作为执政党豹中国共产党的先进 雯僮褥行政 权力执掌者的利靛和人民的利益本质上取得高度一致性，在最大程度上为实现行 政决策的公共利髓翻造了条件，这也是社会主义圈家行敬决策行为与萁德性质嗣 家行政决繁行为在根本性质上的不同。除了这一点，要想保证行政决策的公共利 益价值取囱，还淑决于社会民主发震程度的高低、人民对行政决策过程的有效参 与程度以及社会融治空间的大小等等。这些是对行政决藏的公共利益价德取向的 外部保障枫翎，它可以转化为行政决策的外部责任机制。僵仅有这些还不够，还 需要强大的内部保障机制，特别是在外部保障机制总的来说还不发达的时候，强 调行政决策者自身的伦理道德和价值观念，对于保障行敬决策的公共和髓价蓬取 向是很必要的。 行政决策的非公共剥益价值墩向很自然地会将决策参与的范围缩小，缩小的决 策参与范围会加剿行政决策的非公共利盏价值取向。反过来说就是扩大决策参与 范阐的深度与广艘可以有效抑制行政决策的非公熟利益价值取向。 3 。决策基檬不民主 为人民服务，满足人民的各种需要是社会主义行政决策的根本目的，服从人 疑戆公惑足社会主义疑主政治熙缀本特簸，决策疑主化题社会主义民主黪重要袭 现。如果决策充分反映人民的愿凝，人民群众对关系到自身利益祸福的社会重大 决策懿参与投嚣纾使缛越充分，人民与政磨懿露凌配合荽罄越密切，社会发展戆方 向受私利绒谬见左右的可能性就越小，政府在人民群众中的威望就越高。保证了 行政决蓑戆公共利益取涵，还不一定能像谖决策强标兹聚主，嚣耍人民群众进行 充分的利益表达，政府能够对人民群众的利益表达进行合理的利益综合，在此爨 磁上形成霆主懿决策曩掾。a 民的利益表达越充分，致麝方越可能囊蓬确定真实 反映民意的决策目标。政府不能代人民做决定，反而只能由人民来决定政府所应 。刘熙瑞主编：公共管理中的旋策与执行f m j 。串共中央党校出簸社，2 0 0 3 t 第2 5 氮t 4 胡象明：论政府政蘸行为的价值取向i j 】，政治学，2 0 0 0 - 2 。 1 0 我困政府于亍政决策的责任机制研究 第一章对我国行政决策现状的分析 达到的目标。在根本利益一致的基础上，人民中的不同民族、阶层、集团等又各 有不同的具体利益。政府决策应处理好各种具体利益要求和利益关系。内容凡涉 及政府所辖地区全体人民权益的决策，在制定决策前要交人民充分讨论和发表意 见。内容只涉及某一部分、某一方面群众的权益，则应向该部分该方面的群众认 真了解信息和征求意见。只有懂得人民之心，想人民之所想，政府才能制定出能 获得人民真心拥护的决策，政府也才能得民心，用民力。决策目标不民主的表现 就是政府决策没有在充分了解民意的基础上进行，决策目标不能体现民意。 4 决策的方式方法不民主 现代社会行政决策问题的复杂性决定了仅凭个人的判断已难以达到好的效 果，必须特别重视借助专家学者的力量，并充分发挥行政组织中所有成员的聪明 才智，依靠群策群力来增强决策的可行性和f 确性。决策的方式方法的民主也并 非由多数人直接参与决策，而是指由决策领导者组织专家学者和行政组织内部工 作人员来进行决策，人民群众则进行监督，决策过程应公开化，保障人民的知情 权。这既便于发现决策中的偏差，又能有效防止决策中的暗箱操作和腐败行为。 决策方式方法不民主主要表现为决策者的主观随意性强、拍脑袋决策、不充分利 用智囊团的作用，决策的民主参与程度低，决策不公开，人民没有知情权，不能 进行有效监督。 ( 二) 科学化不足 行政决策科学化有明确的内涵，它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经 过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的 方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来， 把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。”行政决策的科 学化爿。可能保证行政决策结果的科学性。科学的行政决策结果有其标准，概括起 来说就是：1 ，目标选择得当，既切中要害，具体明确，又有系统性、可行性和规 范性；2 ，方案选择得当，通过实施，实现了决策目标，解决了相关问题，又没有 产生新的问题，同时又妥善处理了各种关系和矛盾。制约行政决策科学化的因素 主要有：决策者的观念和素质、决策体制的完善程度、决策程序的科学性、决策 中所使用的方法和技术的科学性、决策所需信息的充分与否、对决策所要处理的 关系是否考虑全面、决策方案的评价标准是否全面客观等等。实现行政决策科学 化的基本途径是：1 ，树立正确的指导思想，以国家宪法、法律和政府政策为准绳， 杨建甲：加速推进政府决策的科学化【j 】，中国行政管理，2 0 0 0 1 l 我圈政府行政决策的责任机制研究 第二章对我周行政决策现状的分析 从全面需要出发，结合现实条件的可行性，使决策符合绝大多数人民的根本利益， 为人民谋福利。2 ，f 确认识决策具体对象和决策环境的特点和客观规律。3 ，要 有充足的准确的信息。4 ，遵循科学的决策程序。5 ，采用科学的决策方法技术手 段。6 ，建立合理的决策体制，进行集体决策，从组织上保证决策科学化。7 ，不 断从决策实践中总结经验教训，提高对决策思维规律和心理活动规律的把握。在 这些方面存在问题都会导致决策的科学化不足。 从以上关于行政决策科学化的基本要求可以看出，行政决策的民主化可以在很 大程度上保证行政决策的科学化。民主化能够做到广开言路，尊重知识、人才和 人民群众的创造智慧和实践经验，所以能够促进科学化。科学化也能促进民主化 的真正起作用，因为民主化也需要有科学的程序、方法和体制，两者是相互促进的。 当前我国政府行政决策科学化不足主要表现在： 1 行政决策者科学决策的意识和观念不足 意识和观念是人们行动的指南。行政决策者缺乏科学决策的意识和观念，很难 想象他们的决策能够是科学的。决策者要树立科学决策的意识和观念，要摈弃决 策的主观随意性和盲目性，要避免机械僵化的行政决策方式，要自觉地提高自身 的素质和水平，努力学习决策学、领导科学和管理科学等现代科学知识，并将其 应用到实际决策过程中，及时了解、掌握、分析各种信息资料，使决策的每一过 程都做到有的放矢。 2 行政决策体系和决策程序不完善 科学决策必须依靠科学完善的行政决策体系和决策程序来保障。有学者对行 政决策体系作了较详尽的分析，将其分为七个子系统，即情报信息系统、参谋咨 询系统、决断系统、决策执行系统、监督系统、反馈系统、评价和奖惩系统。而 西蒙的决策四阶段论对决策程序又有重要的参考价值，即一般的决策应经过四个 阶段：1 ) 找出制定决策的理由即调查阶段，2 ) 找到可能的备选方案即设计阶段， 3 ) 在多个行动方案中进行抉择即选择阶段，4 ) 对已进行的选择进行评价即评估 修正阶段。o 对照标准的行政决策体系和决策程序可以看出，我国当前的行政决 策体系和决策程序总体上还是很不完善的。 ( 三) 法治化不足 行政决策的法治法是法治原则在政府行政决策领域的应用和体现。行政决策法 ! 寻- 乐夫，领导学：理论、实践与方法f m 】，中山大学出版社r1 9 9 8 ，第1 4 9 一1 5 0 页 4 荧】赫伯特西蒙，管理决策新科学【m ，中国社会科学| _ j 版社，1 9 8 2 。 1 2 我圈政府行政决策的责任机制铆f 究 第二：章对我国行政决策现状的分析 治化，就是依照法律规定的权限，依法律规定的程序、制度进行科学决策。它强 调法律在决策过程中的作用和依法决策的重要性。行政决策的法治化就是要用宪 法、法律、法规、条例来明确规定行政决策者在决策过程中的职责、权限、责任、 行政决策的程序、人民在行政决策中所享有的权利等等有关行政决策的制度、体 制、权力、权利、职责、义务、责任，使党政机关及领导者的决策权力受到法律 和人民群众的有效监督，保证决策在法治的规范内进行。依法治国，实现法治国 家是我国既定的战略目标，是我国人民当家作主的本质所在，也是建设社会主义 市场经济的内在要求。依法行政是依法治国的关键，行政决策法治化是依法行政 的重要内容。就法治政府而言，需要有套严格的行政体制和行政法规，使一切 行政活动严格在行政体制的框架内，依照行政法规全面有序地展开。行政决策法 治化的核心是严格依法决策，要求有规范政府行政决策行为的法律、法规，要求 制约行政决策权，要求对行政决策者的违法行为必须追究法律责任。法治化的不 足导致没有现行的法律条文去约束行政决策者的行为，行政决策者的行为不能受 到规则的有效制约，主观随意性加大，会降低行政决策的民主化和科学化。民主 化和科学化也会影响法治化，特别是科学化。因为只能将真正科学的决策体制、 决策程序、决策方法加以法律条文化。 当前我国行政决策法治化不足主要表现在： 1 行政决策程序的法治化不足 我国行政法制的传统是重实体、轻程序，导致了我国行政程序法治化的严重 落后。目前的科学决策很大程度上只是表现为行政决策者的一种工作作风，而不 是行政程序法制对行政决策者决策行为的规范。 2 行政决策责任的法治化不足 长期以来，我国缺乏必要的行政决策责任制，决策者到底应该付有哪些责任 也不清楚。对错误决策或决策失误负主要责任的决策者的处罚措施缺乏刚性甚至 没有处罚，用党纪、行政处分代替刑事处罚。监督和处罚的软弱乏力不仅助长了 滥用权力，而且严重影响了党和政府的威望。为了促使决策者谨慎决策，减少决 策失误和失误后能及时接受教训，建立健全行政决策责任制度，使之法治化、制 度化是十分必要的。就我国目前行政决策责任的法治化而占，不但积极防范决策 失误、保障决策质量的积极责任制十分缺乏，就连决策失误的事后责任追究机制 也是很不完善的。怎样追究责任、追究谁的责任、追究什么类型的责任以及由谁 来追究责任，这些问题在法律条文中都没能得到很好的落实。我国行政决策责任 我冈政府行政决策的责任机制研究 第一帚对我国行政决策现状的分析 机制的建立和完善的确要任重而道远。 三、克服行政决策有限性的途径选择责任机制的健全和实施 克服行政决策的有限性，提高行政决策的科学性，关键在于提高行政决策过 程的民主化、科学化、法治化。民主化的实质是公民意愿表达、公民利益整合的 过程，科学化的实质是在公民意愿表达和利益整合基础上，找到实现公民意愿和 利益的最佳途径，法治化的实质就在于控制决策权，保证决策是为了公民利益而 正确决策、按照法定的程序进行决策、履行积极责任和承担消极责任。克服行政 决策的有限性，也就在于完善行政决策的规则、程序、组织体系、运行机制和监 督制约机制。从以上对行政决策有限性原因的分析中可以看到，民主化、科学化、 法治化不足主要就是对决策者的决策权和决策行为的引导和制约不足，决策者不 遵循规则和程序，甚至缺乏规则和程序去遵守，缺乏对行政决策运行过程的组织 和协调，没有有效承担对决策过程的领导作用，过多地强调了对决策权的保障， 而忽视了对决策权的制约。就制约决策权而言，责任机制的建立和完善是最好的 途径。 现代政府，从权力的来源看，它必须是民主的；从权力的行使看，它又必须 是责任的。政府权力的行使必须遵循权责一致的原则。责任的功效就在于它一方 面具有对权力的明示作用，一方面又具有对权力的制约作用，责任包含了对权力 的性状、行使范围的明确规定，这是对政府权力的确认和保护，体现了权力代价 的预防功