（行政管理专业论文）转型期我国政府行政指导研究.pdf

转型期我圈政府行政指导研究 内容提要 内容提要 行政指导诞生于日本，继而发展到美、英、法、德等主要市场经济国家。它 是一种以尊重被指导者的意愿为前提，以被指导者的认同和参与为形式的柔性分 权化管理方式，它不仅有利于政府职能的转变和行政改革的发展，而且也推动了 行政民主化。现行的“治理”理论为其发展提供了理论空间。随着社会主义市场 经济的发展，行政指导在我国的经济领域和非经济领域都得到了广泛运用。然而 行政指导在我国实践中存在诸多问题。本文通过对行政指导的理论背景和实践意 义等相关知识的阐释和对外国行政指导实践的考察和比较分析，以及对中国政府 行政指导存在问题的原因研究，试图从思想观念、指导方式和政府责任等三个方 面为中国政府行政指导的创新提供参考性的建议。 关键词：行政指导治理理论行为模式 政府责任 作者：陈岭 指导老师：沈荣华( 教授) ，s t u d yo n c h i n a s a d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e s y s t e m d u r i n g t h e t r a n s 。i t i o ，n a 1 p e r i o d a b s t r a 一c t s t u d y o n c h i n a sa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e s y s t e m d u r i n g t h et r a n s i t i o n a lp e r i o d a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ew a sf i r s t l yb o r ni nj a p a n ，t h e ns p r e a dt om a i nm a r k e t e c o n o m yc o u n t r i e s ，s u c h a st h e u s a ，u k ，f r a n c e ，g e r m a n y r e s p e c t i n g a d m i n i s t r a t i v er e l a t i v e s w i l la si t s p r e m i s e ，a d m i n i s t r a t i v er e l a t i v e s i d e n t i t y a n d p a r t i c i p a t i o n a si t sf o r m ，a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei sas o f t m a n a g e m e n tp a r e mo f d e c e n t r a l i z a l i o n n o to n l yd o e si td o g o o d t ot h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t f o n c t i o n s a n dt h e d e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m s ，b u tt op r o m o t i n gt h ea d m i n i s t r a t i o n d e m o c r a t i z a t i o n t h et h e o r y o f g o v e r n a n c e ”c u r r e m l y i ne f f e c t d e e p l yp r o v i d e s t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rt h e d e v e l o p m e n t o fa d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e w i t h t h e d e v e l o p m e n to fs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y , a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c eh a sw i d e l yb e e n a p p l i e di nc h i n a se c o n o m i c a n dn o n - e c o n o m i cf i e l d s ，b u th a sa l s og o tl o t so f p r o b l e m s i np r a c t i c e ，b ye x p o u n d i n gt h et h e o r e t i c a lb a c k g r o u n da n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo f a d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e ，m a k i n gac o m p a r a t i v es t u d y o nj a p a n e s e ，a m e r i c a na n d g e r m a na d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e a n da n a l y z i n gc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e s p r o b l e m sa n dr e a s o n s ，t h i sa r t i c l et r i e s t op r o v i d e sat r a i no f t h o u g h tf o ri n n o v a t i n g c h i n a sa d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e f r o mt h e s et h r e e a n g l e s ：t r a n s f o r m a t i o n o f a d m i n i s t r a t i v et h o u g h t s ，t r a n s f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep a r e ma n dc o n s t r u c t i o no f g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e ，g o v e r n a n c e ， b e h a v i o r p a r a d i g m ， g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y i i w r i t t e nb y ( ；h e nl i n g s u p e r v i s e db y p r o f s h e nr o n g h u a v6 4 5 9 5 6 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：瞌些坠日期：圭笠垒：! 16 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 十 一7 研究生签名：陆型釜日期：丝： 导师签名：陴日 转型期我国政府行政指导研究 日i击 引言 2 0 0 4 年3 月5 日，第十届全国人民代表大会第二次会议在北京召开，温家宝 总理在其政府工作报告中把“更加以人为本”作为2 0 0 4 年政府工作基本思路 和主要任务之一。“以人为本”思想的强调明确地表达了政府行政“权为民所用、 情为民所系、利为民所谋”的基本出发点。“以人为本”思想反映到政府日常管理 中将表现为由传统的行政命令、行政指令、行政强制等强制性为主的行政方式向 更多地依靠行政指导、行政合同等非强制性行政方式转变，由不尊重社会当事人 人格独立与个人尊严、忽视当事人平等权利向尊重社会当事人人格独立与尊严、 尊重当事人平等权利发展，换而言之，即政府的管理方式将由刚性管理转向更多 地依靠柔性管理。柔性管理是一种人性管理，其最大的特点在于它主要不是依靠 上级发号施令的外力，而是依靠人性解放、权利平等，每个人当家作主的主人翁 责任感，从内心深处来激发每个成员的内在潜力、主动性和创造精神来为社会发 展不遗余力的作出贡献。 现代公共行政的发展，越来越强调服务与效益，坚持“服务本位、顾客之上”， 将公众置于公共行政的中心位置。以顾客为导向( c o n s u m e r - o r i e n t e d ) 的服务本位 观念驱动着政府行政方式的更新。传统的行政方式是由政府单方面行使权力、发 布命令、维持管制的，而新的行政方式则是以服务为宗旨，以伙伴关系和合作关 系为准则，它不是发号施令，强制服从，而是注重协商与沟通。政府趋向于用磋 商、谈判、解释、说服等柔性方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企 业、政府与公民之间互动状态的构建与实现，最大限度地调动各种社会力量实现 行政目标。西方学者提出的“受顾客驱使的政府模式”和“以顾客为导向的无缝 隙政府模式”都证明了从“以政府为中心”到开始注重公共服务，“以满足人民需 求为中心“的行政方式的转变。我国政府是个“全心全意为人民服务”的政府， 为了更好的实现这个宗旨，中国政府可以借鉴世界上一切先进的行政经验，所以 本文将以现今流行于西方各国政府管理中的一种柔性管理方式行政指导作为探讨 主旨，以期对研究中国政府现行的行政指导有所裨益。 行政指导( a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ) 这个词在学术上是个舶来品，它原是行政法 王佑启论公共行政与行政法学范式转换北京大学出版社2 0 0 3 第1 8 5 页 l 转型期我国政府行政指导副 究 引言 学中的一个概念，后被移植到行政管理学中。它是指行政机关通过制定诱导性法 规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、 提倡、限制等非强制性方式并付之以利益诱导促使相对人自愿作出某种行为以实 现行政目标的类权力性行政行为。1 目前，学术界和行政实务界对其看法见仁见 智。尽管如此，但在总结现有的研究成果基础上，仍不难发现行政指导实际上是 一种新型行政行为，它体现了官民合作、协商的民主精神，是现代市场经济发展 过程中对市场调节失灵和政府失灵双重缺陷的一种弥补。2 行政指导是一种分权化 管理方式，它符合了现代“治理”理论( g o v e r n a n c e ) 的基本精神，有利于促进政府 职能转交和行政机构改革，提高行政效率。 一、问题的提出 伴随着中国对市场经济认识的艰难历程，中国政府行政指导实践也同样经历 了曲折的发展道路。 建国初期，为了顺利完成对资本主义工商业的社会主义改造和推行农业合作 社运动，中央政府率先在经济领域制定了一些具有示范、鼓励、帮助和教育等性 质的诱导性政策，开始了中国经济发展道路上的行政指导实践。1 9 5 4 年的宪法、 1 9 5 6 年3 月的农业生产合作社示范章程、6 月的高级农业生产合作社示范章 程和1 9 5 3 年国家计委颁发的编制国民经济计划暂行办法等无不都强调了这 种非强制行政命令型指导在经济发展中的重要性。伴随着社会主义改造任务的结 束，1 9 5 8 年中央政府在工业领域全面推行单一的指令性计划，行政指导制度在经 济领域也就相应地退出了历史舞台。在经济领域的退出，但并不代表行政指导在 社会生活中的完全消失，相反在社会生活的其他领域如号召节约用水、用电，提 倡晚婚、晚育，推广农业技术等中仍然发挥着作用，但此对它并不是一种重要的 行政管理方式。十一届三中全会的召开给中国经济复苏带来了春风。随着人们对 市场经济认识的转变和政府机构改革的深入，行政指导的作用也得到了不断加强， 指导性计划、指导价格、就业指导已为人们所接受。当我们肯定经济体制改革的 成就时，实际上也肯定了指导性计划的作用，肯定了尚未被人们充分意识到并加 以研究的行政指导在经济生活中的地位和作用。3 1 罗豪才行政法论丛第1 卷法律出版社1 9 9 8 第2 8 8 页 2 沈荣华现代行政法学天津大学出版社2 0 0 3 第2 3 9 页 3 应松年行致行为法人民出版社1 9 9 3 第5 7 4 页 2 转型期我国政府行政指导研究 引占 到目前为止，我国政府行政指导已涉及到经济领域的各个行业。国家产业政 策指导、计划指导、体制改革的指导、技术指导、信息指导、价格指导、企业联 合和兼并指导、促进投资与企业生产经营指导、鼓励外商投资指导、促进中小企 业发展指导、就业指导、突发事件预防、应急与处置指导1 已成为我国经济领域行 政指导的适用范围，其中最突出的表现是一些指导性文件的相继出台：如在企业 领域中，国家计委、体改委出台的股份制试点企业宏观管理的暂行规定等； 在农业领域中，国务院出台的的农业技术推广法和财政部出台的关于农业 综合开发若干政策的通知；在产业政策领域中，国务院出台的9 0 年代国家产业 政策纲要、国家计委的汽车工业产业政策等；在就业领域中，2 0 0 2 年中共中 央、国务院发布的中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作 的通知；在突发事件预防、应急与处置领域中，2 0 0 3 年5 月国务院发布的突发 公共卫生事业应急条例等。不仅如此，行政指导还渗透到文教、劳动、环保等 非经济领域，如1 9 9 4 年原国家教委针对高校毕业生就业出台的中国教育改革与 发展纲要、由国家发展计划委员会等部门制定，经国务院常务会讨论通过并发布 的全国生态环境建设规划( 载1 9 9 9 年1 月7 日人民日报) 、国家环保总局 等四部委联合发布的国家环境保护“十五”计划、劳动保障部发布的( ( 2 0 0 3 年 劳动和社会保障事业发展计划等。这些文件的发布，不仅为具体行政指导行为 的实施提供了法律和政策上的依据，而且也为政府职能的转变明确了方向。政府 不再是“划桨人”，而是“掌舵者”。然而令人遗憾的是，行政指导在我国的运用 弊端很多：如行政指导与行政命令界限模糊、官民信息交流不畅而不能形成官民 合意的局面、行政指导中腐败现象存在、行政指导责任机制缺乏和行政指导实践 中出现危害公益现象等问题，这种境况不仅不利于行政指导积极意义的正常发挥， 而且也不利于社会主义市场经济体制的建构、政府职能的转变和全心全意为人民 服务宗旨的实现。所以无论在理论上还是在实践中，加快中国政府行政指导的研 究，已成为十分必要的工作。 二、研究综述 行政指导是“二战”以后出现的一个新问题，国内外许多学者对此都进行了 积极探讨，相关文献资料较多，本文对此进行了梳理。 王克稳经济行政法基本论北京大学出版社2 0 0 4 年第1 版第2 9 9 - 3 0 8 页 3 转型期我围政府行政指导研t 0 i 言 ( 一) 日本研究现状 日本作为行政指导诞生国，其对行政指导的研究非常深刻且具有代表性。在 行政指导的性质上，有的学者认为行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中， 被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列非 强制性行为，它可以说是行政机关为实现一定行政目标，而谋求相对人同意的行 政作用( 南博方，1 9 8 8 ) ；有的学者认为行政指导是指行政机关为实现一定的行政 目标，通过向相对方做工作，期待实施行政机关意图的行为( 作为或不作为) 的 行为形式。因此，它具有权力性的事实行为( 室井力，1 9 9 5 ) 。在行政指导的类型 上，有的学者认为分为助成性指导和规制性指导( 原田尚彦，1 9 8 4 ) ；有的学者认 为行政指导可分为规制性、助成性和调整性行政指导( 关哲夫，1 9 9 1 ) ；还有的学 者认为行政指导有期望谋求型行政指导、协议手续型行政指导、制裁担保型行政 指导和官方监督型行政指导( 铃木庸夫，1 9 9 2 ) 。在行政指导的责任问题及由此而 致的司法审查问题上，有的学者认为行政指导构成国家赔偿请求诉讼对象，但要 视具体情况而定( 室井力，1 9 8 8 ) ：有的学者认为行政指导本身不构成行政诉讼的 对象，须因被指导者不服从行政指导面受到不利益处分时，才能以该处分为诉讼 对象，并可一并对该行政指导的合法性问题进行争讼( 成田赖明，1 9 9 5 ) 。日本学 界和司法界长期以来认为违法行政指导侵犯了一种信赖利益，也有的从行政指导 的信赖保护的角度，要求请求救济。 ( 二) 我国研究现状 中国对行政指导的研究始于2 0 世纪8 0 年代。在其性质的研究上，有的学者 认为行政指导，谓行政机关就其所掌之事务，对于特定之入，公私法入团体，以 非强制之手段，取得相对人之同意与协力，以达到行政目的之行为( 林纪东，1 9 8 8 ) ； 有的学者认为行政指导是指国家行政机关为了实现一定行政管理目的，针对社会 上具体的公民、法人或其他民间组织，主动采取不直接产生法律效果、不具有法 律约束力和国家强制力的行为，取得相对人的同意，并协同去实施( 王连昌，1 9 9 4 ) ； 还有学者认为行政指导是行政主体为实现一定的行政目的和公共利益需要，在其 职权范围内、依法以建议、劝告、引导、鼓励等非强制性手段促使公民、法人或 者其他组织接受行政主体的意思表示并付诸实施的新型行政行为( 沈荣华，2 0 0 3 ) 。 从上述各位学者的表述中我们可以看出行政指导是一种具有非强制性性质的新型 行政行为。为了保障行政指导的合法性和行政指导相对方的合法权益，我国许多 转型期我国政府行政指导研究 0 【苦 学者还从司法的角度对其进行了有益的探讨，如：胡建淼( 1 9 9 8 ) ，郭润生、宋功 德( 1 9 9 9 ) ，莫于川( 2 0 0 2 ) 等。 上述所有探索对行政指导的研究都作出了积极而巨大的贡献，综观中外行政 指导的研究成果，我们可以看出现有的研究多是集中在行政法学领域。作为是“国 家理念、市场功能、政府角色、行政模式的认识和政策不断演进的共同结果”1 产 物的行政指导结合现有较为成熟的“治理”理论，以行政改革为背景依托进行研 究是很有必要的，这实际上为本文我国政府行政指导的研究提供了一个新的思路。 在这里需要说明的是，由于行政指导目前的研究多集中于行政法学领域，故而本 文的许多文献资料来源于此。 三、本文的分析工具、研究方法和基本框架 “治理”理论从政府的行为模式转变着眼，用全新的角度诠释了政府的角色 是“掌舵”而不是“划桨”，是“服务”而不是“管制”，为行政指导的研究提供 了深厚的理论基础和分析工具；本文的研究是建立在国内外学者对行政指导已有 的研究成果基础之上，采用的研究方法主要是文献调查、比较分析和演绎归纳等。 本文基本框架由五大部分组成： 第一部分，引言。在问题提出的基础上，这部分进行了研究综述并介绍了本 文的分析工具、研究方法、基本框架以及与本文有关的几个问题说明。 第二部分，行政指导的理论背景与实践意义。这一部分主要分析了行政指导 提出与发展的理论背景“治理”理论和对我国行政指导的几点启示，并归纳出行 政指导在社会实践中的意义。 第三部分，西方国家行政指导比较研究。本部分着重考察了日本、德国、美 国等几个世界上主要市场经济发达国家在行政指导方面运用的实践，并进行比较、 分析，总结，为我所用。 第四部分，我国政府行政指导研究。本部分首先阐述了行政指导在我国政府 行政改革中的地位，继而对行政指导在我国实践中存在问题的原因作了简单分析， 最后在我国特有的政治、经济和思想文化条件的分析前提下，指出我国政府行政 指导的创新应从思想观念、指导方式和政府责任等几方面着手。 第五部分，结语。这一部分主要对全文进行了归纳和总结。 莫于川市场经济国家的行政指导简考外国法学研究1 9 9 5 年第4 期 5 转型期我国政府行政指导砷f 宄 l 言 四、相关几个问题的说明 ( 一) 政府的内涵与外延 由于本论文是围绕政府行政指导展开的，因而在此首先非常有必要对政府的 内涵与外延有着清晰而明确的界定。根据西方政府理论，我们可以得知，政府不 是从来就有的，而是社会发展到一定阶段，人们公共选择的结果。政府的一切权 力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权力委托，政府的权威来自于民众内 心的认同，其合法性是建立在公民与政府、公民与公民之间政治契约的基础之上。 马克思主义经典作家在他们的著作中也指出政府应该是效能政府、廉价政府和人 民政府，政府所做的一切都是为了人民，并最终是为了实现人的全面发展。基于 此，所以政府在社会中的角色只能是运用权力为公民、社会、国家提供公共产品 服务的服务者，而不是高高在上的“统治者”，只能是人民的公仆而不是人民的主 人。政府有广义与狭义之说，广义的政府是指国家立法机关、行政机关和司法机 关班及国家元首等，它们统称为政府；狭义的政府，是指中央和地方各级国家权 力机关的执行机关或国家行政机关。1 在本文中出现的政府概念其应指的是狭义意 义上的政府。 ( 二) 行政指导与行政计划 经济的发展和变化只能引起计划与市场结合形式的变化，却不能改变计划与 市场相结合的必然性。2 行政计划( a d m i n i s t r a t i v ep l a n ) 是指行政机关为达成行政 决策目标而进行的筹划活动及所制订的实施步骤与方法。3 其有广义与狭义之分， 广义的行政计划包括指导性行政计划和指令性行政计划，狭义上的行政计划一般 是指指导性行政计划。在当今主要市场经济国家，已极少有指令性行政计划，许 多著作中提到的行政计划一般就是指狭义上的行政计划。4 指导性行政计划成为狭 义行政计划的代名词。日本和德国在行政指导实践中较多地采用了这种非强制性 的行政计划。行政计划是一种典型的行政指导，它具有明显的指明方向、提供参 考、作为建议的纲领性性质和辅助市场机制更合理配置社会资源的作用。在行政 计划实施的过程中，政府通过各种手段、途径进行监督和引导，影响企业的投资 和生产活动，并依赖企业的合作实现行政计划目标。当前我国正在进行有中国特 1 乔耀章政府理论苏卅l 大学出版社2 0 0 0 第2 页 2 【德】瓦欧根国民经济政府的基本原则经济管理出版杜1 9 9 6 第1 4 4 页 3 夏书章行玫管理学中山大学出版社( 第二版) 1 9 9 8 第2 3 1 页 4 莫于川非权力行政方式及其法治化研究中国人民大学学报2 0 0 0 年第2 期 6 转型期我国政府行政指导研究 j f 言 色的社会主义市场经济体制建设，今后除了关系国计民生的重要经济活动需要实 行指令性行政计划外，对大量的一般经济活动，所实行的行政计划基本上都应该 是指导性的行政计划，指令性的行政计划将目益减少。 ( 三) 行政指导与行政命令 行政指导是市场经济条件下人们关于政府与市场的作用和限度不断认识深化 的产物，它以其非强制性、间接性、民主性、诱导性等较完美地兼容了经济自由 主义关于以市场机制配置社会资源的第一性要求以及国家干预主义坚持的政府不 能让经济放任自流两给予必要干预的理论主张。1 其本质是市场经济中一种在尊重 人的自由和权利平等的前提下，所实行的分权化柔性管理。行政命令是政府的一 种强制性行政行为，在计划经济体制下，它成为政府最主要的行政方式。这种行 政方式虽有其积极意义，但更大程度上表现出的却是消极意义。它不仅抑制了命 令对象的主动性和创造性，而且也易使命令者和被命令者产生不理解、不配合甚 至行政摩擦等现象，致使行政目的难以实现，增加了行政成本。随着市场经济的 发展，政府的行政方式将更多地依靠行政指导等非强制手段，而逐渐减少强制性 的行政命令手段的使用。 郭润生宋功德论行政指导中国政法大学出版社1 9 9 9 第3 8 页 7 转型期我国政府行政指导研究 第一章行政指导的理论背景和实践意义 第一章行政指导的理论背景和实践意义 德国著名的哲学家黑格尔曾经说过：凡是合乎理性的东西都是现实的；凡是 现实的东西都是合乎理性的。1 行政指导的出现不是无源之水、无本之木，而是在 现实中有着深厚的理论基础。 一、“治理”理论 “治理”是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的 总和，2 它是补充市场调节和政府管理不足应运而生的一种比较理想的政治和社会 管理形式。 “治理”首次出现在1 9 8 9 年世界银行对非洲情况概括的报告中，经过十多年 的发展，它不仅成为一个有着丰富内涵和应用广泛的理论，而且还指导着世界上 许多国家的行政改革，并成为他们所要实现目标的价值取向。“治理”理论的核心 内容一是治理主体的多元化，即突破“统治”( g o v e r n i n g ) 时代政府是社会权力中心 构成唯一治理主体的局面，形成“治理”模式下，除政府之外还包括公众认可的 各种社会的和私人的组织等治理主体的新格局，鼓励社会参与公共事务和公共服 务的管理，实现国家、市场和社会的良性互动，共同治理。治理是政治国家与公 民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿 的合作。二是“治理”的管理手段更多地强调各种机构之间的自愿平等合作，区 别于以具有强制性行政、法律手段为主，以实现对社会强力控制的“统治“时代 的手段。三是权力运行方向是多元的相互的，强调公民和社会机构的参与，形成 上下互动的管理过程。四是“治理”的目标不仅包括了“统治”时代政府所要追 求的“善政”，即严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率和良好的行政服务，3 而 且还使之更趋于完美化，赋予了新的内容，即合法性、透明性、责任性、法治和 回应，4 “善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 的结果是要实现国家权力向社会的回归和“还 政于民”。 1 【德】黑格尔 法哲学原理商务印书馆1 9 9 6 年版中译本第5 5 页 2 俞可平主编治理与善治社会科学文献出版社2 0 0 0 第4 页 3 同上第8 页 4 同上第9 1 0 页 8 转型期我国政府行政指导研究 第一章行政指导的理论背景和实践意义 “治理”理论的提出在为治道变革下的政府管理改革提出了五个明确方向( 从 无限政府走向有限政府、从人治政府走向法治政府、从专制的政府走向民主的政 府、从高度集权的单中心的政府走向高度分散的多中心的政府、从封闭的政府走 向信息公开的政府) 的同时，也为政府改革确定了具体的内容。治理视角下的公 共行政改革将包括以下内容2 ：从政府垄断走向市场参与、从金字塔的科层制官僚 组织走向扁平式结构、从集权化走向分权行政、从统治行政走向服务行政。政府 将以重视公民参与的积极性，实现管理民主化为价值导向，以建立服务型政府为 己任，变革自身行为方式，运用行政指导、行政合同等非强制手段实现公共职能， 以最低的成本求得最大效益的收获，最大限度的满足人民的公共需要。 “治理”理论模糊了传统的公共利益、营利与非营利组织的概念与界限，使 得政府与公民社会间的作用进一步延伸与交叉。政府的基本职责将是掌舵而非划 桨，政府越放手让其他角色承担更多的划桨功能，他就越能有效地掌舵。“治理” 理论对政府的焦色进行了重新定位，提出了新的政府理论，刘在社会公共事务的 管理网络中，政府是个参与者中同辈中的长者，它不具备最高的绝对的权威， 主要是承担建立指导社会组织行为者行动的共同准则及确定大方向的任务。3 政府 身份应是教练员、指导者，而不是运动员、参赛者。 二、“治理”理论对我国政府行政指导的启示 “治理”理论从全新的角度诠释了政府的角色，将公众参与和互惠信任关系 的“社会资本”引进了治理分析，着眼于政府与公众的合作。“治理”理论中涵盖 了新公共管理理论、公民社会理论和政府发展理论，体现了政治发展的方向。“治 理”理论不仅对西方社会产生深刻影响，对我国政府管理的各方面变革也将起到 重要的指导作用。就对我国政府行政指导的启示而言，笔者认为至少存在以下几 个方面： 启示之一，中国政府行政指导应从中国政府的现行行为模式着手。政府减少 控制手段，增强宏观调控能力，放松规制，实现政府角色由“划桨”向“掌舵” 方向转变。 启示之二，培育中国公民社会，在政府职能转变过程中实现国家权力向社会 i 毛寿龙国际与国内视野中的治道变革中国行政管理2 0 0 1 年第9 期 2 胡仙芝从善政向普治的转变公共行政2 0 0 2 年第l 期 3 杨占营治理理论、新公共管理与中国治道变革探索2 0 0 3 年第3 期 9 转型期我国政府行政指导研究 第一章行政指导的理论背景和实践意义 的转移与回归，增强公民社会与政府之间的必要张力，为行政指导的推行，提供 个良好的合作平台。 启示之三，在推行行政指导过程中，提高公众参与程度，把公众的满意度作 为衡量行政指导工作得与失的重要标准。 启示之四，行政指导过程中，政府强调更多的应是“服务”而不是“管制”， 并把建立服务型政府作为自己的奋斗目标。 三、行政指导的实践意义 行政指导诞生于“行政指导之母国”的日本，进而逐步发展到英、美、法、 德等世界上许多市场经济国家。行政指导作为一种积极而柔和的行政管理手段在 经济领域和非经济领域的广泛运用，对社会生活产生了一系列深刻的影响，特别 是在行政管理领域，其意义更不同一般。 ( 一) 行政指导推动了民主行政的发展 传统意义上的行政管理是一种与统制经济思想适应的管制行政。在这种模式 下，政府与公众、社会的关系是命令者与听从者的关系，公众与社会对政府的一 切行政行为无从知晓。二次大战后，特别是6 0 年代以来，随着民主化浪潮的推进， 逐渐出现了一种“参与式政府”的民主行政管理模式。这种民主行政是在行政过 程中充分反映公民的意见，实行一种为人民服务并依据民意行动为主的行政。其 要点是：人民参与行政、行政公开化、行政过程民主化、行政公益性、实行公平 对待原则等。也正如彼得斯所言，作为行政服务对象的相对人对于行政服务具有 最深切感受和利害关系，也应当有发言权，通过允许和鼓励更多的社会参与，为 相对人提供更多机会反映愿望和要求以影响行政管理，来加强相对人在行政管理 中的地位和作用，可以大大提高社会公共管理的总体水平和社会公共利益实现的 程度。1 而作为不仅反映政府行政管理理念和管理模式的变化、反映政府管理者对 被管理者权利的尊重和体现了“以人为本”民主思想的行政指导来说，恰好符合 了行政民主化的要求。随着行政指导的完善，行政指导必将推动民主行政的发展， 并成为市场经济条件下政府的施政中心。 ( 二) 行政指导提高了行政管理的时效性和适应性 当今世界瞬息万变，行政管理只有根据行政环境的变化采取相应的措施才能 【美】g 彼得斯政府管理与公共服务的新思维t 载国家行政学院国际交流合作部编译的西方雹家行政改 革述评一书，国家行政学院出版社1 9 9 8 第1 9 - 2 5 页 l o 转型期我国政府行政指导训f 究 第一章行政指 宁= 的理论背景和实践意义 使行政管理有效。行政指导能够对新的和紧急的行政需要和法律上没有规定的行 政需要作出应急性的和补充性的反应。经济与社会生活加速发展难免出现立法跟 不上，存在“法律空白”的现象，因此及时、灵活地采取行政指导措施予以调整， 以补充单纯法律手段不足是一种很好的方式。而且在某些虽有具体法律规定，但 采用法律强制手段尚不必要或效果较差的情况下，先行采取行政指导措施来替代 法律强制手段进行调整，以期及时有效地实现行政目标很有必要，行政指导的法 规补充性作用能够及时缓解法规与实际行政需要之间的脱节现象。 ( 三) 行政指导提高了政府行政效益 管理的首要目标是效率，作为政府的行政管理，在实现社会公平的目标下， 所要追求的应该是行政效益，即用最少的投入，换取最大、最多对社会、人民有 价值的东西。按照经济分析方法，政府行为同企业、个人行为一样，必须讲究效 益原则，尤其是在现代行政日趋复杂化的情况下，追求效率仍是政府管理所要努 力的基本目的之一。1 传统行政中，政府对经济和社会的管理主要是依靠行政命令 手段，这种管理方式不仅花费了大量的人力、物力和财力，容易造成行政资源的 浪费，而且也容易增加管理者与被管理者的摩擦和矛盾，造成行政成本的提高和 行政目的的难以实现。因此单靠行政命令来实施管理不利于提高行政效益，必须 寻找新的行政管理方式。作为在政府与市场之间起着平衡作用的行政指导，由于 是在官民信息透明、通畅和官民合意基础上的一种新型行政管理方式，因而其有 利于消除政府与民众间的行政摩擦，改善两者间的关系。因此行政指导能大大降 低政府的行政成本，提高政府办事效率，进而提高政府行政效益，实现行政目标。 ( 四) 行政指导改善了行政管理方式，树立了政府良好形象 过去，政府主要依靠行政命令的手段实施对经济和社会的管理，这种高压式 的方式，不仅需要花费大量的行政费用，而且还往往会形成善意的行政目的因生 硬的行政手段不被当事人接受，造成抵触的局面。过去政府习惯于用行政命令、 处罚等手段管理社会和经济虽然也起到了一些作用，但政府也为此付出了高昂的 代价。2 这种局面的出现，不仅不利于行政目的的实现，而且也严重地影响了政府 的形象，因为政府是专横、武断的代名词。而行政指导作为一种灵活、有效的行 政管理手段，由于其广泛吸收民众参与管理，充分尊重被指导方的意思表示，体 现了对被指导方的人格尊重，所以其有利于消除政府和被指导方之间的摩擦，改 1 沈砸平公共行政研究天津人民出版社1 9 9 9 第2 5 0 页 2 同上 转型期我田政府行政指导研究 第一章行政指导的理论背景和实践意义 善被指导方和政府之间的关系，改变了政府的“官僚”形象，增强人民对政府的 信任，继而有利于政府良好形象的树立。 ( 五) 行政指导促进了行政改革的发展 行政改革现今已成为全世界范围内的一股潮流，无论在发达国家，还是在发 展中国家，虽然行政改革的称法有所不同，但行政改革的一个共同内容就是如何 实现政府职能角色的转换，即如何通过改革把政府不该做的事情交给社会或把政 府该做的然而没有做好的事情做好。政府角色转换的其中一点就涉及到放权的问 题，就是把应该属于社会的权力交还给社会，让社会“自治”，形成政府、市场和 社会三者关系的良性互动，实现“善治”。作为一种极富柔软性、民主性、建立在 协商与对话基础上的和以利益为诱导的行政指导以其既能发挥市场自主性，又能 弥补“政府失灵”的双重作用，在政府与市场之间架起了一座桥梁，实现了政府、 市场与社会三者的良性互动，所以说，行政指导有利于促进世界各国的行政改革 发展进程。 转型j i j j 我国政府行政指导研究 第二市两方国家行政指导比较研究 第二章西方国家行政指导比较研究 行政指导实践首先产生于日本，继而发展到德、美、英、法等主要市场经济 国家，并取得了显著成效，尤其是在f i 本，乃至有学者称行政指导是支撑日本这 个“大株式会社”的台柱之一。1 因而研究日本、德国和美国等国的行政指导的历 史和现状，有助于我们从更深层面上理解和把握行政指导的精神，也有助于发现 其在实际操作中存在的一些问题，以便对其加以必要的规制和合理的借鉴。 一、日本行政指导之考察 闩本是亚洲实行“政府主导型”的市场经济国家，其之所以能率先且成功地 推行“市场经济+ 行政指导”这一模式是与其历史文化传统和现实基础密不可分的。 1 ，历史文化传统。日本是个深受中国儒家思想影响的国家，集权、官僚化构成了 其行政文化特色，再加之日本国民重伦理、守权威、习惯于听从行政机关，同时 未摆脱官尊民卑思想，常无反省、无批判地接受政府之指导，2 所以促成了行政指 导的大发展。2 ，现实基础。这里的现实基础主要表现在日本的中央政府上。日本 的中央政府不仅机构精干、结构合理、功能齐全、具有较高的工作效率( 拿通产 省为例，其内各部门按职能可分为“纵向职能”和“横向职能”两个机构，而这 两个职能机构相当于其他国家五、六个部委所具有的功能。3 ) ，而且具有获取大量 综合性信息的能力。日本政府的这些优点大大增加了决策的客观性和全面性，而 建立在这一基础上的行政指导对被指导者来说是求之不得的好事。不仅如此，二 战以后日本从战败的废墟中走出来，成为经济大国，国际地位上升，国民生活水 平提高以及科技进步、福利健全、社会基础设施完备，使日本政府在社会各界中 有较高威信，这就为行政指导的顺利开展打下了基础。 二次世界大战后，在不到数年的时间里，日本经济取得了飞速发展，并成为 亚洲经济“四小龙”之一。其经济的巨大成功除了与政治、教育、文化等方砸的 条件原因外，还与成功地推行行政指导是分不开的。日本当代著名的行政法学专 家室井力就曾指出，战后日本的市场经济之所以取得很大成功并能持续较快增长， 1 【英1 查默斯约翰逊：通产省与日本的奇迹转引自来绍英日本：政府企业市场载日本学刊 1 9 9 6 年第6 期 2 冯其江日本行政指导制度介评行政与法1 9 9 7 年第4 期 3 陈建政府与市场一美、英、法、德、日市场经济模式研究经济管理出版社1 9 9 5 第2 6 l 页 1 3 转型期我国政府行政指导研究 第二市西方国家行政指导比较研究 经济民主主义和行政民主主义改革是起到了重要的推动作用的，而其中就包含了行 政指导这一重要的内容。1 日本行政指导按其与法律的关系可分为三种类型2 ：第一种 是有直接法律根据的行政指导：第- - e e 是有间接法律依据的行政指导：第三种是 没有专项法律依据，但基于行政机构权限的行政指导。日本行政指导既在经济领 域实行，也在非经济领域实行，经济领域指导是其重点。经济领域的指导任务主 要有通产省( 通商产业省) 、大藏省和经济企划厅承担，特别是通产省，它是广泛 干预日本经济问题的综合经济官厅，对产业界拥有强大的指导力。3 日本行政指导 的表现方式也非常多，主要有诱导性、指导性的计划、产业政策、协调恳谈会、 各种审议会4 、发布技工贸方面的官方信息、具体的指示、告诫、劝告和建议等。 由于日本是个资源相当贫乏的国家，所以为了提商资源的配置效率，日本政府较 多的采用了经济计划来指导和引导国民经济的活动。自1 9 5 5 年以来，曰本政府先 后制定了9 个中长期经济计划。为了保证经济计划的实施，日本政府除了使用财 政、投资、信贷、补贴、奖金、物价等手段并辅之以工资、收入、福利等进行调 节之外，直接提出了实施行政指导方式。5 与此同时，为了适应现代社会迅速发展 的需要，日本各地方公共团体推行纲要行政，作为行政指导的基准。曰本各地方 公共团体制定纲要，根据纲要调整建筑行为、宅基地开发、高尔夫球场的建造、 大规模店铺的建立等所带来的地域性纷争，有组织的有步骤地开展行政指导。6 总 之，行政指导已成为影响日本社会生活的一种重要的行政现象。 二、德国行政指导之考察 德国是所谓莱茵模式的代表性国家，二次世界大战中和日本一样，德国遭到 了毁灭性打击，社会经济状况极端恶化，国家也由此分为联邦德国和民主德国。 然而在不到几十年的时间里，德国不仅在政治上实现了东西两德的统一，而且在 经济上出现了飞速增长，国民生产总值仅次于美国和日本的好景象，这不能不说 是一种奇迹。这一奇迹的出现尽管原因很多，但最重要的原因在于联邦德国政府 采取了以行政指导作为宏观管理核心手段的“社会市场经济”体制。 f 日】室井力编著行政事务再分配的理论与现状中国人民大学出版社1 9 8 0 第1 2 9 页 2 王新生赵成国简论日本的行政指导日本学刊1 9 9 7 年第6 期 3 陈建政府与市场一美、荚、法、德、日市场经济模式研究经济管理出版社1 9 9 5 第2 5 9 页 4 审议会是行政机关的咨询机构在日本有2 0 0 多个。其成员由有关经济界人士、学者及群众团体代表组成 其任务是根据行政机关的咨询就其活动和决定予以答复或自主陈述意见 5 王克稳经济行政法基本论北京大学出版杜2 0 0 4 年第1 版第2 9 5 页 6 杨建顺著日本行政法通论中国法律出版社1 9 9 8 第5 5 1 页 1 4 转型期我国政府行政指导研究 第二章西方国家行政指导比较研究 社会市场经济体制理论构成了联邦德国行政指导的理论基础。1 早期社会市场 经济理论主要分为以瓦尔、欧肯等为代表的弗莱堡学派和以吕斯托为代表的新自 由主义学派。前者主张实行一种国家所有制调节的资本主义市场经济；后者主张 国家应尽可能从一般经济利益集团中超脱出来，去创造一个经济和社会目标导向 型的市场经济制度。“二战”后，艾哈德和阿尔马克继承和发展了前期新自由主义 者们的理论。他们建立的新的社会市场经济理论更为现实，并且特别注重社会政 策目标的实现。按照艾哈德的观点，新的社会市场经济既不是漫无限制的自由经 济，也不是残酷无情的政府管制经济，而是介于两者之间的所谓“经济人道主义 的第三条道路”。2 具体而言，即将社会市场经济当作一个综合体，以自由竞争为基 础，国家在其中适当地起两方面的作用：一是通过法制保障经济自由；二是通过 社会福利保障社会公平和安全。 “二战”结束后特别是5 0 年代后期以来，原联邦德国在经济与社会管理的过 程中，积极采取了一系列温和的行政调控手段来配合财政、税收、货币政策和法 律强制手段进行宏观调控，并且成绩显著。例如第二次世界大战以来，政府实施 鼓励中小企业发展政策、鼓励企业兼并与合作政策、培育高新产业政策、制定区 域开发计划和预算计划等指导计划制度，为企业投资决策和结构调整提供市场信 息与建议等，均有很好的收效。3 可见，联邦德国的行政指导同日本的行政指导相 比也丝毫不逊色，只不过德国强调维持有效竞