（行政管理专业论文）地方政府合作的困境及其原因与对策研究.pdf

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的发展模式替代以往的“单中心”发展理念，构建地方政府合作的模式基础；建 立科学规范的政绩考核制度，以克服政治晋升博弈中对地方官员合作造成的不良 影响：改增值税为消费税，克服重复建设，削弱地方政府之间对抗的基础；建立 良好的台作协商制度。 关键词：地方政府合作晋升博弈产业同构契约精神 t i t l e ：t h es t u d yo nr e a s o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e sf o rc o o p e r a t i v e d i f f i c u l t i e sa m o n gl o c a lg o v e r n m e n t s a b s t r a c t l ：i nc h i n a ，n e c e s s a r yc o o p e r a t i o na m o n gl o c a lg o v e r n m e n t si nm o s t a r e a sf a i l st ob ec a r r i e do u to rc a u s e sd i s s a t i s f a c t i o nb e t w e e np a r t s c e r t a i nl o c a l g o v e r n m e n t se m p l o ys e g m e n t a t i o na n dc o u n t e r a c t i o nt ob e n e f i to re v e nw o r s e nt h e m w h i l ed a m a g i n gc o u n t e r p a r t s 。 j u d g i n gf r o mt h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，r e a s o n sw h yl o c a lg o v e r n m e n t sh e s i t a t et o c o l l a b o r a t ea r ea sf o l l o w s ：l a c ko fc o o p e r a t i o ns p i r i to fl o c a lb u r e a u c r a t sa n dt h e t r a d i t i o n a li d e ao f a v o i d i n gm i s t a k e sb yt a k i n gn oa c t i o n a r et h es u b j e c t i v er e a s o n ， w h i c hi n f l u e n c et h e i rn o n c o o p e r a t i o n ；p r e s e n t l y , t h ec h i n e s ep o l i t i c a l l yp r o m o t i o n a l g a m i n g r e s u l t si n c o o p e r a t i v eb a r r i e r sb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t s ；t h es i m i l a r i n d u s t r i a ls t r u c t u r ea n dr e c o n s t r u c t i o nb l u rc o m p a r a t i v ea d v a n t a g e so fi n d i v i d u a l r e g i o n s ，w h i c h d e c r e a s e st h e p o s s i b i l i t y o fb o t hl a b o rd i v i s i o na n dm u t u a l c o m p l e m e n t a r i t i e sb e t w e e nd i f f e r e n tr e g i o n s ；t h ee c o n o m i cg a pa m o n gr e g i o n sa n d u n b a l a n c e dd e v e l o p m e n ti n c r e a s et h el e v e lo fc o o p e r a t i o n a ld i f f i c u l t ya m o n gl o c a l g o v e r n m e n t s u n p r e d i c t a b l e a n du n m e a s u r e dc o o p e r a t i v eo u t c o m e ，a n du n e q u a l a l l o c a t i o no fc o o p e r a t i v eb e n e f i tf o r t i f yt h ed i f f i c u l t yo fd e e p s e a t e dc o o p e r a t i o n a m o n gl o c a lg o v e r n m e n t s ；a b s e n c e so fr i g i ds u p e r v i s i o nf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no f c o o p e r a t i o nc o n t r a c t u a ls p i r i t ，a n dl e g a ls a n c t i o nl e a dg o v e r n m e n t a lc o o p e r a t i o nt ob e f o r m a l i z e dw i t hl e s s e f f e c ta n d c o n s e q u e n t l yc a s t s an e g a t i v e i m p a c t o i lt h e c o o p e r a t i v ei n c l i n a t i o na m o n gl o c a lg o v e r n m e n t s t op r o m o t ec o o p e r a t i o na m o n g r e g i o n a lg o v e r n m e n t s ，i ti si n d i s p e n s a b l et ot a k e f o l l o w i n gm e a s u r e s ：a ) s e ta n de x t e n de x a m p l e so fs u c c e s s f u lc o o p e r a t i o na m o n g r e g i o n a lg o v e r n m e n t s ，a r o u s et h ec o o p e r a t i v ei n t e n t i o n ；t r a n s f o r mt h er o l e t h a t g o v e r n m e n tp l a y s ，h a n d l er i g h t l yt h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm a r k e t ， b a l a n c ev a r i o u sd e e p - s e a t e dp r o b l e ma r i s i n gi nt h ep r o c e s so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t r e l y i n go nt h ep o w e ro fm a r k e t ；c ) r e p l a c et h es i n g l e - c e n t e rd e v e l o p m e n t a lm o d e l w i t hd i v e r s i f i c a t i o nd e v e l o p m e n t a lm o d e l ，c r e a t et h eb a s i so f i n t e r - g o v e r n m e n t a l c o o p e r a t i o n ；d ) f o r m u l a t es c i e n t i f i ca n dn o r m a t i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nr e g u l a t i o n t oo v e r c o m et h en e g a t i v ei n f l u e n c eo nl o c a lo f f i c i a l s i nt h e p o l i t i c a lp r o m o t i o n a l g a m i n g ；c o n v e nv a l u e a d d e d t a xi n t o c o n s u m p t i o nt a x t o p r e v e n tr e d u p l i c a t e c o n s t r u c t i o n sa n di m p a i rt h ec o u n t e r a c t i o nb a s i sa m o n gl o c a lg o v e m m e n t s ；s e tu p b e t t e rc o o p e r a t i v en e g o t i a t i o n s y s t e m k e yw o r d s l ：l o c a lg o v e r n m e n t ：c o o p e r a t i o np r o m o t i o n a lg a m i n g s i m i l a ri n d u s t r i a ls t r u c t u r e ；c o n t r a c t u a ls p i r i t 1 导论 1 1选题背景与意义 伴随着全球化的进程，地区与地区、国家与国家之间的合作愈显频繁，可是 同处一国之内的我国的地方政府合作的并不愉快，甚至鲜有合作。所谓的政府间 的经济合作会议要么变成对区域间经济资源进行瓜分的“巴黎和会”，要么变成 一致对外争夺项目和资源的利益同盟。而在最初良好愿望激励下的种种打破障碍 共同发展的努力最终要么收效甚微，要么胎死腹中。看以下几个案例：当振兴东 北老工业基地的方案开始具体落实时，东三省都纷纷提出要发展石油化工，都把 石油化工列为各自的支柱产业，而且自成体系、大而全地发展。这样来，在“大 东北”振兴战略之下，还有辽宁、吉林和黑龙江三个“小东北”振兴战略，三省 互不相通，各自为战。( 于力，2 0 0 4 ) 另一个是涉及京津冀地区合作的问题。据 区域经济专家樊杰透露，9 0 年代初原国家计委曾制定一个环渤海经济圈的发展 规划，在规划中，北京的主导产业被确定为高新技术产业和现代服务业，天滓被 作为重型制造业的中心。然而，因为北京和天津围绕着谁是环渤海经济区的龙头 一直有竞争，导致北京一度成为特大城市里仅次于沈阳的重工业城市( 庞瑞峰。 2 0 0 3 ) 。有专家认为，就区域合作而言，京津冀目前还处于停滞对抗型，京津对 抗的结果是“北京吃不了，天津吃不饱”( 王梓，2 0 0 3 ) 。长三角地区的地方政府 之间的合作也并不是非常愉快。在长江三角洲地区，机场事件是牵涉区域经济联 动的重大走样案例。2 0 0 2 年1 0 月2 8 日，上海决定将虹桥国际机场所有国际与 港澳航班全部转移到远离苏州和无锡的浦东机场。转移之后，众多通过上海空港 转移货物的苏州、无锡企业，都遭遇了生产原料不能及时到位的难题。上海如此 做的原因与苏卅对外资的吸引力超过上海，越来越多的中小企业因上海的商务成 本过高向苏州、无锡搬迁有关。因此，2 0 0 4 年2 月，在苏州市2 0 0 4 年重点前 期项目计划中，新建机场项目被列在首位，同时，扩建后的无锡硕放机场不仅 在2 0 0 4 年4 月底正式复航，而且无锡市决定另建一个新的国际机场。( 沈爱华， 2 0 0 4 ) 另外，“绝大部分人都认为，进行区域经济合作的长三角地区的经济内耗 问题和发展的外部性问题在程度上不是降低了，而是随着经济总量的扩大越来越 严重了。”( 洪银兴、刘志彪，2 0 0 3 ) 看完上述案例，会有很多疑问：我国地方政府之间合作困难的原因究竟是什 么? 主要表现是什么? 采取什么样的措施能够让他们在必要的领域进行充分的 合作? 文章致力于回答上述问题，对于上述问题的探讨有利于找到影响我国地方 政府合作的主要因素，并采取相应的必要措施消除地方政府合作的障碍，促进地 方政府之间进行必要的合作，促进区域经济的一体化，促进全国统一市场的形成， 从而促进社会和国民经济的发展。 1 2研究思路及方法 研究思路：通过地方政府不合作的现状及主要表现，分析地方政府不合作的 主要原因，并针对这些原因提出相应的解决方案。 文章主要运用规范分析的方法，从理论上假设地方政府不合作的原因，然后 尽可能从现在地方政府合作的现状中去寻找事例予以佐证。在设计地方政府合作 的方案时，也是从理论上对现有合作模式的不合理之处进行改进，以达到促进合 作的目的；再根据某些现实的情况提出能够促进合作的策略性建议。 1 3论文框架 文章主要分为导论、理论基础、地方政府的合作困境、促进地方政府合作的 措施、结论等五个部分组成。论文的主要框架如下： 研究背景与意义 导论r _ t 1 研究思路与方法 理论基础 地方政 府的合 作困境 促进 地方 政府 合作 的措 施 结论 论文框架 概念界定 研究综述 地方政 府不合 作的表 现 地方 政府 不合 作的 原因 地方保护与市场分割 政策大战 责任推诿 对某些合作项目的冷漠与对抗 主观原因：缺乏意识、不为无过 当代中国的晋升博弈性质 地方之间的发展不平衡性 台作结果的难以度量性、不可预期性 以及台作利益难以公平分配的特性 契约辅深在政府层面的缺失以及作 协议的执行缺乏监督 合作应遵循的原则 促进 台作 的措 施 唤醒地方政府的合作意识 转变政府职能 以多元化的含作理念代替“单中 心”的合作模式 建立科学的政绩考核制度 该增值税为消费税，克服重 复建设 建立良好的台作协商制度 2 理论基础 2 1概念界定 地方市场分割、地方政府竞争与地方政府不合作 地方市场分割主要是指一国范围内各地政府为了本地的利益，通过行政管制 手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。( 陈东琪、 银温泉，2 0 0 2 ，p 2 ) 由此可见，地方市场分割的行为是反市场的，它违背了市场 经济条件下资源自由流动的原则，破坏了市场进行资源配置的主动性，地方政府 在资源配置过程中作用加大，从而使得资源不能按照合理和最优的规则进行配 簧，影响了资源配置的效率，也影响了整个经济体运行的效率。在远东经济评 论发表的专题评论到达您想去的市场不仅仅是一个距离的问题援引法国经 济学家宠赛的研究成果：1 9 9 7 年中国国内省际问贸易商品的平均关税为4 6 ， 比1 0 年前提高了1 1 个百分点，相当予美国和加拿大之间的贸易关税，并且超过 了同期欧盟成员之间的关税。( 汪波、曹南平，2 0 0 2 ) 针对中国国内市场严重的 分割状况，有人戏称，中国有几个地方政府就有几个市场。 政府竞争，源于布雷顿原先强调的“竞争性政府”( c o m p e t i r i v e g o v e r n m e n t s ) 概念( a l b e r tb r e t o n ，1 9 9 6 ) ：在联邦制国家中政府间关系总体 上看是竞争性的，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之 间迫于选民和市场主体( 企业等经济主体以及工会等非经济主体) 的压力，必须 供给合意的非市场供给的产品和服务。，以满足当地居民和组织的要求。在居民 和资源都可以自由流动的前提下，只有那些提供了最优非市场供给产品和服务的 政府才能够吸引并稳固居民和资源在当地扎根。类似于企业之间的竞争，政府之 间、辖区政府之间为了提高自身的吸引力，就会围绕居民和资源相互竞争。当宪 法充分保障居民的自由迁徙权利时，这些政府间的竞争只能围绕技术和制度供给 展开，通过基础设施建设、技术平台准备、面向服务的制度体系的构建以及实施 各种税收优惠和营销策略等，不仅能够吸引居民和资源流入当地或本部门，而且 还能够使之稳定下来，融入当地的社会网络中。“地方政府竞争”这一概念基于 一种一般性的想法，即市场经济区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素 展开竞争，以增强各区域经济体自己的竞争优势。区域经济体设计竞争战略( 包 括制度环境、政策、区位、营销等) ，旨在吸引资本、劳动和其他投入要素以尽 可能提高当地的福利和人均收入。由于地方政府本身构成参与市场的一个重要主 体，同时其行为通过影响要素流动以及相关的市场主体的行为来介入市场活动， 1 布雷顿返单所指的“非市场供给产品和服务”小汉也禽通聃疗勺公共晶和准公共品，坯包岔一些非公共性 物品或服务比如受到某个团体佧力i i 实施的i h 吣政策譬， 所以，地方政府的竞争行为特征必然构成市场秩序的一部分。( 周业安、冯兴兀、 赵坚毅，2 0 0 4 ) 李文星认为，地方政府间竞争就是地方政府通过公共物品和公共服务吸纳资 源能力的竞争( 李文星，2 0 0 3 ，p 4 1 ) 。根据经济学家冯兴元的界定，所谓政府问 竞争，是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横 向竞争和纵向竞争。政府间竞争很大程度上表现为制度竞争和体制竞争。从辖区 角度出发，制度竞争( 或体制竞争) 概念突出了内在规则和外在规则体系对于一 个辖区的成本水平从而对辖区竞争力的重要性。辖区之间市场一体化程度的加大 对于高成本的制度系统会存在更加直接的反馈。由此会出现调整那些制度的必要 性，不仅会出现被动的制度调整，而且还可能出现预先主动进行的调整。地方政 府竞争的范畴主要包括地方政府问竞争的行为主体、行为主体偏好、政府供给产 品与服务的供给与需求、公共物品与服务的外部性、行为主体的认知模式与学习 等。除此之外。行为主体的目标函数、地方政府间竞争的压力来源、竞争战略等 也属于地方政府竞争的范畴。中国地方政府问的竞争已经成为中国政府间关系 的一个重要现象。与其他国家相比，中国地方政府间竞争具有自身的特点：纵向 竞争是不平等的，且缺乏竞争规则、信息双向不对称；政府直接参与产品市场面 的竞争。由于地方政府是独立的利益主体，因此它们之间的竞争是常见的、中性 的，不能受到指责，而只有恶性竞争是不应该的。 地方政府不合作是指地方政府之间由于种种原因在解决某些政府间公共问 题和对双方都有利的问题上采取冷漠、甚至对抗方式的政府行为。地方政府不合 作又可以分为两类：地方政府有意识不合作和地方政府无意识不合作，地方政府 有意识不合作是指地方政府明明知道需要合作而选择不合作的行为方式：地方政 府无意识不合作是指地方政府在某些情况下没有意识到合作的必要性而没有选 择合作的行为方式。 通过对地方市场分割、地方政府竞争和地方政府不合作的概念界定可以这样 表述三者之间的关系：地方市场分割是地方政府竞争和地方政府有意识不合作的 一种常见的表现形式；地方政府有意识不合作是地方政府竞争的一种手段。 2 2研究综述 在关于地方政府之问合作的研究中，大多数的文献主要谈论地方政府在区域 经济发展中的合作行为。 。参见冯兴冗，中国辖区政府问竞争理论分析框架，天则内部文稿( 见灭则经济研究所嘲站 ! ! 1 2 ；! 曼型蛆；型! ! ：! ! g ：! ! a c 型蜘! ! 塑i ! ! ! ! ：! ! ! 赵i 篮! 塑! ：b ! ! ) 一! q q ! 生望2 塑：论辖区政府间制 度竞争，国家行政学院学撒，2 0 0 1 年第6 期；桅理地方发胜模一，改革内参2 0 0 1 年第1 7 期：市 场化：地方模式的演逊道路，中田农村发展研究搬告中周钆会科学院农村发展i i j f 究所编，社会科学文 献版 ：2 0 0 1 年版；市场化一地方模，的濒进道路，中同农村划察，2 0 0 1 年销l 期。 i ( 1 ) 我国目前主要的区域经济合作组织有：西南六省区市七方经济协调会；西 北五省区经济协凋会；黄河经济协作区：武汉经济协作区：南京区域经济协调会； 闽粤赣十三地市经济协作区；闽浙赣皖九方经济区；湘鄂川黔边区；淮海经济协 作区；中原经济协作区；陇海兰新地带市( 州) 长联席会；闽两南区域合作；闽东 北五地市经济协作区：辽宁中部经济区；滇中八地州协作区；长江沿岸中心城市 经济协调会；长江三角洲城市经协会；江苏苏锡常通经济协作区；湖南长株潭经 济协作区：丝路重镇经联会等等。( 豆建民，2 0 0 3 ) ( 2 ) 地方政府在经济协作区中的合作效果 清除市场分割的障碍。我国区域问市场分割主要表现为行政区域的地方保 护主义。地方政府为了地方经济利益而运用行政手段、经济手段和法律手段进行 市场封锁，限制外地产品流入本地市场，鼓励当地产品扩张市场容量，或者限制某 些紧缺的原材料从本地流出，或者在要素市场上层层设卡，阻止人才的外流。目前 要打破这些阻碍区域合作的壁垒，不仅需要外部市场的力量，更需要政府去主动 “解铃”。而各地政府按照自主自愿的原则，自发地组织起来的各种区域经济合作 组织，可以在很大程度上清除市场障碍，如黄河经济协作区在黄河经济协作区联 合协作互惠办法中明确规定区内各方的商品、要素市场相互开放，由经营者自 主决定商品和服务的交换以及资金、技术、劳动力、人才、信息的流动，任何一 方均不得设置市场准入壁垒。 发挥推动、引导、协调作用和服务功能对分割市场的障碍进行清除，推动 市场体系的培育和建设，加速全国统一市场的进程，无疑有助于推动各区域之间 开展经济合作。当前，区域经济合作工作中仍然存在着不少困难，特别是在有效的 政策推动、保障投资者合法权益、合理的利益分配等方而存在不少问题，而地方 政府通过区域经济合作组织的形式协商解决了大量问题，并且积极研究制定区域 经济的发展规划，制定相应的鼓励合作的优惠政策，认真抓好政策的落实执行，充 分发挥了政府的调控和引导作用，这些在区域合作的初期尤为重要。除此之外， 各地政府还通过区域经济合作组织的形式有意识地组织各种跨地区的大型招商 会、商贸会、交易会、洽谈会、协作会、协调会、高层领导对话等，促进信息沟 通交流，加大宣传力度。在这些方面，政府具有不可替代的优势，在跨地区的大型 基础设施建设中，如打通交通要道、通信网络化等，政府具有重要的协调作用。政 府以优质的服务创造良好的投资环境，对于招商引资作用巨大。 经济合作形式多样。由区域经济合作组织形成的经济协作区遍及全国各地 这些区域内部的合作领域在不断扩大，从商贸、物资到旅游、环保、农业、工业、 科教、金融、通信、交通等系列行业，合作的内容和形式不断深化，从简单的物 资交换到人才流动、技术输出、资本联合等。在经济协作区的对内对外合作中 区域合作组织着力于以项目实施推动区域合作，一些合作组织还专门成立了丌发 公司，如黄河经济协作区联合发胰( 集团) 公司、长江经济联合发展股份有限公司、 长江三角州旅游股份有限公司等。在合作项目中，投资类项目的比重在不断增加， 尤其是跨地区基础设施联合建设取得明显成效。 经济合作成果突出。一是合作项目和项目资金逐年增加。二是跨地区基础 设施联合建设成效明显。三是合作项目中企业投资和联合投资项目不断增加。四 是共同培育区域市场体系。五是注重产业关联效应，培育新的区域经济增长点。 ( 豆建民，2 0 0 3 ) ( 3 ) 地方政府合作困难的原因 在关于地方政府之间合作困难原因的探析中，北京大学的周黎安教授从地方 政府官员政治晋升博弈的角度进行了剖析。在我国，不同地区的地方官员不仅 仅在经济上为g d p 和利税进行竞争，而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。在 政治晋升搏弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接 降低另一人提升的机会，因此，在地方官员的行为对邻近地区存在“溢出效应” 的场合，政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位 次，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于本地经济发展的事，而且 也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情( 如阻碍外地的产品进入 本地市场) ；对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人 的双赢合作则激励不足。这就是为什么处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意 合作却愿意支持“恶性”竞争的基本原因。( 周黎安，2 0 0 4 ) 也有人认为，区域 之间的市场发育程度是影响区域合作的重要原因，不同的市场发育程度下政府对 市场的干预不同，市场主体活动的主动性不同，从而影响区域之间的政府合作。 ( 王小卫、蔡新会，2 0 0 3 ) 孟祥林等认为，影响区域闯政府合作的原因还有以下 三点：其一，体制改革不到位是区域经济运行中矛盾突出的根本性原因。主要表 现在三个方面：政府行政管理权与经济调控权界线不明，政策摇摆、企业不活、区 域间经济关系紊乱，出现以权“寻租”等社会经济问胚；中央与地方政府之间的 事权划分不明确，规范的经济权利划分缺乏基础，地方政府越俎代庖，在市场需求 不足时封锁市场；政府的经济管理者与产权所有者身份不分，企业在地方政府强 有力的控制下，缺乏提高效益的充足条件与冲动，企业为改善发展条件与职工待 遇，往往要向政府部门“寻租”，这些行为必然会软化政府对经济的调控，使总量 与结构政策部分失效或完全失效。其二，政策不配套和市场发育不健全是重要原 因。具体表现为不台理的价格体系没有理顺，产业政策尚未区域化，各项经济政策 之间，在区际利益的分配上对互补性考虑不足。区域经济合作各方的期望不一 。由于地方政府官员之问政治晋升博夼是地方政府之间合作田难的土萤彬响幽素之一，故扑此仅做赫单介 绢，为小影l 响文章的连贯抖和整体性笨占也引用俐教授的舒析作为l 上的六个臆之。 动力不同，相互提防甚至相互掣肘，区域经济合作层次难以提高。企业的多重隶属 关系，人为地割断了企业与区域经济的内在联系，各政策主体分别考虑到所属企 业的生产条件和地区分稚等状况，而不注意统一组织与整个区域内各企业的有效 或合理经济联系。( 蔡防、都阳，2 0 0 0 ) 作为市场调控主体的各级政府行为不规 范：市场交易规则不健全又多被扭曲；市场观念与市场风险意识不强；市场信号 不可能全真并起到协调经济活动的作用；封闭式的企业组织结构，弱化了企业与 区域经济之间的一体化发展，降低了同地方上的经济联系和企业生产的社会化水 平。其三，区域经济发展不平衡形成区域经济合作的心理防范。在区域经济矛盾 冲突中，落后地区会采取种种防范措施，以保护本地区利益不外流，并争取在全国 再分配时占有更多的份额。为了扭转“双重利润”流失的局面，资源供应地区纷 纷发展加工业，这些做法会对其它地区的冲突推波助澜，从而引发或激化全国范 围的区域经济冲突。( 孟祥林、张悦想，2 0 0 2 ) ( 4 ) 关于政府合作形式的探讨 在政府合作形式的探讨中，主要侧重于区域地方政府之间在经济领域的合作 形式。区域合作有着多种表现形式，包括了区域之问的要素自由流动、建立共同 市场、建立经济联合组织、协调资源开发、合理保护环境、协调经济发展政策、 共同维护经济秩序、对外采取一致的经济政策和行动以增强竞争力等。吴殿廷认 为，从我国的情况看，区域合作主要是区域之间的行业合作和区域之间的全面合 作。区域行业合作是指区域内地方政府推动区域之间同一经济部门或几个经济部 门的相关企业按照一定的组织原则和方式相互结合，优势互补，共同发展。它包 括区域性的生产合作、商业合作、运输合作、物资合作、金融合作和综合的行业 合作等。区域全面合作是指在有关政府推动下，相互之间开展多方面或全面的经 济合作。区域全面合作主要包括以下几个方面：建立区域市场，促进区域之间资 源和要素合理流动；联合开发资源；联合改善区域交通条件：开展资金横向融通i 建立信息网络：共同协商，解决跨区域的环境保护问题等。在我国，区域合作的 层次主要有四个：若干省( 区) 之间的合作；省( 区) 毗邻地区之间的合作；省 ( 区) 内部部分地区之间的合作；城市之问的合作。区域合作主要的组织形式常 见的是：经济协作区，经济区，经济技术协作会，经济技术协作联席会，经济协 调会等。( 吴殿廷，2 0 0 3 ，p 2 8 6 2 8 7 。) ( 5 ) 关于地方政府的合作内容 在地区经济合作中，由于地方政府在该地区拥有行政权力和自然垄断地位， 有比地区内其他社会组织更大的自主权，因此可以承担垄断性、整体性、公共性 的功能，以补企业和家庭市场功能的不足。因此，地方政府之间在区域经济台作 中的主要内容主要有：制度和政策供给，信息供给、市政设施和基础设施建设、 劳动力的供求协调等。( 伍柏麟，1 9 9 6 ) 3 地方政府的合作困境 3 1地方政府不合作的表现 3 1 1 地方保护与市场分割 ( 1 ) 产品的保护与封锁 地方政府利用种种非市场手段保护本地产品在本地市场的地位，防止外地产 品进入本地市场影晌本地产品的生产和销售。有的地方甚至采用发“红头文件” 的行政手段建立各种“市场准入壁垒”，阻止区外竞争性产品入境。这是地方市 场分割的最常见形式。其主要办法是：设法不让外地对本地有冲击的产品进入 本地市场。如汽车、摩托车生产地对外地车予以不给上牌照、加收各种附加费等， 以防止外地车对本地车的冲击。强令本地消费者消费本地产品。不准本地商 业机构经销外地的某些产品，一旦发现则没收并加以罚款。有些地方的香烟市场 就是如此( 王学庆，2 0 0 0 ) 。又如有某地商业主管部门对下属的经营单位制定了 采购部分外地商品的审批制度，并对“擅自”违规的企业，规定了相应的处罚办 法。阻止本地资源流向外地，如近年来各地出现的“资源大战”即是明证，屡 禁不止的小煤窖、小棉纺、小水泥、小钢铁也是资源封锁的结果。动用价格杠 杆，通过提高外地商品的价格，削弱外地产品在本地市场的竞争力；通过价格补 贴，减低本地产品的价格，提高本地产品的竞争力( 陈甬军，1 9 9 4 ) 。用一些 超经济手段，如以加强市场管理和质量监督为名，控制外地产品流入本地。个别 地方还以打击假冒伪劣商品为名，动用当地宣传媒介做不切实际的广告宣传，压 外抬内，将外地质量正常的商品搞“臭”，达到让其自动退出本地市场的目的( 陈 甬军，1 9 9 4 ) 。 各种关卡、路障分割市场，多头收费，阻碍流通，是目前分割市场的又一严 重现象。乱设卡、乱收费，多家上路设卡，各种过桥费、洗车费、卫生费、场地 费、出港费、占道费、治安费、检验费等名目繁多，各种罚款更是随意加码，罚 外不罚内。 ( 2 ) 企业的保护与封锁 地方政府对本地企业采取各种干预，表现在一是对优势企业的限制，阻碍其 向外地投资，只能在本地发展扩张。二是对本地国有企业采取父爱式的关怀，如 使用财政杠杆，实施力度很大的减免税或税收返还政策。三是对劣势企业的保护， 制造兼并陷阱，把包袱甩给外来企业， 一旦亏损企业有所起色，又对外来的合作 方予咀刁难排挤。四是对生产假冒伪劣商品的企业昕之任之。新旧体制并存中地 。牟= 部分内容士篮参见减跃$ 扎关于打破地一市场竹制问题的州究，改革，2 0 0 0 年第6 期 1 n 方保护主义的兴起，成为假胃伪劣商品的保护伞。一方面，地方保护主义公开或 暗地、直接或间接地支持假冒伪劣商品的生产、加工、制造活动，以增加本地产 值，扩大就业门路，开辟财源、增加税收。假冒伪劣酒之所以泛滥全国，就是因 为酿酒利润丰厚，地方财政也受益不小，从而演出一场“酒厂越多，地方财政收 入越多，冒牌酒越多”的恶性循环。另一一方面，用行政力量推销伪劣商品、保护 伪劣商品的市场。有的地方为了保持工业生产的增长速度、减轻积压产品的负担， 对些质次价高的商品便采用行政干预的办法指令地方国营商业部门帮助工业 企业“泻肚子”。劣质商品由此转移到流通领域，转移到市场上。有的地方甚至 采用强制推销的办法，规定各单位购买企业无销路的产品。此外，地方保护主义 也严重干扰清查假冒伪劣商品的斗争，甚至在问题暴露后还一再打掩护，大事化 小，小事化了。这种通过行政权力的保护，使地方市场呈现出高度割据性的垄断 状态。 以上保护使产业结构停留在低水平上，企业的调整非常困难。我国异地市场 进入阻碍偏高，而同地市场进入障碍偏低。由于我国经济发展的总体水平和产业 的组织化水平都很低，以及改革开放以来扩大地方和企业自主权的不断发展，大 部分产业的进入障碍都很低，乡镇企业的崛起即是明证。异地企业的市场进入障 碍非常大，即使能够在异地经营，也往往得不到与当地企业平等的条件。企业在 很大程度上只能在一省、一市范围内组织生产和经营活动，无法通过异地兼并或 开办分支机构实现较高程度的市场集中度。这非常不利于产业结构的调整升级和 产业组织结构的合理化。 ( 3 ) 资本市场方面的保护 我国的证券市场已从地区性试点，发展成为全国性市场，市场的规范性正逐 步提高。但我国证券市场是相对独立的、非统一的市场。证券交易所归属地方政 府和中央证券主管部门双重管理。不同的证券交易场所有不同的制度、办法和运 作规则，是一种封闭式的、地方割据的市场。不少上市公司和中介机构在信息披 露和规范运作方面违反有关规定，证监会人手严重不足，疲于查堵。地方政府出 于局部利益，又往往倾向于将大事化小、小事化了，在接受证监会委托调查案件 时，为维护本地公司的“面子”，有时先于证监会悄悄地处理案件。结果，影响 了公开、公平、公正原则的实施，损害了投资者利益，市场意见很大。有些地方 为维护本地上市公司形象，不断用行政的力量对上市公司重组，这就严重束缚了 市场机制的“自发性”作用，很不利于市场的发育。 就产权市场而言，目前全国统一产权市场体系尚未形成，不合理的行政干预 制约了产权市场的发展，企业跨地区兼并收购面临很多困难和问题，目前的企业 兼并与产权转让具有浓厚的区域性色彩。1 9 9 8 年以政府职能转换为核心的政府 体制改革，更使政府脱离了直接管理企业的体制，国有企业的自主权空前扩大。 但同时，地方政府职能转换改革滞后，并且更以资产所有者的身份去干预企业， 从发展战略、日常经营上把企业控制在自己手中。这样在实际生活中就出现了诸 如政企合一的所谓一套人马两块牌子的“翻牌公司”到处都是，政府直接控制和 高度垄断的政府管制性企业越来越受政府行政权力的保护，大批的、各种级别的 行业性协会可以发红头文件，以所谓政府搭台、企业唱戏为名实为干预企业同常 经营活动的现象越来越具有理论依据。这种情况下，国有企业的经营自主权实际 上没有得到有效落实( 杜平1 9 9 9 ) 。在企业并购与产权重组过程中，地方政府不 合理的行政干预主要表现为两个方面：其一，企业并购中地方保护较为严重，跨 地区、跨行业的企业兼并往往受到当地政府的干预和限制。其二，企业并购往往 只是从单纯的摆脱眼前政府行政负担的目的出发，“拉郎配”式兼并或“杀富济 贫”式兼并破坏了产权流动的市场规划，其结果往往是优势企业被拖垮。更有甚 者，在企业产权交易和资产重组中，有的地方政府搞假破产真逃债，市场交易行 为被扭曲。 就国有资产管理而言，我国多年来对企业实行多头管理，国有资产人人有份、 人人不负责，造成了国有产权主体的缺位，在进行股份制改组以后，这种状况依 然没有得到转变。目前不少地方建立了国有资产管理部门，国有股权管理收到了 一定成效。但应看到，国有资产管理部门作为一个新的管理部门，本身没有按照 经济的要求进行股份制管理，依然是按照行政区划来设立，易形成资金的割据和 地方保护主义，难以发挥资金的规模效益。因此，这种体制作为一种过渡性安排 是可行的。但从长期来看，国有股权的经营体系应按照经济区域的特点成立若干 家比较大的控股公司，打破行业和地区的限制，并允许它们间相互竞争，相互参 股，选派股权代表进入董事会，行使股东权。这就容易切断与地方政府的直接联 系纽带，为实现政企分开、企业公司制改造与市场化经营奠定良好的基础。 地方政府对本地市场的保护与封锁实际上是地方政府之间进行经济大战的 重要表现，也是地方政府之间有意识不合作的重要表现。在这里地方政府的做法 常常仅限于本地域范围内对本地利益的保留以及对外来伤害的阻滞。 3 1 2 地方政府之间的政策大战 实际上，地方政府之问经济大战的整个过程中，地方政府的政策都贯穿其中， 地方政府往往通过红头文件或地方法规的形式进行保护和封锁，所以地方政府之 间经济大战的过程中也可以看到政策大战的影子。另外，地方政府为了引致投资、 吸引有实力的企业到本地安家落户，不是通过制定适合市场经济规律和发展的政 策，提高公共产品和服务的质量，而是通过制定比如税收、财政等方面的系列 优惠政策来招蝶引风。这种做法不仅破坏了市场经济发展所需要的公平环境，甚 至有些做法违背了国家的法律和宏观政策，对经济和企业的长期发展是极其不利 的。比如：自改革开放以来，我国沿海地区借助其优越的区位和经济优势，一直 对吸引外资非常重视，各地为争夺外资项目也因此处于激烈竞争之中，最近几年 尤为明显。新华社记者将之概括为“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再 让”。( 车晓慧、陈钢，2 0 0 3 ) 在许多地方，如上海、江苏、浙江等地纷纷以远远 低于成本价的土地价格吸引外商，税收优惠也一再突破国家规定的外资优惠政策 底线。在这种“让利竞赛”的背后是各地政府级级下任务、层层压指标，招商引 资被当作地方政府“一把手”工程，一些省市的主要媒体还定期公布下级政府和 开发区招商引资的名次。在长三角和珠三角的许多城市活跃着一些来自全国各地 的“招商游击队”，在东莞市，每年就有3 0 0 多个招商团上门招商，有的还将招 商办事处直接设在乡镇。更有甚者，一些地方政府还将机关干部的工资和引资数 量挂钩，完不成任务指标就被取消基础工资。( 周黎安，2 0 0 4 ) 3 1 3 地方政府对某些区域性问题的责任推诿 随着经济的发展，某些区域性的公共问题f ：j 益涌现。毫无疑问，共同利益以 及多边共赢是地方政府合作的重要基础。很多地方政府之间的合作建立在可以预 期的共同利益之上，对于现期投入而收益期较远的项目却缺乏兴趣，尤其是对于 某些正的外部性较强的项目更是倾向于搭便车而缺乏合作治理的积极性，并且对 于某些公共问题产生的责任则是相互推诿，最为明显的要数区域污染的治理问 题。据2 0 0 5 年3 月2 1 日“新闻3 0 分”报道，四川省青衣江水质严重污染并给 沿河很多城市的饮用水的生产和供应带来影响，而对于污染责任雅安等市则相互 推诿，缺乏合作解决问题的主动性。还有，以长江三角洲地区水污染为例：在太 湖地区，流域面积仅占全国的0 3 8 ，各种污水排放量却高达3 2 亿吨年，为全 国的1 0 ，大大超过了环境的承载能力，严重污染了水环境，使得本来水资源 十分丰富的太湖流域出现了普遍的”水质性缺水”，严重威胁了人民生活和工农业 生产。在长江三角洲这样水网纵横、行政隶属关系复杂的地区，某些地方和企业 不负责任的排污行为很容易给其他地区造成严重的损失，从而引起地区之间的纠 纷。例如，上海市公布了黄浦江上游水源保护法，规定水源5 0 0 米内禁止一 切建设项目，而江苏省昆山市淀山湖镇却在淀山湖畔大量兴建旅游度假设施，严 重威胁了上海水源的水质：又如，苏南排放的工业污水通过江南水网向南流动， 曾使浙江省湖州市的鱼塘养殖蒙受了重大的损失。对于这些问题，地方政府为 了各自的利益，往往让其他的地区来承担自己发展的某些成本，而对于某些与区 参匣h t t p ：w w w c a i f u n e t c n t z l c n e w s s u b 蛐? i d = 5 3 4 。 1 3 域有关的公共资源，只管利用而不管保护