（行政管理专业论文）我国建筑节能行政服务体系建设研究.pdf

i 摘摘 要要 由于建筑节能的源头管理工作比较薄弱，致使我国建筑节能政策相对滞后,建筑 节能的系统化管理不甚科学,建筑节能的行政服务体系尚未建立。所以，结合我国当 前的建筑节能产业发展背景，研究建立切实可行的建筑节能行政服务体系成为迫切 的任务。 本文首先从建筑节能行政服务体系建设角度出发，通过服务体系研究，对比国 内外的建筑节能行政服务体系，探讨适合于我国国情的政策性建议和措施；其次， 从建立建筑节能经济激励政策、完善建筑节能新技术服务体系、建立权威的建筑节 能能源标识与认证体系、获取建筑节能示范工程推广和应用的政策性支持以及促进 国际间交流与合作。第三，通过对比分析和总结归纳，确定了建筑节能市场培育是 要行政服务体系健康发展为前提，进而探讨了促进建筑节能市场可持续发展的方向。 本文的目的是通过对当前建筑节能热点问题的深入研究，为建筑节能行政服务体系 建立的具体实施工作提供了科学理论依据和方法。 本文对国内外的建筑节能服务体系进行了详尽地分析和研究，通过对比发现我 国建筑节能行政服务体系存在很多问题，包括激励政策不到位、节能新技术的成熟 度不高、建筑节能统计工作相对滞后、政府对与建筑节能相关服务产业缺乏直接的 政策引导等。进而，本文经过研究，对构建建筑节能行政服务体系提出了五点建议： 一是建立建筑节能经济激励政策；二是完善建筑节能新技术服务体系；三是建立权 威的建筑节能能源标识与认证体系；四是获取建筑节能示范工程推广和应用的政策 性支持；五是促进国际间交流与合作。本研究以期通过经济、政策、技术的杠杆作 用调节建筑节能与企业、公众间的经济利益关系，使民众的建筑节能意识增强等， 促进建筑节能产业得以健康发展。 关键词：关键词：建筑节能 行政服务体系 节能标准 ii abstract because basic management of building energy saving is not enough, the policy of building energy saving is relative backward, administration service system couldnt be built. therefore, making effective policy and creating an administration service structure based on our current state situation is the pressing task to improve building energy efficiency. firstly, from the point of creating administration service system of building energy saving, it compares the differences between national administration service system in building energy saving and overseas, and puts forward policy strategy and measures according to our state situation; secondly, it is suggestive to establish a range of encouraging policies for construction sector, such as energy code and certificate system, new technology service program, example project and policy support and intensifying the international communication and cooperation; thirdly, through comparing and summarizing, it points out that the healthy development of administration service system of building energy saving is the prerequisite in the building energy saving market, and it also discusses the future direction of sustainable development of the market. the purpose of the thesis is to propose a scientific theory basis and method for the implement of the policy employed in the administration system in building energy saving. through the comparison between the domestic and foreign building energy saving services system, it is found that china government has not implemented the incentive policy very well on building energy efficiency. the new energy efficiency technology is not mature and energy saving statistics is lagging behind. china government doesnt perform well on the guidance of the energy service related to the construction. further it puts forwards five suggestions, to establish incentive policy for the energy-saving sector in the building industry; to improve the administration service system; to establish energy code and certification system; to get supportive policy by leading of example project to promote energy saving projects; to strengthen the communication and cooperation between countries. iii it aims at promote the healthy development of the building energy saving industry, by implementing such measures as economy, policy and technology to adjust the interests of enterprises and public, and strengthening the awareness of building energy saving among the consumer and so on. key words: building energy saving; administration service system; energy saving standards 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：姜涛 日期：2008 年 5 月 24 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：姜涛 指导教师签名：钟书华 日期： 2008 年 5 月 24 日 日期：2008 年 5 月 24 日 保 密，在 年解密后适用本授权书。 不保密。 1 1 绪论绪论 1.1 选题的意义及背景选题的意义及背景 建筑节能是关系到国计民生、甚至国家能源战略安全的大事。目前建筑使用中 的直接能耗再加上建筑材料、设备、施工等方面间接的能耗占到国家总的能源消耗 的 40%以上。对整个社会来讲建筑节能意义重大。 我国从上世纪 80 年代初就制定了建筑节能的相关标准，至今各地也都制定了实 施细则、节能改造正在有序进行。近年来，我国政府更是意识到节能减排工作的重 要性，并在“十一五”规划纲要中明确提出“十一五”期间单位 gdp 能耗降低 20%左右、主要污染物排放总量减少 10%的具有法律效力的约束性指标。其中特别指 出住宅和公共建筑的节能，把建筑节能提到战略高度。通过全面推进建筑节能工作， 要求到 2010 年全国新建建筑全部严格执行节能 50%的设计标准， 其中各特大城市和 部分大城市率先实施节能 65%的标准;开展城市既有居住和公共建筑的节能改造，大 城市完成改造面积 25%，中等城市完成 15%，小城市完成 10%。在此基础上到 2020 年实现大部分既有建筑的节能改造，新建建筑东部地区要实现节能 75%，中部和西 部也要争取实现节能 65%。 然而，由于我国的建筑节能还普遍存在经济激励政策不到位、节能新技术的成 熟度不高、建筑节能统计工作相对滞后、政府对于建筑节能相关服务产业缺乏直接 的政策引导等问题，使我国的建筑节能很难与企业、公众建立起直接的经济利益联 系，节能工作也因缺少内在经济利益推动力，达不到预期的效果。同时，由于新技 术研究、统计等基础工作相对滞后，不利于建筑节能的标识和认证，更使得建筑节 能市场难以成熟。可见，对于建筑节能而言，政策、技术、市场在行政服务体系建 设上的相对滞后，正在成为中国建筑节能行业走向成熟的桎梏。 因此，要从法规、标准、体制、政策、技术、管理、宣传等多方面采取综合配 套措施： （1）尽快完善与建筑节能相关的法律体系，明确建筑节能的法律地位和相关主 2 体的责任、权利和义务； （2）争取国家财政税收政策的支持，尽快改变我国现阶段缺乏建筑节能经济激 励政策的现状； （3）继续开展建筑节能专项检查工作和建筑节能的能耗统计以及能效标识认证 工作。通过组织制定并实施不同建筑用能产品能效分级标准，把好市场准入关。同 时，按照使用资源的代价应包括消耗资源和破坏环境的费用的思路，对大型公共建 筑进行能耗定额管理，组织严格的能耗监察，促使大型公共建筑采取节能措施，尽 快改变能耗过高的状况； （4）推动建筑节能技术进步，尽快开发并形成不同地区不同建筑适用的多种建 筑节能配套技术，包括既有建筑节能改造技术，推广当地适用的建筑节能配套技术， 并组织以企业为主，产学研结合从事建筑节能技术研发； （5） 组织建筑能耗调查， 建立能耗数据库， 以大中城市大型公共建筑为突破口， 逐步建立全国和省市的各类建筑能耗数据库。 本文在借鉴以往研究成果的基础上，主要从行政管理角度探索如何提高建筑节 能行政管理水平，整合现有建筑节能管理的资源配置，建立和完善建筑节能法律、 法规和制度建设，建立建筑节能技术标准体系，促进建筑节能技术创新、推广和可 再生能源在建筑中的规模化应用，组织建筑节能改造的实践等方面进行阐述，旨在 促进建筑节能市场在政府行政管理主导力量的约束下，加强建立和完善建筑节能行 政服务体系，促进建筑节能领域通过政府主导、市场服务、有序竞争的方式进入良 性发展的状态。 1.2 国内外文献综述国内外文献综述 （1）建筑节能应以需求为原点 近年来，国内外学者普遍认同地将“建筑节能”的英文词“building energy saving” 改为“building energy efficiency”。这一字之差，实际上反映了对建筑节能的认识从 单纯地抑制需求、减少耗能量，发展成为用同样的耗能量，或用少许增加的耗能量， 来满足人们迅速增加的健康和舒适感的需求，进而提高工作效率和生活质量。事实 3 上，这种普遍被国内外接受了的观点正预示着建筑节能行政服务体系的一个发展方 向。行政服务体系作为满足人们日益增长的对健康和舒适感的需求、维持建筑节能 产业可持续发展的重要部分，已经成为近年来国内外学者的研究热点。 美国伯克利加州大学的 alan meier 用一幅坐标图形象地说明了需求与能耗之间 的关系(见图 1)。1 图 1 需求与能耗的关系 alan meier 把图 1 中的斜线称为服务曲线。 很明显， 需求越大， 提供的服务越多， 能耗量也就越大。而斜线的斜率的倒数，就是能量转换效率。通过采取技术创新提 高能源利用率，或利用市场机制促使更多的民众参与到建筑节能的实施大军中来， 就会既满足人们的需求，又达到了节能效果。 从图 1 中还可以看出，服务曲线的起点并不是原点。这一段能耗量叫做“固有 (standby)能耗”。 它主要由三部分能耗构成： 设备“大马拉小车”； 设备或管道的“跑 冒滴漏”和冷热损失；某些设备(例如电脑、电梯)在“待机”即非运行状态下的耗能。 这一部分的耗能属无谓的耗能，是需要尽量减少或消除的。因此，在我国现行的建 筑节能标准和制度体系下，若从行政服务角度将管理细则进一步细化，通过调研找 出那些无谓能耗的节点，就可大大降低能耗量。我国的供热体制就是个明显的例子， 由于多年来集中供热按面积收费的状态，导致采暖系统的调节，尤其是末端调节技 4 术与装置，与国外有较大差距，而如何根据我国具体情况，研究开发新的集中供热 调节方法，就能大幅度降低目前集中供热由于末端调节不良而造成的巨大热损失， 这些行政体制方面的改革往往能够大幅提升建筑节能效率。因此，国内学者普遍认 为，我国现阶段的建筑节能观，应以提高建筑物的能量效率(energy efficiency)，用有 限的资源和最小的能源消费代价来取得最大的经济和社会效益，满足日益增长的需 求为目标。同时应尽力减少或消除建筑物的固有能耗(energy saving)。建筑节能并不 意味着限制发展，降低建筑物的服务标准。相反，应该从政策层面鼓励发展，提升 服务标准，最终才可能培育出成熟的建筑节能市场，不断满足人们的需求。 （2）国内外建筑节能对比 日本： 1979 年， 日本颁布了 关于能源合理化使用的法律 (以下简称 节能法 )， 并于 1992 年和 1999 年先后修订过两次。为了使所制定的法规得以执行，制定了许 多具体可行的监督措施和必须执行的节能标准，体系完备，其最大的特点是大法先 行。 在建筑节能方面，80 年代取得了很显著的效果，在保持同样生活水平情况下， 以每户为计算单位的生活能耗量日本仅为英、法、瑞典的 50%和美国的 30%左右， 成为世界上能源利用效率最高的国家之一（为美国的 2.75 倍） 。 在建筑节能理念方面，日本提出了“建筑的节能与环境共存设计”的概念，就是 建筑设计时必须把延长寿命、与自然共存、节能、节省资源与能源的再循环等因素 考虑进去，以保护人类赖以生存的地球环境，构筑大家参与的“环境行动”的氛围； 同时，对住宅也提出了类似的概念“环境共生住宅”，并把这些因素和要求作为 法规列入到地球环境建筑的法规中2。 在建筑节能新技术的开发应用方面，日本注重节能技术研究开发，取得了显著 成效。如在新建的房屋中广泛采用隔热材料，反射玻璃，双层窗户等。围护结构的 传热系数控制得较低。对于全玻璃幕墙建筑，多利用设计技巧达到节能标准。 在建筑节能的配套体制方面，日本推行优惠政策的金融制度，鼓励采用节能措 施。已实行的金融优惠制度有住宅采用隔热构造的补贴贷款制度，采用太阳能热水 器、节能型供水设备和供暖设备等的补贴贷款制度，及办公搂、饭店等建筑采用热 5 泵设备的长期低息融资制度等。 中国：改革开放以来，为保障建筑节能设计及运行管理，促进资源、能源节约 和综合利用，我国颁布了一系列法令规章和标准规范。 关于建筑节能， 在法律法规层面， 已具备的相关法律法规有： 节约能源法 、 城 市规划法 、 可再生能源法 、 城市用地分类与规划建设用地标准 ；正在修订和在 编的法律法规有： 民用建筑节能管理规定 、 建筑节能管理条例 。 在标准规范层面，1986 年，我国制定了第一部行业标准民用建筑节能设计标 准（采暖居住建筑部分） ，陆续有关于建筑节能的标准规范民用建筑节能设计标 准（采暖居住建筑部分） 、 夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准 、 夏热冬暖地区 居住建筑节能设计标准 、 公共建筑节能设计标准 、 民用建筑太阳能热水系统应 用技术规范等；在编的标准规范有居住建筑节能设计标准 、 建筑能耗统计标 准 、 太阳能供热采暖工程技术规范等。这些标准对我国的建筑节能工作起到一 定的指导作用，但由于缺少深入研究，很多标准、规范都不同程度的存在可操作性 差，或者给出的参照数据与实际有较大差距的问题。因此，要针对我国建筑节能现 状，对各标准规范进行科学研究与修订，同时加强各种评估体系的研究，逐步用性 能评估体系替代标准与规范，从而更适合各种新技术的推广应用。 在建筑能效方面，我国建筑耗能大体占到全国总能耗 30 40% 。我国既有和 新建建筑中，高耗能建筑分别为 99%和 95%。它们的单位建筑面积采暖能耗，相当 于气候条件相近的发达国家节能建筑的 23 倍。因此，建筑节能任务艰巨，潜在市 场也是巨大的。 在建筑节能新技术的开发应用方面，近年来随着我国采暖能源结构的调整，各 种热泵技术得到大力发展。空气源热泵已经能够高效地运行在零下 10c 环境下；各 种采用回灌方式的地下水水源热泵技术也得到了大规模推广，我国已成为目前世界 上应用地下埋管换热的地源热泵技术面积最大的国家；我国还开发出世界领先的原 生污水水源热泵技术，成功地利用未经处理的生活污水作为热泵热源，取得很好的 效果。但目前的问题是对各种热泵技术的适应条件缺少深入研究，缺少科学的适应 性评价方法，导致对一些热泵技术，一阵全面推广，一阵全面禁止。因此，如何科 6 学地规划和正确引导我国热泵技术的发展，解决应用中的系列问题，成为今后解决 我国建筑高效率采暖的主要方式之一；将可再生能源利用于建筑生产和改造方面的 技术，我国至今仍与国外发达国家有一定的差距，需要借鉴这些国家在技术研发上 的畅销机制和推广办法。 在政策措施层面，已经具备的政策、文件有： 建筑节能技术政策 、 关于实施 的通知 、 建筑节能“十五”计划纲要 、 关 于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知等。正在进行的工作有： 节能中长 期专项规划提出的十大重点节能工程中建筑节能工程的实施方案编制工作，同时 配合做好绿色照明工程、政府机构节能工程等实施方案的编制工作；研究起草建 筑节能经济激励政策等。但总体上，我国体制和建筑节能标准实施监督严重滞后， 不能适应建筑节能工作发展需要；现阶段，国内的消费者因无法从节能中受益，而 一定程度上阻碍了建筑节能市场的发展，影响了开发商、业主对节能建筑、产品和 材料的投资。 在建筑节能基础工作方面，与发达国家相比，我国还缺少有效的建筑能耗统计 平台，无法获得真实的建筑能耗实际数据。这就给建筑节能工作带来很大盲目性， 甚至误导我们的工作。为此，研究我国建筑能耗特点，找到统计我国建筑能耗数据 的科学可信、可操作性强的方法，搭建建筑能耗动态统计平台，是目前要重点开展 的基础性工作。 1.3 预期目标与方法预期目标与方法 （1）预期目标 通过理论研究、方法研究、资料收集，为我国建筑节能行政服务体系模型建立 奠定理论基础，再通过对比分析，归纳和总结我国建筑节能行政服务体系建立的建 议和措施。 （2）研究方法 7 1.4 本文的创新之处本文的创新之处 在研究视角上，本文从建筑节能行政服务体系建设角度出发，通过服务体系模 型研究，对比国内外的建筑节能行政服务体系，探讨适合于我国国情的政策性建议 和措施； 在研究方法上，本文主要采用对比分析的方法。从建立建筑节能经济激励政策、 完善建筑节能新技术服务体系、建立权威的建筑节能能源标识与认证体系、获取建 筑节能示范工程推广和应用的政策性支持，以及在促进国际间交流与合作五个方面 全面阐述当前建筑节能的热点问题，并提出切实可行的建议。 在研究内容上，选定建筑节能行政服务体系研究契合了当前建筑节能亟待突破 的时代背景，通过对比分析和总结归纳，确定了建筑节能市场的培育是要行政服务 体系健康发展为前提，进而探讨了促进建筑节能市场可持续发展的几个方向。 8 2 建筑节能行政服务体系概述建筑节能行政服务体系概述 2.1 建筑节能的基本概念建筑节能的基本概念 建筑节能是指在建筑物的规划、设计、新建（改建、扩建） 、改造和使用过程中， 执行节能标准，采用节能型的技术、工艺、设备、材料和产品，提高保温隔热性能， 以及采暖供热、空调制冷制热系统效率，加强建筑物用能系统的运行管理，利用可 再生能源，在保证室内热环境质量的前提下，减少供热、空调制冷制热、照明、热 水供应的能耗。 所谓建筑节能， 在发达国家最初为减少建筑中能量的散失， 现在则普遍称为“提 高建筑中的能源利用率”，在保证提高建筑舒适性的条件下，合理使用能源，不断 提高能源利用效率。所界定的范围指建筑使用能耗，包括采暖、空调、热水供应、 炊事、照明、家用电器、电梯等方面的能耗，一般占该国总能耗的 30左右。 企业追求微观的利益最大化，而政府追求宏观利益最大化。这一点由市场的本 质决定，是政府与企业之间存在激励冲突的根本所在，因为对单个厂商来说，采取 市场领先或市场跟踪战略是市场利润所决定的 3。 从经济学的角度进行分析 4，如图 2 所示，设私人边际收益为 pmr,社会边际收 益为 smr,并假设私人边际收益等于社会边际收益 （pmr=smr） 。 按照利润最大化原则 ， 当边际收益等于边际成本（pmc=smc）时，企业利润达到最大化，此时在市场的作用 下，资源配置达到最优状态。e0 为均衡点，q0 为均衡状态下的产量。若产品存在正 外部性，则 e1 为均衡点， q1 为相对应的产量，此时该产品的产量低于资源配置最 优状态时的均衡产量，表明经济主体不愿生产过多的正外部产品，总希望别人来生 产而自己免费享用。 9 建筑节能的正外部性需要政府干预。著名经济学家萨缪尔森认为“当生产或消 费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便发生了。更为确切地说，外 部经济效果是一个经济人的行为对另一个人福利产生的效果，而这种效果并没有从 货币或市场交易中反映出来。 ” 5斯蒂格利茨认为： “只要一个人或一家厂商实施某 种直接影响其他人的行为，而且对此既不用赔偿、也不用得到赔偿的时候，就出现 了外部性” 。 6按照影响效果，外部性分为正外部性和负外部性。在建筑节能领域， 节能建筑的建造者或非节能建筑的节能改造者所从事的活动会在未来较长时间内对 他人或社会产生影响，如在节约能源、改变环境、带动节能产业提升等方面促进整 个社会经济的可持续发展。但从事建筑节能行为的主体并没有为此获得相应报酬， 即私人边际成本高于社会边际成本，市场的资源配置无法达到最优状态。因此，建 筑节能行为表现正外部性，即外部经济。外部经济是市场失灵的表现，因此要通过 政府干预来弥补私人边际成本和社会边际成本的差距，实现外部成本的内部化。 建筑节能除了部分可能通过市场推动以外，是市场部分失灵的领域，具有公用 事业的性质。市场经济发达国家的经验表明，节能必须由政府来推动设立负责节能 工作的机构，通过政府职能在节能领域的不断强化，采用多种手段干预市场。借鉴 发达国家作法，大力推进市场化的节能服务，形成比较完善的政府鼓励、建筑业主 pmr=smr o c e1 e0 q1 q0 pmc smc 图 2建筑节能的正外部性 10 主动、企业运作为主的格局。对包括建设行政主管部门、设计单位、施工图审查机 构、施工单位、监理单位、质量监督机构和房地产开发企业在内的相关人员进行培 训，以加强能力建设；同时利用网络、电视、报刊、杂志等媒体，开展形式多样、 内容丰富的节能与绿色建筑宣传，提高全社会对推广节能与绿色建筑重要性的认识； 完善“全国绿色建筑创新奖”的申报、初评、筛选和评选工作，政府节能主管机构 要发挥重要作用。提高能源效率已成为世界各国增强产品竞争力、保证能源安全、 降低环境损害、减少温室气体排放的重要手段，是世界各国能源战略的一个重要组 成部分。美国、德国、英国等大部分国家都制定了“节能优先”的能源战略。 2.2 建设建筑节能行政服务体系的基本要求建设建筑节能行政服务体系的基本要求 建筑节能行政服务体系包括政策引导、市场监管、标准建立、技术咨询服务、 耗能监测管理等等与政府行政职能相关的一系列建筑节能管理活动。 国务院关于加强节能工作决定明确指出，“大中城市要优先发展服务业， 有条件的大中城市要逐步形成以服务经济为主的产业结构。”建筑节能作为重点节 能领域， 在建设部关于贯彻 的实施意见中 明确：到“十一五”期末，实现建筑节能 1.1 亿吨标准煤的目标。通过既有建筑节 能改造，深化供热体制改革，加强政府办公建筑和大型公共建筑节能运行管理与改 造，实现节能 3000 万吨标准煤。因此，加快建筑节能服务体系建设，不仅是服务 业发展的新的增长点，更是建筑节能深入开展的必要条件。 尽管自 1997 年我国就通过与国际组织和国外政府合作， 开展了一些建筑节能服 务项目的试点，内容主要涉及既有建筑节能改造、建筑节能标准制定、建筑节能政 策研究等方面， 但这些项目仅局限在少数商场和超市的部分用能系统节能改造方 面，其成果缺乏一定的成熟度，不具有全国范围内的可推广性。但可以预见的是， 随着建筑节能行政服务体系的日渐成熟，建筑节能服务市场需求的日趋庞大，我国 的建筑节能市场也将渐入佳境。 建立建筑节能行政服务体系，就是要通过政府行政运作，促进建筑节能市场运 行机制的建立和健康有序的发展，解决好观念、技术和政策问题。包括合理规划建 11 筑能源耗能消费、激励建筑节能研发机构技术创新、促进建筑节能科技成果转化， 引导建筑能源消费理念，促进建筑节能法律法规体系建立，为建筑节能消费提供免 费咨询服务等。因此，为了更好地构建建筑节能行政服务体系，首先要形成良好的 建筑节能供求机制，使那些有节能愿望的业主，找到相应的节能服务；其次，要形 成有效的竞争机制，由于现阶段的节能服务公司大部分都是政府扶持的示范项目， 真正经历市场优胜劣汰的企业还很少，因此，要鼓励从事建筑节能行政服务的第三 方企业成长起来，并从政策上和经济杠杆上给予倾斜；再次，要形成健全的市场规 则，用以规范建筑节能服务活动；最后，要建立起建筑节能服务的融资保障制度， 使更多的从事建筑节能行政服务和咨询的中小型企业有一个相对公平的融资平台， 在公平竞争下，为建筑节能市场贡献力量。 为更好地满足上述需求，建筑节能相关的行政服务部门应极力满足如下要求： （1）履行政府职能，搞好政府服务 首先，政府主管部门要通过建立完善的建筑节能法律法规，为建筑节能服务市 场的培育和发展提供有利的成长环境；其次，通过制定建筑节能发展规划，为建筑 节能服务业发展提供目标；再次，通过建立健全建筑节能服务业市场监管体系，不 断提高建筑节能服务质量和水平；同时，还要建立对各级政府和部门的服务绩效考 核体系，明确政府服务的目标和要求；另外，要建立经济优惠政策，通过税收优惠 和贷款贴息等方式，吸引更多的社会资金投入到建筑节能服务市场；最后，要利用 管理部门的行政优势，建立健全宣传推广机制，通过示范项目建设和行政体系进行 下达、宣传和推广，使先进的服务方式和融资方式深入到地方。 （2）促进技术进步，搞好技术服务 首先，通过组织开展建筑节能关键技术研究和开发，解决建筑节能的技术瓶颈 和制约，形成自主知识产权，这方面，建议以国家或者部委重大科研项目的方式， 产学研相结合，形成完善的建筑节能技术研发体系；其次，通过总结技术成果和工 程实践经验，建立健全建筑节能标准规范，完善建筑节能标准体系；第三，通过建 立健全专家队伍，为科学技术研究、评价咨询提供支撑；第四，通过建立国家、省 部工程技术中心和实验室，构建研究、开发、测试、人才培养平台；最后，依然要 12 利用行政服务体系的直达性优势，建立技术推广机制，搭建技术交流信息平台，使 科研成果转化为生产力，形成新型产业，创造更多就业和市场机会。 （3）激活市场活力，搞好市场服务 首先，要分析研究建筑节能服务市场，细分建筑节能服务类型、市场容量、市 场价值；其次，通过收集、研究、发布建筑节能服务信息，提供建筑节能服务交易 平台；第三，研究建筑节能投资分析和风险防范模型，编制格式文本；第四，通过 建立建筑节能服务企业信用评价体系，开展评优、评级，创立建筑节能服务品牌， 促进企业参与，形成竞争机制；同时，还要通过建立建筑节能人力资源管理体系， 开展人才价值评估。 （4）研究盈利模式，搞好金融服务 首先，研究分析建筑节能的盈利点、收益点和投资亮点，挖掘金融价值，形成 适应不同金融企业需要的投资产品；其次，研究建立适应不同投资主体的丰富多样 的投资分析模型和开发金融工具运用于不同建筑节能服务产品，搭建公平的建筑节 能融资平台；再次，研究建筑节能服务金融政策，给予政策性、商业性金融机构的 不同的扶持政策。 上述政府、技术、市场和金融等四大类服务，有的是属于政策性、法规性的， 有的属于经济性的，需要充分发挥政府、行业协会、企业等各种组织和个人的积极 性，分清职责，来共同构建建筑节能服务体系。 2.3 建筑节能行政服务体系的地位建筑节能行政服务体系的地位 我国进入 21 世纪以来，能源战略成为实施可持续发展战略的关键。随着经济不 断发展，我国已成为世界第二大能源消费国，也是世界最大的燃煤国家。但是，我 国能源资源拥有量占世界比例分别为石油 11.3%、天然气 3.8%、煤 51.3%， 我国正 面临着能源与环境问题的挑战，环境污染已成为我国城市经济和社会发展的严重障 碍。能源利用与世界先进水平相比还有很大差距，能源利用效率比发达国家低 10 个 百分点，节约能源成了我国刻不容缓的急需解决的问题。据统计，2000 年建筑用能 已占全社会终端能源消费量的 27.8%(在同纬度发达国家，建筑物用能占 35以上） ， 13 随着人民生活质量的提高，这个比例还将达到 40%，建筑耗能将超过农业、工业等其 它行业位于首位，因此建筑节能已成为影响能源安全、优化能源结构、提高能源利 用效率的关键因素，是关系中华民族生存和发展的长远大计，而我国建筑节能管理 工作远远落后于发达国家，远远滞后于建设发展，如不及时加大行政管理工作力度， 将造成巨大的能源浪费。目前，随着建筑节能市场的发展，政府通过行政管理手段 加强节能市场服务体系建设的需求越来越迫切。 （1）节能市场行政服务体系建设是建设服务型政府的重要内容 党的十七大报告同时提出了关于加快行政管理体制改革，建设服务型政府，以 及加强能源资源节约，增强可持续发展能力的要求。 国务院关于做好建设节约型社 会近期重点工作的通知中指出：要加强节能技术服务体系建设，推行合同能源管 理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、 管理一条龙服务。 国务院关于加强节能工作的决定要求，推动服务业加强发展， 充分发挥服务业能耗低、污染少的优势，努力提高服务业在国民经济中的比重，培 育节能服务体系，有关部门抓紧制定加强节能服务体系的指导意见，促进各级各类 节能技术服务机构转换机构。 （2）建筑节能行政服务体系建设是城市化健康发展的保证 城镇化的快速发展，对建筑节能公共行政体系建设的提出了新的要求。随着人 口城市化尤其是城镇化建设水平的提高，所带来的不仅仅是就业、交通以及居住问 题，能源需求应该也成为首要考虑的问题。中国城市化进程决定了未来建筑总量增 加。1990 年2000 年，中国城市化水平年均提高 1 个百分点，20002005 年，中国 城市化从 36%提高到 43%，年均提高 1.4 个百分点，可以预测我国的城市化进程进入 加速阶段。如何在较短的时间内，规范建筑节市场、完善建筑节能标准规范、开发 建筑节能产品、强化建筑节能施工质量检查、完善建筑节能法律体系和技术标准， 以适应快速增长的城市化快速发展所带来的对建筑产品的需求，是建筑节能行政服 务体系的建立的客观必然要求。 （3）建筑节能行政服务体系建设是建筑节能工作的重要保障 我国自 20 世纪 80 年度中后期开始推行建筑节能工作以来，在建筑节能政策法 14 规、标准规范等方面取得了各级进展，并且从新建建筑节能管理、既有建筑节能改 造、建筑运行管理、建筑节能的推广应用、可再生能源利用等方面的制度创新、技 术推广方面进行了广泛深入的探讨，但因为市场行政管理服务体系建设相对滞后， 一系列技术管理要求落实不到位，建筑节能规模效果还没有达到预期的要求，地方 一些破坏节能环保项目还在上马。为更好地完成“十一五”期间的建筑节能目标， 建立健全建筑节能行政服务管理体系建设势在必行。 （4）建筑节能服务体系建设过程是政府管理服务水平提升的过程 建立服务型政府的目的在于提高行政效率，降低行政成本，切实转变政府职能， 满足社会各方的服务需求。建筑节能服务体系建立的过程，也是建筑节能工作由政 府主导渐渐向市场机制推动转变的过程，是政府逐渐由运动员过渡裁判员的过程， 是政府管理服务水平的一次提升，对提高行政管理工作效率和减少行政管理成本上 起到一定积极的促进作用。同时，建筑节能服务体系的建立也是政府部门形象再造 的一项长期的政府管理建设和文化建设工程，构建和谐、高效、便利的沟通机制， 为社会各机构及主体提供快速、全面的信息和服务。 2.4 国内外建筑节能行政服务体系的发展国内外建筑节能行政服务体系的发展 （1）国外建筑节能行政服务体系的发展 建筑节能工作涉及面广、行业部门多，在发展的初级阶段，政府通过建筑市场 准入制度、节能产品测评标识制度和建筑节能专项检查等行政管理手段，有利于强 化了建筑节能设计标准的执行力度，有利于行业协调和社会宣传普及。抓好建筑节 能工作，在发生经济效益的同时，更关呼社会环境保护、资源利用的综合效益，造 福于子孙后代。建筑节能工作是一项长期的社会公益事业，需要政府通过行政服务 加管理的方式落实。建立服务性政府，深化建筑节能行政管理改革，建立建筑节能 行政服务体系，是政府深化行政管理体制改革的现实要求。 国外建筑节能管理普遍作为各国政府的一项公共管理职能。世界各国政府在 20 世纪 70 年代石油危机之后都已认识到能源问题的严峻性，普遍把建筑节能作为国家 的基本政策。在技术研究，标准制定、法律法规和经济政策上预以引导，把降低建 15 筑物能耗作为节能工作作为政府的一项基本职能。例如： 美国由能源部负责全国的能源节约工作，主要职责是：处理有关能源问题，制 定综合性能源政策，组成完成上述任务的机构；制定并实行以节能为重点的能源政 策，组成完成上述任务的机构；制订能取得能源平衡的综合性的能源研究和开发计 划，把太阳能、地热等可再生能源的利用技术的商业化作为重点。 1985 年以来，美国政府曾以 25 亿美元的财政预算支持政府机构的节能项目，其 目的是使政府在节能和环境保护方面起示范作用，其效果是明显的。后来由于美国 政府财政紧缺，开始用其它方式筹集政府楼宇的节能资金，并认为可以发挥 esco 的作用。1992 年美国联邦政府通过“能源政策议案”（epact-energy policy act） ，要求 政府机构与 esco 合作进行合同能源管理，达到既不需要增加政府预算，又取得节 能效果的目的，该议案要求联邦政府的所有办公楼宇至 2005 年与 1985 年相比节能 30%。为此，联邦政府开始执行一项“联邦政府能源管理计划（femp-federal energy management program）”，该计划的一个重要内容是帮助 esco 在联邦政府的办公楼 宇实施合同能源管理。同时为了指导政府机构与 esco 的合作，政府通告了已通过 美国能源部资格审查的 esco 名单（目前为 88 家） ，并发布了各种类型合同的标准 模式，编制了“联邦政府能源项目的管理办法和鉴定指南”（measurement and verification guideline for federal energy projects） ， 并举办了各种类型的培训班和研讨 会，发行了大量的录像培训教材7。 法国的能源节约厅 1974 年设在工业研究部（现为工商业家庭工业部）内的能源 总局下面，是国家惟一的推行节能的机关。其职责是：制订和实施长远的节能政策； 起草节能措施，为实行强制的和奖励的措施编写法律草案；对节能产品、设备、试 验、新技术研究和应用先等进行援助；对国民和企业进行宣传教育；促进能源合理 利用，为新能源的有效利用进行实验研究。 1992 年法国政府颁布法令成立跨部门且相对独立的环境与能源控制署，并在 26 个行政大区设立代表机构。1996 年制定了空气和能源合理利用法 ；1998 年出版 的2010-2020 能源报告勾画了法国能源政策轮廓，制定能源税收政策。实施税收 减免政策，主要包括对家庭保温和供暖设备以及高效锅炉的安装减免所得税；对节 16 能进行投资的公司在节能设备使用和租赁中的盈利免税。建立设备能效标准、标识 体系，已陆续对电冰箱、冷凝器、干衣机、洗衣机、洗碗机等产品制定了能效标准， 开展了能效标识活动。能源审计方面，环境与能源控制署每年安排 20 个重大示范项 目开展能源审计工作， 包括预审计 （财政资助费用 80%） 、 审计 （财政资助费用 50%） 、 可行性研究、提出节能改造方案和建议。加大公共财政。环境与能源控制署管理的 预算经费约 30 亿法郎，其中用于可再生能源 5 亿法郎、节能 7 亿法郎、环境治理 18 亿法郎。这些费用通过合同的形式支持环境与能源控制署的地方代表机构、研究单 位、企业开展环境和能源方面的开发研究、诊断咨询和项目投资。大力进行节能宣 传。通过电视公益广告、发放宣传资料、设立公用咨询电话等形式和全国建立的 100 个信息宣传点，进行节能宣传。每年用于节能宣传的财政预算约 9000 万法郎。 英国负责节能的政府部门是环境、食品和农村事务部（fefra） 。该部的职责是 制定相关节能政策和法规，管理政府对能效投资的资金。1995 年颁布实施家庭节 能法 ，要求各级政府采取切实措施十年内将居民建筑能耗在 1996 年或 1997 年基础 上降低 30%。 2000 年 11 月公布的“气候变化计划”制定了一揽子政策和措施以提高能 源效率。英国政府对节能设备投资和技术开发项目给予贴息贷款或免（低）息贷款。 2002 年节能基金的 2 亿英镑预算中，25%用于贴息贷款，其中 1000 万英镑是无息贷 款。对公布的节能设备目录，实施加速折旧政策。公共财政方面，2001 年英国政府 共投入 4.35 亿英镑用于以下节能项目：鼓励用户采用高效节能技术和设备的资本津 贴项目 1 亿英镑，节能基金 1.08 亿英镑，二氧化碳减排项目 3000 万英镑，社区节能 5000 万英镑，新建家庭节能项目 1.5 亿英镑。环境、食品和农村事务部下设碳基金 和节能基金。碳基金主要用于工业和交通方面的节能，节能基金主要用于建筑方面 的节能。 日本是建立节能管理体制是最为完善的国家，从政府到地方都建立了一套完备 的能源管理机构和咨询机构，专门研究节能问题。此外又普遍建立了民间节能中心 组织，进行经验交流，并取得了很好的效果。日本政府早在 1979 年就颁布了关于 能源合理化使用的法律 。并于 1992 年和 1999 年先后修订过两次，该法律制定的目 的是对建设方努力节能义务的规定。 于 1994 年制定实施了“政府绿色采购行动计划”， 17 拟定了有关绿色采购原则，鼓励所有中央政府管理机构采购绿色产品。为了改善能 源供应结构，提高能源利用效率，政府组织实施著名的“月光计划”，并在每年政府 预算中安排资金（1992 年为 119 亿日元） 。为了鼓励节能改造，日本政府提供政府资 金融资，通过政策银行设立特别利率贷款，并实现“能源需求结构改革投资促进税”、 “引进先导型节约能源设备示范事业补助办法”、“引进住宅建物高效率能源系统促进 事业补助办法”、“地区节约能源普及对策事业补助办法”、“引进节约能源技术顾问事 业补助办法”等一系列的财税政策、金融政策、公共投入等激励手段，为建筑节能服 务提供了很好的成长环境。 此外，莫斯科、西班牙、韩国、瑞典等城市和国家是在政府主导下，结合本国 的能源状况，一方面相继制定并实施了一系列强制性的节能标准和法律法规，从建 筑节能立法方面对节能技术研究的推广予以保障；另一方面，以经济补助、减免税 率、贷款等经济手段鼓励新建建筑节能，促进节能建筑市场占有率的攀升。事实证 明，这些政策和措施有效地减少了国家的建筑能耗，使政府和各建筑业主都由此受 益。 发达国家把建筑节能作为节能的三大节能领域之一，大力进行市场化的节能服 务。目前，已经形成比较完善的政府鼓励、建筑业主主动、企业运作为主的格局。 节能除了具有市场推动的性质以外，还具有公共事业的性质，存在着部分市场失灵 的现象。美国、欧洲、日本等市场经济国家的经验表明，节能必须由政府来推动， 设立负责节能工作的机构，通过政府职能在节能领域的不断强化，采用多种调控手 段干预市场。大部分国外政府