（管理科学与工程专业论文）市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究.pdf

市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 捅晏 随着我国城市化进程的发展，市政公共设施项目作为政府投资建设的非经营性 项目，对国民经济建设起着重要的影响。但长期以来，我国政府投资项目建设实施 中发生过部分“超投资、超规模、超标准”的现象。究其原因，就在于缺乏政府投 资监督约束机制。在市政公共设施工程项目中实施委托代建制，不仅有利于改变过 去“自建制 存在的弊端，还有利于政府进一步转变职能。本论文的研究工作和创 新如下： 本文对目前国内正在推广的一种政府投资建设项目管理模式代建制进行 了分析和研究。为了研究市政公共设施投资项目的委托代建工程项目管理模式，本 文首先从政府投资建设项目入手，给出了政府投资建设项目的特点及概念，就发达 国家和地区的政府投资项目管理模式进行比较分析和经验总结，引出发达市场经济 国家和地区政府投资项目管理方式对我国的启示。紧接着从代建制的概念、特点入 手阐述政府投资项目实行代建制管理模式的必要性及可行性，结合政府投资项目代 建制管理模式的实施与实践以及现阶段代建制机构组建可行方式，研究分析政府投 资项目实施代建制的必要性和发展前景以及在实践过程中存在的问题。针对代建制 中的决策机制，本文在文献研究的基础上，重点研究了代建人的选择问题，建立了 基于层次分析法和模糊评价的代建人综合能力评价方法，并介绍了国内政府投资项 目决策的程序。由于代建制的核心是利用激励约束机制进行委托代理制度的设计和 创新，针对代建制中的激励约束机制，本文试图建立一套有效的激励约束机制，从 缩小代建制中委托方与代建方的利益差的角度出发，来规范代建方的行为，使代理 问题带来的损失降到最低，从总体上高效率地实现政府投资效益目标，使代建制这 项新的制度能够得到更多人的支持，更好的满足实践的需要。最后，采用实例分析 的方法，针对市政公共设施委托代建工程项目管理中出现的问题主要从代建的管理 模式和机制方面进行具体研究。 关键词：委托代建；管理机制；项目管理；决策机制；激励约束机制 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 t h er e s e a r c ho nt h ep r o je c tm a n a g e m e n tm e c h a nis mo f m u nicip aip u biice s t a biis h m e n t sa g e n t c o n s tr u c tio n p r o je c t s a b s t r a c t c o m b i n e dw i t hc h i n au r b a n i z a t i o n p r o c e s s ，t h em u n i c i p a lp u b l i c i n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t s a s g o v e r n m e n t i n v e s t m e n ti nt h ec o n s t r u c t i o no f n o n o p e r a t i n gi t e m s ，p l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h en a t i o n a le c o n o m y e x c e e d i n g i n v e s t m e n t ，e x c e e d i n gs c a l ea n de x c e e d i n gs t a n d a r d ，h a sp a r t l yt a k e n p l a c ei n t h ec o n s t r u c t i o no fo u rg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c tf o ral o n gt i m e a p p a r e n t l y ， t h er e a s o ni st h ed e f i c i e n c yo fr e s t r i c t i v em e c h a n i s mf o rg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e ms h o u l dm a k eaf u r t h e rc h a n g ei nt h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n m e a n w h i l e ，i tc a nc h a n g et h ee v e r yk i n do fi r r e g u l a r i t yi nt h et r a d i t i o n a l p r o j e c tm a n a g e m e n tm o d eo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti t e m s t h i st h e s i sr e s e a r c h a n di n n o v a t i o na r e a sf o u o w s ： t h i st h e s i sd i s c u s s e st h ep r e s e n td o m e s t i ca r ep r o m o t i n gag o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c t sm a n a g e m e n tm o d e - a c t i n gs y s t e mi sa n a l y z e da n ds t u d i e d i no r d e rt o s t u d yt h em u n i c i p a lp u b l i c i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tp r o j e c t s c o m m i s s i o n e dt h ep r o j e c tm a n a g e m e n tm o d e 。t h i st h e s i ss t a r t sf r o mt h e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s 。t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s t h e c h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ec o n c e p to fd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dr e g i o n so fg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c t sm a n a g e m e n tm o d ea n a l y s i sa n de x p e r i e n c e ，p r o m p t i n g d e v e l o p e dm a r k e te c o n o m yc o u n t r i e sa n da r e a s o fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t p r o j e c t si nc h i n a sm a n a g e m e n ts t y l e t h e nf r o ma c t i n gs y s t e m sc o n c e p t ，t h e c h a r a c t e r i s t i co fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sf o rt h i su n i tm a n a g e m e n tm o d e 。 t h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s a n dt h e i m p l e m e n t a t i o no fs y s t e mm a n a g e m e n tm o d ea n dt h ep r e s e n tg e n e r a t i o ns y s t e m w i t hp r a c t i c e ，r e s e a r c hi n s t i t u t i o n se s t a b l i s h e df e a s i b l ea n a l y s i so fg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tp r o j e c t si nt h en e c e s s i t yo fi m p l e m e n t i n ga g e n c ya n dd e v e l o p m e n t i l l 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 p r o s p e c ti np r a c t i c ea n dt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep r o c e s s a c c o r d i n gt ot h e d e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m ，s u b s t i t u t i n gc o n s t r u c t i o ni nt h i sp a p e ro nt h eb a s i so f l i t e r a t u r es t u d y ，f o c u so nt h eq u e s t i o no fc h o i c ei se s t a b l i s h e d ，b a s e do nt h e a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s sa n df u z z yc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o no ft h ep e o p l e ，a n d t h ee v a l u a t i o nm e t h o do fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t sw e r ei n t r o d u c e di nt h e d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s b e c a u s et h ec o r ei sa c t i n gs y s t e mu s i n gi n c e n t i v ea n d r e s t r a i n tm e c h a n i s m so fp r i n c i p a l a g e n ts y s t e md e s i g na n di n n o v a t i o no ft h e s y s t e m ，a n dt h ei n c e n t i v e r e s t r i c t e dm e c h a n i s m ，t h i st h e s i st r i e st oe s t a b l i s ha s e t o fe f f e c t i v ei n c e n t i v ea n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s 。f r o mg e n e r a t i o nt og e n e m t i o n s h a l lb u i l ds y s t e mo ft h ei n t e r e s t so ft h ep o o r ，t os t a n d a r d i z et h ea n g l eo ft h e a g e n c y ，t h el o s s i sm i n i m i z e d ，f r o mt h eo v e r a l le f f i c i e n c yt oa c h i e v et h a tg o a l ，t h e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tb e n e f i te n t r u s tt h en e ws y s t e mt og e tm o r es u p p o r ta n d b e t t e rm e e tt h ep r a c t i c a ld e m a n d f i n a l l y ，u s i n gt h em e t h o do fa n a l y s i si n m u n i c i p a lp u b l i cf a c i l i t i e s 。e n t r u s tt h ep r o j e c tm a n a g e m e n tf r o mt h e m a i np r o b l e m s i nt h ec o n s t r u c t i o no fm a n a g e m e n tm o d e sa n dm e c h a n i s mo fc o n c r e t er e s e a r c h k e yw o r d s ：a g e n t c o n s t r u c tio n ；m a n a g e m e n tm e c h a nis m = p r o j e c tm a n a g e m e n t d e c is i o n - m a k i n gm e c h a n i s m ：i n c e n t i v ea n dr e s t r a i n tm e c h a n is m s l v 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 逵! 翅遗查墓丝霞要挂型直盟数! 奎整卫窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：木工再江签字日期：厶劭年夕月凋 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：杠车垃 导师签字：乡豺乏 签字日期：厶研年，月力l 日 签字日 f -1 2 1 年) 具pe l 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 0 刖吾 长期以来，我国政府投资的基本建设项目的管理模式单一，由于法律。、规章制 度尚不够完善，投资主体与建设单位之间缺乏有效的激励约束机制，导致基本建设 中的投资、管理失控现象和腐败现象比较普遍，不少大中型国家投资的建设项目其 实际投资都大大超过了项目计划投资，严重影响了国家基建投资或企事业投资方的 整体安排，以及资金的使用效率。所以尽快建立符合市场经济和国际规范的新型投 融资体制是新形势下保持当前经济和社会可持续发展的迫切要求，也是社会各界重 点关注的焦点问题。作为国际上比较成熟的一种项目法人运作方式，“代建制”，也 就顺理成章地被引进我国各省市的基本建设领域。 “代建制”是指对国家投资的建设项目或公共设施，通过招投标的办法择优选 定专业的代建单位对建设项目实行全过程项目管理，通过投资方、使用方、中标方 之间的市场化运作而进行的建设程序。代建单位严格按批准的概算控制，引入国际 先进的项目管理方式，负责实施完成项目建设目标，竣工后交付使用单位。其服务 的具体内容包括：项目管理企业( 代建单位) 按照合同约定，在工程项目决策阶段， 为业主编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划，在工程项目实施阶段， 为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理、竣工验收和试运行等服务， 代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，代 建单位按照合同约定承担相应的管理责任。 目前，代建制在我国处于起步阶段，但是随着法律法规的逐步完善，政府有关 代建制管理的规章、办法和程序流程逐步优化，社会配套的担保和保险制度的逐步 健全，可以预见代建制的前途是光明的，代建制有着更好的发展前景。为了跟国际 接轨，推行建设项目代建制势在必行，通过项目“代建制 能有效地实现建设项目 的进度、费用和质量三大控制，以获得最佳的投资效益，这是项目建设的客观要求， 是国际上进行项目建设的通行模式，也是规范工程建设市场的治本之策。本文以模 糊评价法、层次分析法和委托代理理论为主线，在政府投资项目实施代建制现状分 析的基础上，着重研究了代建制实施中的决策机制和激励约束机制。本文的创新点 主要有以下几点： ( 1 ) 从代建制的实施背景和基本内涵出发，论述了市政公共设施项目实施代建 制的必要性和可能性。 市政公共设施委托代建t 程项目管理机制研究 ( 2 ) 综述了代建制管理模式在国内外研究的概况，对代建制中决策机制的权力 架构进行了分析，对决策中代建人的选择机制以及激励与约束机制进行了设计，通 过对代建过程中各决策主体的权力分配格局分析以及政府委托方与代建单位间的 博弈关系进行分析，构建了代建制代建人选择机制和激励与约束机制的数学模型， 并对模型进行了定量分析。 ( 3 ) 通过对青岛市市政公共设施工程项目的委托代建案例，说明了代建制的优 点和运行过程中存在的困难和阻力，并对这些困难和阻力提出了一些建议。希望本 文对政府投资项目在代建制管理上有所帮助。 2 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 1 绪论 1 1 研究背景及焦点问题 1 1 1 研究背景 随着我国经济的进一步发展，城市化水平的进一步提高，现代社会对城市基础 设施，尤其是市政公共设施提出了更高的要求。市政公共设施的建设，包括城市道 路及其设施、城市桥涵及其设施、城市排水设施、城市道路照明设施、城市垃圾处 理设施以及城市的其他市政设施，与我们日常的生活息息相关，要满足社会发展的 需要，市政公共设施的建设就要跟上社会发展的水平，从而为社会的发展提供一个 良好的设施环境。另外，市政公共设施建设项目是全社会固定资产投资项目的重要 组成部分，它是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，具有投资规模大、属 于基础性设施和公益性设施投资、严格的管理程序以及易受社会舆论关注的特点。 市政公共设施投资项目是实旌政府投资职能的一种重要手段，政府投资建设项目对 经济活动有着非常重要的作用，其影响涉及到经济、文化、科教、卫生、国防等所 有重要领域。 近些年，随着我国经济的迅猛发展以及经济体制改革和投资体制改革的推进， 我国投资主体多元化的格局正在逐步形成。虽然政府投资所占的比重有所下降，但 政府的投资力度和规模在不断扩大，如2 0 0 6 年青藏铁路实现全线通车、南水北调 东线和中线工程一期工程、三峡工程建设等一些大型项目，政府累计投资达数千亿 人民币。2 0 0 0 - 2 0 0 4 年政府基本建设投资如表1 1 所示。作为政府基本建设投资项 目的重要组成部分，市政公共设施建设项目呈现出与政府基本建设投资项目相同的 发展趋势，即：虽然政府在市政公共设施建设上投资所占的比例有所下降，但是投 资数额却在逐年增加。 “ 表1 - 12 0 0 0 - 2 0 0 4 年度政府基本建设投资一览表( 单位：亿元) 年份2 0 0 0 年2 0 0 1 年 2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年 政府投资 1 8 5 2 1 42 1 0 9 4 53 1 6 0 9 02 6 8 7 8 03 2 5 5 1 0 年增长率 2 0 7 2 4 1 - 1 5 o 2 1 1 占总投资比佣 6 4 6 7 7 0 4 6 5 7 3 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 1 1 2 重点研究的焦点问题 长期以来，我国政府投资的市政公共设施建设项目的管理模式单一，即国家是 基本建设工程的投资主体，建设单位是项目管理的实施者又是项目的最终使用方。 由于法律、规章制度尚不够完善，投资主体与建设单位之间缺乏有效的约束机制，导 致基本建设中的投资、管理失控现象比较普遍，不少大中型国家投资的建设项目其 实际投资都大大超过了项目计划投资，严重影响了国家基建投资的整体安排以及资 金的使用效率。市政公共设施项目管理方式的现状仍然存在“超规模、超标准、超 投资、拖工期 的三超一拖和“三低( 低水平、低质量、低效益) ，政府投资社会 事业建设项目管理中仍存在“投资、建设、监管、使用 多位一体的弊端，导致项 目难以依法实施、工程建设管理水平低下、工程项目的超标准和低质量以及贪污腐 败等问题丛生。特别是近年来该领域中不断揭露出来的一些案件触目晾心，许多都 与项目管理不规范有关。所以尽快建立符合市场经济和国际规范的新型投融资体制， 是新形势下社会各界重点关注的焦点问题。 2 0 0 4 年7 月1 6 日，国务院出台了关于投资体制改革的决定，决定指出：“加 强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行 代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格 控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。在中央政府倡导下， 我国很多地方政府或前或后地纷纷开始尝试通过采用招投标或直接委托等方式，将 一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些 公司替代业主对项目实施建设。2 0 0 4 年1 1 月1 6 日，建设部又出台了规范性文件建 设工程项目管理试行办法，实质上就是规范代建制操作。随之各地也纷纷出台了 _ 系列的政策性文件，开始对政府投资项目管理模式实施改革，推行代建制的试点。 在实践中，很多政府投资建设项目也己经或正在以代建制的方式操作，不少省市甚 至己在法律层面上对其进行了定义和规范。但是，无论在理论的层面上，还是在经 验的层面上，目前各有关方面对代建制仍然没有达成共识，不少代建单位对自身的 定位及改革方向也感到茫然。因此，进行代建制的进一步研究、推进代建制的完善 和发展已经成为我国政府投资领域的重要议题。目前，一些地方己经取得的代建制 成功经验，全国各地纷纷掀起了“代建制 试点热潮。国内一些省市如北京、上海、 广东和福建等相继对政府投资项目试点推行“代建制”，成效显著，达到了通过“代 4 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 建制 实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的 n 1 ，代建制的效果得到初步显现。根据统计数据，截至2 0 0 3 年1 1 月，珠海市政府 投资建设工程管理中心共承接建设工程项目3 3 个，其中涉及施工招标5 6 项，施工 招标总标底价4 3 8 2 9 7 万元，中标价3 6 1 7 3 4 6 万元，节省投资7 6 5 6 2 4 万元。实 行代建制的北京市回龙观医院工程，施工图预算时超出概算4 0 0 万元。后经反复研 究讨论，最终在保证工期、保证工程质量的前提下，消化了4 0 0 万元的超出款。这 种由建设方自行想办法解决超出款的现象，是以往政府投资工程所无法做到的n 3 1 。 本章研究的重点是在市政公共设施工程项目中实行代建制，以期实现专业化建设、 有效控制投资、提高投资收益和管理水平的目的。 1 1 3 研究的目的和意义 本文将从政府职能转变的角度出发，对政府投资建设项目代建制管理模式进行 研究，运用所学的公共管理的公正、公平、效率等理念，探寻和讨论政府对代建制 市场的管理架构和管理制度。本课题的研究目的是运用系统化的理论和方法研究 “委托代建制 在市政公共设施工程项目管理中的推广和应用，力求有效解决政府 投资工程管理传统模式下带来的弊端。 政府投资项目代建制，通过具有法律效力的代建合同，做到了“投资、建设、 管理、运营四分开，有效地加强了政府对投资项目的管理，规范了投资建设程序， 建立了投资责任约束机制，通过市场化运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍， 用法律、经济和合同手段确立了投资者和建设者间的相互关系，有效保证了资金的 使用效益和施工质量。过去工程中的腐败现象往往发生在施工招投标和采购两大环 节，实行代建制后，代建单位作为项目建设期的法人，负责项目的全程组织和管理， 政府只能通过合同来约束代建单位，而非行政权力，招投标和物料采购由代建单位 操作，从而有效地避免了政府主管部门的权力寻租，遏制腐败现象的发生。在代建 制管理模式下，代建单位可以从项目的投资决策阶段即参与工程项目的建设，基本 上实现了全过程的管理，便于对工程的设计管理、施工招投标管理，并一直延续到 施工期的管理工作。这样能从根本上解决合同的签订与合同的执行的脱节，使工程 项目的投资控制与进度控制能够落实到实处，使工程的质量从决策阶段到执行阶段 都得到保证。项目管理是融合工程技术、经济、法律、管理的综合性工作，业主不 5 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 具有相应的综合知识，因此与设计、承包商之间存在明显的信息不对称，由代建单 位代理业主，有利于提高管理绩效。 由于“代建制 是一个新生事物，通过笔者对国内外相关的研究文献的阅读j 发现涉及到市政公共设施委托代建工程项目管理模式和机制等的研究也比较少。因 此，推行“代建制 在市政公共设施工程项目管理中的应用从而有效推动我国政府 投资工程管理模式和机制的发展。将先进的和系统化的理论方法应用于该研究中， 推动“代建制理论的进一步升华、优化和发展，并期望通过对国外发达工业国家 工程管理模式的研究，结合目前国内政府投资项目管理模式改革的探讨和部分工程 实践的总结，争取在服务政府的前提下，寻求一种对市政公共设施委托代建工程项 目适用的高效简明的管理模式，以便使政府规范其投资项目管理、提高政府投资项 目代建制管理模式的科学性、促进建设工程管理改革，实现与国际接轨1 。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 从查阅的资料来看，国外学者对“代建制 的研究比较成熟，已经总结出比较 成型的几种模式。美、德、日、新和我国香港地区等都将实施政府投资工程作为政 府的一项重要职能。几乎都有实施政府投资工程的若干个专门政府机构或政府授权 机构，来直接组织政府投资工程建设。对于政府投资工程，一般都根据其专业性质 分别由不同的政府专业机构进行严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能， 对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。 但这样的主管机构在政府投资工程的实施中，只有业主的职能，不具有政府的管理 职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。 从文献看，国外发达市场经济国家与地区对政府投资建设项目的管理，效果较 好，尤其是质量与造价控制一般均较成功，政府因操作建设项目而产生的腐败现象 亦在一定程度上得以避免或弱化。其采用的项目管理模式不一，但基本上都采用集 中管理和专业化管理的模式：有的成立政府专业部门自行进行管理，在自行管理的 情况下业主一般也会聘请咨询公司作为顾问，有的业主选择由设计一施工总承包公 司承担工程，同时委托另一家擅长于工程管理或造价管理的咨询公司对他们的工作 6 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 进行监督与协调；有的将项目部分或全部委托给第三方( 工程咨询公司) 代管，业 主不承担项目管理的具体工作，这种代为管理的方式因为咨询公司与业主利益冲突 最小，而得到最广泛的采用。 国外较成功的政府投资工程管理模式当属“法国模式 ，即法国城市基础设施 委托管理。所谓”委托管理”，就是依照法定程序，通过竞争，选定一家公共企业或 私营企业对城市基础设施进行建设和管理，其经营管理过程受政府部门的监督。政 府与企业之间的关系，是一种严格意义上的合同合作关系。委托管理的方式主要有 直接管理、租赁管理、托管管理、特许经营权管理( b o t 方式) 。法国城市基础设施 管理历史悠久。1 7 世纪、1 8 世纪，委托管理模式被运用来修建运河和桥梁。1 9 世 纪，委托管理方式扩大到铁路、供水、污水处理、照明、交通等城市基础设施的特 许开发和经营。近3 0 多年来，委托管理方式再度发展到高速公路、停车场、城市 供暖、有线电视、收费电视乃至监狱的建设和管理。近些年来，法国企业集团推行 委托管理模式，在美国、英国、德国以及中欧国家、拉丁美洲、澳大利亚的大型国 际招标中取得了成功。发展中国家马来西亚、印度尼西亚、阿根廷等国的城市基础 设施建设领域采用委托管理也取得了成功。 1 2 2 国内研究现状 到目前为止，国内外关于“代建制”的参考文献主要集中在政府投资项目上。 国内学者自接触“代建制 以来，对他们的研究做出了很大的贡献。大家从不同角 度对“代建制 进行研究，但从总体上可以看出，目前研究的总体方向基本集中在 “代建制 的理论阐述、实施方式、管理模式、代理人激励机制、效果评价体系以 及模型构建和应用等方面。我国目前代建制基本架构体现如下特点：以招投标制、 项目管理制为手段，运用市场竞争机制，确定专业代建单位，并通过高度专业化的 管理体系保证投资效率和项目建设质量t 以明晰产权关系为核心，在出资人、代建 人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、 义务形成刚性约束：以制度为保障，赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位， 从而化解所有者缺位的矛盾，这是使代建制行之有效的根本保证。由于代建制在我 国政府投资项目建设管理中的试行时间不长，经验不多，在具体操作中存在着许多 需要解决的问题。目前，我国已有近3 0 个省市( 含计划单列市和副省级市) 实行 7 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 政府投资项目“代建制”试点。在具体实施方式上，大致形成了三种情况：一是组 建常设性代建机构，如深圳市的工务局、安徽省的公益性项目建设管理中心等。二 是政府选定一些公司或成立政府投资公司作为备选代建单位，再根据项目情况在这 些公司中选定代建单位，如上海市、青岛市成立政府投资公司作为备选代建单位。 三是通过招标选择社会专业化的项目管理公司作为代建单位，如北京、重庆等地方 采用这种方式他1 。 1 3 研究方法与研究思路 本文首先按照论文的一般写作方法，先进行相关文献的总结陈述，通过对相文 献的研究得出目前要研究领域出现的问题，进而寻求解决问题的办法。本文首先对 市政公共设施工程项目管理的传统理论进行综合阐述，而后根据要解决的问题提出 一种新的模式“代建制 。在此基础上，采用了规范研究、实证研究的方法， 通过结构建模的比较和实例对实行代建制的优势进行了阐述，针对要解决的问题来 实现此方法的优化，并有效解决存在的问题。最后是本文的结论与展望。 1 4 论文结构与关键技术问题 本文对目前国内正在推广的一种政府投资建设项目管理模式代建制进行 了分析和研究。为了研究市政公共设施投资项目的委托代建工程项目管理模式，本 文首先从政府投资建设项目入手，给出了政府投资建设项目的特点及概念，就发达 国家和地区的政府投资项目管理模式进行比较分析和经验总结，引出发达市场经济 国家和地区政府投资项目管理方式对我国的启示。紧接着从代建制的概念、特点入 手阐述政府投资项目实行代建制管理模式的必要性及可行性，结合政府投资项目代 建制管理模式的实施与实践以及现阶段代建制机构组建可行方式，研究分析政府投 资项目实施代建制的必要性和发展前景以及在实践过程中存在的问题。最后，采用 实例分析的方法，针对市政公共设施委托代建工程项目管理中出现的问题主要从代 建的管理模式和机制方面进行具体研究。政府部门和代建单位形成委托代理关系， 在新的模式下产生相应的风险和问题，针对政府部门和代建单位面临的各种问题提 出解决问题的办法，。 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 本文结构框图如图1 1 所示。 1 5 本章小结 图i - i 本文结构框图 本章主要阐述了政府投资项目包括市政公共设施工程项目的委托代建制研究 的背景及焦点问题、国内外研究现状、论文研究的方法和思路以及论文的结构和关 键技术问题。 9 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 2 政府投资项目管理研究综述 同其他城市基础设施相比，市政公共设施项目有其独有的特点：一是市政公共 设施项目主要服务于城市区域、政府的目标、交通的限制、便利市民的要求，其产 品为公众使用；二是市政公共设施项目的投资效益只能在其使用过程中显现。正是 由于市政公共设施项目具有这些特点，使得市政公共设施项目成为政府投资项目中 的主力军，是政府投资项目中的典型代表，具备和政府投资项目相同的特点。因此， 要研究市政公共设施项目，首要就要了解政府投资建设项目的概念和特点。 2 1 政府投资建设项目的概念和特点 2 1 1 政府投资建设项目的概念 政府投资项目也即政府服务采购，在国际上，政府投资项目一般叫做“政府工 程 ( g o v e r n m e n tp r o j e c t ) ，如美国、加拿大：也有的国家和地区叫“公共工程 ( p u b l i cp r o j e c t ) ，如日本、新加坡和我国的香港等。目前，我国对政府投资工 程的定义有很多，虽然不同政府部门在具体描述上略有不同，但它们的涵义和界定 的范围是基本一致的甜。如： 1 财政部财基字e 1 9 9 9 33 7 号文 财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政基本 建设资金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设资金”是指财政预算内和财政 预算外用于基本建设项目投资的资金。具体包括五个方面的内容：( 1 ) 财政预算内 基本建设资金：( 2 ) 财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金：( 3 ) 纳入 财政预算管理专项基金中用于基本建设基目的资金：( 4 ) 财政预算外资金中用于基 本建设项目的资金：( 5 ) 其他财政性基本建设资金。 2 国家计委的“投融资改革方案( 草稿) ” 中央政府投资资金主要包托中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预算管理 的各类专项建设资金、国债投资和借用国际金融组织和外国正义贷款等主权外债。 地方政府投资资金主要包括地方财政预算内建设投资和纳入地方财政预算管理的 各类建设资金。 1 0 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 3 中华人民共和国政府采购法中的定义 在中华人民共和国政府采购法中，把政府投资工程列入了政府采购的范围 之内。文中指出政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资 金采购货物、工程和服务的行为。其中财政性资金包括预算内资金和预算外资金。 4 政府投资项目标底审查实务的定义 即政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社 会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资， 发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织 的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。这个概念把政府投资工程的资 金来源进一步扩大到财政性资金以外，即除了预算内和预算外的财政性资金外，政 府投资工程的资金还包托政策性贷款和债券，如国家开发银行的贷款、国债或地方 财政性债券等，以及来自外国政府和国际金融机构的贷款和增款等。 政府投资项目是在我国改革开放中出现的一个新概念。我们对它的认识也是一 个逐渐深入的过程，通过对相关资料的研究，笔者认为，政府投资建设项目是指为 了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要以及出 于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，利 用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴 建的固定资产投资项目。 2 1 2 政府投资建设项目的特点 一般来讲，政府投资建设项目具有以下特点： 1 政府投资建设项目为非私有产品，大多数集中在为社会发展服务，一般为非 赢利性的公益项目，是改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的必要配备。 2 政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序，主要包括严格的立项审 批制度、严格的政府采购制度、严格的项目评审制度和严格的项目管理制度。 3 政府投资项目具有较大的外部效应，更容易受到社会各界舆论的关注。政府 要注重公共关系工作，争取得到舆论的支持，自觉接受公众的监督心1 。 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 2 2 我国传统政府投资项目管理模式的分析及弊端 2 2 1 我国传统政府投资项目管理模式的分析 近些年来，我国在政府投资建设工程项目管理方面取得了不错的成绩，由原来 的单纯依靠国家政府相关部门管理的传统模式转向多元化管理模式发展，并在某种 程度上推动了我国工程管理模式的发展，经济效益和社会效益比较显著。但是由于 我国的管理不规范，法律法规不健全，项目法人缺位等因素影响，我国的工程项目 管理中还是出现了非常多的问题，“豆腐渣工程”、“三超工程”等现象仍存在。我 国传统的政府投资项目管理模式主要有基建处型、工程指挥部型、专业机构型、项 目法人型： 1 基建处型 各个行政部门( 如教育文化卫生体育部门) 以及一些工程项目较多的单位均设 有基建处。在这种模式下，集体项目的实施一般是由本部门的基建处进行直接具体 的组织领导工作，该模式的主要特点是自建自用。由于行政部门本身的职级设置， 基建处代表的是其所在部门或单位的利益，体现的往往是单位领导的意志。 2 工程指挥部型 政府投资项目的工程指挥部一般是临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人 通常是为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。 该机构一般临时从政府某一个或几个相关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部 门的主管领导，其职能就是运用政府提供的各种资源，负责项目建设，项目管理等 职责，当工程项目完成后，机构就将项目交给使用单位，这时这个机构也就完成了 它的历史使命，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理 工程等多采用这种方式。这是我国经常用的管理方式。 3 专业机构型 这是2 0 世纪9 0 年代末期，行政经济体制改革深化过程中，我国各省市地方自 行探索而出现的对政府投资醒目管理的新模式，它有企业型和事业单位型之分。 ( 1 ) 事业单位型即由政府主导设立专门的事业单位，从事政府投资项目的实 施管理工作。例如上海市浦东新区建设局下设的工程建设管理公司，该公司为非营 利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。 1 2 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 ( 2 ) 企业型即在项目计划确定以后，由相关政府部门委托一家企业代行业主 职能，对政府项目进行分阶段或者全过程管理，性质是盈利性的机构。 4 项目法人型 自从计划经济以来，我国的政府投资项目一直处于法人缺位的状态，造成工程 项目管理混乱。针对这种情况，1 9 9 6 年，国家计委颁布了关于实行建设项目法人 责任制的暂行规定，规定经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人制度就是 利用己有或者新建企事业单位作为项目法人，具体负责项目的建设规划、资金筹集、 建设施工以及经营管理和资产保值等方面的工作，项目完工后，管理单位一般都转 变为项目经营单位。项目法人型管理的著名项目有三峡工程、深圳的盐田港地铁工 程及各地的高速公路建设等。 政府投资项目管理模式是一种系统化的指导与控制方法，将政府投资项目作为 一个系统，通过一定的组织和管理方式，使其能够正常运行，并确保其目标得以实现 的一整套行为方法，其意义在于使政府投资项目建设和建成后的设施运行增值 1 。 2 2 2 我国传统政府投资项目管理模式的弊端 在对我国政府投资建设项目传统模式研究的基础上，很多专家学者对此进行了 分析和研究，提出了政府投资项目传统管理模式所带来的弊端阳3 ，其主要分析结果 如表2 1 所示叫。 市政公共设施委托代建工程项目管理机制研究 表2 - 1 政府投资项目管理传统模式存在的问题 缺乏管理政府决策缺乏招投标 随意更改 投资控制 水平低监控不力科学性不规范投资规模 丁旭琴( 2 0 0 4 )_ - 王早生( 2 0 0 3 ) _ 柴君( 2 0 0 3 ) -t- 崔文河( 2 0 0 3 ) 0 0 张协奎( 2 0 0 3 ) - 邱宏达( 2 0 0 3 ) 严玲( 2 0 0 3 )- 郝莹( 2 0 0 3 ) 郝建新( 2 0 0 3 ) - 千建初( 2 0 0 2 ) 合计7 8 7432 从上述对政府投资建设项目管理的模式的分析和专家对于政府投资项目传统 管理模式所带来的弊端的研究来看，随着我国由计划经济体制向市场经济体制转 轨，我国政府投资建设项目管理模式与其他行政或经济的管理方式一样，都会随着 时代的进步暴露出较大的弊端。现将目前我国政府投资项目管理中存在的主要问题 总结如下n 2 1 ： 1 政府投资建设项目其成本和收益难以测定，缺乏强有力的投资风险约束机 制。由于政府投资建设项目所具有的特点，投资的主体是政府部门，法人实体缺位， 所有者与使用者的责任与利益相分离，建设单位基建处、临时组织的指挥部等非法 人结构根本不需要承担筹措和运作资金的责任，即建设单位只管花钱，而不去顾及 原有的计划和还债问题，项目真正按计划投资完成的很少，多数都超过预算 2 0 - 3 0 ，超过一两倍的也屡见不鲜。并且，多产生的费用也未必给项目的实施带 来积极的效果，项目“三超 ( 超投资、超规模、超标准) 与“双拖 ( 拖工期、拖 欠工程款：政府项目拖欠占3 6 7 左右) 现象层出不穷。由于这些现象的产生，在建 设过程中，往往只从本部门、本单位的利益出发，未经计