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河海人学硕士学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 中文摘要 1 9 9 2 年，党的十四大确立了建立充满生机活力的社会主义市场经济体制 的经济体制改革目标。与市场经济体制相适应，我国在财税领域逐步建立起 了中央与地方分税制的公共财政框架体系。但是，由于长期以来我国的公共 财政改革“重收入、轻支出”，因此，虽然改革以后我国的财政收入，尤其是 中央财政收入有了大幅度的增加，但是，公共支出领域存在的问题却一直没 有得到很好的解决，导致公共支出效率低下、财政资金浪费现象等问题严重 存在。这些问题产生的根源在于缺乏有效的公共支出监督体系。本文在对英、 法、美、日等市场经济发达国家的公共支出监督经验进行总结梳理的基础上， 构建一个涵盖公共支出预算审批、公共资金使用过程、公共支出事后审查的， 完整的公共支出监督体系。首先，公共支出事前监督的关键在于预算监督。 本部分在剖析预算编制程序和预算编制过程中存在的问题的基础上，有针对 性地提出改进公共支出预算编制的措施。其次，公共支出事中监督就是对财 政资金使用过程的监督。本部分主要从加强财政部门内部监督，加强购买性 支出和转移性支出两种不同性质的公共支出的监督，以及财政信息化建设等 角度进行论述。最后，是对公共支出使用情况的监督。在加强传统的人大对 决算审查的基础上，重点研究公共支出绩效监督和审计监督。 关键词：市场经济、公共支出、监督 河海大学硕士学位论文 市场经济条件下我国公共支出监督研究 a b s t r a c t i n1 9 9 2t h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m sr e f o r m g o a lo ft h ev i t a lv i g o rs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e mh a sb e e ne s t a b l i s h e db yt h e1 4 mc o m m u n i s tp a r t y sc e n t r a lc o m m i t t e e a d a p t e d t ot h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ，p u b l i cf i n a n c ef r a m es y s t e mw i t ht h ec e n t r a la n dt h el o c a lt a x d i s t r i b u t i o nw a se s t a b l i s h e dg r a d u a l l yi nt h ef i n a n c ea n dt a x a t i o nd o m a i ni nc h i n a a sar e s u l to f “s t r e s s i n gi n c o m e ，o v e r l o o k i n gd i s b u r s e m e n t o fc h i n a sp u b l i cf i n a n c er e f o r mf o ral o n gt i m e ， a l t h o u g ho u rc o u n t r y sf i n a n c i a lr e v e n u e ，p a r t i c u l a r l yt h ec e n t r a ll e v e lf u n d si n c o m eh a dal a r g e s c a l ei n c r e a s ea f t e rr e f o r m ，p u b l i cd i s b u r s e m e n td o m a i ne x i s t e n c eo ft h eq u e s t i o na c t u a l l yh a d n o to b t a i n e dt h e v e r yg o o d s o l u t i o n t h e p u b l i c d i s b u r s e m e n t s q u e s t i o n s s u c ha s d i s b u r s e m e n t sl o we f f i c i e n c y , f i n a n c i a lf u n d sw a s t ep h e n o m e n o na n ds oo ne x i s ts e r i o u s l y t h e r o o to ft h e s eq u e s t i o n sl i e si nl a c k i n gt h ee f f e c t i v ep u b l i cd i s b u r s e m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e m t h i sa r t i c l ea t t e m p t st oc o n s t r u c tap u b l i cd i s b u r s e m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e mc o v e r i n g e x p e n d i t u r eb u d g e te x a m i n a t i o ns t a g e ，t h ep u b l i cd i s b u r s e m e n tu s ep r o c e s ss u p e r v i s i o n ，t h e p u b l i c d i s b u r s e m e n tt oe x a m i n ea f t e r w a r do nt h es u m m a r yt oc o m bt om a r k e td e v e l o p e d c o u n t r i e s p u b l i cd i s b u r s e m e n ts u r v e i l l a n c e se x p e r i e n c e ss u c ha su i ( ，f r a n c e ，u sa n dj a p a n e a c hs u p e r v i s i o nm a i nb o d yd i v i d e st h ew o r ki nt h i ss y s t e mc l e a r l ya n di t sd u t yc a np l a y p r o p e r l ya n df u l l y f i r s t l y , t h ek e yo fp u b l i cd i s b u r s e m e n ts u p e r v i s i o ni na n t i c i p a t i o nl i e si nt h e b u d g e ts u r v e i l l a n c e t h i sp a r ti nt h eq u e s t i o nf o u n d a t i o nw h i c ht h eu n d e r s t a n d i n gb u d g e t a r y p r o c e d u r ea n di nt h eb u d g e td r a f t i n gp r o c e s se x i s t s ，p r o p o s e s t h ei m p r o v e m e n tm e a s u r e t a r g e t - o r i e n t e do np u b l i ce x p e n d i t u r eb u d g e te s t a b l i s h m e n t s e c o n d l y , t h i sp a r tm a i n l yf r o m s t r e n g t h e n i n gt h ef i n a n c ed e p a r t m e n ti n t e r i o rs u r v e i l l a n c e ，s t r e n g t h e n i n gt w oh e t e r o g e n e i t i e so f p u b l i cd i s b u r s e m e n ts u r v e i l l a n c e - - t h ep u r c h a s ed i s b u r s e m e n ta n dt h et r a n s f e r a b i l i t yd i s b u r s e s a n df i n a n c i a li n f o r m a t i o n i z a t i o nc o n s t r u c t i o nc a r r i e so nt h ee l a b o r a t i o n i nt h ee n dp u b l i c d i s b u r s e m e n ts u p e r v i s i o na f t e r w a r di st h es u p e r v i s i o no nt h eu s eo ft h ep u b l i cd i s b u r s e m e n t b e s i d e ss t r e n g t h e n i n gt r a d i t i o n a ln a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s st ot h ef i n a la c c o u n t se x a m i n a t i o n f o u n d a t i o n ，t h i s a r t i c l eh a ss t u d i e dt h ea u d i t s u p e r v i s i o n a n dt h ep u b l i cd i s b u r s e m e n t a c h i e v e m e n t ss u p e r v i s i o nw i t he m p h a s i s k e y w o r d s ：m a r k e te c o n o m y ，p u b l i cd i s b u r s e m e n t ，s u p e r v i s i o n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做 的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全 部责任。 论文作者( 签名) ：筮丞强 加0 8年3 月 2 5 日 7 3 形 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以 采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文 的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文 全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：盆丞堡 俐7 鸟 2 0 0 8 钲 3 月2 5 日 河海大学硕士学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 第一章绪论 1 1 选题依据 1 1 1 问题的提出 1 9 4 9 年新中国成立至1 9 9 2 年以前，我国一直处于计划经济体制下，决定了我国的财 政体制是建设性的国家财政。在这种财政体制下，各级政府是经济活动的主体，经济活动 和资源配制方式都比较单一，对公共支出活动的监控通常由财政部门实施，就能满足经济 和社会发展的需要。1 9 9 2 年，党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立充满生 机活力的市场经济体制。经过十余年的不断建设和完善，我国社会主义市场经济体制逐步 确立，政府职能也由原来的直接管理转变为以宏观调控和公共服务为主。我国市场经济体 制的确立和政府职能的转变，为建立和发展公共财政提供了前提和基础，同时也为公共财 政体系的建立提出了迫切要求。 1 9 9 4 年分税制改革标志着我国公共财政改革的大幕正式拉开。随后不断完善的中央 对地方的转移支付制度，基本规范了中央对地方的财政分配关系，初步建立了适应社会主 义市场经济要求的中央与地方分税制分级财政管理框架，有效调动了中央和地方两个积极 性，形成了财政收入稳定增长机制，拉开了我国公共财政建设的大幕。1 9 9 8 年，我国政 府明确提出建立公共财政的目标，同时开始逐步推进部门预算制度改革。财政改革正逐步 按照社会主义市场经济的发展要求向公共财政的方向发展并取得了明显成效。如果说 1 9 9 4 年的分税制改革建立了一个财政收入稳定增长机制的话，那么我国政府在此基础上 不断推行和深化的“收支两条线”、部门预算、国库管理、政府采购制度等改革内容则是 要建立一个比较规范的公共支出管理模式。 由于我国长时期进行的财政改革主要集中在收入分配领域，财政支出监管方面的改革 显得尤为滞后，传统体制下形成的一整套管理模式、管理结构和管理手段在很多方面得以 延续下来，财政部门长期以来“重收入、轻支出”、管理弱化的弊端依然存在。这直接导 致了当前我国公共支出领域存在的问题非常严重，总结起来主要包括以下几个方面：( 1 ) 公共支出资金损失浪费现象严重。当前各地普遍存在着利用财政资金建豪华办公大楼，搞 “形象工程”、“政绩工程”等违法、违规使用财政资金的现象，造成财政资金使用效率低 下，公共支出总量连年攀升。( 2 ) 在财政分配格局中，“越位”、“缺位”与“错位”现象 严重，使政府的政策难以落实到位，职能难以实现。( 3 ) 行政管理成本增幅过快。据中 国统计年鉴2 0 0 6 ) ) 统计，1 9 7 8 年我国的行政管理费为5 2 9 亿，2 0 0 5 年飙升至6 5 1 2 亿， 剧增1 2 3 5 倍，超过g d p 增速约1 倍，占财政总支出额3 4 万亿的1 9 2 ，约1 5 ，等于 1 河海大学硕士学位论文 市场经济条件下我国公共支出监督研究 每5 元税赋就有1 元被用于社会管理。仅2 0 0 5 年，行政管理费就净增支9 9 0 亿，而同期 财政支农的资金总额为1 7 9 2 亿，全部抚恤和社会福利支出7 1 6 亿，转移支付不发达地区 1 9 5 亿，环保的财政总支出1 3 3 亿( 4 ) 公共支出资金的挤占挪用现象严重。2 0 0 5 年， 国家审计署审计长李金华向十届全国人大常委会第2 2 次会议所作的关于2 0 0 5 年度中央 预算执行审计报告中披露，中央实际补助中有接近4 3 0 0 亿元未纳入省( 市、县) 级预 算；2 0 0 6 年闹得沸沸扬扬的上海社保基金案，有涉嫌3 2 亿巨额社保基金被挪用。( 5 ) 公 共支出资金的使用效率低下，公共支出预算执行过程中随意性与长官意志太大，预算约束 软化的现象严重等。上述公共支出领域中存在的问题，与长期以来我国对公共支出资金的 使用监督不力有着直接的关系。图1 - i 从公共支出总量和备受社会争议的行政支出增加过 快的问题角度反映出我国公共支出过程中存在的问题。 图1 - 1我国公共支出总量和行政支出总量变动图 1 1 2 研究目的和意义 ( 1 ) 对公共支出监督进行研究是建立现代公共财政的需要。 我国进行财政改革的目标是构建符合我国实际情况和发展要求的公共财政框架。公共 财政体制的构建提高了财政监督的地位和作用，同时也给财政监督提出了更高的要求。作 为财政监督重要内容和存在问题较为严重的公共支出监督的研究和改革更为迫切。公共支 出的监督不能仅仅停留在繁琐的查账实务上，要提高支出监督的作业层次，把监督寓于管 理的全过程，以便把监督当成一种日常性的工作。特别是我国加入w t o 以后，对公共支 出监督工作又提出了新的要求：一方面，既要符合国际惯例，与发达国家的监督实践接轨； 另一方面，又要与我国社会主义市场经济体制和公共财政运行机制相适应，因而，公共支 2 河海大学硕士学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 出监督要服从和服务于公共财政框架的建立。 ( 2 ) 对公共支出监督进行研究是促进政府职能转变的必然要求。 市场经济条件下，政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理公共服务。财政手 段是政府履行职能的重要手段。公共支出是公共财政的重要内容，一般是指政府为完成其 职能、取得所需商品和劳务而进行多种活动的财政资金的支付。公共支出是政府介入经济 生活，贯彻国家政策意图，进行宏观调控的重要手段。对公共支出的有效监督有利于提高 资金的使用效率，节约财政资源，降低行政成本；有利于转变政府职能，改进政府的宏观 调控手段，提高政府干预经济的水平和能力；有利于提高经济的运行质量，促进经济增长 方式的转变；对于增进社会福利，实现经济效益和社会效益双赢，实现社会和谐具有导向 作用。 1 2 国内外研究动态 公共支出是公共财政的重要内容。国内外关于公共支出监督的研究是放在财政监督的 理论背景下进行的，财政监督的理论研究对本文公共支出监督的研究具有很大的参考价值 和相关性，所以本文对公共支出监督理论研究结合财政监督的研究成果进行总结和梳理。 1 2 1 国外研究动态 关于财政监督的理论研究早在1 9 世纪就已见诸于国外的财政经济类文献之中，德国 经济学家瓦格纳1 8 7 2 年就在其代表巨著财政学中对财政监督进行了较为系统的论述， 这为现代财政监督理论奠定了基础。当前国外对财政监督理论的研究现基本形成了较为完 备的体系，主要有两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派“1 。 德国经济学家阿道夫瓦格纳在考察了当时几个工业先进国家的公共支出记载后，发 现了政府职能不断扩大以及政府活动持续增加的规律，将其命名为“政府活动扩张法则”。 公共支出持续增加规律的发现使对公共支出监督的研究显得更为重要。哪以瓦格纳为主的 学派就认为，财政监督应按照财政活动的关键程序进行划分。主要包括四个环节相互制约 的基本架构：( 1 ) 金库监督。是国家长官之责任，专门监督国家财政中现金的出纳与财物 的保管。( 2 ) 计算监督。是会计长官之责任，监督财务出纳是否符合制度，计算是否准确， 会计报告是否准确无误。( 3 ) 行政监督。是财政主管之责任，专门监督收支命令的签发是 否符合规定。( 4 ) 审计监督。这是审计长官的责任，监督财政收支和整个财务活动。以上 四个方面相互牵制，保障财政监督职能的正常发挥。以法国经济学家阿利克斯为主的学派 认为，财政监督应按照监督机关的性质及隶属关系进行划分。这一学派认为，财政监督主 要分为三个层次的基本架构：( 1 ) 立法监督。其职责在于制定财政会计法规，审议国家预 3 河海大学硕l 学位论文 市场经济条件下我国公共支出监督研究 算与决算。审计为国会负责，此种审计机构是具有立法性质的监督机构。( 2 ) 行政监督。 其职权在于整理财务行政和核实财务收支，防止违法乱纪现象，由财政部门掌握。如审计 机关隶属于财政部，则是具有行政监督性质的审计机关。( 3 ) 司法监督。其职能在于按照 现行法规及预算，审核国家财政收支的实际情况及执行结果。这种权力由具有司法性质的 审计机关掌握，独立于财务行政之外。当今世界上，较为流行的是阿利克斯学派。 实行财政立法监督体制的国家有英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，这种监 督体制的突出特点是由议会、财政部和国家审计署共同对国家财政进行监督，议会享有最 高的财政监督权，审计组织隶属于国会行使财政监督权。实行财政司法监督体制的国家主 要有法国、西班牙、德国、希腊等，这种监督制度的突出特点是议会只对国家财政实施宏 观监督，具有司法性质的审计机关对财政监督具有较大的职权，财政部门设有执行财政监 督的专门机构，但在行政级别上没有特殊的地位。实行财政行政监督体制的国家主要有瑞 典、瑞士等，其主要特征是在各级政府设置行政管理部门，专门负责行使财政监督职权。” 1 2 2 国内研究动态 对财政监督内涵的理解是对财政监督进行准确定位的前提。目前对财政监督的理解存 在四种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编 的( 社会主义市场经济新概念辞典提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是 通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。“1 另一种观点是从 广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编财政监督概论提出的财政监督 的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财 政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查， 调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以 李武好、韩精诚、刘红艺著的公共财政框架中的财政监督提出的财政监督的定义为代 表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金 的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一 种过程，是实现财政职能的一种重要手段。1 。以晏金平、全承相为代表的观点认为，财政 监督的涵义有广义和狭义之分。广义的财政监督是国家在财政资金的筹集、分配和使用过 程中，通过审核、检查、制裁等形式，依法对国民经济活动和各项业务实行的监察和督促。 狭义的财政监督是指在财政管理的过程中，依法对行政机关、企事业单位及其他组织执行 财税法律法规和政策的情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本管理等事项，依 法进行的监督检查活动m 。 4 河海大学硕士学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 关于财政监督属性的讨论，主要集中在财政监督究竟是财政的一种基本职能，还是 实现财政职能的手段和工具上。传统的财政学文献一般很少提及财政监督的问题，对此问 题避而不谈，因而难以找到经典的论述。陈共将财政的职能概括为资源配置职能、收入分 配职能、经济稳定与发展职能，这是当前财政学界比较权威的一种分类方法，但是因为没 有提及财政监督，所以无法知道作者的看法。财政部财政监督课题组则提出了一种兼顾两 面的说法：一方面，财政监督是财政分配活动中所固有的功能；同时又提出，财政监督是 实现财政分配基本职能的重要手段，态度不甚明确。当前，比较明确的两种看法主要是： ( 1 ) 职能论。顾超滨明确地将财政职能概括为分配职能、调节职能和监督职能三大 职能。他认为，财政的监督职能，是财政在分配与调节社会产品或国民收入的过程中，对 国民经济活动状况进行综合反映与规范制约的客观功能。财政监督是财政本身所固有 的、不可分割的一个内涵，是国家管理经济，实行经济监督的一个主要方面。他认为，随 着市场经济体制的逐步建立和完善，财政的监督职能不会发生转变或者削弱，相反，它 将日益得到加强。u ， ( 2 ) 手段论。李武好、韩精诚、刘红艺等将财政监督作为财政的一种手段和工具。 他们认为，财政监督不是财政的一项基本职能，而是实现财政职能的一种手段上的保证。 其理由是，财政职能有一个特殊的性质，那就是它可以通过一定的财政政策来实现，而 财政监督能够通过什么样的财政政策来实现呢? 目前似乎还没有找到这个问题的答案，因 为财政监督本身也只是用来实现财政只能的手段和工具而已嘲。 我国对于财政监督的研究，比较早的是顾超滨1 9 9 6 年主编的财政监督概论。由于 近几年来，我国经济体制改革尤其是财政体制改革的进展，使得该书对财政监督的有些提 法与现实生活出现了相当大的偏差。近几年来对财政监督实务和理论的研究都多了起来。 其中，由李武好、韩精诚、刘艺红等著的公共财政框架中的财政监督嘲比较系统全面 地研究了财政监督的理论和实务，但对于财政监督的定位、目的以及开放状态下的财政监 督还没做深入的探讨，对财政监督的工作方法和技术问题，也没能够从实际工作需要出发， 提出切实可行、操作性强的建议。财政部财政监督司编写的国外财政监督情况考察报告 ( 中国财政经济出版社，1 9 9 9 年) “”对于了解国外财政监督状况具有一定的指导意义。财 政部驻江西专员办专员江龙依据公共财政学原理和信息经济学及制度经济学中的委托一 代理理论的基本分析框架，即信息不对称和代理失效，来探讨财政监督制度安排的理论依 据，为我们进一步认识公共财政下财政监督制度产生的内在规律，搞好财政监督制度建设，提 供相应的理论支持和解释【1 1 l 。此外，2 0 0 4 年在中国举行的“中法财政监督研讨会”对中法 5 河海火学硕十学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 两国的预算监督、国库管理及公共支出、财政监督进行了比较分析，其中强调我国各级财 政监督机构要重点围绕财政收入监督、财政支出监督、会计监督和财政内部监督等几方面 开展工作，并提出中国财政监督的发展思路。针对我国财政改革实践中财政监督方面出现 的难点和热点问题，国内许多专家学者进行了专题研究，大多从某一个方面或问题出发来 谈论财政监督的做法或作用。比如，湖南省财政厅监督监察局、监督稽查办对财政监督体 系机制设计进行了研究；中国社会科学院研究员何振一对财政内部专职监督的必要性及其 职能定位进行了分析；吴君培教授从成文制度的角度出发对财政监督的对象、依据和作用 等进行了分析；财政部驻江西专员办江龙博士对财政监督的理论依据和理论溯源进行了研 究。这几年财政监督理论在我国得到了长足的发展，其中一些理论已经在财政改革的实践 中得以推行，并取得了一定的效果。在预算编制方面，已经开始推行部门预算，将部门预 算纳入预算统一管理；推行“税费改革”和“收支两条线”管理改革，逐步将预算外资金 纳入预算内管理，使预算外资金得到有效控制；开始推行国库集中收付制度，规范了预算 单位的资金运作程序。在电子政务方面，实行了“金财工程”，初步建立了财政信息化体 系。在对购买性资金的规范上，制定了政府采购法，实施政府采购制度，一定程度上 提高了资金的使用效益。这些措施在执行的过程中取得了明显的成绩，但也出现了很多问 题，需要进一步改善。在公共支出的事后监督方面，国内的学者们都主张，将人大的决算 审查与审计监督相结合，最大限度弥补公共支出的不合理带来的损失。 1 3 公共支出监督的理论依据 1 3 1 公共选择理论 公共财政是与市场经济相适应的财政模式，公共支出监督的实施是一种政府行为。公 共选择理论认为，政府行为中的最终决策者、选择者和行动者都是个人。政府行为中的个 人奉行“经济人”理性原则，政府行为的实质是利益交换或利益相互妥协。政府决策过程 就是将个人选择通过民主机制转化为集体的选择，是对资源配置的非市场决策过程。这一 理论在我国市场经济体制已基本确立的背景下，不无借鉴意义。因此研究如何增强财政决 策过程的透明度和民主决策，如何在对公共支出资金的拨付、使用和绩效评价全过程的监 督中避免部门利益、团体利益或者“权力寻租”现象的出现等，就成为了公共选择理论的 研究范畴。 1 3 2 委托一代理理论 公共财政理论认为，公众对公共物品的需要决定了国家的存在，国家的存在是通过国 家职能的执行得以体现，而国家职能又是由各级政府组织来承担的，因此，政府实质上就 6 河海大学硕士学位论文 市场经济条件下我国公共支出监督研究 是国家或社会的代理机构。而政府由人民选举产生，接受人民委托，代理人民执行公共事 务，承担公共受托责任，亦即提供公共品，而人民向政府纳税，这样在人民与政府之间以 及政府组织内部便构成了委托一代理关系。在经济的“效用”最大化和“机会主义”行为 假设下，代理人与委托人的目标函数不一样，加之信息的不对称性，便产生了代理人问题， 即“逆向选择”和“道德风险”问题。解决代理人问题的基本思路：一是设立激励机制； 二是设立监督机制。但是由于政府组织的非营利性，决定了解决政府组织内部代理人问题 的办法主要是建立监督机制。具体在公共支出监督方面，主要就是在加强财政监督的基础 上，强化对公共支出监督过程的监督，建立完善的内外部监督机制，最大限度的环节委托 人与代理人之间的信息不对称，以充分体现公共财政效果的最大化。“” 1 3 3 博弈论 从博弈论的角度来看，公共支出监督博弈涉及3 个方面，即法规制定部门、财政监督主 体( 主要是各级财政部门) 、财政监督客体( 与财政资金运动和管理有关的使用单位) 。为 了便于分析，本文假设法规制定部门处于博弈局外人的地位，其职责是从全体人民的利益 出发，制定有效的财政监督制度，亦即博弈规则。在这种情况下，公共支出监督的博弈问题， 就演变成为在法规制定部门制定的博弈规则下，两个“经济入”主体( 监督主体与监督客 体) 之间的博弈问题。按照预期效用理论，对于一个理性的组织或个人来说，他主动遵守某 一规则的条件是其违规时的效用小于遵守时的效用。因此，对于公共支出监督主体来说，选 择监督还是不监督或决定监督的力度时，主要取决于对监督成本和收益的权衡：而对于监 督客体来说，违规还是不违规，取决于违规成本与违规收益之间的权衡。监督客体违规的成 本不仅与其违规时受到的惩罚力度有关，而且与监督主体的监督强度有关，而监督主体的 监督力度又与监督客体的违规程度以及由此造成的损失有关。“” 1 4 研究思路、研究方法及创新点 1 4 1 研究思路 本文主要按照绪论、论文主体、结论展望这个顺序展开的。具体内容包括： 第一部分：绪论 在论文的绪论部分分析公共支出监督的研究背景，存在的问题，国内外文献综述等 一些基本的问题。 第二部分：论文主体部分 首先，分析发达市场经济国家在公共支出监督方面的先进经验；第二，通过分析我 国在预算管理方面的不足之处，构建预算监督的事前监督体系；第三，构建各监督部门相 7 河海大学硕士学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 互协作的事中监督体系；第四，构建公共支出的决算审查、审计监督、绩效监督相结合的、 科学的事后监督体系。 第三部分：结论与展望 对论文的内容进行总结概括；同时考虑看待问题的局限性，以发展的眼光对自己研 究的问题提出展望。 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 理论与实践相结合 国内外公共支出监督方面理论和实践与我国公共支出及监督方面的现状及存在的问 题相结合，研究适合我国公共财政现状公共支出监督体系。 ( 2 ) 对比分析方法 通过横向对比国内与国外公共支出监督做法的比较，总结出对公共支出监督工作具 有借鉴意义的东西；通过纵向对比对我国现有改革措施的分析，找出存在的问题。 ( 3 ) 定量研究与定性研究相结合的方法 研究公共支出监督问题就必须对某一个确定的研究方面从量上把握其支出总量和分 配比重，分析其变化规律。把定性研究与定量研究相结合，使公共支出监督更加科学、更 加符合我国的实际。 ( 4 ) 实证研究与规范研究相结合的方法 实证研究主要是准确的描述监督中存在的问题，也就是阐明“是什么”的问题；规 范研究的方法主要是根据监督中存在的问题，提出改进措施，阐明“应该如何做”的问题。 1 4 3 研究创新点 ( 1 ) 在公共支出事前监督阶段，本文在合理延长预算准备期，加强人大对预算调整 方案的审查，增加人大审批政府预算的时间以及细化公共支出预算编制方面加强公共支出 监督，提出了一些自己的见解。 ( 2 ) 在公共支出事中监督阶段，本文在规范财政资金支出程序，对专项资金实行专 门监督，协调好政府采购法与招标投标法之间的关系，利用财政信息化系统推进财政一体 化方面，创新性的提出了一些加强公共支出监督的措施。， ( 3 ) 在公共支出事后监督阶段，本文在设计公共支出绩效评价指标体系，在探讨适 合我国国情的审计监督体制，在决算过程中充分发挥人大财经委员会的作用方面，对加强 公共支出的监督提出了自己的一些意见和看法。 8 河海大学硕士学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 第二章发达国家公共支出监督的经验借鉴 发达国家经过几百年的发展，不仅建立了成熟的市场经济体制，与之相适应，也建立 了完备的公共财政体系。尤其是在公共支出监督方面，不仅有规格高而完备的法律体系， 而且支出的审批和使用程序也是相当严谨，环环相扣，使得公共支出监督很好得与公共支 出管理融合在一起，最大限度的保障了公共支出的合法性和使用效率。研究发达国家的成 功经验对于我国的公共支出监督实践有着非常重要的指导意义。本文对发达国家公共支出 监督经验的总结主要有四个方面。 2 1 规格高而完备的公共支出监督法律体系 发达国家公共财政框架的一个突出特点就是它建立在坚实的法制基础之上。政府财政 收支活动每一个环节都做到了有法可依。这些国家不但法律健全完善，自成体系，而且规 格高，甚至许多国家的宪法对公共财政作了合法性、程序性、限制性等的规定。了解美国、 英国和日本等市场经济发达国家财政法制建设的经验，对于构筑我国公共财政法律体系框 架是十分有益的。本文主要对公共支出监督的方面的法律规定进行一些研究和总结。 2 1 1 美国在公共支出监督方面的法律规定 美国在宪法中授予国会的财政权包括：征税权、拨款权、举债权和决定货币发行权。 总统在每年的元月下旬向国会递交预算报告，提出下一财政年度政府的施政纲要、财政方 针、征税总额、支出总额、预算盈余或赤字总额。预算报告主要以总统经济顾问委员会和 财政部对来年经济形势的评估为根据，由总统所属的管理预算局统一审核增减、编定成文。 国会主要在征税和拨款问题上对预算报告进行审议。征税法案和拨款法案经参众两院通过 后，再由两院协商委员会协商，达成两院一致的文本，最后由两院全院大会分别予以表决。 表决通过以后的征税法案和拨款法案须经总统签署后才能生效。美国宪法对国会的预算权 力作了原则规定，其中：第1 条第7 款第l 项规定，“征税法案应由众议院提出，但参议院可 以以处理其他法案的方式，提出或批准修正案”。宪法授予众议院提出所有关于征收财税 法案的权力。不仅如此，美国宪法对国会在公共支出中的权力也作了原则性规定，第1 条 第9 款第7 项规定，“非经法律允许，不得从国库提取任何款项。一切公款收支的定期报告 和账目，应随时公布”。这就要求在拨付各项款项之前，必须先将联邦政府支出的规模及 其分配以法律的形式加以确定“”。 2 1 2 英国在公共支出监督方面的法律规定 英国是世界上最早开始建立现代国家预算制度的国家。早在1 7 8 7 年，当时的首相威 廉皮特按照议会的同一基金法案，向议会提交了涵盖政府全部收支的财政收支计划 9 河海人学硕士学位论文市场经济条件下我固公共支出监督研究 书，标志着现代政府预算及其制度的诞生。英国的财政年度从4 月1 日至次年3 月3 1 日。中 央预算即国家预算包括：统一基金( 线上预算) 、国家债务基金( 线下预算) ，财政资金的主 要部分通过统基金分配。相关的预算管理法律法规如下：第一，公共支出调查报告， 由财政部进行，作为各政府部门制定本部门支出预算的依据。第二，秋季声明，在政 府各部门编制的概算估计书的基础上，由财政部审核汇编后，每年1 1 月由政府发表，又称 “小预算”，系正式预算的草案。第三，财政状况与预算报告，每年3 月中旬或4 月初 由财政大臣向下院提交的新预算年度的预算方案。第四，预算法案，通常每年8 月5 日 由议会批准生效，包括拨款法案、统一基金法案和筹措资金法案。此外，在议会法、 内阁大臣法、地方政府法及预算法案中，对预算执行和监督都作了十分明确 和具体的规定“”。 2 i 3 日本在公共支出监督方面的法律规定 日本宪法第八十六条规定：内阁必须编制每一会计年度的预算，向国会提出，经其审 议通过。日本预算决算及会计令由十一章1 4 4 条组成。它是关于财政的行政法规，对 大藏省及其他省厅有关预算编制、预算执行、决算及财政资金的收人和拨付的会计处理等 内容作了具休规定。此外，还有关于补助金等预算执行适当化的法律、关于补助金 等预算执行适当化的法律施行令、关于国家等债权债务等的金额尾数计算的法律r l a 。 2 2 彼此独立、分工明确而又相互配合的公共支出监督网络 西方国家通过构建各自独立、分工明确、相互补充、相互协调的财政监督网络，来确 保公共支出监督的严密性和有效性。 2 2 1 公共支出监督网络的独立性 西方的财政监督理论认为，财政监督机构的独立性是有效监督的重要前提，甚至是“监 督的生命之水”。所谓独立性，主要强调三个方面的内容：一是财政监督机构独立于财政 部门及其他资金使用单位之外：二是财政监督机构不接受外部的行政指令，只服从法律； 三是财政监督机构的人员拥有独立行使职责的权利。 西方国家的公共支出监督体系是按照三权分立的原则设立的，因此，整体架构上较好 的坚持了独立性原则。西方国家公共支出监督的独立性突出的表现在审计机构的设立上。 比如，英美两国都是财政立法监督体制，审计署设在国会内部，独立地对联邦各部门的公 共支出行为进行监督，而且，宪法和法律还赋予审计部门调查权、报告权和公布权。日本、 瑞士等国，在此基础上还可以对被审计单位提出意见、要求改进。法国等国政府审计既有 行政处分权，又有经济制裁权。澳大利亚按照总审计长法案设立的总审计署，直接向 1 0 河海大学硕士学位论文 市场经济条件下我国公共支出监督研究 议会负责，而在其审查政府各部门的财务状况的过程中，政府无权干涉。又如德国，德国 是财政司法监督体制，宪法第1 1 4 条第2 款规定，联邦审计院不受联邦立法机构一般立法 程序的干预，只有通过修改宪法的途径才能撤消联邦审计院。宪法还明确规定，对账目的 审计、财政预算执行和经济管理的效益性以及是否符合制度的审计是联邦审计院的工作职 责，这实际上赋予了联邦审计院履行职责时抵制干扰的权利。此外，在德国宪法和一些地 方法律中，还强调了审计院审计委员的“法官独立性”。因此，在西方国家，宪法保护下的 独立审计机构是财政监督的一支重要力量。 2 2 2 公共支出监督网络的分工与配合 ( 1 ) 美国的公共支出监督网络 美国在公共支出监督问题上，各财政监督部门都有其比较明确的、专门的分工，各司 其职，协调配合：财政部门负责对财税宏观政策执行情况和重大违法违纪问题进行监督， 公共支出监督主要有财政部门、用款部门、审计部门及国会负责。美国联邦财政部内设一 名由总统任命的财政总监，负责监督宏观财政政策的执行和重大财税违法违纪问题的监督 检查，直接对总统和国会负责。 划清议会( 国会) 审计部门、财政部门以及其他有关部门的监督职责，形成分工明确、 相互配合的财政监督体系。从美国的财政监督体系看，议会( 国会) 主要行使预算监督权， 审查政府预算安排的合法，审计部门主要是对管理工作水平和财政资金的使用效益进行事 后的监督检查，财政部门的监督工作主要是围绕财政资金的管理活动展开的，事前控制、 事中监督和事后检查相结合，日常监督和专项监督相结合。由于财政监督专门机构设在财 政部内，因而更能真实地了解财政收支的运行状况。其他有关部门的设置也需要根据具体 工作内容确定明确的监督职责。 ( 2 ) 法国的公共支出监督网络 这方面法国的做法也是比较突出的。法国的公共支出监督既有经常性监督又有专项 稽查。( 1 ) 经常性监督主要是对财政支出过程的监督，它由行政监察、司法监察和议会 监察三部分组成。行政监察由财政稽查员来完成，主要负责检查财政支出的各个阶段是 否符合制度规定和控制总体开支；司法监察是行政监察的补充和结局，主要有两种形式， 一是审计法院对所有公共会计账目进行的年审。二是由预算和财政纪律法院对支出决策 者的行为进行审判，如有违反规定的行为，将判定支出决策者个人对此承担经济责任； 议会监察是经常性监察的最后环节，预算年度以议会通过决算法而告终。议会的工作主 要是对过去的管理从政治上给予认可。( 2 ) 专项稽查。法国的专项稽查由财政稽查总署 河海火学硕士学位论文市场经济条件下我国公共支出监督研究 和审计法院来执行。财政稽查总署是财政部下属的稽查机构，由财政部长直接领导，它 的稽查范围包括所有公共会计和受国家补贴的机构和公共机构。一方面，对外地公共会 计进行短期的临时检查；另一方面，对特定专题进行常规调查，目的是对某行业领域采 取行政措施的结果做出评价，一般是同其他稽查机构( 主要是社会事务、国防事务稽查 机构) 联合进行。在法国，财政稽查总署的稽查结论非常有分量。审计法院除进行司法 审计外，也开展行政审计。行政审计的范围十分广泛，大大超过司法审计只能查公共会 计的限制，包括国有企业、受国家补贴或仅仅享受国家优惠待遇的机构，以及那些属于 审计法院审计范围控股管理的实体等几千个单位。审计法院自主组织行政审计，审计报 告因审计法院重视程度不同而采取不同形式。行政审计年报不仅呈送总统，而且可以部 分在新闻界披露。0 7 1 2 3 重视对公共支出预算编制和执行的监督 2 3 1 美国的预算编制与执行监督 从1 9 1 3 年起，美国就从财政部中将预算的权限划分出来，归入总统直接办事机构， 称为预算局，一直是总统编制和审核预算的助手，但后来又增加了一些行政管理的职能， 把预算与行政管理结合起来。1 9 7 0 年改组成为行政管理和预算办公室( o m b ) ，该办公 室与白宫办公室、国家安全委员会等同为总统直接办事机构，把有关财政预算的职责和权 力归入到这个办公室来实施。这个办公室的主要职能是预测、管理、监督和协调政府规划、 政府预算【1 8 j 。美国对预算支出的监督管理主要是通过三种途径来进行的：一是通过财政 部门的调查研究来合理确定各个部门、各个项目的预算支出数额，并有财政部门委托有审 计资格的会计公司对各项预算支出项目年度执行及竣工情况进行专项审计，作为预算支出 执行情况的附件报议会审批。预算数额一经国会批准通过，必须严格执行，财政部门无权 追加或削减预算数额。二是为了确保财政资金的合理使用，每一个使用财政资金的政府部 门都设有一名由总统任命的财政总监，对总统和财政部负责，这些部门的每一笔支出必须 经财政总监签字盖章后，财政部才予以拨付。三是联邦审计署，负责对财政资金使用和管 理过程中出现的重大违法违纪问题进行调查处理。此外，美国有高规格、组织严密的专门 监督机构。建有全国联网的计算机系统，处理大部分的预算拨款业务和税收征管及监督检 查业务。 美国预算管理的特点体现在以下几个方面：一是广泛性。美国社会中无处不在的相互 制衡机制，决定了政府各种决策必须有广泛的参与。联邦财政预算的制定和实施也不例外。 二是公开性。法律规定，联邦财政预算形成和执行的全过程都必须公