（会计学专业论文）乡镇财务监督管理研究——以陕西省高陵、周至两县为例.pdf

乡镇财务监督管理研究 以陕西省高陵、周至两县为例 摘要 乡镇财务管理是我国财务核算体系中最薄弱的环节，当前乡镇财务管理 混乱，违反财经纪律的现象具有一定的普遍性，然而却一直没有引起足够的 重视，部分乡镇在一定程度上存在着财务核算不规范、管理不到位等诸多问 题。针对我国乡镇财务核算与财务管理体系中存在的突出问题，自上个世纪 8 0 年代中期以来，以浙江省为代表的全国各地走在第一线的实践者开始探 索改革乡镇财务管理体制，试图从制度创新上摸索一条有效的管理乡镇财务 之道。通过一系列的改革实施使乡镇财务管理工作更具可操作性。 但尽管如此，乡镇财务管理仍存在许多问题。第一是制度上存在的问题： 乡镇财务人员的工作能力不适应；乡镇财务的监督管理不到位；乡镇财务的 基础工作薄弱；乡镇财务的档案管理不完善。第二是业务管理上存在的问题： 会计核算不规范；集体资产大量流失，管理不严密；收支管理混乱，违规违 纪时有发生；债权债务管理不到位，新增债务不断。鉴于目前乡镇财务管理 工作的现状和存在的严重问题，因此无论是从理论上还是实践上都显示出对 乡镇财务问题进行研究的必要性，这就使本论文的研究具有一定的理论价值 和现实意义。 本研究运用了大量，最新的调研资料以及相关研究文献，进行认真的梳 理、归纳和提炼。充分利用笔者在调研中所取得的第一手调研资料，在分析 乡镇财务监管现状的基础上，将企业财务管理理论引入乡镇财务监管研究， 借鉴国内外乡镇财务管理的成功经验，分析乡镇财政体制改革对乡镇财务监 管的影响，进而从乡镇财务收支审批制度、乡镇财务审计制度、乡镇财务公 开制度、乡镇会计核算制度以及乡镇财务人员岗位责任制度五方面对乡镇财 务监管体系进行了规范和完善。本文的创新点主要是以规范性研究为出发 点，初步提出了乡镇财务监督管理的规范体系，在一定程度上为乡镇财务管 理制度的规范提供有益的参考，对乡镇财务监督管理的具体实施具有一定的 指导意义。 关键词：乡镇财务，财务监管体系，会计委派制，会计集中核算制 t h er e s e a r c ho nt h et o w n s h i pf i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n d a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m - t a k eg a o l i n ga n dz h o u z h if o re x a m p l e a bs t r a c t c h i n a s t o w n s h i pf i n a n c i a lm a n a g e m e n ti st h ew e a k e s tl i n ko ff i n a n c i a l a c c o u n t i n gs y s t e m i nt h ec u r r e n tt o w n s h i pf i n a n c i a lm a n a g e m e n ti sc h a o t i c ，a n d t h e r ea r ec a s e so fw o r ku n i t sm i s a p p r o p “a t i n gb u d g e t a r yf u n d so rs p e c i a lf u n d s i nd i s r e g a r do ft h er e l e v a n tr u l e sa n dr e g u l a t i o n s b u ti th a sp a i dr e l a t i v e l yl i t t l e a t t e n t i o n t oac e r t a i ne x t e n t ，t h e r ei sl a c ko fs t a n d a r d i z e da n dm a n a g e m e n ti n s o m et o w n s h i p s i n c et h em i d 1 9 8 0 s ，t h ep r a c t i t i o n e r si n z h e j i a n gp r o v i n c e b e g a n t o e x p l o r e r e f o r mo f t o w n s h i pf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e ma st h e r e p r e s e n t a t i v et oa l lp a r t so ft h ec o u n t r y t h r o u g hs u r v e y s ，t h ep r i m a r yg o a l so f r e f o r mt h a ti t i m p r o v e de f f i c i e n c yo ff i s c a lf u n d st h r o u g hs t a n d a r d i z e df i s c a l r e v e n u ea n de x p e n d i t u r ec a m et r u e h o w e v e r ，t h e r ea r ea l w a y ss o m ep r o b l e m si nt b w n s h i pf i n a n c i a la f f a i r sa n d a d m i n i s t r a t i o n f i r s t l y ，t h ei n s t i t u t i o n a lp r o b l e m ，t h ea b i l i t y o ft h e t o w n s h i p f i n a n c i a lp e r s o n n e la r ei n c o m m e n s u r a t et ot h en e wc o n d i t i o n ，t h et o w n s h i p f i n a n c ei ss h o r to fs u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n s e c o n d l y ，t h em a n a g e r i a l p r o b l e m ，c o l l e c t i v i t ya s s e tl o s t ，i n c o m ea n de x p e n s e si s i nc h a o sa n dc r e d i t o r s r i g h t sa n dd e b ti sl a c ko fa d m i n i s t r a t i o n s od o i n gr e s e a r c hi nt o w n s h i pf i n a n c i a l a f f a i r si so fp r o f o u n dt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e o nt h eb a s i so fg e t t i n gt h ef i r s t h a n dd a t at o g e t h e r ，u s i n gt h ed o m e s t i ca n d s u c c e s s f u lt o w n s h i pf i n a n c i a le x p e r i e n c eo fm a n a g e m e n tf o rr e f e r e n c e ，u t i l i z i n g f i s c a lp o l i c ya n df i n a n c i a lm a n a g e m e n to fe n t e r p r i s et h e o r y ，t h i st e x th a sc a r r i e d o nm a n a g e m e n tf o rt o w n s h i pf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nn o r m a l l ya n dp e r f e c t l yf r o m t h ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m o f t o w n s h i p f i n a n c i a lr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r e ，t o w n s h i pf i n a n c i a l a u d i ts y s t e m ，t h et o w n s h i pf i n a n c i a la f f a i r s d i s c l o s e s y s t e m ，t o w n s h i pa c c o u n t i n gs y s t e ma n dt o w n s h i pf i n a n c i a lp o s t r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m so fp e r s o n n e l ，e t c t h ei n n o v a t i o no ft h i st e x ti st a k i n g r e g u l a t o r ya st h es t a r t i n gp o i n t ，p r o p o s i n gt h en o r m a t i v es y s t e mo ft o w n s h i p f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nt e n t a t i v e l y t oac e r t a i ne x t e n t ，i tc a no f f e rb e n e f i c i a l r e f e r e n c ef o rr e s e a r c h o f s t a n d a r d i z i n gm a n a g e m e n tf o rt o w n s h i pf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：f i n a n c i a l a f f a i r so f v i l l a g e s a n dt o w n s ，f i n a n c i a l s y s t e mo f s u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n ，a c c o u n t a n ta p p o i n t m e n ts y s t e m ，c e n t r a l i z e d a c c o u n t i n gs y s t e m i r 中国会计准则和国际会计准则的比较研究 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论丈，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：蔓1 日 期：巫瑾醴已址 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解陕西科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权陕西科技大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数，据库进行检索，可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 4 导师签名：2 衄日 期：必 乡镇财务监督管理研究 1 绪论 1 1 选题的目的 乡镇财务管理是我国财务核算体系中最薄弱的环节，当前乡镇财务管理混 乱，违反财经纪律的现象具有一定的普遍性，然而却一直没有引起足够的重视， 部分乡镇在一定程度上存在着财务核算不规范、管理不到位等诸多问题。近年 来，有关乡镇财务管理混乱的报导也常见诸报端。海南省审计厅审计要情 2 0 0 5 年第5 期刊登了“我省部分乡镇的往来账户问题突出”的文章，披露了海南 省部分乡镇财务，普遍存在着往来挂账金额大，时间长，个别乡镇挂账竞高达 6 0 0 多万元。这无疑给海南省甚至全国乡镇的财务管理敲响了警钟，如何加强 乡镇财务管理工作，已经迫在眉睫。所以有必要对这一问题发生的原因，解决 办法进行深入细致的调查研究，并在此基础上形成一套科学的管理制度，来推进 我国乡镇财务规范化管理的进程。这便是本论文研究的目的所在。 1 2 选题的意义 从乡镇财务管理发展情况看，由于以前乡镇财务管理的主体不明确，管理 力量薄弱，加之各级政府对乡镇财务管理认识不足，客观上造成了乡镇财务管 理混乱以及集体资产被贪污、挪用等集体资产流失现象，不仅使农民的利益受 到损害，而且导致了一些地方党群干群关系紧张。针对我国乡镇财务核算与财 务管理体系中存在的突出问题，自上个世纪8 0 年代中期以来，以浙江省为代 表的全国各地走在第一线的实践者开始探索改革乡镇财务管理体制，试图从制 度创新上摸索一条有效的管理农村财务之道。如从1 9 9 5 年起，郑州市全面推 行了“四统一、五公开”制度，各乡镇根据实际情况，加强了财务人员的培训， 制定了相应的制度，增加了工作透明度，减少了大量不合理的非生产性开支， 消除和遏制了一些不稳定的苗头和因素。2 0 0 0 年郑州市人民政府下发了郑州 市人民政府关于加强农村财务管理工作的通知，对财会人员的任职资格、财 产、资金、收入的管理，支出的标准、财务监督等进行了更为详细的规定。2 0 0 2 年西安市各区县根据上级指导意见下发了关于乡镇村财务管理中几个问题的 通知，2 0 0 5 年陕西省税改办、省财政厅下发了关于开展“乡财乡佣县监管” 试点工作的意见，这一系列的改革措施使乡镇财务管理工作更具可操作性。 但是任何改革都不可能一步到位，通过调查，改革目前显现出来效果表现为初 级目标的实现，即通过规范财政收支行为，提高财政资金使用效率，严格支出 陕西科技大学硕士学位论文 顺序，确保了乡镇人员工资的及时足额发放、乡镇机关基本运转等重点支出。 但尽管如此，乡镇财务管理还存在不少问题： 1 2 1 预算外资金管理十分混乱，乱收乱罚乱支，账外设帐，收支帐外循环， 甚至收入不进账，私设“小金库”等问题相当普遍； 1 2 2 体制不够完善。监管制度不够健全导致收支不建帐； 1 2 3 乡、村两级财力不足，资金挪用，截留问题严重，白条抵库现象普 遍存在； 1 2 4 有些乡级事业单位和村组财务组织机构设置不全，主管财务人员制 度观念不强，乡村两级财务人员素质不高； 1 2 5 挪用、虚列支农专项资金问题比较普遍； 1 2 6 损失浪费现象严重； 1 2 7 缺少必要的内控机制，外部审计监督力量薄弱， 鉴于目前乡镇财务管理工作的现状和存在的严重问题，因此无论是从理论 上还是实践上都显示出对乡镇财务问题进行研究的必要性，这就使本论文的研 究具有一定的理论价值和现实意义。 1 3 国内外研究动态和水平 1 3 1 国外研究综述 ， a 国外研究现状。 迄今为止，市场是最有效的资源配置手段，但市场机制的有效运作需要一 系列条件，而现实中这些条件又难以完全满足，因此存在“市场失灵”问题，这 为政府干预经济提供了依据。1 9 2 9 年到1 9 3 3 年西方国家陷入了空前的经济大 危机，市场失灵，亚当斯密主要从市场缺陷( m a r k e tf a i l u r e ) 所引致的社会公共 利益缺失的角度来分析财政活动，从而很自然地以“公共性”一词来把握和认识 财政问题、财政理论和财政制度。他认为，“公共收入是指为社会提供公共产 品以保证社会正常运转而取得的收入，公共支出则是为实现社会公共目的、对 社会大多数人具有福利意义的、以国家为主体将公共收入分配到提供公共产品 的部门的支出活动。概括地讲，公共财政理论的核心观点是：公共财政是弥补 市场缺陷或市场失灵的财政。随后，萨伊、李嘉图、穆勒等都对公共财政提出 了自己的观点。2 0 世纪5 0 年代以前，财务管理的研究主要是筹资和内控制度 财务管理。5 0 至7 0 年代为现代财务管理阶段，队投资管理为主。而7 0 年代以 来则为新财务管理阶段。目前，世界上大多数国家都有完整的公共部门财务管 2 乡镇财务监督管理研究 理系统，美国、澳大利亚、英国等许多国家还专门设有政府会计和财务报告准 则制定机构，制定非常详细的政府会计与财务报告准则，明确公共部门的财务 会计责任，加强公共部门的财务管理控制。目前国外研究著作一般都是实用性 较强，主要是分析公共部门财务管理现状、存在的问题并对不足之处提出改进 措施等。如英国的j o h nj g l y n n 著的公共部门财务管理探讨了英国公共部 门财务管理和财务会计的本质，分析现状、存在问题及改进措施。美国的e a r l r w i l s o n s u s a nc k a t t e l u s l e o ne h a y 合著的政府与非营利组织会计探 讨了政府与非营利组织各项交易的日常核算和财务报告等的管理。上述学者的 理论都对笔者深入研究乡镇财务监管问题提供了一定的理论依据。 b 国外现有理论在中国的局限性。 我国的乡镇管理体制与国外发达国家有所不同，我国的财务监督管理主体 主要是政府部门，各级地方政府部门负责指导各地的乡镇财务监督管理工作， 而国外农业财务监督管理主要是个体行为，财务监督管理工作是农场管理的一 部分，是一种实效性的企业财务，属于企业经济范畴。 以美国为代表的西方国家，其财务管理思想来自于西方微观经济学，产生 于企业，服务于企业，它的形式更接近于企业财务管理的方式。在国外，无 论是单一制国家还是联邦制国家，公共财政体制的设置层次相对较少。如美国， 实行的是联邦、州和地方三级财政，法国作为集权型国家的典型代表，其财政 体制由中央、大区、省和市镇四级财政组成。在财政体制运转过程中，虽然这 些国家也实行与我国相类似的分级财政体制，但是它们的农业财务监管体制却 和我国的大不相同。因此本研究主要从我国的实际情况考虑，对国外的农业财 务监督管理经验的资料收集较少，主要借鉴了国内乡镇财务管理的研究成果。 1 3 2 国内研究综述 a 国内研究现状 我国国内学者对乡镇财务监督管理的研究主要集中于针对乡镇财务监督 管理具体工作中的问题，从而提出了相应的完善对策。从乡镇财务管理体制的 探索和实践层面来看，目前对乡镇财务管理体制改革国内主要有以下几种模 式：第一种是1 9 9 8 年1 月2 2 日闭幕的中纪委二次全会提出“改革会计人员管 理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。”会计委派制是 指实行两权分离的企业由企业的所有者委任派遣主要会计人员的一种管理制 度。会计委派制是和会计任命制相对的，它的主要特点是企业的主要会计人员 由所有者委派，经营者不得干涉委派会计人员的工作，也就是说，主要会计人 3 陕西科技大学硕士学位论文 员的任用不是由经营者任命而是由所有者委派，经营者不得干预。会计委派制 在解决当时会计领域出现的一些问题的有效举措，目前主要在广东等地实行。 这其中较有影响的文章有实施村级财务全面公开，推进农村工作顺利开展， 稳定共和国基石的一大创举一上虞市财务会计代理制纪实，会计委托代 理制：一种新的财务管理模式一浙江省上虞市会计委托代理制的实践与探 索，关于会计委派制研究，会计委派制的利弊分析及进一步完善会计委派 制的建议这些文章基本上都以上虞等市作为个案，详细并生动描述了会计委 派制产生的原因、主要做法( 即制度构架) 以及有关成效。第二种是会计集中 核算制度。会计集中核算在广义上属于会计委派制，是在会计委派制基础上的 改进，会计人员的行政关系在财政，行使核算行政单位财务的职能，解决了财 政体制不顺的问题。会计集中核算是在单位财务自主权、资金所有权、资金使 用权和会计主体不变的情况下，对各单位的财务收支采取“集中管理、统一开 户、分户核算”的办法，让“有钱不见钱，用钱不出鬼”的财会管理新体制发挥 了最大效应。 b 现有理论的争议及局限性 推行会计集中核算制也存在诸多的问题，会计集中核算制并非是会计管理 改革的理想选择，如乡镇“会计集中核算”质量令人忧，乡镇会计委派工作 存在的问题及规范等，其思想概括如下：会计集中核算制度缺乏法规支撑。 至今般有看到国家统一的“会计委派制”或“会计集中核算”制度。现行会计法 规定各单位应当根据会计业务的需要设置会计机构，或者在相关机构中设置 会计人员并指定会计主管人员”。而实行会计集中核算制度后，会计核算中心 却承担了乡镇行政事业单位大部分会计核算职能，单位只设报账员；会计集中 核算重合法性，轻合理性；会计集中核算制度改变了会计责任主体。会计法 第四条规定单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负 责”。这已经以法律形式明确了单位负责人是本单位会计行为的责任主体。会 计集中核算制在一定程度上改变了单位的会计主体地位等等。但这些研究都只 是对现有的具体政策进行探讨，并没有根据我国国情、乡镇现阶段财务管理现 状以及某地区的实际情况，对加强乡镇财务管理制定行之有效的管理办法进行 过深层次的分析和研究。 4 乡镇财务监督管理研究 1 4 研究思路和方法 1 4 1 研究思路 乡镇财务管理混乱是个普遍存在的问题，所以，有必要对这一问题发生的原 因，解决办法进行深入细致的调查研究。因此本研究运用了大量，最新的调研资 料以及相关研究文献，进行认真的梳理、归纳和提炼。本研究在第一部分绪论中， 介绍论文的选题目的、意义、依据以及研究的主要内容。任何的研究都是建立在 一定的理论基础之上的，所以本研究在第二部分介绍了乡镇财务监管的理论基础 以及对现行乡镇财务监督管理问题进行剖析。在论文的第三部，充分利用笔者在 调研中所取得的第一手调研资料，分析论证乡镇财政体制改革对乡镇财务监管的 影响。本研究的第四部分首先对现有部分乡镇财务管理模式进行概述，指出每种 制度模式所取得的成效，存在不足以及改进方向，以此作为构建乡镇财务监管体 系的借鉴；第五部分将在上述研究的基础上，整理出比较系统完善的基层财务管 理规章制度以及提出一套适合本地区乡镇财务管理的新管理模式。第六部分结束 语主要指出本论文存在的不足及尚需继续研究的问题。 乡镇财务监管理论 基础及现状剖析 乡镇财政体制改革 对乡镇财务的影响 乡镇财务监 管经验借鉴 建立和完善乡镇财务监管体系 图1 1 本论文研究框架图 ， c h a r t1 - 1t h ef r a m e w o r ko ft h i sp a p e r 5 陕西科技大学硕士学位论文 1 4 2 研究方法 本文主要以企业财务管理理论为理论基础，坚持理论与实践相结合，在调 查和搜集陕西省部分区县相关资料的基础上，坚持实证分析与规范研究相结 合，运用系统分析法、比较分析法和统计分析法，对乡镇财务监督管理面临的 新问题进行分析，探讨并构建乡镇财务监督管理体系。 1 5 本文的创新点 本文的创新点主要有两个，一是将企业财务管理理论引入乡镇财务监管研 究；二是通过对乡镇财务现状及存在问题的分析，提出构建乡镇财务监管体系 的初步构想，在一定程度上为乡镇财务监管制度的规范提供有益的参考。 6 乡镇财务监督管理研究 2 乡镇财务监管的理论基础及现行乡镇财务监管问题剖析 企业财务管理理论是一套反映财务本质特征和揭示财务本质规律的知识 体系，在大力推进乡镇财务体制改革的形势下，吸收和借鉴企业财务管理理论和 方法，对于我们研究乡镇财务理论有着极其重要的意义。 2 1 乡镇财务监管的理论基础企业财务管理理论及其借鉴 企业财务活动是商品经济发展的产物，伴随着财务活动的出现、发展，企 业财务管理应运而生并且得到了长足的发展。企业财务管理理论是财务活动的 坐标，它是对财务管理活动和财务管理规律的深刻认识和抽象概括。财务管理 理论是一套反映财务本质特征和揭示财务本质规律的知识体系，是一套具有结 构性、层次性、功能性，对财务运行机制进行描述的理论体系。 企业财务管理理论可分为两个层次：一是财务管理理论框架，二是财务管 理内容。财务管理理论框架是指构成财务管理理论的要素及其在财务管理理论 中的地位、作用，各个要素之间的关系以及相互联接方式形成的整体。财务管 理理论的内容是指构成财务管理理论框架的各个要素在一定阶段的具体选择 与内容。 财务管理要素是指构成财务管理的基本元素，包括财务管理环境、财务管 理目标、财务管理假设、财务管理性质、财务管理职能、财务管理主体、财务 管理客体、财务管理内容、财务管理观念、财务管理原则、财务管理方法和财 务管理体制等。具体包括以下几方面： 2 1 1 财务管理环境、目标及假设 a 财务管理环境 企业财务管理环境，它是指对企业财务管理活动产生影响作用的企业内部 条件和外部条件的统一体，企业财务管理内外环境息息相关，不断进行物质、 信息的互动，其中最重要的包括法律环境、经济环境、金融环境等【1 1 。 借鉴企业财务管理环境的内涵，乡镇财务监督管理同样涉及监督管理环境 问题，乡镇财务监督管理环境可以分为外部环境和内部环境，外部环境主要指 对乡镇财务监督管理起重要影响的法律环境、经济环境等，内部环境指乡镇内 部的自我制约机制、自身财务内部控制制度等方面。 b 财务管理目标 7 陕西科技大学硕士学位论文 企业财务管理目标，它是指企业财务管理活动要达到的目标，它是企业财 务管理活动所希望出现的结果，是对财务管理活动提出的要求，是评价企业财 务管理活动是否合理的标准，是企业在特定环境下进行管理活动的指南，它决 定着企业财务管理的基本方向1 2 j 。 乡镇财务监督管理目标的确定要考虑更多的人文因素，它的目标可以分为 基本目标和高级目标。基本目标主要是从纯财务角度考虑，主要是从更好管理 乡镇的财务收支，确保乡镇财务正常运行，规范乡镇财务制度等方面考虑。高 级目标主要是从促进社会稳定、经济实现快速增长方面考虑。 c 财务管理假设 企业财务管理假设，它是指企业在财务管理活动中，根据财务管理活动的 内在规律和财务管理环境的要求，对那些没有确认的和无法正面论证的经济现 象和财务管理现象做出的合乎逻辑的判断，它是财务管理活动实施的前提和制 约条件。乡镇财务监督管理假设是在乡镇财务监督管理活动中，根据监督管理 活动环境的要求，对乡镇财务监督管理过程中无法论证的现象作出的判断。 2 1 2 财务管理的性质及职能 企业财务管理的性质也称为财务管理的属性，它是指财务管理所具备的特 征。乡镇财务监督管理除了具备企业财务管理的特征外，还有其特有的特征， 比如财务监督管理主体的双层性、财务监督管理客体的复杂性、财务监督管理 范围的机动性等。 企业财务管理的职能，它是指作为一种管理活动，客观上所具有的功能， 体现在通过预测、决策、计划、控制、分析等功能，使经济活动正常运行，实 现财务管理的目标要求，回答“财务能干什么”的问题【3 1 。 乡镇财务监督管理的职能主要是保证乡镇财务监督管理目标的实现，基本 目标是即期目标，它是一个要实现的短期目标，高级目标是财务监督管理的最 终目标，是乡镇财务监督管理工作要实现促进农村社会和谐化发展目标。 2 1 3 财务管理主体及客体 a 财务管理的主体 企业财务管理主体，它是指企业中从事财务管理工作、执行财务管理职能 的机构和人员，是进行财务管理活动的行为主体i4 1 。 乡镇财务监督管理主体可以分为农村集体经济组织内部主体和外部主体。 内部主体主要指以乡镇财政所为主的内部财务监督管理控制机构。外部主体主 8 乡镇财务监督管理研究 要指财政部门以及审计部门。 b 财务管理客体 企业财务管理客体，它是指财务管理的对象，是财务管理主体实施管理活 动的标的物，它是财务管理区别于物资管理、技术管理、人事管理、质量管理 的基本标志之一。财务管理对象概括为企业的资金活动，即指资金的筹集、投 放、使用、收回及分配等一系列活动。 乡镇财务监督管理客体是指乡镇行政事业单位年度财务收支计划及具体 执行情况，以及在特定时期发生的特殊事项的资金流动情况和其他群众关注的 财务事项。 2 1 4 财务管理内涵 a 财务管理的内容 企业财务管理内容，它是指财务管理主体为实现财务管理目标，在财务管 理假设基础上，为充分发挥财务管理职能，对财务管理客体实施管理的具体工 作内容，它往往是随着财务管理环境的变化而不断扩展的 5 1 。 乡镇财务监督管理内容主要包括反映乡镇财务收支情况的报表、乡镇债务情况表、 乡镇转移支付资金的使用情况等内容。 b 财务管理的原则 企业财务管理的原则，它是指企业财务管理活动必须遵循的基本行为准则 和规范。它是从企业理财实践中抽象出来的财务管理实践行为规范，它反映企 业理财活动的内在要求。财务管理原则在财务管理理论框架中具有重要作用， 对财务管理方法体系的建立起指导作用，因此乡镇财务监督管理也同样应该坚 持特定的原则开展工作【6 1 。 2 1 5 财务管理方法及体制 企业财务管理方法，它是指财务管理人员为了实现财务管理目标，完成财 务管理任务，在财务管理活动中所采用的各种方法和手段。如计划方法、决策 方法、预测方法、控制方法和分析方法 7 1 。无论是企业财务管理还是乡镇财务 监督管理活动必须要运用科学的方法，针对不同的管理内容采用不同的管理方 法。 企业财务管理体制，它是指规定企业财务关系的制度，涉及到财务责任、 财务利益、财务权限等方面，包括投资者对企业的财务管理体制和企业内部的 财务管理体制 s l 。乡镇财务监督管理体制同样涉及监督管理主体权限、乡财政 9 陕两科技大学硕士学位论文 所内部构成及实施机制等方面内容。 2 2 乡镇财务监督管理问题剖析 乡镇财务管理混乱是个普遍存在的问题所以，有必要对这一问题发生的原 因、解决办法进行深入细致的调查研究，并在此基础上形成一套科学的管理制 度。这既是政务、财务公开的需要，也是减轻农民负担的需要。 2 2 1 存在问题及现状分析 a 预算外资金管理十分混乱。 乱收乱罚乱支，收入不入帐，私设“小金库”等问题相当普遍。有的乡镇和基 层站，为了预算外资金使用方便，又能逃避财政监督检查，就设立帐外帐，使大量 的预算外资金游离于财政监控之外，成为铺张浪费等腐败问题和不正之风产生 的根源和“防空洞”1 9 1 。 b 预算内资金收支严重失衡。 一是不少乡镇支出失控，寅吃卯粮，入不敷出，财政赤字数额逐年上升，拖欠 干部工资已成为普遍问题。如去年以来，有三个乡的离退休老干部因长期领不上 工资而集体上访。二是实行税费征收、任务完成情况与包村干部工资挂钩的办 法后，有的乡统管功能差，把从群众手中征收上来的各项钱款不及时归拢，交乡 财政所入库统管，而是掌握在各个包村干部手中，自发工资，自行开支，各自为政， 胡花乱用。 c 制度不健全。收支不建帐。 在清理过的乡镇中，都没有相应的财务管理制度，财会人员手中除了保存着 不规范的票据凭证外，多数没有建立完整的经济往来帐目和会计档案。有的弄虚 作假，财务会计资料严重失真，乡镇财务管理处于失控、无序状态。有些乡镇的 主要领导对本乡财政收支情况心中无数，说不清，道不明。 d 挪用专款、借用公款现象严重。 表现在将教育经费、支农款等专项资金挪作他用，“四税”征收上清下不清。 更为严重的是，挤占挪用社会救济款、扶贫款，用于乡政府公务开支、发工资或 挪作个人使用。根据核查，有不少违纪开支都是经过集体研究或领导签字同意 的。有些干部凭职权长期借用、拖欠公款不还，不按时履行报销手续。 e 财务公开不到位。 财务无关紧要的公开，实质性内容却没有详细公开。近年来，乡镇虽然普遍 开展财务公开，但许多地方往往是由乡镇主要领导先选定公开的内容，其中并没 1 0 乡镇财务监督管理研究 有涉及到分条目的支出情况，财务公开只是搞形式、走过场，根本谈不上乡镇财 务真正公开。另外，有个别乡镇公开不及时，甚至一届任期内都没有公开过乡镇 财务。 f 票据管理混乱。 有些地方在收取各项税费和罚没款时，使用的票据不规范、不统一，自制收据， 白条收款。许多乡镇支出中，出现大量以食品、土特产、烟酒、办公用品、汽修 费等为品名的报账票据，这些难辨真伪的不合规票据背后，以改变真实内容、套 取现金为手法，隐藏着请客送礼、假公行贿、以权谋私的非法行为。这种行为的 泛滥，将形成腐化堕落、败坏党风政纪之灾。 2 2 2 乡镇财务管理弱化的原因 造成上述乡镇财务管理弱化的原因很多，主要有以下几个方面： a 乡镇领导财经法纪观念淡薄。 少数个别领导，受当社会前上不正之风的影响，对存在的问题抱着侥幸心 理，未认识到存在这些问题的严重性。随着市场经济体制的逐步建立，商品经 济大潮的冲击，一部分人一味追求物质享受，成了拜金主义、享乐主义腐朽思 想的俘虏。 b 是乡镇财政监督不力，乡镇领导对财务管理及其职能作用认识不全面， 不劭位。 大部分乡镇领导在运用财政职能手段上，重财政组织收入职能，轻财政管 理监督职能。这里也存在两种意识，一种是对财政、财务管理确实重视不够， 工作中淡化了财政管理职能；另一种是对财政管理工作缺乏正确认识，认为乡 镇工作有一定的特殊性，不那么严格、规范，如果管理太严、太规范了，工作 会受到束缚。 c 财政、审计监督权受限。 财政、审计等部门对查出的间题，只能依照财经法规象征性地位进行处罚， 无权直接追究领导任，造成有些问题屡查屡犯。 d 是乡镇级财会人员来源渠道多，业务素质差。 据调查，乡级财会人员只有少部分是国家分配的大中专毕业生，其他大部 分是乡镇干部的亲属、亲信或“圈内人”。更有少数财会人员无视国家财经法律、 法规，使国家的财经法规、财务制度不能落到实处。 e 税务部门对票据把关不严。 税务部门有时为了眼前利益，看重税收任务的完成，忽视发票管理的重要 陕西科技大学硕士学位论文 性，造成这些领导有空可钻。 f 上级财政部门对乡镇财财务管理工作缺乏指导、检查、评价。 上级部门平时对乡镇财务工作的要求，往往是重年度计划任务完成的督 促，轻财务管理水平的提高，对规范管理工作缺乏明确的检查考核指标【1 0 】。 乡镇财务监督管理研究 3 乡镇财政体制改革对乡镇财务的影响 乡财乡用县监管制度的实施能够为乡镇财务监管提供有益借鉴1 1 1 1 ，以下本 文将以陕西省高陵县和周至县的乡财乡用县监管为例加以借鉴。 税费改革以来，特别是我省停征农业特产税和农业税实行零税率以来，乡 镇财政实际可支配财力大大减少，在面临乡镇运转更加困难的情况下，2 0 0 5 年西安市部分区县积极推行了“乡财乡用县监管 改革。这项改革的实施，市 里只提出了指导意见，并没有搞“一刀切”，也未制定试点工作的统一方案，各 区县根据各自的实际情况，不拘一格地采用了不同的改革模式。 3 1 改革实施概况 由于各区县的经济状况不完全相同，所以在“乡财乡用县监管 改革的具 体环节和进程上都也有差异。周至县的改革与省税改办、省财政厅关于开展 “乡财乡用县监管”试点工作的意见基本一致；高陵县则在意见的指导思 想下，结合本地情况在形式上有所变通；蓝田和户县等区县只选择一个乡镇先 行试点：雁塔、未央、闰良等区县财政情况较好，乡镇运转方面的压力要远小 于周至、高陵等县，故而在试点阶段，只是进行了可行性的调研分析和方案的 论证，暂未进入实施阶段。现在以已经全面推“乡财乡用县监管”改革的周至 县和高陵县为例，分析比较两种模式的异同和效果以及对乡镇财务的影响，为 建立和完善乡镇财务监管体系提供参考。 3 2 周至县的改革模式 3 2 1 周至县的乡镇财政在改革实施前的状况 a 收支规模逐年减小，乡镇财政管理职能弱化。 2 0 0 2 年周至县乡镇财政收入3 7 4 6 万元，占全县地方财政收入的6 4 7 ， 2 0 0 5 年乡镇财政组织收入预算安排7 5 2 万元，仅占全县地方财政收入1 9 9 ， 较2 0 0 2 年下降8 7 1 。农村税费改革对该县乡镇一级财政收入的影响很大。 同时，在支出方面，由于乡镇教育等部分单位财务管理体制的上划，乡镇机动 财力减少，支出规模也大幅度下降。2 0 0 1 年该县乡镇财政支出8 8 3 5 万元，占 全县财政总支出的5 8 4 ，2 0 0 4 年乡镇财政支出2 6 0 0 万元，占全县财政总支 1 3 陕西科技大学硕士学位论文 出的1 3 5 ，较2 0 0 1 年减少了6 2 3 5 万元。 b 旧的财政体制难以有效调动乡镇增收节支的积极性，乡镇财政运转困 难。 农村税费改革前，周至县实行“划分收支，核定基数，增收分成的县对 乡镇财政体制，乡镇每年可以从增收中分得较多的财力，利益驱动机制较为完 善。这部分机动财力基本可以保证乡镇正常运转和各项社会事业发展的需要。 税改后，特别是农业特产税和农业税停征后，国家开始实行严格的土地紧缩政 策，乡镇收入大幅度下降，“增收分成”成为一个空壳，乡镇的运转出现前所未 有的困难。 c 乡镇赤字规模逐年扩大，赤字乡镇逐年增多。 1 9 9 5 年，周至县全县乡镇总赤字5 0 万元，到2 0 0 4 年，乡镇财政赤字增至 3 3 7 9 万元，赤字乡镇也由1 9 9 5 年的1 4 个，增加到2 0 0 4 年的2 2 个，县对乡镇 财政体制的改革势在必行。 d 镇债务增多，多数乡镇财政负债运行。 据调查，周至县截至今年4 月份，乡镇各类债务达到1 2 亿元。其中直接 债务占8 3 ，隐性债务占1 7 ，是2 0 0 5 年乡镇财政全年预计收入的1 6 倍。乡 镇债务呈现出累积时间长、规模庞大、成因复杂、债务利息高等特点，并且债 务呈逐年上升趋势。 e 财政所工作任务减轻，人员过剩。， 税改前，财政所主要承担者2 0 0 0 多万元的农业各税征收任务，尤其是特 产税测产量大，计税复杂，征收难度大，需要大量人力。县上从实际工作出发， 逐年充实征管队伍，到2 0 0 4 年底，全县乡镇财政人员达2 9 4 人。与现在承担 的工作任务相比，人员显见过剩。以哑柏镇为例，财政所现有2 3 人，但实际 工作仅需要6 7 人，精简机构成为迫切需要解决的难题。 另外，周至县的乡镇财政所一直由乡镇政府管理，县财政局与财政所之间 是两级政府职能机构的对应关系，在这样的基础上，周至县所推行的“乡财乡 用县监管”是通过撤消乡镇总预算会计、加强会计集中核算和代理记账，将乡 镇作为县级政府的预算单位来进行管理来实现的。改革以“预算共编、账户统 设、集中收支、采购统办、票据统管 为核心内容，由县级财政部门直接管理 并监督乡镇财政收支。 3 2 2 周至县实施此项改革的基本原则 a 统一预算编制的原则。 1 4 乡镇财务监督管理研究 由乡镇政府按照全县统一标准编制本级预算、决算草案，并负责预算的执 行，县财政按统一政策对乡镇预算编制进行指导和监督。 b 资金所有权、使用权和审批权不变的原则。 乡镇各项资金归乡镇所有，按财务制度的规定审批和使用，村级组织的各 项支出按原审批权限和程序执行；不改变乡镇债权、债务关系，乡镇原有的各 项债权债务仍由乡镇享有和承担。 c “收支两条线乃管理的原则。 乡镇所有收入上划县级，作为县级固定收入，由县财政直接对国税、地税、 乡镇财税等部门进行考核。县财政按照上划基数给予乡镇财政转移支付补助， 保证乡镇的既得财力不变。乡镇支出资金由县财政局统一调度。 d 财务核算实行代理的原则。 撤消乡镇行政事业单位会计岗位和账户，乡镇行政事业单位的财务收支由 乡镇委托县级会计核算中心代理记账，县级会计核算中心增设2 个乡镇核算柜 组，办理日常会计核算业务，负责乡镇政府各预算单位财务的报账审核和监督， 并按时向乡镇政府报送会计报表；村级组织的各项收支业务由乡镇农村财务中 心按规定实行集中核算。 周至县的改革撤消了乡镇总预算会计岗位，在县财政局预算科设立“乡镇 财政核算组，增设2 3 个工作岗位，全面代理乡镇总预算会计业务，负责乡 镇财政预算和财务的审核。财政所设立财政结算员，具体负责乡镇财政预决算 方案的编制工作，办理乡镇预算内外收入的缴库和支出报账工作，提出乡镇财 政日常用款计划，与财政局进行结算、对账，领取和缴销乡镇财政各类票据， 向乡镇政府提供设计财政管理方面的政策和报表数据。 3 3 高陵的改革模式 高陵县作为西安市的“乡财乡用县监管”试点区县，在西安市农村税费 改革领导小组关于深化农村税费改革的实施意见的指导下，结合该县实际， 在改革形式上与周至县的改革存在不同之处。 高陵县与周至县相比，改革的环境有同有异。相同之处在于，都存在乡镇 收支规模减小、乡镇债务庞大等问题；不同之处在于，高陵县的财政所一直由 乡镇政府和县财政局双重管理，财政所与财政局的关系有两层，一是两级政府 职能部门的对应关系，二是人员管理和业务指导的关系。所以，在推行“乡财 乡用县监管 改革的过程中，该县更注重于通过财政所职能的转变，赋予其为 乡镇政府提供财务核算服务的职能，维持乡镇的总预算会计职责不变，维护乡 陕西科技大学硕士学位论文 镇作为一级政府对应的一级财政。 3 3 1 高陵县实施改革前面临的状况 a 大部分乡镇财政收支规模小。高陵县下辖十个乡镇，乡镇财政收入平均 在2 0 0 万元左右，财政自求平衡和自我发展的能力比较弱。 b 旧的县对乡财政体制已经到期，新体制的制订与“乡财乡用县监管 改 革相互衔接。 c 乡镇普遍欠债较多。截止2 0 0 4 年底，乡镇本级欠账2 7 0 0 万元，农村村 组欠账3 4 0 0 万元，其中教育欠账2 7 0 0 万元。这些债务主要是以前年度中小学 楼房化建设、乡镇政府办公环境改造及乡镇市场、道路建设过程中遗留下来的， 已经成为影响乡镇稳定的隐患。 3 3 2 高陵改革模式的特点 a 财权与事权相统一。 从有利于乡镇政权建设和乡镇经济、社会发展出发，将适合乡镇管理的事 权划归乡镇，将适合县级管理的事权划归县级，具体表现为在重新界定县乡事 权的基础上，将农村义务教育、民政优抚和财政管理事权上划县级，县级财政 承担了乡镇财政原来的大部分支出责任。同时，相应调整财权，财权与事权保 。持对应，需要上级承担