（行政管理专业论文）我国乡镇政府政策执行力问题研究.pdf

我国乡镇政府政策执行力问题研究 中文摘要 在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节。政策执行力 是政府执行力进而是政府能力建设的重要组成部分。在新农村建设过程中，乡镇 政府发挥主导作用，是将新农村建设的各项政策落到实处的关键，因此，研究乡 镇政府政策执行力问题，具有十分重要的理论和现实意义。本文以新农村建设为 背景，分析了乡镇政府政策执行力不足的表现和原因，并提出了提升乡镇政府政 策执行力的四种路径：焦点路径、分析层次路径、因变量路径和非实证路径。 文章共分为六个部分：第一部分为引论，主要叙述了问题的提出与研究背景、 理论价值与现实意义、研究思路与研究方法、创新与局限等。正文第一章探讨了 乡镇政府政策执行力研究的文献述评及其理论依托。第二章论述了乡镇政府政策 执行力的基本问题，即政策执行力的概念、乡镇政府政策执行力的特性以及乡镇 政府提升政策执行力的必然性和必要性。第三章分析了影响乡镇政府政策执行力 的相关因素，这些因素包括政策本身的因素、执行主体因素、执行资源因素、执 行环境因素和利益因素等，并在此基础上指出，利益因素是影响乡镇政府政策执 行力的主导因素。第四章分析了我国乡镇政府政策执行力的不足的表现及其原因。 第五章是本文的落脚点，主要阐述了提升乡镇政府政策执行力的路径：改革乡镇 行政体制，建设服务型乡镇政府；实现国家、组织和个体的和谐；文化、生态、 制度多管齐下；培育多元主体，实现政府“善治 。笔者最后指出，提升乡镇政府 政策执行力，必须以建立服务型乡镇政府和执行力型乡镇政府为目标。 关键词：乡镇政府；政策执行；政策执行力；公共政策；政府执行力 作者：周定财 指导老师：乔耀章( 教授) 芮国强( 研究员) s t u d i e so np o l i c ye x e c u t i v e a b i l i t yo fc h i n e s e t o w n sg o v e r n m e n t a b s t r a c t p o l i c ye x e c u t i v ei sak e yl i n ki nt h el i f ec y c l eo fp u b l i cp o l i c y p o l i c ye x e c u t i v e a b i l i t yi st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n tt h a tt h eg o v e r n m e n t a le x e c u t i v ea b i l i t ya n dt h e nt h e g o v e r n m e n ta b i l i t y c o n s t r u c t i o n i nt h ep r o c e s so fn e wr u r a lc o n s t r u c t i o n ，t h et o w n s g o v e r n m e n tb r i n g st h el e a d i n gf a c t o re f f e c ti n t op l a y , w h i c hi st h ek e yo fc a r r y i n g v a r i o u sn e wr u r a lc o n s t r u c t i o np o l i c i e so u tt ot h el e t t e r t h e r e f o r e ，s t u d y i n gt h ep o l i c y e x e c u t i v ea b i l i t yo fc h i n e s et o w n sg o v e r n m e n th a sv e r yi m p o r t a n tt h e o r ya n d p r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e w i t hn e wr u r a lc o n s t r u c t i o nf o rb a c k g r o u n d ，t h i sa r t i c l ea n a l y s e st h e i n s u f f i c i e n tb e h a v i o ra n dc a u s eo fp o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo ft o w n sg o v e r n m e n t , a n d t h e ns u g g e s t sf o u ra p p r o a c h e so fl i f t i n gi t ：f o c u sa p p r o a c h , l e v e lo fa n a l y s i sa p p r o a c h , d e p e n d e n tv a r i a b l ea p p r o a c ha n dn o n - p o s i t i v ea p p r o a c h t h i sa r t i c l ei n c l u d e ss i xp a r t s ：p a r to n ei si n t r o d u c t i o n ，w h i c hn a r r a t et h ep r o b l e m a n di t sb a c k g r o u n d ，t h e o r yv a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，r e s e a r c hr o a da n dr e s e a r c h m e t h o d ，i n n o v a t i o na n dl i m i t a t i o n ，a n ds oo n i nc h a p t e ro n e ，t h ea u t h o rd i s c u s s e st h e d o c u m e n tc o m m e n ta n dr a t i o n a l eo ft h er e s e a r c ho np o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo ft o w n s g o v e r n m e n t c h a p t e rt w oc o m m e n tt h ef u n d a m e n t a lp r o b l e mo fp o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t y o ft o w n sg o v e r n m e n t ，n a m e l yt h ec o n c e p to fp o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t y , t h ep a r t i c u l a r i t y o fp o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo ft o w n sg o v e r n m e n t ，c e r t a i n t ya n dn e c e s s i t yo f l i f t i n gt h e p o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo ft o w n sg o v e r n m e n t t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e st h er e l e v a n t f a c t o r so f a f f e c t i n gp o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo ft o w n sg o v e r n m e n t t h e s ef a c t o r si n c l u d e p o l i c ys e l f , e x e c u t i v eb o d y , e x e c u t i v er e s o u r c e ，e x e c u t i v ee n v i r o n m e n ta n db e n e f i t o n t h eb a s eo ft h i s ，t h ea u t h o rp o i n to u tt h a tb e n e f i tf a c t o ri st h el e a d i n gf a c t o ra m o n gt h e s e c h a p t e rf o u ra n a l y z et h ei n s u f f i c i e n tb e h a v i o ra n dc a u s eo fp o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo f c h i n e s et o w n sg o v e r n m e n t c h a p t e rf i v ei st h eg o a l ；m a i n l ye x p o u n dt h ea p p r o a c ho f l i f t i n gp o l i c y e x e c u t i v ea b i l i t yo ft o w n s g o v e r n m e n t i n c l u d i n gr e f o r m t o w n s i i s t u d i e so np o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo f c h i n c s e t o w n sg o v e r n m e n t a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，c o n s t r u c ts e r v i c e - o r i e n t e dt o w ng o v e r n m e n t ；r e a l i z et h ec o u n t r y , o r g a n i z a t i o na n dp a r t i c u l a rh a r m o n y ；c u l t u r e ，o r g a n i s ma n ds y s t e ma r ei np r o g r e s sa tt h e s a m et i m e ；c u l t i v a t et h em u l t i v a r i a t eb o d y , r e a l i z eg o v e r n m e n t “g o o dg o v e m a n c e ”a t l a s t ，t h ea u t h o rp o i n to u tt h a tl i f t i n gp o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t yo ft o w n sg o v e m m e n tm u s t t a k es e r v i c e o r i e n t e da n de x e c u t i v ea b i l i t yt y p et o w ng o v e r n m e n ta st a r g e t k e yw o r d s ：t o w n sg o v e r n m e n t ；p o l i c ye x e c u t i v e ；p o l i c ye x e c u t i v ea b i l i t y ；p u b l i c p o l i c y ；g o v e m m e n t a le x e c u t i v ea b i l i t y i i i w r i t t e nb yz h o ud i n g - c a i s u p e r v i s e db yp r o f e s s o rq i a oy a o - z h a n g p r o f e s s o rr u i g u o - q i a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中蚍明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 一 研究生签名：丘阻e t 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 我国乡镇政府政策执行力问题研究引论 引论：关于问题的审视 一、问题的提出及研究背景 2 0 世纪7 0 年代初，哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表公共政策执行问题的 报告，提出了政策的执行问题。1 9 7 3 年，美国加州大学学者普勒斯曼( j e f f r e y l p r e s s m a n ) 和威尔达沃斯基( a a r o n b w i l d a v s k y ) 在对奥克兰实验案例研究的基 础上发表政策执行一书，将“政策执行偏差”引入了学术研究的范畴，对政 策执行偏差现象进行了追本溯源式的剖析，引发了政策执行研究的热潮，从而导 致了2 0 世纪7 0 - 8 0 年代所谓的“执行运动 ( i m p l e m e n t a t i o nm o v e m e n t ) 的兴起。 检视人类社会发展的历史谱系，可以发现，政策执行失灵始终是各个时期的 政府和它的人民共同面对的一个难题。西方发达国家存在执行力不足的问题，如 美国政府从6 0 年代末开始推行一系列社会公共工程，如向贫穷开战、扩大就业等， 这些鼓舞人心的庞大政府计划，执行的结果要么成就有限，要么遭受挫折，要么 以失败告终；2 0 0 4 年美国发生的飓风救灾活动中有倒卖救援物资，使救援物资不 能到达灾民手中，执行不到位的情况；美国吸毒、贩毒、艾滋病有蔓延的趋势。 这一系列的社会问题和现象都说明政府政策执行力不足或者缺失的问题。在我国 政策实践中，政策执行达不到应有的效果、偏离或者背离政策目标、上有政策下 有对策的现象时有发生，这引起了许多政策学家从不同视角对政府政策执行问题 进行研究。但无论从哪个方面进行研究，政策执行力的问题都是一个不可跨越的 核心问题。 当前，研究我国乡镇政府政策执行力问题，有着良好的国际背景和社会背景： 1 、经济全球化趋势日益明显，中国面临着前所未有的挑战和机遇全球化是 世界经济发展的必然趋势，是我们所处时代的基本趋势和基本特征之一。它对整 个世界的经济发展产生了深刻影响。中国加入w t o 已有8 年，已基本熟悉和适应 w t o 规则。但是，中国要实现又好又快地发展，就必须抓住机遇，进一步深化政 府改革。在经济全球化的大背景下，无论政策的制定还是执行，都必须与国际接 轨，与市场经济发展相互促进，为经济的更好、更快发展营造良好的氛围。而乡 镇政府作为政策执行的最终体现和集中代表，提高其政策执行力就显得尤为迫切。 2 、体制转轨日益深刻，政策执行相对落后。中国虽然已进入完善社会主义市 我国乡镇政府政策执行力问题研究引论 场经济体制的新阶段，但离真正实现转型还有相当大的距离。在实现转轨过程中， 政府应发挥主导作用，乡镇政府的政策制定和执行就显得相当重要了。在政策执 行上，要把政策执行与市场经济相结合，政策执行是为市场经济服务的，不要为 了执行而执行，要充分发挥政府及政策的服务性功能，而不是政府的强制性功能。 3 、和谐社会建设日益推进，政府自身和谐有待改进。和谐社会是一个多层面 的大系统，政治和谐是和谐社会的一个子系统。政府和谐是政治和谐进而是和谐 社会的重要组成部分，构建和谐社会的成败取决于政府和谐及其程度。政府和谐 首先表现为纵向垂直层面的中央政府和地方各级人民政府之间以及地方政府中上 下级政府之间的和谐。而在政策实践中屡屡出现的“上有政策，下有对策”现象 就是中央政府和地方政府之间、地方政府中上下级政府之间不和谐的集中体现。 深入推进和谐社会，必须着力解决“上有政策，下有对策”现象，提升政策执行 力，实现政府自身和谐。 4 、新农村建设中，乡镇政府发挥主导作用乡镇政府在我国社会主义建设中 一直扮演着重要的角色，乡镇政府的计划、组织、领导、协调、控制、创新是新 农村建设的根本保证。只有在乡镇政府的引导、指导、领导下，才能切实解决农 村、农业、农民问题。在新农村建设中，乡镇政府的作用是公共物品的提供者、 农村利益矛盾的协调者、农村社会均衡发展的推动者和城乡和谐发展的引领者。 要充分发挥和实现政府主导作用，就必须加强政策的制定和执行，提升乡镇政府 的政策执行力。当前，我国乡镇的政策绩效预期与现实状况的改善程度形成了较 大的反差，中央政策制定了一系列的政策措施，但是到了基层政府执行起来困难 重重，效果甚微，这种现实也更凸显了对我国乡镇政策执行环节研究的重要性。 总之，乡镇政府是党的路线、方针、政策的具体落实者，是党和政府与人民 群众联系的桥梁和纽带，也是党和政府形象的直接体现者。因此，当前摆在我国 乡镇政府面前很重要和很现实的一个问题是如何提升政策执行力的问题。 二、理论价值与现实意义 政策执行是政策过程的中介环节，政策方案一旦经合法化过程并公布之后， 便进入政策执行阶段，政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是 政策过程的一个重要阶段。在我国，乡镇政府政策执行力的研究有着特殊重要的 意义。 回乔耀章：略论政府和谐，江苏行政学院学报) 2 0 0 6 年第2 期。 2 我国乡镇政府政策执行力问题研究 引论 ( 一) 研究乡镇政府政策执行力的理论意义 首先，研究政策执行力是政策科学的基本任务。政策执行是公共政策过程的 关键环节，一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；另一方 面，通过政策执行可以检验政策的产出质量，可以根据政策实际的发展修正和完 善政策，提高政策的可行性和有效性。同时，根据委托一代理理论，政策执行是 实现委托人( 人民群众) 与代理人( 公共管理者) 利益一致的手段。在我国政策 实践中，委托人是人民群众，代理人是党的干部和公务员，二者在利益和目标上 是一致的。所以，实现全心全意为人民服务宗旨的手段就是公共政策，而实现政 策目标的核心环节正是政策执行。 其次，研究政策执行力有利于深化政策科学的内涵。政策科学自2 0 世纪5 0 年代产生，经历了政策制定研究( 6 0 年代前期) 、政策咨询研究( 6 0 年代后期) 、 政策周期研究( 7 0 年代前期) 、政策效率和政策信息多元化研究( 8 0 年代) 以及 政策应用和政策绩效评估研究( 9 0 年代以后) 等几个阶段。而一个完整的政策过 程应包括政策分析、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结。由此可见，历 史和现实中对于政策执行问题的研究十分欠缺。因此，政策执行，尤其是政策执 行力的研究，可以拓宽政策科学的研究范畴，进而深化政策科学研究的内涵。 最后，研究政策执行力有利于完善政策执行的理论体系。早期学者认为，一 旦政府制定或者采纳了一项方案，并且拨付了必要的经费，决策便自然得以实施， 目标便可以达成。按照这个逻辑，如果政策本身正确完善，那么，政策就会得到 不折不扣的执行。在这种思想的指导下，他们把主要精力集中于政策的制定和完 善，而对政策执行重视不够。政策执行正式进入人们的视野是在2 0 世纪7 0 年代 以后。并且，即使在研究政策执行，学者们也将更多的精力放在政策执行的模型 分析、影响因素探讨、过程研究以及相应保障上，对政府的政策执行能力以及某 一级政府的政策执行力的研究几乎没有涉及。因此，本文紧紧抓住政策执行力， 特别是乡镇政策执行力问题进行深入系统研究，在目前政策制定和政策评估研究 领域比较兴盛、而政策执行研究领域比较匮乏的情况下，对于完善政策执行的理 论体系，弥补政策执行研究领域的缺陷上也起到了添砖加瓦的作用。 ( 二) 研究乡镇政府政策执行力的现实意义 从实践上看，研究乡镇政府政策执行力有助于改善政策质量、提升政府能力、 促进新农村建设。 我国乡镇政府政策执行力问题研究引论 l 、研究乡镇政府政策执行力有助于破解乡镇政府政策执行的困境 我国乡镇政府政策执行总体状况良好，但政策得不到有效执行的情况亦普遍 存在。例如，“上有政策，下有对策 ，“空谈多、口号多、决策多，而执行少， 手段过激、强硬执行等现象都是政策执行研究需要解决的现实问题。而且，造成 政策执行失灵、失效的原因是复杂的。首先，利益多元化影响了政策执行有效性。 利益是人类生存和发展所需要的一种资源和条件，可以说“人们奋斗所争取的一 切，都同他们的利益有关”。政策制定和执行的目的就在于调整人与人之间，地 区与地区之间的利益关系。改革开放以来，随着中央不断向地方下放权力，地方 自主权的扩大和地方财力的增长，也使地方的利益要求进一步膨胀，出现地方与 中央的博弈现象。有的地方政府在执行中央政策时，往往从局部利益和地方利益 出发，有选择地执行中央政策，甚至出台符合地方利益的地方政策替代中央政策。 其次，事权分离也是导致政策执行不力的原因之一。在我国还存在中央和地方、 职能部门之间事权划分不清的情况，或者执行政策所需的财权、事权不统一。政 策执行主体在履行职责和执行政策时，往往受到人财物等资源的限制。再次，我 国行政组织的权力链较长削弱了政策管理的控制力和监督力。我国的政策执行主 要依靠政府部门，政府部门分国务院、省级、地市级、县级、乡镇五级，执行链 条较长使得执行主体的权力和权威在逐级传递过程中遭到削弱，政策信息在传递 过程中难免失真，也给政策执行的控制和监督带来困难。 2 、提升乡镇政府政策执行力有利于加强乡镇政府能力建设 在我们这样一个拥有9 亿多农民的国家里，乡镇政府越来越占有重要而特殊 的地位。乡镇政府为了更好地管理本区域内的社会公共事务，就必须根据社会发 展与经济发展的需要，及时、正确地制定公共政策。而“即使有了最好的政策， 也难以确保获得成功”圆。这就是说，正确的政策方案要变成事实，有赖于政策的 有效执行。因此从这个意义上说，乡镇政府政策执行力是乡镇政府能力的核心要 素。通过政策的有效执行，可以使公共政策实现既定目标、发挥政策效果，解决 群众关心的问题；有效的政策执行过程能够促进政府与公民社会的良性互动，可 以使政策执行者深入基层，倾听群众呼声，关心群众疾苦，保持同人民群众的密 切联系，最终能够提升乡镇政府能力。 。马克思：第六届莱茵省议会的辩论( 第一篇论文) ) ，马克思恩格斯全集( 第l 卷) ，人民出版社1 9 7 9 年 版，第8 2 页。 西 美 威廉阿瑟刘易斯；发展计划：经济政策的奉质 ，北京经济学院出版社1 9 9 1 年版 4 我国乡镇政府政策执行力问题研究引论 3 、提升乡镇政府政策执行力有助于推进社会主义新农村建设 新农村建设是党中央国务院审时度势，根据我国农村实际提出的解决“三农 问题的重要战略方针，是2 0 世纪5 0 年代以来社会主义理念在农村现代化建设方 面的延续，更是社会主义自身创新的一个重要内容。社会主义新农村建设包括基 础设施建设( 经济基础设施和社会基础设施) 、经济建设、组织建设、社会建设 和文化建设，因此是一个长期的建设过程，也是一个完整、全面、复杂的系统工 程，不仅需要广大农民发挥主体作用，更需要乡镇政府发挥主导作用。乡镇政府 是城乡统筹、工农统筹、新农村建设各个方面统筹的最佳结合点，处在新农村建 设的一线。在新农村建设的过程中，乡镇政府要承担推动者、( 政策) 支持者的 责任。通过提升乡镇政府的政策执行力，可使乡镇政府更好地将中央和上级政府 的有关政策不折不扣地贯彻下去，因地制宜地解决新农村建设中遇到的各种问题， 促进新农村建设的发展。 三、研究思路与研究方法 ( 一) 研究思路 本文旨在针对目前普遍存在的政策执行失灵、执行不力，“上有政策，下有对 策 等执行不到位的现象进行分析，结合国内外政策执行力研究现状，提出提升 我国乡镇政府政策执行力的途径，以期为我国服务型、责任型、回应型、法治型、 执行型、前瞻型乡镇政府的建设出谋划策。为达到这一目的，本文采取以下研究 思路： 首先，本文以乡镇政府这一中国最基层政府作为切入点，结合国内外政府改 革中提升政府政策执行能力的时代背景，以及构建社会主义和谐社会和建设社会 主义新农村的现实诉求，明确提升我国乡镇政府政策执行力的必然性和迫切性。 其次，通过回顾我国乡镇建制的变迁以及乡镇政府机构改革的基本状况，探 讨我国乡镇政府政策执行力的现状，从而明确在构建社会主义和谐社会和建设社 会主义新农村的进程中，提升我国乡镇政府政策执行力的主要环节和努力的方向。 再次，以政策执行理论、街头官僚理论、集体行动理论和委托代理理论为 支撑，探讨我国乡镇政府政策执行不力的表现及原因，把建立服务型和有效执行 型政府作为提升我国乡镇政府政策执行力的目标，形成我国乡镇政府政策执行力 建设的基本框架。 d 周定财杨静慧：新农村建设背景下的政府管理创新，高校社科动态2 0 0 7 年第3 期。 5 我国乡镇政府政策执行力问题研究 引论 最后，针对我国乡镇政府政策执行中存在的问题，以服务型政府理论和执行 力型政府理论为依托，着力探求提升我国乡镇政府政策执行力的可行路径，从而 为我国各级地方政府特别是乡镇政府政策执行能力的提升提供借鉴和指导。 ( 二) 研究角度 1 、本文着重从政策执行的角度，研究乡镇政府在政策执行过程中的执行力问题 政府在管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的过程中，必须有效执 行政策，回应公众诉求，服务社会大众，处理社会危机，解决社会问题，指导下 级工作，等等，因此在各方面都表现出一定的执行力。本文着重从政府对政策、 决策、路线、方针执行的角度，研究政府在执行这些路线、方针、政策、决策任 务过程中的执行力。为此，可以用多个标准来评价政府的政策执行力大小，分析 政策执行力低下的原因以及影响政府政策执行力的因素。从这一角度研究乡镇政 府的政策执行力，有利于提高政府对政策的执行力度，促进各项政策、决策和路 线方针的有效落实。 2 、本文抓住利益差异这一核心要素，研究影响乡镇政府政策执行力的多重因素 乡镇政府在政策执行的过程中，由于受到多重因素的影响，会导致政策执行 失灵，影响乡镇政府的政策执行力。这些因素包括：执行主体因素、目标群体因 素、执行环境因素、执行资源因素、执行手段因素、执行体制因素等。然而，利 益是人们行为的根本动因，利益差异是导致政策不能有效执行的深层次原因。从 这一核心要素为中心研究乡镇政府的政策执行力，有利于我们清晰地认识利益是 影响乡镇政府执行力的主导因素，有利于我们更好地处理各种利益关系，从利益 整合的角度去消除影响乡镇政府政策执行力若干障碍。 3 、本文以对乡镇政府的考察为例来分析研究我国地方政府的政策执行力问题 由于当前我国地方政府的层级较多，如果笼统地对各级地方政府政策执行力 作全面的分析研究，将会面临着难以全面考察和准确衡量的困难，也会陷入如何 处理特殊性和差异性的两难境地。为此，本文以乡镇政府这一特殊的地方政府为 对象来考察，这不仅有利于指导乡镇政府提升自身的政策执行力，更好地推进社 会主义新农村建设，而且可以为研究其他层级地方政府的政策执行( 力) 问题提 供借鉴。 ( 三) 研究方法 鉴于以上研究思路和研究角度，本文拟采用以下研究方法： 6 我国乡镇政府政策执行力问题研究引论 1 、文献研究法。通过查阅国内外有关政策执行力特别是我国乡镇政府政策执 行力方面的文献，主要包括论著、论文、研究报告等，了解国内外学者在此方面 研究的基本状况、研究重点、存在的不足及研究趋势等，在此基础上确定本文研 究的视角和研究的框架。文献主要来源于：( 1 ) 电子数据库：中国期刊网、中文 科技期刊数据库、万方数据库、维普资讯网等；( 2 ) 因特网相关网站；( 3 ) 有关 书籍和期刊。 2 、历史研究法。通过探讨我国传统计划经济体制下乡镇政府政策执行的特点， 了解我国乡镇政府政策执行能力建设的历史沿革和发展现状，找出目前我国乡镇 政府政策执行能力低下的主要表现及其原因，从而明确我国乡镇政府政策执行能 力建设的目标、方向和具体措施。 3 、比较研究法。根据一定的标准，把相关的事物联系起来进行研究，确定其 异同，找出其内在联系和共同规律，以把握研究对象的特性和规律。比较研究法 主要有三个方面：( 1 ) 纵向比较：将乡镇政府政策执行力与其它地方政府的政策 执行力进行比较，从而找到乡镇政府政策执行力的特殊之点以及提高乡镇政府政 策执行力的困难之处。( 2 ) 横向比较：将政府的政策执行与企业的政策执行进行 一定的比较，从而将企业的高效执行力经验运用于政府政策执行力的提升上。( 3 ) 跨国比较：将我国乡镇政府政策执行与西方发达国家政策执行进行比较，从而在 提升我国政府政策执行力方面有所借鉴。 四、创新与局限 ( 一) 可能的创新之处 1 、研究视角的创新。目前国内外学者研究政策执行力或政府执行力时，主要 从政治学、经济学、制度分析、委托一代理理论、制度创新、政策网络、政策执 行主体以及和谐社会等视角来展开。本文将以利益为分析视角进行研究，认为利 益差异是导致政策执行失灵和政策执行力不足的主要原因。 2 、研究内容的创新。这集中体现在三个方面：( 1 ) 国内外的研究大多研究的 是“政府执行力”，而本文主要研究政府的“政策执行力”。笔者认为，政策执行 力是政府执行力的重要组成部分，具有高效政府执行力的政府必然首先是具有较 高的政策执行能力的政府。( 2 ) 目前国内外的研究大都研究的是广义层面上的“政 府执行力 或“地方政府执行力 ，鲜有涉及到基层政府( 乡镇政府) 一级政策执 行的问题。本文主要就我国乡镇政府的政策执行力问题展开论述，找出我国乡镇 我国乡镇政府政策执行力问题研究引论 政府政策执行不力的原因及其影响因素，并就此提出相应的对策。从而丰富了我 国乡镇政府的政策执行研究，在某种程度上弥补了这一特定领域的研究不足。( 3 ) 本文从比较的视角，对我国乡镇政府政策执行力的特性进行了初步探讨，指出我 国乡镇政府政策执行力与县级政府、省市政府、社区、街道等的执行力既存在相 同点，也有自己的特殊之处，这正是本文研究的契机之一。 3 、深入系统性。我国对乡镇政府政策执行力问题的研究刚刚起步，学者们的 研究成果不免肤浅与零散，对我国乡镇政府政策执行力建设尚不能起到科学有力 的指导作用。本文将在前人初步研究的基础上，联系我国国情，继续深入系统地 研究这一问题，强化科研成果的深度和系统性，弥补前人研究的肤浅和零散性， 以期更好地推动和促进我国乡镇政府政策执行力的建设。 ( 二) 论文存在的不足 l 、研究方法的局限。本文在研究方法上还有待改进：一是本文主要运用了文 献研究、历史研究和比较研究等方法，以定性研究为主，缺少量化的指标、数据、 统计值等定量研究资料，存在定性方法固有的局限性。二是本文侧重于理论研究， 缺少实际的个案考察，使全文显得空洞，也缺少具体性和针对性。 2 、相关资料的欠缺。本文在研究资料的收集上还有一些盲点。例如，由于条 件所限，在运用比较研究法时，对于国外乡镇政府的政策执行方面的资料，以及 国内外企业政策执行方面的材料，都掌握得不够全面，因而限制了研究的全面性 和深刻性。另外，由于个人能力有限，对于资料的处理也有很多不科学之处，特 别是对于相关外文资料不能很好地消化、吸收。 8 我国乡镇政府政策执行力问题研究第一章 第一章乡镇政府政策执行力研究的文献 述评及其理论依托 一、乡镇政府政策执行力研究的文献述评 ( 一) 国外关于政策执行力问题的研究o 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，西方尤其是美国政策研究领域出现了一场研究政策执行 的热潮，形成了声势颇大的“执行运动( i m p l e m e n t a t i o nm o v e m e n t ) 。执行研究的 学者们写下了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展 了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论内容。 在政策科学或政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策分析、政策制 定、政策执行、政策评估和政策终结等阶段。尽管政策执行是政策过程的中介环 节，是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径，具有十分重要的地位。但 是，在西方政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者们的应 有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策过程链条上缺少执行这一 环节。 政策执行研究是一种相对较新的现象，它的兴起以1 9 7 3 年普勒斯曼( j e f f r e y l p r e s s m a n ) 和威尔达沃斯基( a a r o n b w i l d a v s k y ) 对美国联邦政府的创造就业 机会的政策项目“奥克兰计划 ( o k a l a n dv r o j e c t ) 执行的跟踪研究而写成的 报告政策执行一书的出版作为标志。该书起了一个颇具讽刺性、不失幽默又 略显冗长的副标题：“华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政 府计划被执行了一点是令人惊奇的? 这便是试图在希望破灭后重整士气的两位同 情的观察者所讲述的有关联邦经济发展机构的长篇故事。”这说明，奥克兰计划并 不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出 在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行 的热潮，导致了7 0 、8 0 年代所谓的“执行运动”的兴起。 西方的“执行运动持续近2 0 年，政策科学家们写下了大量的论著以及作了 大量的实证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式、模型或理论。 纵观这一时期的执行研究文献，西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有 。钟小容：重庆市地方政府政策执行力研究 ，重庆大学硕士学位论文。2 0 0 6 年，第3 - 5 页。 9 我国乡镇政府政策执行力问题研究 第一章 如下几种回圆： 一是自上而下”途径。自上而下模式“强调政策制定与政策执行的分立性， 政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令 关系 ，比如史密斯( t b s m i t h ) 的政策过程模型、霍恩与米德( c e v a nh o r n & d s m e t e r ) 的系统模型等。这种模式的研究起点是政府的决策，并试图找到 这种执行程度背后的原因；关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如 何将政策付之于实践而生效；哲学依据是实证主义，以工具论的、乐观主义的和 功能性的途径探讨公共问题，假定在既定的时间、资源和信息的情况下，理性的 政策分析家一定能够寻找到解决问题的最佳途径。在这里，政策是由上层或精英 规划或者制定的，他们控制政策的性质、执行机构、外部影响和执行主体，所以 这种模式也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视的途径。依照 这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好， 而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。普勒斯 曼和威尔达沃斯基( p r e s s m a n & w i l d a v s k y ) ) 的政策执行一书所采取的正是这 种途径。 二是“自下而上 途径。这种途径“强调政策制定与政策执行的功能互动性， 政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关 系 。该途径以组织中的个人( 即参与政策过程的所有行动者) 作为出发点，政 策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；强调政策或项目的成功与否 依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。其哲学基础是后实证主义的，不再 寻找放之四海而皆准的通则，承认价值是政策执行中不可或缺的部分，强调通过 调查研究，了解差异性然后提供适用于特定情景的设计和计划。“它把注意力放在 了那些在政策的制定和执行中，构成政策网络的正式和非正式的关系在政策 过程中，由政府部门关键的私下和公开行动主体所构成的政策子系统扮演着极其 重要的角色。与在政策的规划过程中一样，这在政策的执行过程中也是如此。” 这 一途径以韦瑟利和利普斯基( r w e a t h e r l e y & m l i p s k y ) 的街道层次的官僚与 国曹堂哲：政策执行研究三十年回顾缘起、线索、途径和模型，云南行政学院学报2 0 0 5 年第3 期 o 李倩：公共政策执行理论模式评析，党政干部学刊2 0 0 6 年第1 2 期。 挪李允杰，丘昌泰：政策执行与评估，北京大学出版社2 0 0 8 年版第4 l 页。 钟s a b a t i e r ，p a u la ，“t o p - d o w na n db o t t o m u pa p p r o a c h e st oi m p l e m e n t a t i o nr e s e a r c h ”i nt h e p o l i c yp m c c 爨：a r e a d e r ，e e l m h i l l l o n d o n ：h a r v e s t e rw h e a t s h e a f , 1 9 9 3 p p 2 6 6 2 9 3 蛳李允杰，丘昌泰：政策执行与评估，北京大学出版社2 0 0 8 年版，第4 1 页。 “。 美 迈克尔豪利特，h 拉米什：公共政策研究：政策循环与政策予系统。三联书店2 0 0 6 年版，第1 2 2 页 1 0 我国乡镇政府政策执行力问题研究 第一章 制度创新一文以及爱尔默( f e l m o r e ) 的向后推进策略理论、赫恩和波特( b e n n y h j e l t i & d a v i do p o r t e r ) 的执行结构模式理论等为代表。 三是“政策一行动连续统 途径，该途径或多或少有作为“自上而下 和“自 下而上两种途径之综合的意味。按巴雷特( s b a r r e t t ) 和富奇( c f u d g e ) 的说 法，应该将执行“当作一种政策行动的连续统，在其中，在那些寻求将政策执行 付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意 义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上 ，政策制定者 将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因 而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。 四是工具选择途径。这种途径从这样一个观察开始政策执行在很大程度 上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称 为政策工具。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上的更 传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包 含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从 许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工 具选择的模式或风格等问题。“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行 理论。较有影响的有如下七种：( 1 ) 行动理论政策执行被视为对某项公共政 策所要采取的广泛行动；( 2 ) 组织理论强调组织在政策执行中的地位，认为 只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被 调整和塑造的；( 3 ) 因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导 人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；( 4 ) 管理理论强调政 策执行是一个管理过程；( 5 ) 交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价 的过程；( 6 ) 系统理论将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；( 7 ) 演化理论主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是 一个演化的过程。 西方的“执行运动 大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们 所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；研究政策执行的学者们 从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是 力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执 。李允杰，丘昌泰：政策执行与评估 ，北京大学出舨社2 0 0 8 年版，第5 8 5 9 页。 l l 我国乡镇政府政策执行力问题研究第一章 行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。执行研究在某种意义上可以 看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它从传统公共行政 学的以机构( 官僚体制) 为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不是机 构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂， 执行实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到 公认的理论及范式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给 人们描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景。 ( 二) 国内乡镇政府政策执行力研究 l 、国内学者关于政府执行力的研究 近年来，由于国外不断掀起的改革政府的浪潮，我国国内的些学者结合国 外的研究成果，针对国内的具体问题，对政府执行力的研究也呈现出一定的特色。 其研究成果概括起来有以下几个方面： 第一，关于政府执行力的概念 徐珂博士认为，从社会学角度来看，它代表着政府处理社会各种事务，化解 和解决社会矛盾的能力。从法学角度来看，它代表着政府依法行政的能力。从经 济学角度来看，它代表着政府的行政效率大小。莫勇波从行政管理学意义上来理 解政府执行力，它认为政府执行力是政府组织为达到既定目标，通过对各种组织 资源进行使用、调度和控制，从而有效地执行政府的日