（行政管理专业论文）地方政府公共服务能力建设研究.pdf

中文摘要 地方政麻公共服务麓力建设研究一文怒对转型时鬻中国 地方政府公共服务能力建设的初步探讨。随着经济和社会发展， 在我国，对于任何一个地方政府来说，在以社会管理、公共服务 为主要职能的条件下，政府公共服务能力的提升对于地方经济和 社会的发展，意义深远。 文章从地方政麝公共服务能力建设的社会生态环境的宏观大 背景下，对中囡地方政府公共服务能力建设进行了番归纳和梳 理。具钵运鼹行政生态学的分板方法，慰地方敢麝公共服务能力 建设所处环境进行了分析，从而得出了建设服务型政府，促进地 方媛腐公共服务糍力建设的绩论。建方致府公共服务能力的建设 既存在予客观的社会环境之内，也存在于主体的内在需求之中。概 括起来，逸方政府公共服务能力建设戆动嚣癌结为乡 鄢动嚣、蠹邦 动因和主体动因三类。同时，从实践的角度探讨了我国现在地方 政府公共服务麓力建设的现状，分别麸我国跑穷政府现有酶公共 服务能力建设所取得的成就以及存在的困境进行解读。文章相应 邋从四个方面论述了当前我国施方政府公共服务能力建设的现实 路径。理念创新、制度创新、体制改革、机制创新的配套推进， 将全力推进地方政府公共服务能力的建设，促进“经济建设型8 政府向“服务型”政府的转变。 关键词：地方政鹰；公共服务能力建设 a b s t r a c t t h et e x to f p u b l i cs e r v i c e c a p a c i t yb u i l d i n g o ft h el o c a l a u t h o r i t yd i s c u s s e st h eb u i l d i n go fp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t yo ft h el o c a l a u t h o r i t yi nr o t a t i o np e r i o d w i t he c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， i no u rc o u n t r y , a sf o ra n yl o c a lg o v e r n m e n t ，u n d e rt h ec o n d i t i o no f t a k i n gs o c i a lm a n a g e m e n t ，p u b l i cs e r v i c ef u n c t i o na sm a i nf u n c t i o n ， g o v e r n m e n ts e r v i c ec a p a c i t yd e v e l o p m e n tb e i n ga d v a n c e dt ol o c a l e c o n o m ya n ds o c i e t y , s i g n i f i c a n c ea r ef a r - r e a c h i n g u n d e ra b i gs o c i e t ye c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，p u b l i cs e r v i c e c a p a c i t yb u i l d i n go fc h i n e s el o c a lg o v e r n m e n ti ss u m m e du p w i t h a n a l y s i sm e t h o do ft h ew i e l d i n ga d m i n i s t r a t i o ne c o l o g y sc o n c r e t e l y , t h ee n v i r o n m e n to ft h el o c a lg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i n gp u b l i cs e r v i c e c a p a c i t yh a sb e e na n a l y s e d ，t h ec h a p t e r sh a v er e a c h e dc o n s t r u c t i o no f “s e r v i c e ”g o v e r n m e n t ，a n dt h ec o n c l u s i o nb o o s t i n gt h el o c a l g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i n gp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y t h er e a s o no fp u b l i c s e r v i c ec a p a c i t yb u i l d i n go fc h i n al o c a la u t h o r i t yn o to n l ye x i s t si n t h eo b j e c t i v es o c i a le n v i r o n m e n t b u ta l s o e x i s t si nt h ei n t r i n s i c d e m a n do ft h es u b j e c t i naw o r d ，t h er e a s o no f p u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y b u i l d i n go ft h el o c a la u t h o r i t yc a ns u mu pa se x t e r i o rr e a s o n ，i n t e r n a l r e a s o na n ds h b j e c t i v er e a s o n a tt h es a m et i m e ，t h et e x th a sd i s c u s s e d t h es i t u a t i o no f p u b l i c s e r v i c e c a p a c i t yb u i l d i n g i no u rl o c a l g o v e r n m e n t ，a n de x p l a i n st h ea c c o m p l i s h m e n tg o tb yc o n s t r u c t i o na s w e l la st h ed i f f i c u l t y i ta l s oh a sd i s c u s s e dc u r r e n tr o u t e so fl i f t i n g p u b l i cs e r v i c ec a p a c i t yi no u rl o c a lg o v e r n m e n tf r o mf o u ra s p e c t s i d e ai n n o v a t i o n ，i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n ，i n s t i t u t i o n a lr e f o r m ，a n d m e c h a n i s mi n n o v a t i o nw i l l p u s hf o r w a r dp u b l i cs e r v i c ec a p a c i t y b u i l d i n g i no u rl o c a l g o v e r n m e n t ，t h ec o n s t r u c t i o nw i l lb o o s tt h e ”e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ”g o v e r n m e n tt o ”s e r v i c e ”g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；p u b l i cs e r v i c ec a p a c i t yb u i l d i n g n 硕士学位论文 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：彬毖 硼年莎月日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师 范大学。同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密吖。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名：弦丝缘 钠鲐铲矗寸jf 日期：邳7 年b 月伊日 a 朔：砂声；冠 铲b 缝方政癣公共滕务麓力建设硪究 辱言 自2 0 世纪6 0 年代以来，传统公共行政理论遭到矫部环境的 严重挑战，其赖以存在的两大理论基础一政治一行政二分论与 科屡管理理论均难以回答和解决政府面临的日益严重的问题，“政 府失败论”开始占据主导地位。西方学者对公共行政的价值取向 和组织设计进行了重新的认识，民主行政理论受到人们的日益重 视。以奥靳特罗姆隽代表戆一些公共行政学者尖锐地指出了公共 行政的思想危机，深刻地批判了传统公共行政理论，并提出用“民 主行政”的模式鬟构行政学的范式。姨毙，民主行致理论舞始步 入行政领域。在此历史背景下，7 0 年代中后期以来，由撤切尔夫人 开溅豹行政改革滚潮发展成为黢“教麝孬造”的运动，一静灏麴 公共行政理论新公共管理理论得以产生并在两方各国扩展开 来。该理论主张运用企进家精事牵改革政府，戳鬏客力导淘，强谖 政府与非政府组织、私人部门的合作，将竞争机制引入公共服务 领域，提齐了公蔟服务的效率。但怒，毒手薪公共管理理论鹃盛 行，削弱了公民的主人地位，忽视了公共精神和公共服务观念， 严重损害了现代阮主销度所彳螽导的宪政主义和公共精神，在焉薪 公共管理理论的争论中，治理理论与新公共服务理论褥以产生。 治理理论追求公共管理主体的多元纯，公民参与、回应性、有效 性、责任性、法制化。瓶公共服务理论强调政府应该是服务瓶非 掌舵，公民优先、公共利益、公平、公正、公民权利。与新公共 管理( 它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上) 不同，新公 共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为 公民服务并确实全心全意为饿们服务之上。以上当代公共管理理 论的历史演变，照然价值结构呈现出日益多样化趋势，但这趋 势最终形成了鞋缀务麦核心的公共管理价值体系，政摩的服务理 念渗透人心，这些理论都为我国的服务型政府的建设提供了最直 接豹理论支撑。娥子全球纯进程中豹我国，政瓣约宗嚣是全心全 意为人民服务，随着我国社会主义市场经济的发展，民主政治建 硕士学位论文 设进程的加快和世界贸易组织的加入，实现由经济建设型政府向 服务型政府的转变的呼声日趋高涨。中共十六大报告明确指出要 “进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效 能，降低行政成本，形成行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理 体制”，随后2 0 0 4 年温家宝总理在提高认识，统一思想，牢固 树立和认真落实科学发展观讲话中第一次提出建设服务型政府， 指出：公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共 设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、 卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参 与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服 务型政府”。而后的政府工作报告再次重申我们政府的各项改革一 直以建设服务型政府为目标。这一目标定位确立了我国政府管理 改革的未来取向，这一点已经成为中央政府和各地方政府的共识。 一时间，建设服务型政府成为我国地方政府管理创新的共同举措 与发展潮流。服务型政府作为一种以民本服务行政理念为支撑的 全新的政府运作模式，它将政府的服务理念渗透到政府管理的全 部系统之中，其首要的职能即是服务职能，政府必须为公众日益 增长的物质和文化需求提供增益性服务和维持性服务。为此，在 公共管理过程中，坚持以公民为本位，以质量为导向，不断提升 政府的公共服务能力，既是服务型政府目标达成的切入点，又是 地方政府直面新形势，迎接新挑战，努力推进理论创新、实践发 展的出发点和落脚点。 公共服务能力的概念界定 “服务”，从语言释义的角度来看，无论是在汉语中还是在英 语中，基本词义都是“为集体或别人工作”、“有惠于某人的一种 活动或工作”，即满足他人需要的行为。服务是一个经济主体受让 另一个经济主体的经济要素的使用权，并对其使用权所获得的运 动形态的使用价值。“服务”作为一种理念上的概念和实际发生 的行为，是社会发展到一定阶段的结果。它是人( 主体) 的需要 黄少军服务业与经济增长经济科学出版社，2 0 0 0 ，3 缝努政府公共黢务能力建浸联究 与满足人的需要的客体之间的种关系，即客体对主体需要的一 种满足。其结栗w 能与实际的物纯劳动产黼有关，氇哥能是一种 非物质形态的活劳动。 所谓公共服务是一个穰宽泛的概念，有广义和狭义之分。广 义上的公共服务是指政府为满足社会公共需要运用其掌握的资源 向社会提供的直接的和间接的服务的总称。具体包括科学研究、 基础设施、公共交通系统、环境保护、城市规划、社会保障、社 会福利、警察服务、公菇教育、消防救灾、信息服务，等等。可 霓，它既包括物质性的基础设施、水电气等公共服务，也包括有 非物质形态的政策、秩序和社会保障等公必服务。相应地，狭义 上的公共服务则是撂不数物庚形态，露是以一定媳信息、技术或 劳务等服务的形式表现出来的一种公共事务，即指政府提供的无 形服务。在我稍酶研究率，使耀的是广义豹公共服务概念。因她， 公共服务的概念比公共产品广泛，从广义上来研究公共服务，是 包括了公共产品缝。两者是包容与被雹容的关系。 政府为社会提供的公共服务可以按其领域划分为三大类烈， 瑟经济性公共服务、社会性公共服务帮维护性公菸服务。经济豫公 共服务指政府为促进经济平稳快速发展，向所有市场主体提供经济 运行必需经济环境和基础设施丙提供的公多冬疆务，它主要包括邮 电、通讯、煤气、自来水、交通等公用事业釉市场秩序、科技推广、 咨询服务等软件服务。社会性公共服务指政府为了促进社会公薤和 和谐，通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、 科技补贴、环境保护等社会发展项目而提供的平等的公共服务。维 护性公共服务指确保统治秩序、维持国家安全、保证豳家机器存 在与运作的公共服务，如政府的国防、外交、法律、一般的行政 管理等。它包括权利保护鼹务、市场秩序维护服务、国防服务等。 公共服务按其性质的不同可以分为纯公共服务与准公共服 务。缝公共骚务，按瀵费效用的菲捺她性与取德方式的棼竞争性 特性，可以理解为是为满足整个社会的需要而提供的服务。任何 一令消费者消费效瘸量等于该矮公熬驻务瓣演费效臻总量。其主 要特点是不能直接购买，只能通过纳税的方式完成间接交易，具 硕士学位论文 有广泛的外部经济效应。该种服务的供给主体是政府尤其是中央 政府，市场和社会主体都无法提供该种服务。保护公共利益不受 危害的国家安全服务，市场秩序和社会秩序维护服务，公共卫生 和公共教育服务，涉及宏观经济稳定的收入分配调节服务、扶贫 服务等都属于这种服务之列。准公共服务，是指具备非排他性和 非竞争性两个特点中的个，另一个不具备或不完全具备，或者 虽然两个特点都不完全具备但却只有较大的外部收益的服务。准 公共服务是介于纯公共服务和私人服务之间的公共服务。具有非 排他性和非竞争性特点的不充分性；普遍具有外部收益的特点。 该种服务的供给主体往往是政府尤其是地方政府、非政府组织。然 而盈利性组织( 企业) 在特定的时候，在政府严格监督的前提下也 可以适当地提供准公共服务。准公共服务包括有交通服务、通信 服务、电力输送服务、传媒服务、邮政服务、预防保健服务等。 一个国家由于人口众多和幅员辽阔，其政府都采取分级设置 与运作的方式，因而就有了地方政府的存在。在中国，政府也分 为中央政府和地方政府，地方政府分为省( 直辖市、自治区) 、市、 县、乡( 镇) 等四个级别。在中国各级政府之间存在着一种行政隶 属关系，中央政府和地方政府是一整体性的政府，地方政府在行政 上是中央政府的下属政府，是中央政府在各地域范围的延伸。在这 个意义上，中国地方政府并不是一个独立处理公共事务的主体。 由于公共服务是一个庞大的体系，众多的公共服务产品在政 府内部也存在着分级供给的体制安排，中央政府供给的公共服务 主要是纯公共服务，主要负担国家安全、外交和中央机关运行相 关的公共服务费用支出，即国防、外交支出，中央政府行政管理 费用、中央本级负责的公检法、教科文卫事业费，中央统管的基 础设施建设费用、中央直属企业的技术改造和新产品试制、支农 支出；地方政府主要是准公共服务，负担本地区政府行政和经济、 事业协调发展所需支出，即地方基础设施建设、地方科教文卫事 业、公检法、部分武警费用( 业务费) 、民兵事业费等。还有一些 公共服务由中央与地方共同承担成本，如全国性的交通网、通信 或其他信息网、失业等社会保障服务、环境保护和防止自然灾害 地方政麝公共骚务麓力建设麟究 的项目、教育、对农业和科研的支持等。中央财政与地方财政共 同煲捏该项公莛服务豁费雳。如消防服务，中央出入受费用，遮 方出业务费用的体制安排，体现的就是中央政府与地方政府在公 共服务方面的协作。程现实生活中，这种协作广泛存在，因为中 央政府的某些公共服务职能需延伸到地方才能得到好的履行，中 央政府与地方政府作为一个整体提供服务。 进入2 0 世纪8 0 年代以来，随着我国缎济体制市场他的进程的 加快，原有的自上而下的统一的资源配置方式逐渐被市场化的资源 配爨方式所替代，依托予市场分配资源体制丽运行豹致府对公共经 济资源配置的体制也禚发生变化。尤其突出的改变是由中央政府 统计划、筹集、分配公共经济资源，提供公共产品期服务鳇模 式被打破，取而代之的是，各级地方政府和中央政府在划分公共 事务戆事投基确上，建立薪麓公共经济模式，地方政赡在决策、 供给地方公共产品与服务方颇的作用不断增强，中国地方政府和 孛央政府在公共经济生活中麓关系，歪在发生缀本性的交攀，遗 方政府在经济上越来越成为一个相对独立的主体。 财力酶增强。中鬣的；l | 政体利经过统支统收、“统工领导、分 级管理”、分级包干和分税制几个阶段的变迁，地方财政开始有了 和经济发震水平楣关躺发展，财力有了裰本性的变化，在篥些发 展地区，地方财力的增长因经济发展速度较快，大大超过了全国 平均财力增长的速度，从而不仅和些经济发展速度较懂的地区 拉汗了差距，两且因为和中央政府在财政收支上有了分工之后， 这些地区提供地方公菸服务的实力甚至越过了中央财力的增长速 度。所以，中国呈现嫩公共服务地区差异性局西，正是地方发展 差弊对公共服务需求差异和地方公共服务供给能力差异的反映。 这种差异，反欧了中阑地方政府撂为一个地方公共产品供绘主体 的地位逐渐被确立，尤其是从中央集权制的计划经济体制演变过 来的中基地方政廊，以往因势没有基本的雾| 力支持，所以褒供给 公共产品方面没有什么能力。计划经济体制下，中央政府是主要 匏瓷源黎置者，一半以上的财政资金掌握在孛央政府手中，地方 政府相对处于次要的位置。随着经济体制市场化的变迁，中央政 硕士学位论文 府逐渐减少了禚整个政府财政支出中的比重。地方政府承担的公 共产晶和鼹务懿投资纥重大予中央致府，伴随潜公共骚务的供给 体制的变化，些诸如交通、城市公用鬻业、教育、医疗等，本 身楚数地方公共产晶与服务酌形式供绘和瀵费鲶，地方公茭产鑫 与服务悄然成为我们公共经济生活的主体。 公共事务链置权的增翔。由于缝方敢寤黠权的获褥，地方公 共服务的投资权、资源配置权归子地方政府，地方政府实际上就 取得了对大多数公共攀务的决策投。在这样的情况下，地方政府 将利用这些权力来为地方经济、社会发展提供公共服务保障。例 如出于地方对公共服务和公共产晶的供给体制发生了交化，地方 政府有了自己的财权和供给权。自8 0 年代以来，一些经济发展较 快的地区，在地方行政管理服务、交通通讯服务、科教文卫体服 务郄城市公用事业服务等方蕊增长迅速，与经济相对落后地区拉 开了明显的差距。 作为秽公共组织豹政府，其能力与一般缀织能力具骞某些 共同特征。因此，理解政府能力、政府公共服务能力的内涵，可 以从分橇一般缝织能力嚣始。囝实际上，在金业战略管理锾域的资 源基础理论与动态能力理论清晰地描述了有关组织能力的结构及 其模型，这成为我嬲政府能力磅究中可浚借鉴懿丰富黪理论瓷源。 政府和企业虽然是两种不同组织形态，但它们在获取、运用、转 换翱整合资源方瑟戬及由此培育帮发展筏力麴一般过程主，却有 着很强的相似性。w i n t e r 把组织能力分为静态熊力和幼态能力， 静态能力定义为使组织在短麓肉获得生襻的能力，丽动态熬力灵| i 是一种为扩展、改变或创造静态能力的能力。e i s e n h a r d t 和m a r t i n 认为，动态能力是企业组织获取和释放资源、煎新配透资源、整 合资源的过程，它是组织的战略惯例，巍外部环境发生根本性变 讫的时候，组织藉此获得新的资源配置和竞争优势。运用资源能 力即静态能力，主要指组织按照其特定联标提供特定产品或服务 的能力，因而也可以肴作是维织面向外界的服务能力。 由予政府缎织与企业组织存在着一定的差异性，因此，在将一 浙江大学课麒组浙江省政府公共服务能力的评价与规划研究h t t p ：# t g sn d r e ，g o v c n 地方政府公共骚务糍力建设媾究 般的组织能力研究框架运用予政府能力的研究时，我们需要认识到 政府链力形成秽运俸过程孛豹某些特殊满经。方瑟，获动态麓 力角度看，政府获取、配置和整合资源的方式，与企业相比具有 在特定制度框絮下更多酶强制性，也对外部环境受为敏感；勇一 方颥，在静态能力方飚，政府运用资源的方式也比企业有更丰富 的内涵，其中不仅包括提供公共产品和服务，而且还包括制定公 共政策积执行法律法规。筒肇说来，地方政府能力即是地方政府 在特定的地方环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有 形资源和无形资源两形成独特的组织行为模式，并最终提供各秘 社会所需要的公共产晶与服务，以及制定恰当的公共政策和执行 法撵法勰维护享土会秩序的能力。地方政府能力运用的结果就是输 出政府组织的产品公共服务( 包括各种公拭物品、政策法规 的铡定期执行等) 。同样，地方致磨提供憋公共服务也琴是凭空产 生的，它的前提是能够获取相应的资源并按照特定的组织需要把 速缝资源进行合理配置_ 移整合。也就是说，嚣么样豹缝方政府将 提供什么样的公共服务，或者说，特定的地方政府行为模式将决 定箕所提供於黪定公共服务的品质。这种特定静逸方政府嚣为模 式就是地方政府的能力，它和当地及其政府的特定历史、文化以 及长期以来所形成的行为习惯有关。 作为种公共组织，地方政府组织本质上也是一个投入与产 出的转换器，它要在环境中生存，同样盛须依赖供应者的瓷源输 入和顾客对其产出的接受；而且，地方政府组织在环境中同样也 面临着来自竞争者的威胁，面临着调动社会其他部门资源的挑战 和压力。因此，地方政麝的四方面能力，即资源获取、配置、整 合和运用能力，很大程度上就体现在地方政府组织对资源的投入、 转换、公共产鼎翻服务的产感以及对社会其他部门资源的调动过 程中。其中的资源运用能力即是地方政府的公共服务能力，因为 它涉及型翔姆鸯效地运用现有资源隽社会提供公共产品、制定并 执行地方政策法规，是地方政府协调服务于地方社会、服务于市 场，蒡协调社会与市场关系的能力麴集中反唳。虽然如此，地方 政府的公共服务能力也不能与其他三项能力分割开来，因为前者 硕士学位论文 是后者的外在表现形式，而后者是前者的基础。 具体说来，地方政府公共服务能力是指地方政府运用现有资 源为社会提供公共产品、公共服务，服务地方市民社会、市场， 并协调市民社会与市场间关系的能力表现。1 9 9 7 年世界银行在世 界发展报告中指出，有5 项基础性任务处于每个政府使命的核心 地位即建立法律基础、保持良好的政策环境包括宏观经济稳定、 投资于基本的社会服务与基础设施、保护弱势阶层、保护环境。 根据世界银行在其1 9 9 7 年世界发展报告中列出的政府职能表，我 们认为地方政府的公共服务能力由以下几类构成：提供基础设施 的能力、提供医疗卫生的能力、提供基础教育的能力、提供环境 保护的能力、提供社会保障的能力、提供社会秩序的能力、提供 政策法规的能力。为此，要全面推进地方政府的公共服务能力建设， 就必须对以上七种能力的优化提升予以全面地战略规划。 二、公共服务能力研究现状综述 “各国之间最重要的政治分野，不在于它们的政治形式，而 在于他们政府的有效程度。”这充分表明了政府能力对于各国现代 化进程的重要性。无论是对于发达国家还是发展中国家，政府能 力都具有决定性的作用。对于中国这样一个处于由计划经济体制 向市场经济体制转型时期的国家而言，政府能力更关乎国家的命 运。 关于政府能力的研究，学术界的理解可谓莫衷一是。不同的 学者因为所处的时代背景与学科背景不同，对政府能力的理解也 不一样。从国外对政府能力的研究情况来看，不同的学派观点各 异，众多学者的见解纷繁。在各派关于国家能力的理论中，早期 的韦伯主义者在讨论政府能力时多使用国家的概念，强调国家的 政治统治能力，马克斯韦伯认为“要维系任何暴力统治都需要一定 的外在物质手段”，对这种外在物质手段的垄断就成为国家能力强 弱的主要表现，韦伯称此为政治剥夺，认为“这种政治剥夺的过 程，曾在世界各国演进，其成功程度各异”，奥托海因兹强调财政 政策的变迁，他认为，国家是一个制度体系，它保护、统治和管理复杂 地方政府公共服务能力建设研究 的领土范围的人口，影响着财产的分配和社会结构的分层，而社 会结构、财产制度的变化以及军事力量的大小等又反过来影响着 国家存在与活动的能力，其集中表现是国家财政政策的变迁；结 构功能学派着重于政治体系功能及其结果的分析，帕森斯直接使 用权力来表达国家能力，指出权力是用于实现集体目标利益的社 会系统的般化能力，他排除了财富在国家能力中的影响作用而 直接关注制度框架，认为只有凭制度化的力量，国家才能在一定 范围内控制内部冲突，并保证社会结构之中的不同单位有彼此沟 通和相互支持，艾森斯塔德强调国家发展过程中所表现出的能力， 他重视政治体系“容纳变迁的能力”，即“有利于容纳社会和政治 变迁的制度、某种一般的政治风格和一系列态度”，亨廷顿综合了 帕森斯和艾森斯塔德的观点，强调政治体系组织和程序制度化的 作用，阿尔蒙德认为政府能力，抽象地讲是指政府能否成功地适 应环境挑战的程度，具体是指建立政治行政领导部门和政府行政 机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护 公共秩序和维护合法性的能力，派伊则强调政治体系的运作能力； 公共政策学派着重于政策效力的分析，拉斯韦尔强调精英的操纵 作用，约翰葛兰姆强调政策效力是国家实现政策追求之目的能力； 政治经济学派着重于国家推动经济发展的能力，缪尔达尔强调国 家内部组织能力及其福利作用，布坎南则强调宪法和法律规则的 作用：经济史学派着重于历史上国家与经济增长的关系，诺斯所 理解的国家能力即是产权界定的暴力潜能：回归国家学派强调国 家强制性的控制能力，乔米格达尔认为，国家能力是国家通过种种 计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力。 同时，d c 斯通认为，政府能力是指政府从事规划与执行政策、 计划、方案或措施，以实现共同目的的机关能力。a 。布朗指出，政 府能力建立的主要目标在发展各机关的能力，管理自己的事务，更 为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏性变迁所造成的弱 点。g d 施贝斯曼指出，政府能力的建构包括发展政府之潜力，以做 好其正在完成过程中的任务。也即e a 莱昂讲的，政府能力是政府 在社会环境中潜在的效力。j r 柯尔曼认为，政府能力主要指政府获 9 硕士学位论文 取应有的资源，用以满足其公民的基本需求的生存能力。j 劳勃则认 为，政府能力指政府满足人民需求，找寻解决问题的方案，处理各种 资讯，确定目标的优先顺序、政策的内容和程序的规则，提供回应， 根据评估的基础改进原来的行为的能力。r t 兰兹不同意把政府能 力说成是简单的生存能力，他认为政府能力应当包括政府在与环 境系统的互动关系中求得成长与发展的能力。e h 瓦爱特公司强调， 只要体系中的任何部门的任何作为，足以促成该部门在整个体系中 “往前进展”，并使用其权力与资源来达成社会目的上形成更富有能 力时，便是能力建设。 中国学术界对于政府能力也有不同角度的理解。王绍光、胡 鞍刚在中国国家能力报告中指出政府能力是指中央政府将自 己的意志、目标转化为现实的能力，包括财政汲取能力、宏观调 控能力、合法化能力以及强制能力，并主要体现为政府的财政能 力。1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府把政府能力作为 主题，指出政府能力是一国社会、经济稳定发展的关键因素，是 政府有效地采取并促进集体性行动的能力，从产出来看，政府能 力就是政府提供公共产品和公共服务的能力。辛向阳在新政府 论中将政府能力界定为政府依据自己的权力和权威，通过制定 政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现 自己目标的能力。他根据能力性质的不同将政府能力划分为权力 能力、政策能力、权威能力、组织能力四种；根据具体内容的不 同，他将政府能力界定为包括指导能力、财政汲取能力、社会动 员能力、反应能力、财富等的分配能力、利益综合的能力、监督 能力、处理能力、协调能力、强制能力、调控能力、综合整治和 处理的能力、服务能力、管理能力在内的一个能力体系。同时， 他还对政府能力的提升进行了深入的探讨。时和兴在其博士论文 关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会中，对国 外政府行动能力的学说进行了归纳总结，并从政治统治和政治管 理的角度对政府能力进行了界定与分类，对政府能力有效性的限 度和现代国家有效的行动机制进行了探讨。台湾( 地区) 政治学 者张世贤在其公共政策析论一书中指出，政府能力是指一个 地方政府公共服务能力建设研究 政府能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力和合作力，增进 国民生产力，提升社会水准的整体能力。施雪华在政府权能理 论中主要从政府权力、政府职能和政府能力互动的角度对政府 能力进行了深入的探讨，将政府能力界定为为完成政府职能规范 的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本 组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。 张成福在中国政府形象战略中，从政府能力与政府形象互动 的角度对政府能力进行了探讨，认为政府能力的本质是政府与社 会互动关系中政府活动的可能性与限度。张国庆在行政管理学 ( 第二版) 中以“现代政府能力”为题，对现代政府能力的重要 性、内涵、构成进行了深入的分析。自1 9 9 3 年以来，许多学者也 发表了专门研究政府能力的学术论文，提出了许多深刻见解。刘 京希在论转型时期的国家能力与社会能力中认为国家能力在 一国和平建设时期，盖指国家指导和推动社会进步与发展的能力。 社会能力，指相对独立于国家的社会及其组织和个人在社会进步 与发展过程中的自组织能力和主动参与能力。在一般意义上说， 国家能力与社会能力是一种此强彼弱、此弱彼强的能量转换和互 补关系。刘军宁在善恶两种政治观与国家能力中从善恶两种 截然相反的政治观出发对国家能力进行探讨。他倾向于消极的政 治观，主张强化国家的能力应实现对国家权力的有效约束。唐贤 兴在论政府能力与社会进步一文中从社会进步的角度分析， 认为一个政府要推动社会发展至少应具备六个方面的能力：创造 能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力和自律能力。 刘世军在现代化过程中的政府能力一文中认为，政府能力是 政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体 可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向 度，这几个方面的绩效的大小强弱反映的是政府能力的大小强弱。 郭爱君在论政策能力一文中认为，政策能力是政府能力的主 要表现，政府能力是由政策各个环节的能力所构成的一种综合能 力，包括政策问题的确认能力、利益整合能力、政策规划能力、 政策执行能力、政策输出能力、政策评价能力。金太军在政府 硕士学位论文 能力引论一文中将政府能力界定为政府依据自己拥有的公共权 力，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能，贯彻自己 的意志，实现自己目标的能力。沈荣华在关于转变政府职能的 若干思考一文中认为，所谓政府能力是指政府能不能制订一个 切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持 续稳定地将这种政策引向深入的能力。衡量政府能力大小强弱的 标准有二：一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到群众 的支持和拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻 其方针、政策。陈国权在论政府能力的有限性与政府机构改革 一文中指出政府能力即为政府在管理社会的过程中所实际拥有的 能量和能力，是政府“能干什么”、“会干什么”。孙明军在政治 发展进程中的国家能力及其限度分析一文中将国家能力界定为 为实现国家职能规范的目标和任务，国家所具有的保证其政策和 意志的有效性，维持自身的稳定存在和发展，高效治理社会的能 量和力量的总和。汪永成在经济全球化进程中政府能力的供求 变化与平衡战略一文中把政府能力的内部构成要素概括为决定 政府能力的7 种资源：权力资源( 权力) 、财力资源( 财力) 、人 力资源( 人力) 、文化资源( 文化力) 、权威资源( 公信力) 、信息 资源( 信息力) 和制度资源( 结构力) 。杜钢建在政府能力建设 与规制能力评估中初步尝试从界定度、自主度、参与度、课责 度、透明度、可预度、自由度和强硬度八个方面，用五级量表对 政府规制能力进行评估。周平在县级政府能力的构成和评估 中则把政府能力分解为规划发展能力、制度创新能力、财政汲取 能力、市场规制能力和社会控制能力五个维度，每个维度分五个 等级，提出了一个量化评估县级政府能力的方法。谢庆奎在论 政治发展的涵义一文中把政府能力界定为政府制定和执行政策 的势能和效能之后，提出衡量政府能力的1 0 个要素。陈康团在政 府行政能力与政府财力资源一文中认为形成政府行政能力需要 组织结构的严密性、制度规范的有效性、人员素质的优良性和财 力资源的基础性四个方面的条件。 在世界各国建设服务型政府的改革浪潮中，服务职能理所当 搀蠢政麝公共骚务麓力建设疆究 然地被定位为政府的主要职能和首要职能，因此政府服务能力被 认定隽是衡量氆界各国现代化进程优劣的重要标准。在跌往的研 究中，国内外不同的学者对政府服务能力都有相当的关注。以上 国外学者如柯尔曼、势勃等入在关于政府能力的界定中，就具有 一焚同的特性即服务性，也即政府的服务行为和能力是为了满足 社会公众的需求。国外的政府对提升政府的服务能力也十分关注， 英黧公民宪章的主题就是提升服务熬质，掇升和完善服务能 力；美国在国家绩效评估报告中就提出“政府要服务的是我 们黝顾客”，强调将枣民的需求作为行政部门提供服务豹指煮并以 绩效评估对服务的能力做出考察进而做国改进；马兰西亚政府的 顾客宪章强谖政府在提供服务过程中戆裁力和晶壤不麓低予 私人企业的服务水平；香港的顾客服务计划通过服务承诺、 颞客满意籀标、公开瓷睾毒原鲻、设立电话咨询巾心，方便营蔻计 划等措施，培养服务精神、提供服务能力。国内学者也从不同角 度对政府服务麓力给予关注。赵拜在觚撬蠢“菲典”审褫我国 政府能力一文中将政府能力界定为是政府作为社会的普遍性和 强髑性组织，汲欺公絮资源和为社会公众提供公共产l l 鑫的麓力， 基于此，他给出了包括三个维度的政府能力分析框架，即：汲取 社会资源的髓力、公共产品供给畿力和文仡秩序供给能力。谭兴 中在西部县级政府公共服务能力建设初探巾，对政府公共服 务熊力进行了深入的探讨，认为政府公共服务麓力即政府提供公 共产品和服务的功能及其有效性。现代社会的竞争，可以说是从资 源察赋的比较优势逐步向政府提供公共服务的比较优势转化。朱 云、王藤簿在全面落实科学发展，提拜地方政府公共服务能力 一文中分析了地方公基服务供给机制的网境，在借鉴西方发达国 家地方政府提秀公共服务能力实践经验的基础上，阐述了中国地 方政府提升公共服务能力的现实路径。胡冶岩税提升行政领导 的公共骚务能力一文孛认为要提辩行政领导瓣公共服务麓力， 即娶提升其依法行政的能力、德治行政的能力、透明行政的能力、 高效行政的笈力。尹继至在孛垂政府公共服务栽力建设思考 一文中则对中国政府的公共服务能力建设作出了深刻的分析。邓 硕士学位论文 路遥、沈荣华、张玉亮、於唯等学者也都从不同的角度对政府的 公共服务能力进行了分析与探讨。 三、研究意义 在我国，对于任何一个地方政府来说，在以社会管理、公共服 务职能为主要职能的条件下，政府服务能力的提升对于地方经济 和社会的发展，意义深远。因此，对于地方政府公共服务能力进 行研究其意义也是不言而喻的。但是，当前对于政府服务能力的 研究缺陷也是相当明显。 从以上相关的综述可以看出，目前学术界更多的是从宏观的 角度对政府能力进行分析探讨，缺少对政府服务能力的具体研究， 同时对地方政府的公共服务能力的研究则更为缺乏，并且缺乏一 个整体性的、多视角地把握。因此，从地方政府的层次对政府公 共服务能力进行综合性的、多角度、关联性的研究，不仅能丰富 政府能力的研究，具有一定的学术意义，而且也对于加强我国地 方政府的政府公共服务能力建设，从而实现建设服务型政府的宏 伟目标具有重要的实践意义。以上国内外学者的研究材料为我们 提供了宝贵、可供借鉴的资料，而本文的研究一方面对以上的研 究成果和材料进行合理的借鉴，一方面则试图对我国转型时期地 方政府的公共服务能力进行一个系统、综合地把握。 四、主要研究内容 本文从四大部分详细论证了地方政府公共服务能力。 第一部分阐述了地方政府提升公共服务能力的必要性，具体 运用行政生态学的分析方法，对地方政府公共服务能力建设所处 环境进行了分析，从而得出了建设服务型政府，优化地方政府公 共服务能力的结论。 第二部分则主要探讨了中国地方政府公共服务能力建设的动 因，地方政府公共服务能力的提升既存在于客观的社会环境之内， 也存在于主体的内在需求之中。概括起来，地方政府公共服务能力 建设的动因可归结为外部动因、内部动因和主体动因三类。动因之 地方政府公共服务能力建设研究 间的相互作用、相互影响推动着地方政府公共服务能力的发展。 第三部分从实践的角度探讨了我国现在地方政府公共服务能 力建设的现状，分别从我国地方政府现有的公共服务能力建设所 取得的成就以及存在的困境进行解读，地方政府公共服务能力建 设具有现实必然性。 第四部分从四个方面论述了当前提高我国地方政府公共服务 能力的现实路径。理念创新、制度创新、体制改革、机制创新的 配套推进，将全力推进地方政府公共服务能力的建设，促进“经 济建设型”政府向“服务型”政府的转变。 硕士学位论文 第一章地方政府公共服务能力建设的社会生态 2 0 多年的经济市场化改革，中国进入经济社会转型不断深化 的新阶段。然而，随着改革期间呈现出的越来越多的尖锐的矛盾 与问题，政府的主要职责应转变为为经济发展和社会发展创造良好 的市场环境，实施有效的宏观调控，为社会提供公共产品和公共服 务。因此，中国地方政府公共服务能力的建设，不仅是经济增长对 政府建设的要求，也是社会发展对政府建设提出的紧迫课题。 马克思主义哲学指出，人类对客观世界的改造必然受到客观 世界的制约。从存在论的角度看，人类的活动不可能脱离他所生 存的自然和社会环境而独立进行，客观世界的物质条件决定了人 类活动的对象、范围和方式。从认识论的角度看，人类的活动必 须以对客观世界的认识为前提。因此，探讨地方政府公共服务能 力建设的规律不可能脱离对现实的行政生态环境进行深入考察。 从行政生态学的角度分析，地方政府与周围行政环境间的有 机联系，便构成了地方政府公共服务能力建设的社会生态环境。 地方政府公共服务能力建设的社会生态环境是推进地方政府公共 服务能力建设与活动的外部因素的总和，包括直接或间接作用以 及影响地方政府公共服务能力建设的自然、社会环境。地方政府 公共服务能力建设是社会管理的一项重要功能，地方政府提供公 共服务的行为主要集中在社会事务领域，因此，影响地方政府公 共服务能力建设的客观环境主要是社会环境。经济体制和发展水 平、社会结构和文化、政治制度以及国际环境是作用于地方政府 的主要社会环境要素。在不同的地区或同一地区的不同发展阶段， 这种复杂的环境要素对地方政府公共服务的能力的要求是不同 的。在地方政府与社会生态环境的互动过程中，社会生态环境的 复杂性决定了地方政府公共服务能力建设的现实性。 1 1 国际生态 2 0 世纪9 0 年代以来，经济全球化冲击着人类社会的各个领域， 地方政府公共服务能力建设研究 不仅改变了经济社会运行的环境，而且也改变了社会、政治、文 化等领域的互动与融合。在这场史无前例的机遇与挑战并存的进 程当中，各国政府之间的互动与联系日益加深。它不仅对政府的 行为、政策乃至能力提出的更高的要求，而且也使得公共服务能 力的提升成为各国应对全球化竞争的战略制高点。 经济全球化是资本积累、国家经济和社会发展、信息和网络 通信技术发展、国际组织和意识形态的多样化等因素综合作用的 结果。经济全球化使所有政府享受到了信息时代的便捷与利益， 同时也改变了政府行政的许多特征。经济全球化是任何国家政府 都不可回避的新现实。从根本上来说，全球化要求各国政府必须 把自身的改革纳入全球化的发展轨道，从而对政府的管理、能力 和权力提出了新的更高的要求。与之相应而兴起的新公共管理运 动风靡于西方世界。这同样也对中国地方政府的公共服务能力建 设产生了深远的影响。具体而言，全球化对政府的要求可以归纳 为以下三个方面： 1 1 1 全球