（行政管理专业论文）我国县乡行政体制改革研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 在我国，行政体制改革是经济体制改革和政治体制改革的结合部。县乡行政 体制改革作为行政体制改革的一部分，是对农村税费改革及农业税取消后，基层 农村所暴露的诸多问题的积极回应，也是贯彻建设和谐社会与社会主义新农村重 大战略决策的重要内容。本文选取我国中西部传统农业区县乡政府行政体制作为 研究对象，理由在于这类县乡是我国县乡的主体，其存在的众多问题具有一定的 代表性。论文按照提出问题、分析问题、解决问题的思路逐步推进。主要采用了 文献研究法和案例研究法，以规范研究为主，实证分析为辅。 首先，系统考察了我国历代县乡行政体制。认为自古以来，县在中国行政体 制中具有极其重要的地位，古代县乡体制对研究当代县乡行政体制具有重要意义。 其次，阐述了我国县乡行政体制现状，并分析行政体制中的众多弊端。认为 当前县乡行政体制弊端主要体现在压力型体制和条块分割的体制性弊端、政府职 能弊端、财权和事权矛盾、财政困难、政府责任机制和监管机制不健全、约束制 度缺失以及人事任用腐败等方面。 再次，基于马克斯韦伯理性官僚制理论和詹姆斯布坎南公共选择理论，研究 我国县乡行政体制中众多弊端存在的根源。 最后，探讨了解决县乡行政体制众多弊端的对策建议。提出根据地方实际， 撤消部分地区的乡镇政权，由县政府派出机构驻当地，实行综合机构管理制度， 并强化部分地区的乡镇政权。同时，本文还从财政体制、职能转变、人事任免和 考核、法律制度建设、社会整体机制建设等角度探讨了研究的对策。 关键词：县乡，行政体制，改革，中西部传统农业区 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t i nc h i n a , a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r ml i e si nac o m b i n e dp a r to fe c o n o m i cs y s t e m r e f o r ma n dp o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m a sa p a r to f t h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h e c o u n t ya n dt o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mi sn o to n l yap o s i t i v er e s p o n s et o m a n ye x p o s e dq u e s t i o n si nt h eb a s i cc o u n t r y s i d ea f t e rt h er e f o r mo fc o u n t r y s i d e t a x - e x p e n s ea n dt h ec a n c e l l a t i o no fa g r i c u l t u r a lt a x ，b u ta l s oa ni m p o r t a n tc o n t e n to f i m p l e m e n t i n gt h es i g n i f i c a n ts t r a t e g yw h i c hi n c l u d e st h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u s s o c i e t ya n ds o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d e t h i sp a p e rs e l e c t sc o u n t ya n dt o w n s h i p g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v es y s t e mo f c h i n e s em i d - w e s tt r a d i t i o n a la g r i c u l t u r a lr e g i o na s ar e s e a r c ho b j e c t ，b e c a u s et h i sk i n do fc o u n t i e sa n dt o w n s h i p si st h em a i nb o d yo fo u r c o u n t r y ,a n de x i s t i n gm u l t i t u d i n o u sq u e s t i o n sh a v eac 七l - t a i nr e p r e s e n t a t i o n t h e r e s e a r c hp r o c e s si sp r o p o s i n gt h eq u e s t i o n , a n a l y z i n gt h eq u e s t i o na n ds o l v i n gt h e q u e s t i o n t h ep a p e ru s e sm a i n l yt h em e t h o do f l i t e r a t u r ea n dc a s e s i tt a k e s t h ec r i t e r i o n a n a l y s i sp r i m a r i l ya n de m p i r i c a la n a l y s i sf o rc o m p l e m e n t f i r s t l y , t h i sp a p e rr e v i e w sc h i n e s ep r e v i o u sc o u n t ya n dt o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v e s y s t e ms y s t e m a t i c a l l y rc o n c l u d e st h a tt h ec o u n t yh a sa l le x t r e m e l yi m p o r t a n ts t a t u si n c h i n e s ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ms i n c et h ea n c i e n tt i m e s ，a n dt h ea n c i e n tc o u n t ya n d t o w n s h i ps y s t e mh a sav i t a ls i g n i f i c a n c et os t u d yt h ec o n t e m p o r a r yc o u n t ya n dt o w n s h i p a d m i n i s t r a t i v es y s t e m s e c o n d l y , t h i sp a p e re l a b o r a t e sp r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n e s ec o u n t ya n dt o w n s h i p a d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n da n a l y z e sm u l t i t u d i n o u sm a l p r a c t i c e so fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m i tf i n d st h a tt h ec u r r e n tm a l p r a c t i c e so fc o u n t ya n dt o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e m e m b o d ym a i n l yt h ep r e s s u r es y s t e m ，t h ed i v i s i o no fv e r t i c a ls y s t e m ，t h ep l i g h to f g o v e r n m e n tf u n c t i o n , t h ec o n t r a d i c t o r yo fp r o p e r t yr i g h t sa n dg o v e r n a n c er i g h t s ，t h e f i n a n c i a ld i f f i c u l t y , t h e u n p e r f e c tm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n d s u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n gm e c h a n i s m ，t h el a c ko fr e s t r a i n ts y s t e m ，a n dt h ec o r r u p t i o n o f h u m a na p p o i n t m e n ta n ds oo n t h i r d l y , o nt h eb a s i so ft h er a t i o n a lb u r e a u c r a tt h e o r yo fm a r xw e b e ra n dt h e p u b l i cc h o i c et h e o r yo fj a m e sb u c h a n a n ，t h i sp a p e rr e s e a r c h e st h ee x i s t i n gr o o to f m u l t i t u d i n o u sm a l p r a c t i c e so fc h i n e s ec o u n t ya n dt o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e m f i n a l l y , t h ep a p e rd i s c u s s e st h ec o u n t e r m e a s u r e st o s o l v et h em u l t i m d i n o u s m a l p r a c t i e e so fc h i n e s ec o u n t ya n dt o w n s h i pa d m i n i s t r a t i v es y s t e m i tp r o p o s e st h a t 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 g o v e r n m e n ts h o u l da b o l i s ht h er e g i m eo fp a r t i a ll o c a lt o w n s h i p sa c c o r d i n gt on a t i v e c o n d i t i o n s ，a n ds e n do u ts o m ec o u n t yg o v e r n m e n t a la g e n c i e s t os t a t i o nt h e r e , a n d i m p l e m e n ts y n t h e s i so r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n ds t r e n g t h e nt h el e g l m eo f p a r t i a ll o c a lt o w n s h i p s s i m u l t a n e o u s l yt h i sp a p e ra l s od i s c u s s e st h ec o u n t e r m e a s u r e s f r o mt h ef i n a n c i a ls y s t e m ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n ，t h eh u m a na p p o i n t a n dr a l n o v ea n dp e r f o r m a n c em e 3 s u r e l l l o l l t ，t h ec o n s t r u c t i o no fl e g a ls y s t e m ，t h e c o n s t r u c t i o no f s o e i a lo v e r a l lm e c h a n i s m k e yw o r d s ：c o u n t ya n dt o w n s h i p ，a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，r e f o r m ，m i d - w e s tt r a d i t i o n a l a g r i c u l t u r a lr e g i o n 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庆太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位做作者躲夕噼签字眺砂7 年执尸日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重庆太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( 、) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位做作者签名：乃崎 签字日期：刎7 年r 月f 7 日 导师签名： 词五巧 签字日期：w 年f 月莎日 重庆大学硕士学位论文1 导论 1 导论 1 1 选题背景与选题意义 1 1 1 选题背景 2 0 0 5 年和2 0 0 6 年，对于中国农村社会而言，应该是具有重大意义的两年。 首先看几个重要事件：2 0 0 5 年冬，中国共产党十六届五中全会提出“建设社会主义 新农村”的战略目标，为中国农村发展提供强大动力；2 0 0 6 年春，全国人大把“建 设社会主义新农村确定为国家大政方针，并进行了具体的财政规划部署；自2 0 0 6 年1 月1 日起，取消已经延续两千六百多年的农业税。由此，中国农村社会迎来 了新的发展机遇。 无论是取消农业税，还是实施“建设社会主义新农村”的宏伟战略，作为践行 科学发展观和全面建设小康社会的重大举措，对基层农村社会的发展意义深远。 回首过去，自改革开放以来的二十多年时间里，农村经济环境和社会环境发生了 天翻地覆的变化。随着全国市场经济的发展和市场机制的逐步建立，基层农村地 区，尤其是中西部传统农业区分散的小农经营模式已经不适应市场机制对规模效 应的要求，非农产业联合组织发展不足，农村被市场边缘化；其次，村民自治的 发展进程也不理想，基层农村民主意识缺乏，民主发展滞后，“社会资本囝不足， 农村宗族势力抬头，“乡村灰化” 等不和谐因素危及社会主义新农村建设；再次， 基层社会保障制度、医疗制度、基础教育制度不合理，公共服务机制不健全，公 共产品短缺、质量低下，基层社区意识和社区精神缺失，乡村文化生活不丰富。 农村基层形势依然还很严峻，农业发展滞后、农村贫穷落后、农民收入低的“三农” 问题仍然将长期存在。 在当前建设社会主义新农村的宏观背景下，面对如此众多问题，中国的社会 各界都在思索社会主义新农村是什么样子? 怎样建设社会主义新农村? 如何解 决? 仁者见仁，智者见智。在此过程中，与“三农”联系最为紧密的基层县乡政府自 然是众多学者诘难的对象。有的学者认为基层政府官员腐败；有的学者认为基层 政府机构太庞大，吃“财政饭”的闲人太多，农民负担太重；还有的认为国家对基层 农村的投入太少，应当增加中央财政的转移支付。如此等等，不一而同。 中国的农村改革是从农户开始的。先是分户经营，再延伸到村，实行村民自治。 o 社会资本即本地居民的合作意识与公共精神。见帕特南：使民主运转起来。江西人民出版社，2 0 0 1 o 灰社会是指因为其破坏社会秩序，欺压百姓，谋取非正当之利益，而它的组织化程度却不高，至少不严密， 也没有黑社会的“专业”分工。顺此理，“乡村灰化”就是指乡村社会受灰色力量的影响不断增强，以至于 影响到了一般农民群众生产与生活秩序的社会过程。见谭同学：乡村灰化的路径选择与社会基础以湘 南某县金、银镇为例见三农中国武汉；湖北人民出版社，2 0 0 6 2 重庆大学硕士学位论文1 导论 随着分户经营和村民自治发展，农村社会基础发生了根本性的变革，必然要求国 家治理体制改革，基层政府首当其冲，特别是取消农业税后，县乡政府改革更具 有紧迫性。而事实上，基层政府的行政管理体制并没有进行相应的变革，反而与 农村经济社会发展和建设小康社会的目标相冲突，产生如下很多问题：政府机构 日益膨胀，却难以发挥相应功能；上下级政府权限划分严重失衡；政府自身职能 定位模糊，转变困难，难以适应基层社会发展；行政手段和公共权力运行方式难 以转变，乡镇政府管理负担沉重，乡级体制不适应社会发展要求，官僚化严重； 取消农业税后，一级政府、一级财政、一级事权已经不对称，发生了严重倾斜， 乡镇一级，特别是依靠农业税的乡镇已经逐渐失去财政税收来源，不断扩张的行 政权力与相形见绌的财政矛盾日盏尖锐。 由此，必须对基层政府进行改革。要适应社会主义市场经济发展的要求，创 新政府的管理体制和运行机制；要合理定位政府功能和设置政府机构；要建立和 健全行政监督机制；要制定和完善行政法律法规，规范约束政府行为；要合理划 分基层政府问、同级政府内部各部门间的行政权力边界，科学设定权能范围，等 等。概括地讲，就是要进行行政体制改革。 1 9 9 2 年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治 体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必 然结果，又是政治体制改革的必要先导；既是经济体制改革深入进行的客观要求， 又是政治体制改革逐步推进的直接动力。十六届五中全会公报指出，“改革是促进 经济社会发展的强大动力，目前我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加 快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。”由于 中国政府传统行政思维和行为惯性的影响，以及政府及其成员本身的权力利益关 系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克 服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。对于 基层政府而言，就要对县乡行政体制进行改革，具体讲就是要对县乡政府行政系 统重新进行权力划分、职能配置、组织结构调整、行政手段和权力运行方式的转 换。 那么，究竟县乡政府行政体制存在哪些弊端? 如何从理论上去阐述这些弊端 的根源? 这些弊端的内在相关性是什么? 如何有效地去解决这些问题? 在实施行 政体制改革的过程中，指导思想是什么? 要遵循哪些原则? 县乡行政体制改革的 最终目标是什么? 所有这些问题都是本论文将要论述的内容? 1 1 2 本研究的学术意义和现实意义 对于中国广大的中西部传统农业区县乡政府而言，行政体制改革具有历史必 然性和现实紧迫性。研究这些地区县乡政府行政体制改革，无论从学术理论角度， 2 重庆大学硕士学位论文1 导论 还是从现实角度，都具有一定的意义。 本文研究的学术意义 1 ) 丰富和发展公共行政理论； 2 ) 是对基层政府行政体制改革模式的有益探索： 3 1 综合运用政治学、经济学、社会学和管理学的相关理论，拓宽了研究的视 野： 4 1 对政治体制改革和经济体制改革理论研究具有参考价值； 5 ) 是贯彻十六届五中全会关于“建设社会主义新农村”重大战略决策的重要内 容； 6 1 对于研究中国整个行政系统体制的改革具有理论借鉴意义。 本文研究的现实意义 1 1 有利于走出政府机构改革“精简膨胀精简膨胀”的怪圈。改革 开放2 0 多年来，中国从上至下，共经历了五次行政改革。改革的普遍内容都是政 府机构的改革，但是，从一开始，政府的这场自我变革的过程就陷入了“精简 膨胀精简膨胀”的怪圈。究其原因，在于改革没有触动更深层次的体制结 构，没有从根本上改变各层级政府和政府内部各部门之间的权力结构、责任关系、 职能范围。本文从行政体制改革入手，分析县乡政府权能和职责的相互关系，探 索改革的路径，对广大中西部传统农业区的县乡政府行政改革具有现实参考意义； 2 ) 有利于实现县乡政府职能转变，由全能政府向服务型政府和社会管理型政 府转交。一直以来，县乡政府存在谋求本位利益，忽视公共物品供给，社会管理 缺位等问题。研究县乡政府行政体制改革，探索政府职能如何由以前的重生产建 设，重g d p 转向提供公共产品和公共服务，重视乡村教育、卫生、医疗、生态环 境、基础设施建设，转向提供制度和服务，为农村经济社会发展，为基层民主政 治发展提供良好的制度平台和体制空间； 3 ) 有利于解决县乡政府权能交叉、条块分割、效率低下的难题。“政府是有组 织的权力系统”，政府权力要想有效行使，必须经过一系列精心设计的制度，在横向与 纵向之间进行合理的配置与分配。基层县乡政府间存在较严重的条块分割矛盾， 县政府垂直部门与乡镇政府部门争权争利，块块部门管不住条条部门，乡镇政府 职能残缺和“半官僚化，本文尝试在转变政府职能、发展社会主义市场经济、建 设社会主义新农村的背景条件下，探索化解“条块”矛盾的措施； 4 ) 为县乡行政体制改革制度创新提供新思路。我国的行政体制成长于特定的制 度环境和传统的官僚制度文化环境中。与此相适应的是“官本位”思想和“人治”色彩 。在本文当中，“官僚化”不等同于“官僚主义”，而是一个中性词，指一级政府完备的职，能，责体系。“半 官僚化”指政府职能体系不完整。 重庆大学硕士学位论文1 导论 很浓，旧的计划经济体制惯性在一定程度上和一定范围内还会继续存在，市场经 济体制还不完善，行政体制缺乏外部的制度生成环境和内部制度约束动力。本文 基于马克思韦伯的官僚制理论和公共选择理论，结合中西部传统农业区县乡实际， 探索建立县乡政府权力运作的合理制度模式和监督约束机制； 5 ) 有利于转变县乡政府行政观念，提升行政人员的行政能力。受传统行政文 化和计划经济体制影响，县乡政府还存在“本位”，“管制”思想，与现代行政相适应 的“责任行政”、“服务行政”、“依法行政”的观念还未建立起来。另外，行政人员 的现代行政管理理论和专业技能还很缺乏，行政决策能力、行政执行能力还不强， 行政效能低下。本文提出改革县乡政府人事任用机制，倡导选拔具有现代行政管 理理念和专业技能的公务员，推动县乡政府行政观念的转变和行政能力的提升。 6 ) 提出合理分流县乡政府机构精简人员。任何改革都会触动既得利益者的根 本利益，也因此给改革带来强大的阻力。根据“经济人”假设理论，县乡政府和行政 人员也是“经济人”，有自己的独立的利益，面对改革，他们会思考改革的成本收益， 采取相应的对策；对于县乡政府，尤其是乡镇政府机关行政人员，改革就意味着 面临失业，特别是对于中西部传统农业区的乡镇政府行政人员，由于当地非农经 济发展滞后，被分流出来后即意味着重新回到土地，日出而作，日落而息，生活 陷入贫困。如何解决这些问题，本文提出，体制改革要与其他改革配套进行，合 理安置分流人员，具有现实借鉴意义。 7 ) 为公共财政制度的建立提供参考。目前，中国的公共财政制度还不完善， 县乡政府税收权力划分不清、支出项目模糊、各级政府财政转移支付存在问题。 县乡财政主体税种模糊，不能形成县乡财政收入体系，体制上限制了财政收入的 增长，导致预算外收入增加的不合理政府收入结构。乡镇债务数额庞大，县级财 政捉襟见肘，因此，在推行县乡行政体制改革的同时，要进行相应的财政体制的 改革。 8 ) 有利于构建县乡和谐社会，促进人的全面发展。行政体制改革的实质与核 心在于调节人民内部矛盾，调整各种利益关系，让人民群众成为最终受益者。县 乡行政体制改革就是要从根本上改革县乡政府中存在的不适应基层社会发展的 职、能、权、责弊端，正确处理政府与人民群众的关系，尊重人民群众利益需求， 变“与民争利”为“予民以利”；建设服务型政府，不断为民众提供优质公共产品和 公共服务，合理化解人民内部矛盾，实现政府与人民群众、人与社会和谐发展。 4 重庆大学硕士学位论文1 导论 1 2 研究内容及研究方法 1 2 1 研究目的 本文选取中国中西部传统农业区县乡行政管理体制为研究对象 ，通过系统考 察中国历代县乡行政体制的沿革，提炼中国传统县乡行政管理体制的精华，结合 官僚制理论和公共选择理论，综合运用政治学、管理学、社会学理论知识，分析 中西部传统农业区县乡政府行政体制存在的弊端，寻求弊端存在的根源，并探讨 构建合理科学行政体制模式的对策建议，旨在通过研究县乡行政体制改革，进而 推动经济体制改革和政治体制改革，巩固农村税费改革成果，促进社会主义新农 村及和谐社会建设。 1 2 2 研究内容及框架 本论文分导论、正文四章、结论共六个部分，按照提出问题、分析问题、解决 问题的思路逐步推进，系统阐述县乡行政体制改革的主要内容，其基本内容和框 架如下： 论文基本内容： 第1 章，导论部分，主要介绍本文提出的背景、研究意义、国内外研究现状、 研究目的、主要内容、研究方法、以及创新和不足之处； 第2 章，阐述中国历代县乡行政体制的沿革； 第3 章，系统分析研究现行县乡行政体制的现状和存在的弊端； 第4 章，结合官僚制理论和公共选择理论，对县乡行政体制的弊端进行深入 分析； 第5 章，探讨改革县乡行政体制的对策建议； 第6 章，结论。 o 基层政府包括县政府( 从严格意义上讲，县政府应该属于地方政府，在本论文中，将之归入基层政府) 和 乡政府。县政府是指县、自治县、县级市、市辖区、旗( 自治旗) 及林区人民政府。县级政府大体分为三大 类：一是以农业区域为主要辖区的县政府，这是县政府中的传统和主要的部分；二是以城市为主要辖区的县 级市政府和大中城市的市管区政府；三是少数民族自治区域的自治县、旗( 自治旗) 政府( 杨光斌，2 0 0 3 ) 。 在第一类县中，所辖乡镇大致包括两大类，一类是工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分 的乡镇，如一些处于重要交通干线或经济资源比较丰富的乡镇，这些乡镇一般财政状况较好，农民负担相对 较轻，乡镇企业发展较快，经济发展的潜力比较大，农村干群矛盾也比较缓和；另一类是以农业为主要产业 或基本上纯农业的乡镇，这类乡镇一般地处偏僻。可资利用的资源贫乏，乡镇政府负债严重，农民负担重， 农民组织化程度低，农村中的矛盾和问题突出，这类县乡是我国县乡的主体部分。本文主要选取第一种类型 的县政府及其与下级乡镇之间的行政体制关系作为研究对象，主要是考虑到，中国地域辽阔，基层政府县乡 之间的行政体制关系受当地不同的地理位置条件、经济发展水平、民族风情等因素的影响，具有不同的特点， 想要在硕士论文的有限篇幅里阐述清楚，有相当大的难度；再者，资料收集所限。本论文仅选择其中一个类 型的县乡行政体制作为研究对象，抛砖引玉，对研究其他类型具有借鉴意义，同时，对于实际工作亦具有现 实借鉴意义 5 重庆大学硕士学位论文1 导论 论文结构： 提出问题 阐述问题 导轮 我国历代县乡行政体制考察 当代县乡行政体制弊端 理论分析卜叫当代县乡行政体制弊端的理论分析 解决问题 县乡行政体制改革的对策研究 结论 图1 1 论文结构图 f i g 1 1p a p e rs t r u c t u r ed r a w i n g 1 2 3 研究方法 以马克思辨证唯物主义和历史唯物主义方法论为指导 在研究本文过程中，综合运用马克思辨证方法论，将纵向对比研究与横向考 察研究结合起来；论述县乡行政体制改革的同时，联系其他配套改革，综合分析 研究；探讨具体的对策建议时，一切从当地实际出发，因地制宣，因时制宜。 文献分析法 通过c n k i 、万方、维普、重庆大学图书馆书生之家电子图书、方正a p a b i 、 数字图书等中文学术文献数据库和博硕论文库、b a i d u 和g o o g l e 搜索引擎， 查阅国内外关于行政体制改革方面研究的学术文献，为理论分析和文献述评作准 备；同时，参考西方现代公共行政理论研究成果，借鉴国外行政体制改革的成功 经验，为阐述对策建议提供理论和经验支撑。 案例研究法 在论述相关观点时，结合具体案例，分析评价，深度论证。 以规范分析为主，实证分析为辅 6 我国县乡行政体制改革 重庆大学硕士学位论文1 导论 1 3 国内外研究现状 1 3 1 对行政体制改革的研究 行政体制改革理论是我国政治学和行政学自上世纪8 0 年代初恢复重建以来的 一个研究热点，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了重大进展，处于世纪 之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，对相关问题的研究较有代表性的观点 主要包括： 关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题 主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体 制改革和政治体制改革的“结合部”。“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制 改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企 分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企 分开、下放权力等问题的原因”( 鲍静，1 9 9 6 ) 。 在中国，受历史传统的影响，经济体制改革与政治体制改革之间呈差序结构， 政治体制改革落后于经济体制改革。当经济体制改革达到一定程度时，两者的矛 盾日益尖锐。正如邓小平所说，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治 体制改革的必要性”( 邓小平，1 9 9 3 ) 。因为政治改革涉及国家政局稳定和权力结 构的重构，所以政治体制改革只能采取渐进方式进行。在此情况下，行政体制改 革被提上议事日程。国外学者也普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展 中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际 国情，能够避免现代化过程中的转型问题，正如亨廷顿所言“现代性产生稳定性， 而现代化却产生不稳定性，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出 现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参 与与政治制度化之间的矛盾等等”( 亨廷顿，1 9 8 9 ，) 。行政体制改革既是经济体制改 革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客 观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。在现阶段，行政体制改革的主 要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的 新情况。行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权 力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，因此可以广泛借鉴外国政府 。当前学术界关于行政体制的概念界定总体还比较模糊，在众多学者的观点中，笔者比较认同学者刘伯龙、 竺乾威的观点( 刘伯龙、竺乾威，2 0 0 5 ) 。他们认为行政体制是一个与政府管理相对应的概念，有广义和狭 义之分。广义的行政体制改革指各级政府、人大、司法机关等法权主体之间关系的局部调整与改变，主要 涉及：政府内部各部门关系、上下级政府关系、政协与政府的关系、人大与政府的关系、司法机关与政府 的关系及执政党与政府的关系等。狭义的行政体制是指国家各级行政组织之间以及同级行政组织各部门之 间关系的制度化安排，具体包括各级政府及其内部各部门的法定地位、行政权限、管理职能、行为方式、 工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等，一般不设计非政府 组织问题。本文所研究的县乡行政体制改革取狭义概念，但在研究过程中，会部分涉及政府与社会、市场 及非政府组织的关系。同时，在本文中，行政体制改革和行政改革表达的意思相同，可以通用。 7 重庆大学硕士学位论文1 导论 管理的经验，且具有较高的实际可操作性( 汪玉凯，1 9 9 8 ) 。从根本上讲，就是要 “按照发展社会主义市场经济的要求，建立高效的行政管理体系，完善国家公务员 制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍”( 宁骚，1 9 9 8 ) 。 关于行政改革的动因 一种观点认为，行政体制改革是外部环境推动形成，是一种因变量，“行政体 制改革并非由政府自身发动”( 张国庆，1 9 9 4 ) ，也有学者提出行政生态论理论， 认为“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”( 王沪宁，1 9 8 9 ) 。“行政 体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的， 因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化”( 张安庆、汪洋， 1 9 9 3 ) 。美国学者蒙哥马利( j d m o n t g o m e r y ) 从行政与政治的关系角度提出：行 政改革是一个政治过程，是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系，或者行 政机构内部的关系，改革的目标和所提出的种种弊病都随着政治情势的不同而改 变。还有的认为：行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济 行政政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制 改革的总体进程( 张国庆，1 9 9 3 ) 。另有学者指出：由于行政体制和外部社会环境 之间进行着不断的“输入转换输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于 与外部社会环境“适应不适应变革又适应”的螺旋式前进的状态之中， 行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡不平衡平衡”的动态关系格 局( 池如龙，1 9 9 8 ) 。还有认为行政体制改革是适应公共管理的需要，如：“当前我 国改革进入攻坚阶段，公共治理时代的到来需要构建一个为公民提供有效的公共产 品和公共服务的政府。公共政府的构建需要深化行政体制改革，不断地进行制度创 新、转变职能、改革机构，同时还需要公民的充分参与和监督”( 徐正中，2 0 0 6 ) 。 另一种观点认为：中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革被动回应，推行行政 体制的自我改革。如西方学者所说的i 我们不能被动地经历改革，我们要创造变革” ( 奥斯本盖布勒，1 9 9 6 ) 。有学者以此提出“发展行政”的概念，将行政体制改革从 行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以 积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持强大的权 威和行政目标取向上的超前意识( 参书云，1 9 9 0 ；李泽中，1 9 9 5 ) 。在实践中，上述 两种观点中前一种观点是主流观点。 关于行政体制改革的目标 党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做 到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1 9 9 8 年开始实施的政府机构改革， 从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。对 行政体制改革目标的确定也是学术界的一个热点问题，但关于行政体制改革的目 8 重庆大学硕士学位论文1 导论 标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无定论。一般认为，中国行政体制 改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体 系。有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另 有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民 主化、科学化、高效化，等等( 王沪宁，1 9 9 2 ；胡象明，1 9 9 8 ) 。也有从行政效率 的角度来设定行政体制改革的目标，西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目 标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和( 科层组织的) 行政领导四 个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证 行政效率的充分实现( h e r b e r tk a u f m a n ，1 9 6 9 ) 。还有从重构政府的角度来界定行政 体制改革的目标，如西方学者k r 霍普指出：行政改革是指为了根本改变政府官僚 机构的结构和办事程序以及有关人员的态度和行为而专门筹划和慎重进行的努 力，旨在提高组织的效能，实现国家的发展目标从技术和实践的观点来看， 改革是对政府机器的重建。国内有学者提出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥 的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动( 包括组织模 型设计、决策导向、公务员行为规范) 都始终围绕着一个中心即高效率”( 孙柏瑛， 1 9 9 5 ) 。还有从行政民主的角度提出行政体制改革的目标，如有学者提出民主( 或 公平) 应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主( 张成福，1 9 9 3 ) 。有学 者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式( 王颖，1 9 9 8 ) 。 也有西方学者认为“在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机 的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政 的目标范式”( 奥斯特罗姆，1 9 9 4 ) 。张立荣认为“以更新行政观念为先导，以转变行 政职能为基础，以重构行政组织为重点，以调适行政关系为核心，以优化行政人员为 关键，以加强行政法治为保障，以提高行政效率为目标”推进行政改革( 张立荣， 2 0 0 2 ) 。学者顾家麒则指出“面向2 1 世纪的中国行政管理体制改革的目标，是建立 办事高效、运转协调、行为规范的、适应社会主义市场经济体制需要的有中国特 色的行政管理体制”( 顾家麒，2 0 0 0 ) 。在对待国外经验方面，有学者提出，不能 照搬国外行政改革目标和手段，提出“对于法制尚不健全、市场和公民社会发育不 足的发展中国家和中国来说，不能简单照搬；对于国外政府改革中已经显露的负面 效应，如公共职责私有化、新的社会不公、部分公共服务质量下降和缺乏信用、过 分追求成本效益比等问题，在我国行政改革中应引以为戒”( 高小平，沈荣华，2 0 0 6 ) 。 以上学者的观点主要是从行政体制与经济体制改革、政治体制改革的相互关系 来界定行政体制改革的战略地位，从适应发展中国家政治现实的角度提出优先进 行行政体制改革；提出行政体制改革的动因在于应对经济和社会环境变化发展的 需要和行政系统内部发展需要；行政体制改革的目标主要在于实现民主、高效、 9 重庆大学硕士学位论文1 导论 公平、廉洁、开放等目标。笔者认为，行政体制改革应从本国本地区的实际出发， 是行政系统内因和外因的联动，以实现符合本国本地区发展阶段的目标。研究某 地区的行政体制改革，要从多个角度出发，综合考虑多方面的因素，系统分析存 在的问题，改革的对策建议要具有一定的针对性。 1 3 2 对县乡行政体制改革的研究 目前国内外专门对县乡行政体制改革进行研究的并不多，一般对乡镇行政管理 体制研究较多。在这些研究中，又以机构改革层面的研究较多，其主要观点有： 关于县乡行政体制的设计。 有学者提出县乡村体制改革设计，应遵循差别性、依附性、适应性、整体性、 消极行政五项原则。基于上述原则，传统农业型地区县乡村体制整体设计应遵循 推行村治、实行乡派、建立县政、改造县政的进路，由此构建出一个整体的县政 乡派村治的县乡村行政体制框架( 贺雪峰，刘勤，2 0 0 4 ) 。有的提出“强县扩权， 凡是能下放的权力都下放，合理调整省、市、县权限范围，扩大县域权力”( 张迎 新，张小琳，2 0 0 5 ) 。针对县乡存在的体制问题，贺雪峰提出“在自上而下的政绩 评价机制下面，县乡之间及乡村之间，很容易结成利益共同体，利益整体化了的县乡 村三级，既可以摆脱自下( 农民) 而上的监督，又可以有效摆脱自上( 中央) 而下的监 督。这种情况下，政绩工作和中心工作本身就成了县乡村三级为了谋取自身利益而 制造出来的工具。解决问题的办法，不是抽象地建立所谓现代行政体制，而是应该消 极行政”( 贺雪峰，2 0 0 3 ) 。谭同学认为“在农业型地区，县乡机构与人员的膨胀、 各机构行政管理费用和事业费用不断上升，导致了农村治理成本不断提升，治理绩 效的提高受到限制。精简机构与人员，已经成了县乡机构设置的必然要求”，“转变 政府职能应是打破县乡机构设置的条块分割机制，推进农村各项改革，降低农村治 理成本的关键”( 谭同学，2 0 0 3 ) 。暴景升则认为“从县级政府的功能来看，由于没 有跟上市场化的发展，职能转变不到位，从而在维护农村稳定、促进农村发展、提供 公共物品和服务等方面的功能正在逐渐萎缩。因此，剖析县级政府规模扩大的原 因，是进行县政改革的基本前提”( 暴景升，2 0 0 6 ) 。 关于乡镇行政体制改革 对于乡镇行政体制改革，学术界一般从两个方面进行研究的。一是乡镇体制 中存在的问题及原因；二是对于乡镇政权去留的论述。在第一方面，学者们主要 从公共权力分配、政府体制结构等方面进行研究的。如香港乐施会的官员李昌平 认为：现行乡镇体制的根源问题是乡村社会的官方权力过剩，历次乡镇机构改革 失败的原因在于官方权力在改革中强化，而民间权力却被弱化。提出要放活农民、 放活乡村组织和放活乡镇政府且最终实现乡镇自治的治理目标( 李昌平，2 0 0 4 ) 。 吴理财认为现行乡镇政府存在“条块分割”问题，乡镇机构膨胀问题，村民自治对乡 l o 重庆大学硕士学位论文i 导论 镇政府传统权威的挑战，农民负担问题和乡镇财政困境问题( 吴理财，2 0 0 4 ) 。徐 勇教授则认为乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀，未能发挥相应功能； 面对上级的任务型管理，乡级管理负担日重，乡级体制脱离社会；不断扩张的行 政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐，农民不堪重负( 徐勇，2 0 0 3 ) 。在第二个问 题上，主要形成以下四种观点：一是主张撤消乡政权，将国家的基层政权机关单 位收缩到县一级，在村民自治的基础上实行乡镇自治( 郑法，2 0 0 0 ) ，于建嵘认 为随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济