（行政管理专业论文）政府善治视域下我国第三部门的培育.pdf

摘世 摘要 在当今变化多端的社会环境中，第三部门的发展是具有世界共性的社会演变趋 势之一。有效的市场机制和民主政治离不丌发达的第三部门的支持，第三部门的健 康发展是中国市场化改革和社会主义民主建没得以进一步发展的前提和基础。但就 目前而言，中国的第三部门还处于起步阶段，虽从总体上来看第三部门已经并正在成 为巾围社会经济发展。 j 的一支重要力量。但就其能够和应当发挥的作用而言，中国 第三部门的发展还远远不够，表现出明显的先天剥质和后灭困难，难以展现出第三 部门所应具有的勃勃生机。凶此本文把政府治理与善治理论作为分析框架来探求我 固篼三部门健康发展的路径。本文分三个方面来论述政府治理与善治和我困第三部 门培育之间的内在联系：第谙b 分，主要阐释治理、善治与箱三部门的一般理论， 主璎是介绍西方困家对治理与善治和第三部门理论研究的情况，主要以介绍性为主， 在此基础上分析第三部门与政府治理、善治的关系，从而为下文的论述提供理论前 提和支撑；第一部分，这部分是本文的重点，也是本文论述的核心，主要分析和论 述我国第三部 发展的现状、原因及其面临的困境，为第三部分提 _ _ 对策作好现实 分析：第二部分，这部分捉出我闰第三部门健康发展的蹿径选择。 关键词第三部门政府善治治理培育 祸处师范人学坝卜学位论文 a b s t r a c t i nn o w a d a y st h es o c i a lm i l i e uo fv a r i e t y ，t h ed e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t i o nh a v e t o t a l l ys e x u a ls o c i e t yi nt h ew o r l dt ot u r ni n t oo n eo ft h et r e n d s v a l i dm a r k e tm e c h a n i s m a n dd e m o c r a c yc a nn o tg e ta w a yf r o mf l o u r i s h i n go fs u p p o r to ft h et h i r ds e c t i o n ，t h e h e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t i o ni s t h ep r e m i s ea n dt h ef o u n d a t i o nt h a tt h e c h i n e s em a r k e tt u r n sr e f o r ma n ds o c i a l i s md e m o c r a c yc o n s t r u c t i o na n dc a nd e v e l o p f u r t h e r b u tc u r r e n t l yb u ts p e e c h ，c h i n ao ft h et h i r ds e c t i o ni ss t i l lp l a c e di nab e g i n n i n g s t a g e ，a l t h o u g hf l o mt o t a l l yc o m eu pt os e et h et h i r ds e c t i o na l r e a d ya n di sb e c o m i n g c h i n e s es o c i a le c o n o m yad e v e l o p m e n to fa ni m p o r t a n ts t r e n g t hb u ti tc a nw i t hs h o u l d d e v e l o po ff u n c t i o nb u ts p e e c h ，c h i n at h ed e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t i o ni ss t i l lf a rf a r n o te n o u g h ，e x p r e s s i n ga no b v i o u si n b o r nw e a kq u a l i t yt oa n di sh a r dt oe m e r g ew i t h d i f f i c u l t yt h ed a ya f t e rt o m o r r o wt h e t h i r ds e c t i o ns h o u l dh a v e o ft h r i v i n gs o u r c eo f v i t a l i t ys ot h i st e x tm a n a g e sag o v e r n m e n tw i t hk i n dm a n a g et h e o r ya sa n a l y z eaf r a m et o i n v e s t i g a t eo u rc o u n t r yt h et h i r ds e c t i o nd e v e i o p sh e a l t h i l yo fp a t ht h i st e x td i v i d e st h r e e a s p e c t st od i s c u s sag o v e r n m e n tt om a n a g ew i t hk i n dc u r ew i t ho u rc o u n t r yt h et h i r d s e c t i o ng r o wo ft h ei n s i d ec o n t a c to f i t h ef i r s tp a r t ，m a i n l ye x p l a i nt om a n a g e ，k i n dc u r e w i t ht h eg e n e r a lt h e o r i e so ft h et h i r ds e c t i o n ，m a i n l yi si n t r o d u c eaw e s t e r nn a t i o nt o m a n a g ew i t hk i n dc u r ea n dt h et h i r ds e c t i o nt h e o r i e s r e s e a r c ho fc i r c u m s t a n c e ，m a i n l y r e g a r di n t r o d u c t i o n a s p r i n c i p l e ，o n t h i sf o u n d a t i o na n a l y s i st h et h i r ds e c t i o na n d g o v e r n m e n tm a n a g e ，k i n dr e l a t i o nf o rc u r i n g ，p r o v i d ea t h e o r i e sp r e m i s ea n dp r o pu pf o r t h et r e a t i s eo fc o n t i n u a t i o nt h u s ；t h es e c o n dp a r t ，t h i sp a r ti sat e x t u a lp o i n t ，i sa l s ot h i s t e x tt r e a t i s eo f c o r e ，m a i n l ya n a l y z ea n dd i s c u s so u rc o u n t r yt h et h i r ds e c t i o nd e v e l o p m e n t o fp r e s e n tc o n d i t i o n ，r e a s o na n di tf a c e so fp r e d i c a m e n t ，f o rt h et h i r dc e n tp u tf o r w a r da c o u n t e r p l a nt om a k el i k er e a l i t ya n a l y s i s ；t h et h i r dp a r t ，t h i sp a r tp u t sf o r w a r do u rt h e t h i r ds e c t i o nd e v e l o p sh e a l t h i l yo fp a t hc h o i c e k e y w o r d s t h et h i r ds e c t i o ng o o dg o v e r n a n c e g o v e r n a n c e d e v e l o p m e n t 中文文摘 中文文摘 随着中国市场化改革的推进以及公民社会的兴起，中国一直进行着公共行政的 改革并取得了不少可喜的成就。在诸多的行政改革理论与实践中同益引人注目的是 政府管理模式向“善治”模式的转变。政府善治是公共行政实践层面的一种行政模 式，这种行政模式必需得到社会组织的支持。第三部门是介于第一部门政府和第二 部门企业之“u ，它们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做”的 事。为了推动中田公其行政走向孛午治模式，为了我园第三部门能够健康地发展。本 文以“政府善治视域下我国第三部门的培育”为题，在第三部门与政府善治相关的 研究领域作一些粗浅的尝试，主要突出的是对我国第三部门特征、原因、困境及其 发展的研究，探究政府善治理念剥于我国第三部门发展的积极作用及其第三部门的 塑造与培养。全文共分四个部分： 第一章，绪论。首先，对本文研究的背景进行了较为详细的说明，提出了本文 研究的旨趣和意义，并提出了本文所要解决的问题：笫三部门发展何以构成了政府 善治的基本力量? 政府善治与第三部门之间究竟是一种怎样的关系? 中国社会第三 部门的缺失的历史和现实原因在哪? 如何塑造与培养我国第三部门? 其次，对国内 外已有的对该领域的研究现状进行了综述。最后介绍全文要研究的主要内容，即治 理与善治的内涵、第三部门的内涵及其它们之问的关系；中国社会第三部门的现状、 原因及其面临的困境；塑造与培养中国第三部门的对策探讨。 第二章，治理、善治与第三部门的一般理论。主要阐述了三个方面的内容：一 是治理与善治内涵及其特征。在比较各种不同的观点后提出治理与善治的概念， 从而提炼出治理与政府善治的内涵及其特征。二是第三部门的内涵、特征及其兴起 的原因。在分析比较各种观点后提出第三部门的内涵为：以服务公众为宗旨，不以 营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利，终极目标是在于通过提供公共物品或 准公共物品来满足公共需求，实现公共利益；它的特征可以概括为：非官方性、非 营利性、志愿性、自治性、公益性、组织性；它在2 0 世纪7 0 年代蓬勃兴起的原因 概括为：从经济的角度来分析，2 0 世纪5 0 6 0 年代福利国家政策在西方国家大 行其道，凯恩斯主义几乎成了“医治”经济问题的灵丹妙药：从政治的角度来分析， 资本主义晚期公共生活面临种种危机：从第三部们的功能来分析，它具有以下政治 功能：政府合法性资源的提供、监护政府权力、民主价值观的培育。三是政府善治 i i 福建师范人学硕l 学位论文 理论与第三部门的培育。阐述了政府善治理论与第三部门培育之问的内在联系。主 要从治理与善治理沦使得政府的管理理念和管理方法发生了重大变革；治理与善治 理论将会使政府与社会关系发生很大变革：治理与蔷治理论有利于公民社会的发展 这三个方面进行论述。 第三章，我国第三部门发展的现状、原因及其面f 临的困境。包括三个方面的内 容：一是对进我国第三部门发展的现状进行了描述。指出改革开放以来，我国第三 部门不管是在数量一1 2 还是在结构上有了很大的进展，但是中国特殊的囡情使得我国 第三部门的发展和西方发达国家第三部门的发展不管在规模一l 还是在自身建设上、 对社会贡献上都存在很大的先天不足后天弱质。二是我国第三部门特征的分析。我 国第三部门特殊的成长环境决定了它的特征为：依赖性即主要表现在我国第三部门 对政府部门的依赖：过渡性即与西方国家第三部门发展的情况相比中国第三部门 的发展还相当的不成熟，这主要与我国第三部门所处的大环境还处于转型时期有密 切的关联；不规范性主要表现在我国第三部门的管理体制建设、国家法律规范还相 当不成熟：不平衡性主要表现在我国第三部门内部之间发展横向纵向层次不齐。三 是我国第三部门发展的原因分析。这主要分析我国第三部门发展的原因为：社会结 构的总体从城乡二元结构转变为城乡、体制内外的双二元结构，越来越多的人超越 单一单位的归属，可以出来组成第三部门；社会结构的分化，即改革前社会结构因 子同一化的特征被打破而出现了异质化的趋向，许多企事业单位以及群众团体逐渐 脱离了行政隶属系统，而更好地发挥着应有的作用；改革使政府绝对统治地位的削 弱，政府不在是社会中唯的权力中心，人们的参与意识不断提高，第三部门承载 政府与个人之间桥梁作用刚好满足人们的诉求；随着市场化改革的深入政府自觉或 不自觉的推动我国第三部门的发展，使得我国第三部门发展有了很好的政策环境； 随着体制改革的不断推进和社会结构的日益分化，转型时期的中国社会面临着一系 列新的社会问题和社会需求急需除了政府与企业以外的部门来承载新的社会问题 和新的社会需求。四是我国第三部门发展所面临的困境。主要论述了我国第三部门 在发展中面临的困境有：第三部门的目标错位表现在：背离了社会团体非营利性的 基本特征，为个人或小集体谋取经济利益，实际上变成了经济组织、过多参与政治， 或者因政治需要而建立，被当成了政治组织：第三部门与政府组织的界限不明确， 导致政社不分，我国非政府组织的成熟度总起来说比较差，还不能完全摆脱对政府 行政机关的依附，“官办”色彩太浓，许多属于公民社会范畴的事情都发生了错位， 中文文摘 被传统政府的运作纳入政治生活范田了：笫三部门管理的法制化程度低主要表现在 立法工作滞后，社团立法的层次和质量不高，没有真正完整的非政府组织管理法律 文本；第三部门的公民基础薄弱；第三部门的经营管理缺乏经验。 第四章，塑造与培育我国第三部门健康发展的对策探讨。主要阐述了三个方面 的内容。一是转变政府职能推进第三部门的发展壮大。主要从大力发展社会主义市 场经济，充分发挥政府在加强和完善结社立法放松政府管制，返还第三部门独立社 会管理自主权和职能和提供必要的资源支持以及完善监管机制强化政府的监管职 能等几个方面来进行沦述。二是强化公民教育，论述公民意识教育和公民意识的养 成对我国第三部门健康发展的巨大作用。三是加快第三部门管理体制建设。主要从 第三部门组织自主化，第三部门经费来源多样化，培养高素质专业化的工作人员， 促进人才流动市场化，第三部门经营多元化，第三部门管理法制化，鼓励第三部门 之间竞争、引入绩效评估制度等几个方面进行论述。 v 笫i 章绪论 第1 章绪论 1 1 课题背景 现代社会科学把社会组织分为政府组织、营利组织、第三部门组织三大类，它 们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式。经过2 0 多年的努力，我 国在经济领域，建立社会主义市场经济体制的改革蓝图己十分清晰：政治领域，关 于发展社会主义民主政治的改革方向也已经确定；而社会领域中，改革的方向和蓝 图还相当模糊。历史发展表明，没有一个健全的社会领域的支持，市场经济和民主 政治都无法有效运行。而社会领域的状态主要取决于第三部门的状态，有效的市场 机制和民主政治离不开发达的第三部门的支持，第三部门的健康发展是中国的市场 化改革和社会主义民主建设得以进一步发展的前提和基础。而中国第三部门的发展， 离不开中国政府治理模式和治理理念的转变，因此在我国研究第三部门的发展，离 不开研究政府的治理模式和治理理念，因此本文选择了以政府治理与善治作为分析 问题的视角和框架来探求我国第三部门发展的路径，主要基于以下几点考虑： 第一，在当今变化多端的社会环境中，第三部门的发展是具有世界性的社会演 变趋势之一。这是由于在面临众多难以避免并且越来越尖锐化的社会问题时，人类 逐步认识到，市场机制取代不了社区机制。福利国家在经历8 0 年代经济打击之后， 福利多元主义引领各国走向私有化和市场化的趋势，这不仅提升了第三部门的责任 和地位，也意味着民间的参与在社会服务领域中已是不可或缺的一环。在未来的年 代里，第三部门的规模和重要性将不断增长，许多在过去由政府承担的责任，将被 第三部门取代。事实上，第三部门已经是当今世界范围内发展最快的一个领域。志 愿服务原则作为社会主导原则，已经成为与市场原则和政府原则并列的三大原则之 一。 第二，从世界范围看，第三部门虽然早在1 9 世纪就存在，但只是在2 0 世纪8 0 年代以后才引起世人的关注? f 在进入g o 年代以后丌始有了飞跃的发展。不论是它们 在全球社会经济发展中所起的作用还是它们对全球事务的影响力，这些年来都上升 了新的水平。在西方社会，从1 9 世纪末到2 0 世纪5 0 年代，一些欧洲国家实施“福 利国家”政策，此后美固约翰逊政府在6 0 年代则提出“伟大社会”构想，他们企图 以政府为主体实行一系列社会保障制度，构筑社会保障网来满足居民生活与福利要 求。至2 0 世纪5 0 年代以后，无论“福利国家”或是“伟大社会”都已陷入困境， 福矬师范人学硕：l 学位论文 事实证明单纯依靠政府的力量和经济手段，并不足以完全解决问题。因此，在2 0 世 纪末，各类第三部门组织蜂拥而起，在社会生活中扮演重要角色，如在美国，根据 1 9 9 2 年到1 9 9 9 3 年的美国第三部门组织年鉴记载，在1 9 9 0 年约有1 4 0 万个第三部 门组织。这些组织主要包括卫生医疗、教育、社会和法律服务、公民和社会团体、 艺术和文化团体、宗教和基金会等，形成了庞大而复杂的第三部门组织，尽管这些 组织的活动领域不尽相同，但主要的目的都是提供公共服务，对社会与经济的发展 起了促进作用。 第三，从理论研究的角度来看，自2 0 世纪8 0 年代以来，公民社会理论再度流 行起来并成为当代西方学术界研究的一个热门话题。最初，公民社会研究主要是在 政治哲学层面进行的。但是进入9 0 年代以后，这种情况有很大变化，公民社会研究 丌始转向政治社会学角度对作为一个社会实体的公民社会进行实证研究。学者们把 寻找这个社会实体的切入点放到了由非营利组织或非政府组织构成的第三部门上。 第三部门兴起于2 0 世纪8 0 年代，在美国最初主要是从组织理论和管理学角度丌展 的。9 0 年代这两种研究的契合使得各国学者都开始从宏观层面上探寻本国第三部门。 其中最有代表性的就是美国约翰霍普金斯大学的萨拉蒙教授主持的非营利部门国 际比较研究项目，1 9 9 0 年到1 9 9 9 年该研究项目已进行两个阶段，对4 1 个国家进行 了实证研究，在此基础上，惊呼一场全球性的“社团革命”正在悄悄兴起。他甚至 认为“全球社团革命”对2 0 世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对于1 9 世 纪晚期的意义一样重大。在我国，新中国成立以后依法建立了一批社团组织。但是 由于在较长的一段时期，我国实行的是高度集中的政治体制和计划经济体制，使社 会生活领域的事务几乎完全由国家包揽，因而第三部门不可能自主地选择和开辟自 己的生存和发展空间。进入9 0 年代以来，中国政府逐渐认同市场经济体制，确立了 “小政府、大社会”的改革目标，经济体制的转轨和政府职能的转变，为第三部门 的发展提供了较为广阔的空间。在经过一段时间的调整以后，第三部门的发展在9 0 年代中期出现了一个新的高潮。到1 9 9 8 年新的条例颁布之前，各级各类社会团体的 总数达到近1 7 万家，这一期间民间组织发展中另一个重要的方面是民办非企业单位 的迅速崛起。到2 0 0 2 年底，民政部门在全国范围内对各级民办非企业单位进行统一 登记确认，获得通过的有近9 3 万家。在这个时期，中国社会对第三部门的态度又 忽视转向默认，进而重视。中固政府对第三部门采取了“监督管理、培育发展”并 重的方针。总的来看，改革开放以来，特别是近1 0 年来，随着社会主义市场经济的 第1 章绪论 逐步展开，无论笫三部门的数量增长，还是活动领域的扩大及其结构性的扩张，以 及相应的法律制度的建设，都逐步走上了轨道。 第四，不论是从实践中还是从理论中研究上来看，我国第三部门都还处在起步 阶段。在实践中，尽管总体来说，第三部门已经并正在成为我国社会经济发展中的 一支重要力量，但就其能够和应当发挥的作用而言，中国第三部门的发展还远远不 够。特别是和国外第三部门的发展相比，和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展 相比，和改革丌放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国第三部门显得明显地先天 弱质、后天困难。大多数第三部门在政府规制和市场挤压下艰难地寻求生存和发展 之路，难以展现像国外第三部门所具有的蓬勃生机。从理论上来讲，第三部门的研 究是当今国内学界的一个前沿研究课题，研究者们已逐步把注意力放在了政府体制 和市场体制之外的社会利益空间的扩展上。对第三部门的研究己逐渐从理论要领的 引介，向关怀本土经验的实证研究转向，以及从单一的国外经验介绍模式向综合的 比较研究分析转向，也取得了不少研究成果。但这些都还处于起步阶段，在第三部 门发展中政府的角色定位、第三部门自身的能力建构等方面的研究仍有待进一步深 入和拓展。 1 2 国内外研究现状 相对来说，国外关于第三部门的研究起步较早，研究较为成熟，翻译过来的主 要译著有：2 0 0 1 年由社会科学文献出版社推出的两部译著，其中之一为美国第三部 门的权威学者萨拉蒙所著的全球公民社会，主要分析了2 2 个国家的第三部门的 范围、结构、筹资和作用，所选国家体现了不同的发展水平、不同的政府福利开支 水平以及不同的宗教和文化传统。另一为美国学者费希尔所著( ( n g o 与第三世界的 政治发展，她详细描述了n g o s 在全球范围对政治体制的影响，以及它们的存在对 可持续发展的希望。2 0 0 0 年中国人民大学出版社出版的里贾纳e 赫数琳杰等人所著 非营利组织管理，介绍了美国的非营利组织的运作模式，指出非营利组织的经营 管理需要引入营利精神和商业行为，可以与商业运作和谐地结合为体。此外，相 关的论文主要有：载于1 9 9 4 年7 8 月纽约外交事务上的萨拉蒙的非营利部 门的兴起主要介绍了第三部门的兴起及其兴起的原因，以及如何正确对待和估量 第三部门的发展。载于1 9 9 7 年1 1 月美国政治和社会学会年刊干棵橡树上的j l 费尔南多、a w 赫斯顿合著的国家、市场和公民社会之间的非政府组织一文主 要介绍- r 4 - t 一么是非政府组织以及非政府组织在国际论坛中的作用，它们同本国政府 桐建师范大学顾i 学位论文 和政治运动的互动、同市场经济的相互关系，它们在社会性别问题的卷入，它们在 教育和在其他社会变革以及慈善事业方面的作用。英国学者迈克尔爱德华兹、戴维 休姆、蒂纳华来士所著面向全球未来的非政府组织：提供地方服务与发挥世界影 响相结合，作者指出全球化趋势正在给公民行动创造出前所未有的机遇，但同时又 给发展中的非政府组织在未来即将扮演的角色提出紧迫的问题，要求非政府组织的 角色、关系、能力和责任进行重大变革。1 9 9 7 年1 1 月美国政治和科学学会年报所 载保罗斯特晕滕的非政府组织和发展，文章讨论可非政府组织计划与政府的技 术援助进行了比较。发表于非营利和志愿部门季干u 1 9 9 9 年6 月号的由美固托马 斯所著的志愿性协会参与的未来趋向，文中提出了丰富的但迄今仍被忽视的研究 议程，同时认为非政府组织剥发展中国家的政治生活和政治变革作出了重要贡献。 从国内的情况看，随着我国第三部门的兴起，我国学者对于第三部门的研究也 逐步深入，已有不少研究成果问世，由中国青少年基金会资助和组织的“基金会发 展研究委员会”经过反复论证、挑选，最终确定了l o 个研究课题，从不同的侧面和 层次切入，对中国的第三部门展开了深入、广泛的研究，推出了一套丛书第 三部门研究丛书，该套书包括1 0 部专著，由王绍光、康晓光、高丙中、秦晖、孙 立平、郭于华等国内第一流学者担任课题的主持人，主要研究领域涉及募捐、资助 机制、激励机制、监督机制、法律环境、文化功能、效益评估、转型期发展模式、 发展历史、国际比较等方面，通过对于中西公益事业史的比较研究和第三部门国际 比较研究，分别从历史和现实两个方面，总结国内与国外的第三部门发展的经验， 以求为当今中国第三部门发展提供借鉴；通过对转型时期中国权力格局变迁的分析， 揭示了中国第三部门发展的机遇及其未来发展趋势；同时，还对第三部门自身的募 捐机制、激励机制、监督机制进行了个案研究，对于我国第三部门自身的能力建设 及其发展进行了深入探讨：另外还对第三部门的法律环境进行了深入研究，指出了 我国第三部门相关法律规定缺失的途径，使第三部门的运行具有充分的合法性。另 外，清华大学n g o 研究所积极开展对中国n g o 的研究，从喜玛拉雅研究发展基金 会的支持和社会科学文献出版社的配合下得以推出了( ( n g o 论丛，其中王名、刘 国翰、何建宇所著的中国社团改革，分别从宏观和微观两个不同维度展开研究， 勾画出了政府选择模式向社会选择模式过度的变迁路径和变迁方式。丛书中另一专 著为邓国胜所著的非营利组织评估，指出为了克服非营利组织自身存在的问题， 一个重要而有效的手段就是建立非营利组织的评估制度，以评估来促发展，该书对 第l 章绪论 中国非营利组织的评估框架、评估标准和评估制度进行了深入的研究并提出了一些 政策建议。同时也出现了不少关于研究第三部门的学术沦文，如：王名、贾西津对 n g o 的定义及分类进行了诠释，同时对中国n g o 的现状进行了分析，指出问题的 根源所在及其在发展道路；有的文章则主要介绍发展国家第三部门发展经验：有的 文章则主要介绍第三部门在某些特定领域所发挥的作用；还有则侧重于第三部门组 织自身的发展：范国样则介绍了非政府组织在国际舞台上的影响和作用。上述这些 研究成果为我们进一步研究我国第三部门的发展提供了厚实的理论平台和崭新的理 论研究视角，具有极其重要的指导意义。 1 3 本文主要思路、研究方法和创新之处 本文打算分为三部门展丌论述。第一部门为关于政府治理与善治、第三部门一 般理论的概述，主要阐释政府治理与善治及其第三部门的内涵、特征，介绍西方关 于它们的理论；同时阐明了政府治理与普治理论的笫三部门之间的内在联系：第二 部门为中国转型社会中第三部门的兴起，主要分析了我国第三部门发展的现状、原 因和面临的困境；第三部f 、 为我国第三部门发展的路径探讨。 本文在闸述过程中，运用马克思主义的立场、观点、方法，从中国的实际出发， 并综合运用政治学、行政学、历史学、管理学等相关知识对我国第三部门发展的路 径选择进行了有益的探索。尽管各个国家第三部门发展的背景、发展历程不完全一 致，但是通过比较分析，我们不难发现各国在发展中有不少共同点，这对于我国第 三部门的发展具有重要的指导意义。 木文创新之处主要体现在两个方而： 一是把治理与政府善治理论作为分析框架，来分析探讨我国第三部门发展的路 径。 二是注重国际化与本土化的融合，既借鉴西方的先进经验，又考虑中国的实际 情况，探索适合中国第三部门的发展道路。 1 4 研究的理论及现实意义 本文以“政府善治视域下我国第三部门的培育”为研究主题，在理论上它以政 府善治理论作为分析问题的框架，使我国第三部门的培育与我国政府治理模式改变 之间的关系进一步明确，为我国第三部门理论的研究提供了新的分析工具和新的视 角。同时为现实中第三部门的培育提供了比较明确的方法依据，从而我国第三部门 的培育提供好的路径借鉴。 福建师f | ：c 人学钡i ：学位论殳 第2 章治理、善治与第三部门的一般理论 2 1 治理与善治的内涵及其特征 2 1 1 治理的内涵 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，一方面，经济全球化的快速发展，各类跨国 公司、全球性及区域性的第三部门如雨后春笋般地成长起来，给各国的公共行政带 来了前所未有的挑战；另一方面，科学技术的发展和经济结构的调整对公共行政提 出了新的更高的要求。政府必须更加灵活、更加高效、具有更强的应变力和创新力， 对公众的要求更具影响力，更多能使公众参与管理。但以往与工业时代相适应的官 僚制比较僵化、迟钝，而且这种体制容易使行政机构规模和公共预算开支产生最大 化的倾向，容易导致高成本、低效率，因而社会变迁呼唤新的政府管理模式。“自从 2 0 世纪8 0 年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变化。公共行政僵 死化的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个2 0 世纪漫长的时期，如今正转变 为公共管理的弹性的、以市场和社会为基础的形式。这不仅仅是一种形式上的变革 或管理风格的细微变化，而是政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革， 传统的公共行政已经从理论和实践上受到质疑”。 2 0 世纪9 0 年代，西方学术界出现了新的政治分析框架，即治理与善治理论， 逐渐成为政治与行政学术界的主流话语，引起了众多学者的关注和研究。1 9 8 9 年世 界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 词，此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，对治理的研究也成为9 0 年代政治学的最新发展。政府“治理”涵义在现时代的巨大变化以及与传统政府统 治概念内涵的重大差异，代表着当今政府管理理念发生了根本性的变化，“治理意 味着：统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已 经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。这些新理念最终体现在政府管理 制度与组织创新过程的种种努力之中。 治理与善治是两个紧密联系但又不是完全相同的两个概念，、要理解善治首先必 须把握治理理论的基本内涵。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权 威维持秩序，满足公众的利益。治理理论的基本内涵主要有：( 一) 治理意味着一 。 澳 欧文休斯公共管理导轮 m 彭和、卜等详北京：中国人民大学 【j 版社，2 0 0 1 ：第5 6 孤 。罗茨新的治理，政治研究 j 1 9 9 6 年1 5 4 期：第2 5 页 。俞可1 引论：治理j 善治 j ，俞町、f 土编治理善治 帕，北京：中国社会科学文献f ；版社，2 0 0 0 ：1 2 页 第2 章治理、善治j 第三部门的一般耻论 系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它意味着政府并不是国 家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要行使的权力得到了公众的认可， 都可以成为在各个不同层面的权力中心；( 二) 治理也意i 朱着参与者最终将形成一个 自主的网络。这一自主网络在某个特定的领域中棚有相当的权威，它与政府在特定 的领域中进行合作，分担政府的公共管理职能：( 三) 治理同时意味着，办好事情的 能力并不局限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管 理中，还存在着其他的管理方法和技术。政府有责任使用这些新的技术更好地对公 共事务进行控制和引导。( 四) 治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、 协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实 质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不 依靠政府的权威，而是一种合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不 是单一的和自上而下的。o 治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程； 治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门：治 理不是一种正式的制度，而是持续的互动。从以上论述可以。看出，治理理论的基 本目标就是追求高效地、经济地管理公共事务。就直接原因而言政治学家和管理学 家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是因为他们在社会资源的配置中既 看到了市场的失效，又看到了国家的失效。 2 1 2 政府善治内涵及特征 治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是 万能的，它也内在地存在着许多局限。它不能替代国家而享有政治强制力，也不可 能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。针对治理的这一问题，不少学 者提出了“善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 或“良好的治理”的理论，善治理论是对治理 理沦的完善。善治当然要追求效率地、经济地、协调地管理公共事务，但它的核心 价值是社会公平。因此，治理的最终目标是实现善治。普治就是使公共利益最大化 的社会管理过程。政府善治指的是政府与公民合作管理公共事务，并能达到最佳治 理状态的一种政府管理模式。国内外学者认为善治的基本要素有以下几个：( 1 ) 、合 法性( 1 e g i t i m a c y ) ；( 2 ) 、透明性( t r a n s p a r e n c y ) ；( 3 ) 、责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) ； o 俞可i 卜治理与善治 m 北京：= i 1 1 = 会科学文献 i f i n a l ：2 0 0 0 ：第6 页 。参见全球治理委员会：我们的全球伙伴关系 1 i ，牛津火学版礼t 1 9 9 5 ：第2 3 页。 。俞可下治理与善治 m ，北京：礼会科学文献i i i n i ：，2 0 0 0 ：笫7 页 鬲建帅弛人学坝i 学位论文 ( 4 ) 、法治( r u l eo fl a w ) ；( 5 ) 、回应性( r e s p o l i s i v e n e s s ) ；( 6 ) 、有效性 ( e f f e c t i v e n e s s ) 。”1 ) 合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和 状态。合法性越大，善治程度越高。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大 限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取 得公民最大限度的同意和认可。2 ) 透明性指的是政治信息的公开性。政治信息要能 够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策和监督过程。 3 ) 责任性指行政权力具有服务于社会公众的义务。从法治角度而言，有何种权利就 应承担何种责任，否则这种权利就不具有合法性。公共权利的责任规定所体现的就 是公共治理的责任理念。它意味着公共管理人员及管理机构由于其承担的职务而必 修履行一定的职能和义务。没有履行或不当履行应当履行的职能和义务，就是失职， 或者说缺乏责任性。4 ) 法治指的是法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员 和公民都必需依法行事，在法律面前人人平等。法治的最终目标在于保护公民的自 由、平等及其他基本政治权利，它要建构的是充分尊重法律的社会秩序，这是善治 的基本要求。5 ) 回应性指的是公共管理人员和管理机构必需对公民合理的要求和期 待作出及时的和负责的反应，回应性越大，善治的程度也就越高。6 ) 有效性是指管 理的效率，善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入，善治程度越高，管理的 有效性也就越高。 概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就 在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关 系，是两者的最佳状念。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是 个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全 社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和 对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。 所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如既是在公民或民间社会。从这个 意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可 能有真正的善治 反过来说，9 0 年代以来善治理论与实践之所以能够得以产生和 发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会的日益壮大。 可见，治理与善治理论意味着政治国家与公民社会的合作、公共机构与私人机 “俞可卜中困公民社会的兴起与治理的变迁 m ，北京：利会科学出版刳：2 0 0 2 ：笫1 9 5 页 。俞可、j t 治理吁善治 棚北京：社会科学文献：版社，2 0 0 0 ：第l l 页 笫2 帝治耻、蔷治j 笫三部门的般耻论 构的合作、强制与自愿的合作。它是国家权力向社会回归，增强政府对公民的回应 性以及还政于民的理论表达和实际需求的反映，其结果必然是公民社会或民问社会 的日益壮大及第三部门的蓬勃兴起( l e s t e rm s a l a m o na n dh e l m u tka n h e i e r ：t h e e m e r g i n gn o n p r o f i ts e c t o r ：a no v e r v i e w m a n c h e s t e r m a n c h e s t e ru n i v e r s i t y p r e s s ，1 9 9 5 n o 8 7 ) 正如奥斯本和盖布勒在改革政府：企业精神如何改革着公 营部门一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是直接划桨， 其控制的权力将从集中走向分散。这意味着，政府组织在整个社会中依然充当着非 常重要的角色，但是，它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织、 非营利组织、社区组织、公民组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管 理公共事务、提供公共服务的责任，这些组织的权力也将得到社会和1 公民的认可。 2 2 第三部门的内涵、特征及其兴起的原因 2 2 1 第三部门涵义的界定 自2 0 世纪7 0 年代以来，发达国家和第三世界国家的第三部门以及跨国性第三 部门的蓬勃发展，引起了国际学术界的高度重视。1 9 9 0 一1 9 9 9 年，美国约翰霍 普金斯大学的萨拉蒙教授主持的第三部门国际比较项目包括了4 1 个国家。基于对 4 1 个国家的分析，萨拉蒙发现，在世界上几乎所有的国家里，都存在一个由非营利 组织或非政府组织组成的庞大的第三部门。这个部i 的平均规模大约是：占各国g d p 的4 6 ，占非农业就业人口的5 ，占服务业就业人口的1 0 ，相当于公共部门就业 人口的2 7 。在第三部门中，包括大量自愿者的参与，自愿者规模大约占到第三部 门总就业人口的三分之一。o 在实证研究的基础上，萨拉蒙j 晾呼一场全球性的“社 团革命”f 在悄悄兴起。从北美、欧亚的发达国家到非洲、拉美和前苏联集团中的 发展中国家，民众正在创建各种社团、基金会和类似组织，开展人道服务，促进基 层社会经济发展，防止环境退化，保障公民权利，追求国家先前未曾实现的或者压 根忽视不管的种种目标。萨拉蒙甚至认为，“全球社团革命”对2 0 世纪晚期的意义， 也许如同民族国家的兴起对于1 9 世纪晚期的意义一样重大。 “t h i r ds e c t o r ”即“第三部门”这个词最早由美国学者l e v i t t 于1 9 7 3 年 在他的论文 t h et h i r ds e c t o r ：n e wt a c t i c sf o rar e s p o n s i v es o c i e t y 中使用。 c o ：e 名、刘周翰、何建宇，中周j i j = 团改革 m 北京：社会科学文献版社，2 0 0 1 ：第2 页) m 英 莱斯特萨拉蒙，仆甜利组织z 6 乏j c 存z i ：的原c j 李亚卅i 、十海第三部门的兴起 c l 。海：复甲火学 版札，1 9 9 8 ：第7 8 ) 负 槁处师范人学坝i j 学位论文 ”l e v i t t 认为以往人们常常把社会组织一分为二，即非公即私，这种分法是粗陋的， 它忽视了一大批处于政府与私营企业之问的社会组织，它们所从事的足政府和私营 企业“不愿做，做不好，或不常做”的事，l e v i t t 将这类组织统称为“t h i r ds e c t o r ”。 此后，这个概念被美国学术界接受并广泛使用。其相近的英文表达为“n g o ”组织， 即“非政府组织”( n o n - - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ) 的缩写或“n p o ”组织，即 “非营利组织”( n o n - - p r o f i t a b l eo r g a n i z a t i o n ) 的缩写，以上两个词分别从与政 府、与市场的关系两个角度上说明了第三部门的两个特征，各有侧重。另外，根据 不同的理解，还有学者称其为“第三域”、“第三种力量市民社会公民社会” “中介组织”等。 学术界对第三部门含义的界定有着不同的视角和方法，归纳起来，大致有以 下几种： 第一，直接给出第三部门法律上的定义。世界上很多国家都在法律上对属于“第 三部门”的组织有特殊的规定。比如在美国，税法5 0 2 条有2 6 条对各类“第三部门” 组织免除联邦所得税有明确的规定。凡是符合这些条款的组织就可以定义为第三部 门组织。这种界定的主要缺陷在于还有不少国家并没有在法律上给这利，部门给予直 接的法律规定。因此从法律上直接对第三部门加以界定可能只适合一些国家，不具 有广泛的适用性。 第二，依据组织的资金来源加以定义。如联合国的国民收入统计采用的就是这 种定义，该系统将所有经济活动主体分为五大类：经营机构、非经营机构、政府、 非营利组织、家庭。在这种划分机制中，第三部门不同于其他组织的特点在于它们 的收入主要不是来自以市场价格出售的商品或服务，也不是来自政府的直接拨款， 而是来自其成员交纳的会费和支持者的捐款。这种界定的弊端在于，有相当多的实 质属于第三部门的组织会因为其资金来源以政府资助为主等原因而被排除在外，因 而这种划分不尽科学。 第三，从组织的目的或功能上给出定义。有学者认为，界定第三部门的关键是 确定该组织设立与运作的目的在于促进“公众利益”或“团体利益”。这种界定方法 听起来不错，但是现实中比较难科学地界定第三部门的“公众利益”与政府部门强 调的“公众利益