（行政管理专业论文）完善我国公务员福利制度的对策研究.pdf

ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 删 y 1 8 4 芝杏岑。 t h ec o u n t e r m e a s u r e so fi m p r 0 v e m e n tt h e w e l f a r es y s t e mf o ro u rc i v i ls e r v a n t s b ys u x i a o l i s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rg u oz h e n 。z h o n g n o r t h e a s t e m u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 、11， 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名： 甄够雨 日期：护占侈矽 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口 学位论文作者签名：勇、砀移丽 两年酉 导师签名：喜槲 签字日期：一2 多、韧 签字日期：2 神孑，舌，2o ，薯 够 东北大学硕士学位论文摘要 完善我国公务员福利制度的对策研究 摘要 公务员福利作为国家公务员制度的有机组成部分，它涉及到公务员的切身利益，关 系到公务员的工作积极性和公务员队伍的稳定性，正确处理好公务员福利分配的问题， 具有十分重要的意义。就公务员福利这一课题来讲，还是存在不同程度的问题，“我国 国家公务员福利制度的研究”就是基于进一步完善我国公务员福利制度的需要而确立、 计划并展开的，因此迫切需要对现存的这些问题进行研究并加以解决。首先，本文主要 分析了我国公务员福利制度的现状及存在的一些问题，比如，公务员福利中物质性收入 所占比重过大，我国公务员的福利性补贴发放标准不统一，部门内部福利项目设置不规 范，这些问题的存在说明我国公务员福利制度存在很大的漏洞，这就需要对它进行研究 并加以解决。其次，针对所存在的这些问题，找出具体的原因，同时对国外公务员福利 制度的成功经验和先进的理念进行分析研究，对今后我国公务员的福利制度的研究有重 大的借鉴意义。最后，在前面分析的基础上，提出了完善我国公务员福利制度的对策。 这些对策包括：改善和提高公务员福利待遇、统一各地区公务员福利补贴的发标准、科 学制定保障公务员福利制度的法律体系等，提高我国公务员福利制度的可操作性。 关键词：公务员福利；公务员福利制度；福利待遇 1 1 ： - 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec o u n t e r m e a s u r e so fi m p r o v e m e n tt h e l f a r es y s t e mf o ro u rc i v i ls e r v a n t s a bs t r a c t c i v i ls e a n t sw e l f a r ei sr e g a r d e da so n eo ft h eo 培a n i cc o m p o n e n t so ft h es y s t e mo f p u b l i cs e r v i c e i t sr e l a t e dt ot h ei i l t e r e s t so fc i v i ls e r v a n t sa n dt h ew o r ko ft h ei n i t i a t i v e 锄d t h es t a b i l i t yo ft h ec i v i ls e r v i c e ni ss i 印i f i c a n tt od e a lw i t ht h eb e n e f i t sd i s t r i b u t i o no fc i v i l s e i c er i g 量l t l y t h es u b j e c to fw e l f 打eo fc i v i ls e r v a n th a ss o m ep r o b l e m si nc e n a i nd e 伊e e ， “t h es y s t e mo fp u b l i cs e i c cw e l f a r eo fc h i n as t u d y ”i sb a s e do nt h en e e do fi m p r o v e m e n t 0 fc h i n e s ep u b l i cs e r v i c es y s t e m t h e r e f o r c ，o u rc o u n t r yn e e d st 0c a y0 nr e s e a r c ha n ds o l v c t 0t h e s ep r o b l e m su r g e n t l y f i r s t l y ，t h i sa n i c l em a i n l ya n a l y z e dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f c i v i l s e 锄t sw e l f a r es y s t e ma sw e l la st h ee x i s tq u e s t i o n s ，f o re x a m p l e ，t h ep r o p o n i o no fm a t e r i a l w e l f a r eo fc i v i ls e a n t si nt h e i ri n c o m ei st 0 0l a r g e ，柚dt h e r ci sn 0s t a n d a r di nw e l f 打e s y s t e m t h ee x i s t e n c eo f t h e s ep r o b l e m ss h o w st h a to u rw e l f a r es y s t e mo fc i v i ls e 锄t sh a sa l o to fl o o p h o l e sa n dr e q u i r e ss t u d y i n ga n dr e s o l v i n g s e c o n d l y ， t l l ep a p e rh a st of i n do u tt h e s p e c i f i c r e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s ， a tt h es a m et i m e ，t h ew e l f a r cs y s t e m ss u c c c s s f u l e x p e r i e n c e 锄da d v 孤c e dc o n c e p to ff o r e i 伊c o u n t r i e ss h o u l db e 锄a i y z e d 柚d s t u d i c d ，锄di t h a v eas i 印i f i c 强tr e f e r e n c ef o ro u rc i v i ls e a j l t so ft h cw e i f a r es y s t e mi nt h ef u t u r c f i n a l l y ， t h ep a p e rs u g g e s t e dt h ec o u n t e 肌e a s u r e st oi m p r 0 v et h ew e l f a r e0 fo u rc i v i ls e i c cs y s t e m t h eb a s i so f 加a l y s i sb e f o r e t h e s em e a s u r e si i l d u d e ：i m p r o v i n g 锄de i l l l a n c i n gb e n e f i t s0 f c i v i l n ，i c c ， u n i f y i n gt h es t 勰d 锄如o fc i v i ls e r v 锄t sw e l 觚s u b s i d i e so fa l l 甜c 弱， 舔t a b l i s l l i n gal e g a ls y s t e mt 0p r o t c c tt h ew e l f a r cs y s t e ms c i e n l i f i c l l y ，锄de n h 和c i n gt l l e o p e r a b l i l i t yo f o u r c o u n t r y sc i v i ls c r v 柚t sw e l f a r cs y s t e m 1 沁y w o r d s ：c i v i ls e r v i c cb e n e f i t s ；c i v i lw e l f 打es y s t e m ；b e n e f i t s i i i 东北大学硕士学位论文 目录 目录 i 圭i明i 中文摘要 a b s t ra c t i l l 第1 章绪论1 1 1 选题的目的及意义1 1 1 1 选题的目的1 1 1 2 研究的意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 相关概念的界定2 1 2 2 公务员福利制度存在问题的几种认识。4 1 2 3 改革公务员福利制度的思路5 1 3 研究方法5 1 3 1 文献法5 1 3 2 归纳法6 1 3 3 比较法6 1 4 创翥i 点6 1 4 1 从制度设计和执行相结合的角度来研究公务员福利问题6 1 4 2 提出一套全新的公务员福利制度6 第2 章公务员福利制度概述7 2 1 公务员福利制度的历史演变和现状7 2 1 1 公务员福利制度的历史发展7 2 1 2 公务员福利制度已经取得的成就8 2 2 公务员福利制度的基本内涵及主要内容8 2 2 1 福利补贴和补助制度的具体构成9 2 2 2 探亲制度的详细规定9 2 2 3 休假制度的实施细则1 0 2 3 公务员福利制度的基本功能和重要性1 0 2 3 1 公务员福利制度的基本功能1 0 2 3 2 公务员福利制度的重要性1 1 第3 章我国公务员福利制度存在的问题及其成因1 3 3 1 我国公务员福利制度存在的问题1 3 斟 。-r 东北大学硕士学位论文 目 录 3 1 1 公务员福利中物性收入所占比重较人1 3 3 1 2 部门内部福利项目设置不规范1 4 3 1 3 各部门之问福利性补贴发放标准不统一1 5 3 1 4 福利基金的提取和使用不合理1 6 3 2 我国公务员福利制度存在问题的成因1 7 3 2 1 公务员福利制度制定的法律依据不充分1 7 3 2 2 制度执行主体职责不明确1 8 3 2 3 制度运行环境不良1 8 3 2 4 福利制度设计思想上存在误区1 9 3 2 5 制度设计中缺少相应的激励冈素2 0 第4 章国外公务员福利制度的经验借鉴2 1 4 1 部分发达国家的公务员福利制度 4 1 1 英国公务员的退休金制度2 1 4 1 2 日本公务员的双奖退休制度2 2 4 1 3 新加坡公务员的中央公积金制度2 2 4 1 4 美国公务员的养老金制度2 3 4 2 国外公务员福利制度的经验借鉴。2 4 4 2 1 国外公务员福利制度都有明确的法律依据2 4 4 2 2 福利制度都能够在透明状态下运行2 4 4 2 3 福利形式趋于货币化 第5 章完善我国公务员福利制度的对策2 7 5 1 明确我国公务员福利制度的具体目标。 5 1 1 改善和提高公务员福利待遇 5 1 2 制定满足公务员真实需要的激励措施2 8 5 1 3 形成与市经济相适应的福利管理模式2 8 5 2 做好规范公务员福利待遇的准备工作 5 2 1 科学制定保障公务员福利制度的法律体系2 9 5 2 2 制定规范公务员福利待遇的前提条件3 0 5 3 构建统一规范的公务员福利管理制度3 0 5 3 1 统一各地区公务员福利补贴的发放标准 5 3 2 进一步完善预算外资金的管理制度 5 3 3 联系实际保证公务员福利制度的可操作性 第6 章结论 参考文献。 n - 0 -一、r ， 东北大学硕士学位论文 目录 致谢3 7 作者简介3 9 v 1 - q ， 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的目的及意义 1 1 1 选题的目的 公务员福利是公务员取得收入的一种方式，公务员福利制度是公务员制度的一个组 成部分，也是收入分配的重要内容。它关系到公务员的切身利益，是帮助公务员解决个 人的某些困难，满足公务员普遍的日常消费需要和共同的物质文化生活需要，促使公务 员安心工作；同时也关系到公务员工作的积极性和公务员队伍的稳定性。把公务员福利 作为薪酬制度的一个必要补充，能对公务员增加吸引力，吸引优秀的人才进入公务员队 伍，为国家、为社会服务。通过运用科学的方法确定公务员福利的具体内容和标准，可 以避免产生公务员收入差距悬殊，福利待遇不平等，公务员滥用手中的职权而造成的权 力腐败等问题。因此，正确处理好这个问题具有十分重要的意义。本文认为，公务员福 利制度应该单独作为一个课题被我们所关注和探讨。 本文通过分析我国公务员福利制度存在的问题，结合我国公务员福利制度目前自身 的实际情况，借鉴一些发达国家和地区的公务员福利制度的成功经验，如英国公务员的 退休金制度、日本公务员的双奖退休制度、美国公务员的养老金制度及新加坡公务员的 中央公积金制度等。在此基础上，我国公务员的福利制度取得了很大的进步，制定了各 种津贴补贴制度具体的发放办法。同时，提出了一些改进公务员福利待遇的对策，建立 了与市场经济相适应的住房、医疗等具体的福利制度，科学制定出保障公务员福利制度 的法律法规体系。基于这几方面的研究，结合以往些学者的实际工作经验，提出了自 己对我国公务员福利制度改革的一些见解，即完善公务员福利待遇最首要的问题就是要 明确公务员福利制度的具体目标，只有在正确的目标的指导下，才能制定出合理的措施， 保证公务员福利制度建设朝着正确的方向迈进。 1 1 2 研究的意义 本文研究的意义主要体现在两个方面： 一是在理论方面，通过对公务员福利制度的基本概念、原则和理论的系统分析和研 究可以看出，我国现行的公务员福利制度已经越来越不适应社会主义市场经济体制的要 求。在现代社会中，薪酬福利如何分配是推动经济和社会发展的主要动力之一。我国党 政机关工作人员中的工资收入经过改革开放以来的多次调整，已经发生了很大变化，“低 水平、大锅饭 的现象基本不复存在。但是，现行的公务员福利分配制度也出现了一些 新的问题，其中，以物质性福利待遇过多、差距过大，各部门福利发放的标准不统一等 问题尤为突出。因此，公务员的福利待遇问题已经成为改革和发展中亟待解决的问题之 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 一。 在分析我国公务员福利制度理论的过程中，也对一些发达国家和地区的公务员福利 制度的理论进行了分析和研究，同时根据中国的实际情况汲取所长。在此基础上，我们 将如何改变我国目前的公务员福利制度，建立起一套合理的、适合我国国情的公务员福 利制度，是我国进行公务员福利制度改革的理论基础和前提。 二是在实践方面，本文是通过对我国公务员福利制度问题的探讨，在充分掌握一些 相关制度理论的基础上，紧密结合实际而进行的。由于公务员身份的特殊性，公务员的 福利待遇一直是倍受公众关注的焦点。而且现在已经将公务员福利作为国家公务员薪酬 制度的一个重要组成部分。它不仅要体现对公务员个人贡献的公平性，还要能够对公务 - 员产生激励作用，以此来调动公务员工作的积极性。因此本文在科学理论的指导下提出 了完善我国公务员福利制度的一些有建设性和可操作性的建议，希望能够对公务员福利 制度建设有所帮助。 1 2 文献综述 我国公务员福利制度的研究是在国内外公务员福利的基本理论、制度等研究的基础 上做出的。通过检索和归纳，这方面的研究可以从如下方面进行阐述。 1 2 1 相关概念的界定 ( 1 ) 关于福利的涵义 赵秋成在公共部门人力资源管理一书中指出，福利( b e n e f i t ) 是指工资之外组 织用于发送其员工健康状况、劳动条件，确保员工生活质量不致下降所采取的措施的总 称。如组织为其员工提供的各类保险以及一些有关健康改善、安全保障和休假的方案和 设施等。福利一般与工作效率无关，但它却有助于招聘及留住优秀员工。福利具有补偿 性、均等性、集体性和补充性等特点【1 1 。 刘沂、赵同文在公共部门人力资源管理概论一书中对福利是这样定义的，福利 待遇是指公共部门为公职人员提供的除工资与奖金之外的一切物质待遇。福利所采取的 形式可以是金钱与实物，但很多则是服务机会与特殊权利。福利既不以公职人员对企业 的相对价值为基础，也不以公职人员当前的贡献为基础1 2 】。它的涵盖面很广，形式多样， 却又较不明显、较难察觉，而其成本也很高，不亚于工资与奖励那另两种奖酬。有的福 利只是提供给某类特殊人员的，但大多数的福利是提供给全体人员的，是大家都可以享 用的。 、 欧文查加夫博士说得好：“这个世界是借给我们用的。我们来去匆匆，要把土地、 空气和水留给后来者。我们这一代人( 或许我们前一代人) 首次在精密科学的指导下，进 行毁灭性的反对自然的殖民战争。为此，未来将控告我们。 值得强调指出的是：技术 活动在向自然创取人的同时伴随的副作用源于技术的本性改造、控制自然的过 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 程。人运用技术向自然索要并非现成的东西，为此自然被变革后产生了一系列调整，只 有一部分是人预期的，称为福利。余下的部分常遭忽视，而且它们显示的作用滞后p j 。 以上诸种解释，尽管学者们从不同的角度和侧面对福利做出了概括，但其中蕴含着 共同的内涵。给合他们的论述，福利有广义和狭义之分。从广义上讲，凡是有关发送员 工物质文化生活的公益性事业和所采取的措施都可称为福利。它几乎概括了人们所享受 的一切物质待遇，当然也囊括了社会保险、社会救助、社会优扰等内容，几乎成为社会 保险的同义语。狭义的福利则专指社会保障体系中除社会保险、社会救济和社会优抚之 外改善员工生活质量的诸种措施。 ( 2 ) 关于公务员福利的涵义 孙柏瑛在公共部门人力资源开发与管理一书中指出，公务员福利是由各单位根 据自身经济实力、管理目标和员工的不同需要而建立的。通常情况下，公务员福利制度 大致包括带薪节日与假期、各种补贴或补助、各种优惠服务等制度。福利项目大同小异， 但是，不同单位之间的具体福利内容差别会很大。我国现行的公务员福利包括福利补贴、 补助，节假日制度，探亲制度，休假制度等1 4 l 。 沈文莉在公务员制度教程学习指导一书中指出，公务员的福利是指国家和单位 为维持公务员的基本生活，或者提高公务员的物质文化生活水平，或者解决公务员生活 方面的共同需要和特殊需要，为公务员提供经济上的帮助和生活上的照顾而采取的一些 措施【5 1 。它具有三层涵义：一是与工资一样，公务员福利所需费用由国家财政支付；二 是公务员工资、保险之外的收入，主要作用是弥补公务员部分额外支出，保证公务员的 基本生活水平，或者通过提高公务员的物质文化生活水平，以维护公务员身心健康；三 是福利措施形式多样，既有货币形式亦有其他形式，如法定假、年假、探亲假，获得某 些物质、文化娱乐享受等等。 佟亚丽认为公务员福利是实行公务员制度的国家为公务员举办的各项优惠服务设 施和直接给予公务员个人的各种福利性补贴1 6 j 。 由此可见，我国公务员福利是为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报 酬和劳动保险以外，通过举办集体福利设施、提供服务、发放补贴、享受分期等形式， 给予公务员的各种生活保障和生活享受，用以满足他们带有共同性或普遍性的消费需 要，解决公务员个人或家庭难以解决的某些困难1 7 j 。 ( 3 ) 关于公务员福利制度的涵义 谭功荣在公务员制度比较研究一书中指出，公务员福利制度是指为了改善公务 员的物质和文化生活而提供各种形式的补助与帮助的制度。相对而言，公务员福利一般 比较高，这是公务员成为具有吸引力职业的原因之一。国家公务员福利的内容大体可以 分为集体福利设施、文体福利设施以及为满足国家公务员的不同需要而设立的福利补贴 【8 】。 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 舒放、王克良在国家公务员制度教程一书中指出，公务员福利制度是国家单位 为解决公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予经济上帮助和生活上照 顾的制度。这是公务员福利制度的重要组成部分。建立公务员福利制度，有利于改善公 务员的工作和生活条件，减轻他们的经济负担、促进他们的身心健康，从而有利于稳定 公务员队伍，调动他们工作积极性，提高工作效率1 9 1 。 1 2 2 公务员福利制度存在问题的几种认识 对公务员福利制度现状的分析是完善公务员福利制度的重要内容，也是提出合理化 建议的基础。有关文献指出： 由于国家至今没有出台统一的津贴指导政策，各省市区和地区各部门之间补贴差距 较大，行政权力大的部门收入明显高于行政权力小的部门，经济管理部门收入明显高于 其他行政管理部门，引起各部门、各行业之间的不平衡。 发放补贴不透明。“各地除 统一的津贴、补贴外，各部门还有各种各样的补贴、奖金、福利。有的部门除单位统一 发放补贴外，其内设部门和下属单位还有各种不同名目的补贴，既有公开收入，也有隐 性收入，既有货币收入，也有实物收入，不利于预算外资金的管理和监督。 现行的公务员收入分配平均主义和收入悬殊同时并存，工资制度中的工龄工资、基 本工资已经失去应有的作用，甚至带来有的地区、部门或单位攀比补贴、津贴的不正之 风和腐败现象。公务员工资收入水平总体偏低，已经影响到公务员工作积极性的发挥和 公务员队伍的稳定。有人建议，把工资制度、提高公务员工资水平，作为实施公务员 法的一项重要内容，同时出台。“建议充分做好酝酿和准备工作，统一思想认识，科学 设计制度，同时积极着手完善和规范津贴补贴制度，一旦时机成熟，就下决心改革。一 有的单位经费不足，连政策性补贴都不能足额发放。有的单位“家底厚，该发的 钱发完后，还巧立名目发放月奖、季奖、基层补贴等。据调查，级别、资历相同的公务 员，每年的最高收入者和最低收入者的差距达2 万元。福利待遇的贫富不均，影响了公 务员的积极性，给干部轮岗交流也带来困难。更为严重的是，有的单位为增加收入，想 方设法开辟“创收 渠道，乱收费现象时有发生。 有专家认为，连公务员收入都做不到基本平等，说明当前缩小社会收入分配差距的 难度很大。反过来，公务员收入差距太大，又表明其收入对权力的依附性太强，公共权 力的使用过程出现了明显偏差。 这些关于公务员福利制度存在的问题，都是前人在认真分析我国公务员福利制度实 际情况的基础上得出的结论，正如上面几位专家指出的“地区间公务员福利差距过大 、 “津贴补贴等福利的发放存在不透明问题一等，具有一定的科学性。但是，随着经济的 发展，人们认识观念的提高，以往的一些制度已经不能完全适应现行我国公务员福利制 度发展的需要，这就要求我们必须不断探索公务员福利制度存在的问题，比如以物质形 式发放的福利在公务员收入中所占比重过大，部门中福利性补贴发放不规范、不统一、 4 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 各部门之间的福利发放标准不统一、福利基金的提取和使用有合理等问题，有些探讨还 只是停留在表面，操作性还有待加强。 1 2 - 3 改革公务员福利制度的思路 公务员福利制度改革的具体对策是完善公务员福利制度改革的最终目的，也是体现 研究价值的地方。以往许多学者也都是在自己分析的基础上，提出了相关的建议。 清华大学公共管理学院教授杨燕绥在接受财经时报采访时说：“如果科研成果 最终能够实施，未来公务员的福利发放，将与其工资形成合理的比例。这对政府改革、 对政府廉政建设非常关键。 根据国务院2 0 0 6 年工作要点的安排，今年将进一步 加大清理规范津贴补贴的力度，研究地区附加津贴制度；完善艰苦边远地区津贴制度， 提高艰苦边远地区津贴标准。杨燕绥告诉财经时报，在福利支出监控系统的项目中， 将从理论上和技术上，确定公务员的工资和福利的比例【埘。最重要的是我们要从理论上 说服政府，为什么工资和福利之间要有比例。如果工资太低、福利太高会产生什么负面 效应。因为公务员的工资低，福利发得太乱，已经影响到社会分配。 孙继业委员建议，在已经实行改革的地区，要严格执行统发纪律，对违规人员必须 严肃查处。“目前在大多数地区还未实行根本改革的情况下，应进一步加大对预算外资 金的监管力度，严格执行收支两条红线制度，坚决取消小金库，规范津贴、补贴、 奖金和福利制度，进一步缩小地区之间、部门之间和行业之间的收入差距1 1 1 j 。 正如德鲁克( d 1 1 l c k e r ，p e t e r f ) 所提出的，人力资源不同于其他意义上的资源，它具 有自己的特点：有效的激励是人力资源得以开发利用的基本前提。对于我国公务员激励 机制而言，首先要保证公务员收入水平能够满足公务员最基本的生活需要，也就是注意 保健因素的需求。当然不能一味通过增加公务员福利来激励公务员提高工作效率，还应 该注意其他激励因素，如通过精神激励来满足公务员对成就感和自我实现的需求。 以上这些关于改革公务员福利的建议都是在认真分析公务员福利制度存在问题的 基础上得出的，这些学者的研究成果对今后逐步完善我国公务员福利制度具有一定的借 鉴意义。正如孙继业委员建议的：“取消小金库、规范津贴、补贴制度，进一步缩小 地区、部门之间的差距等， 对我们有很大的启发，但不可否认的是，受制于社会发展 环境、问题表现程度以及研究者个人工作能力的影响，有些观点只是在理论上做了表述， 并未贯彻落实到实际中去，而本文的研究则更侧重于将具体的理论应用到实践中去，使 我国公务员福利制度从根本上得到进一步完善。 1 3 研究方法 1 3 1 文献法 文献法是本文研究所采用的主要方法，通过查阅文献的方法获取大量详实、准确的 数据，主要查阅了大量的期刊、书籍、报纸，还有利用互联网络，从互联网上查阅一些 5 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 相关的信息和评论，对收集到的资料进行筛选和分类整理，去粗取精，并在分析的基础 上进行了充分的整合，以保证研究结果的可操作性和指导性。 1 3 2 归纳法 通过搜集大量的数据资料，在对这些资料及观点进行系统归纳的基础上，对我国 公务员福利制度存在的问题以及解决这些问题的对策加以总结和概括，提出了自己对问 题本身的理解和建议。 1 3 3 比较法 从宏观上，通过运用比较分析的方法，把我国公务员福利制度与不同国家公务员福 利制度进行了比较，找出我国公务员福利制度中存在的缺陷和不足，为解决我国公务员 福利制度的实际问题寻找最佳的理论方法，并提出一些有利于完善我国公务员福利制度 的建议。 1 4 创新点 1 4 1 从制度设计和执行相结合的角度来研究公务员福利问题 本文在公务员福利制度理论和相关理论的指导下，对我国公务员福利制度的现状进 行了更为具体的、切合实际的分析。以往学者关于我国公务员福利制度存在的问题主要 是从制度执行者的角度来研究，提出的一些建议也没有形成完整的科学体系。而本文则 主要从制度设计和执行二者相结合的角度指出了我国公务员福利制度缺乏完善的法律 法规体系，从而导致了“隐形腐败问题。同时提出在制定相关制度过程中没有考虑到 与之相对应的激励因素，在一定程度上转变了关于公务员福利问题的研究视角，联系我 国公务员福利制度的实际缺陷，使其更加科学化、系统化，实际指导意义越来越强。 1 4 2 提出一套全新的公务员福利制度 本文注重实际，把住房、医疗、交通以及公务等方面的补贴，由过去的“暗补 改 为“明补 ，建立起与市场经济相适应的住房、医疗、交通以及公务等福利模式，逐步 形成一整套全新的公务员福利制度转变的管理模式和管理体系，将诸种对策建议进行了 有效的整合，使之更系统、更形象，应用起来也更具有可操作性和实用性。 东北大学硕士学位论文 第2 章公务员福利制度概述 第2 章公务员福利制度概述 从发达国家的历史来看，公务员福利已经经历了很长时间的发展历程。时至今日， 在发达国家，各种名目繁多的补贴和津贴成为最受关注的福利项目。在我国，虽然福利 制度的起步比较晚，但是传统的公务员福利制度r 益暴露出一系列不适应新社会环境的 弊端，这就阻碍了劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成。由于 受到发达国家福利观念的影响，我国对于公务员福利的看法也发生了显著的变化。同时， 为了吸引优秀人才进入国家公务员队伍，并且使他们能够全身心地投入到所从事的工作 中去，竭诚为国家和公众服务，国家必须在物质方面提供充分的保障，解除公务员生活 上的后顾之忧。目前世界各国都非常重视公务员的福利待遇问题，并且将公务员的福利 制度作为国家公务员制度的一个重要组成部分，它在建设与完善我国公务员制度的过程 中，也发挥着十分重要的作用。因此完善的福利待遇，不仅有利于国家公务员队伍的优 化，而且有助于充分调动广大公务员工作的积极性，提高公共服务效率。 2 1 公务员福利制度的历史演变和现状 2 1 1 公务员福利制度的历史发展 公务员的福利制度和工资制度是同时包含在公务员薪酬制度中的两个子系统，所以 探究我国公务员福利制度的历史沿革势必要和工资制度的历史发展一起来看。我国公务 员的工资制度，是在新民主主义时期发展起来的，经历了供给制、职务等级工资制、结 构工资制等阶段，直至现行的职务级别工资制。在供给制时期，是我国在新民主主义困 难时期，实行战时共产主义的供给制，即对部队和大部分工作人员的生活必需品实行免 费供给。供给的必需品包括伙食、服装、津贴三部分。这时的福利制度就是典型的救济 式福利，其福利的特点就是“统包统配制，是为了调节和补充生活温饱问题。建国后 直到1 9 5 6 年3 月，是以供给制为主，供给制和工资制并存时期。 1 9 5 6 年，国家对整个工资制度进行了一次重大改革，实行直接统一按等级规定工资 标准的制度。国家机关、事业单位和少数企业的国家工作人员，统一实行职务等级工资 制。但此时的福利制度也只能称作补救式福利，即实质上还是对长期低工资制度的必要 补充之一。换言之，离开了福利而靠工资来满足家庭成员的生活需要与服务需求几乎是 不可能的。因为，哪怕是国家机关和事业单位职工，福利对于他们也只是生存的必要条 件。 自1 9 8 5 年7 月起国务院在全国进行了第二次工资制度改革。这次工资改革，明确 了工资报酬与本人的职务、责任和成绩相结合的改革方向初步理顺了某些明显不合理的 工资关系，为今后进一步完善工资制度打下了基础。在这种模式下，公务员不仅能通过 所在的国家机关获得工资性收入，而且通过就业获得诸如住房、教育、生活福利及享受 7 东北大学硕士学位论文第2 章公务员福利制度概述 集体福利设施等较全面的福利待遇，与就业或收入相关的福利制度客观上起到了改善并 提高公务员生活质量的作用，而不再仅仅是维持社会救助水平的最低福利待遇。 1 9 9 3 年的改革总结和吸收了1 9 5 6 年和1 9 8 5 年两次工资制度改革的经验，根据建立 社会主义市场经济体制的要求，建立了新的工资制度和运行机制。在此次改革中把一部 分福利性补贴逐步纳入工资收入中，调整了工资收入结构，使公务员收入工资化、货币 化，增加了透明度【1 2 】。但由于国家机关的福利实质上是由中央相关部门一手负责，所以 公务员理所应当地将其享受到的各种福利看成是国家赋予的权益而不是对职工的激励， 并最终造成这种福利制度不仅未能有效地刺激公务员的工作积极性，反而构成了滋生惰 性和盲目攀比的重要条件。 2 1 2 公务员福利制度已经取得的成就 我国公务员的福利是为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬和劳动 保险以外，通过举办集体福利设施、提供服务、发放补贴、享受分期等形式，给予公务 员的各种生活保障和生活享受，用以满足他们带有共同性或普遍性的消费需要，解决公 务员个人或家庭难以解决的某些困难。 我国公务员福利制度实行的时间虽然不长，但是也取得了一些成就。我国政府机关 工作人员福利制度是公务员福利制度的前身，通过由新中国建国初期具有“统包统配 特点的干部福利制度，发展到计划经济时期具有“多福利、广福利 特点的党政机关福 利制度，再发展到改革开放建立社会主义市场经济体制时期具有“由繁转简、由乱到 治 特点的政府机关工作人员福利制度，相继经历了“初步统一一、“发展膨胀 到现 在的“转轨调整 三个阶段。从我国公务员福利制度经历的这些阶段性的变革中可以看 出，我国公务员福利待遇在整体上有了进一步的改善，为稳定公务员队伍，提高工作效 率发挥了应有的作用。 2 2 公务员福利制度的基本内涵及主要内容 公务员福利制度是国家单位为解决公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资 之外给予经济上帮助和生活上照顾的制度。这是公务员社会保障制度的重要组成部分。 建立公务员福利制度，有利于改善公务员的工作生活条件，减轻他们的经济负担，促进 他们的身心健康，从而有利于稳定公务员队伍，调动他们的工作积极性，提高工作效率。 目前，实行公务员制度的国家普遍建立了公务员福利制度，并以法律形式将其固定下来。 如美国、日本、英国、新加坡等在有关法律或法令中，均对公务员的福利待遇作出了详 细规定。我国实行公务员制度后，为了进一步提高公务员队伍的吸引力，在合理确定并 逐步提高公务员工资待遇的同时，还应当认真做好公务员的福利工作，逐步提高他们的 福利待遇。通常情况下，公务员的福利制度大致包括带薪节日与假期、各种补贴或补助、 各种优惠服务等制度。福利项目大同小异，但是，不同单位之间的具体福利内容有很大 东北大学硕士学位论文第2 章公务员福利制度概述 差别。我国现行的公务员福利制度的内容包括福利补贴、补助制度，探亲制度，休假制 度等。公务员福利制度的内容主要包括如下几个方面： 2 2 1 福利补贴和补助制度的具体构成 生活困难补助。首先，国家明确规定了困难补助的经费来源，同时，还明确规定了 困难补助的政策、原则、补助对象和办法。即：凡是基层单位中生活上确实发生了困难 的职工，都可以按规定得到定期补助和临时补助。同时还就不同地区的补助标准做出了 明确的规定，并根据经济发展与物价变化做出调整。还规定：困难补助经费，一般不少 于福利费总金额的6 0 。另外还可从银行冻结的结余经费中提取一部分，并由国家财政 拨款一部分，用于职工生活困难补助1 1 3 i 。我国规定，国家机关、事业单位的工作人员可 获得各种生活补助，包括：洗理费、书报补助、夏季防暑降温费、夜餐补助、独生子女 牛奶补贴、婴幼儿补贴等。 交通补贴。交通费补贴的实施范围是省、市、自治区人民政府所在地，以及5 0 万 以上人口的市和重要工矿区，补贴对象是家距离工作地点2 0 0 0 米以上，必须乘坐公共 汽车、电车或骑自行车上下班的职工，一般是补贴固定金额或月票的一定比例及适当的 自行车修理费。这些经费在事业经费或行政经费中开支。 冬季宿舍取暖补贴。这一制度的建立减轻了职工的生活负担，保证了他们在寒冷季 节的正常生活。取暖补贴的实施范围是：秦岭淮河以北地区及以南地区个别海拔较 高、气候寒冷的县、自治区。补贴对象是在单位工作满1 年以上，与家属同住在一起的 职员。对于住在室内有暖气设备的职工，由国家免费供暖，不发给取暖补贴。自从2 0 0 3 年开始，由单位统包、个人无须缴费的福利供暖方式将逐步变为居民家庭直接向供热企 业缴费的供热制度，但采暖费用将通过多渠道筹集，由政府、单位、个人共同负担i l 引。 2 2 2 探亲制度的详细规定 探亲制度是国家为解决公务员中分居两地的配偶、父母团聚问题而建立的一种福利 制度，包括享受探亲假的条件、探亲假期和假期待遇三方面的内容。在国家机关工作满 一年的固定职工，与配偶不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受探望配偶的 待遇；与父亲或母亲都不在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受探望父母的待遇， 与父亲或母亲一方能够在公休假日团聚的，不能享受探望父母的待遇。职工探望配偶的， 每年给予一方探亲假一次，假期为3 0 天。未婚职工探望父母的，原则上每年给探亲假 一次，假期为2 0 天。如果因工作需要，本单位当年不能给予假期，或者职工自愿两年 探亲一次的，可以两年给假一次，假期为4 5 天。已婚职工探望父母的，每四年给假一 次，假期为2 0 天。探亲假期是指职工与配偶、父母团聚的时间，根据实际需要另发给 工资。职工探望配偶和未婚职工探望父母的往返路费由所在单位负担。已婚职工探望父 母的往返路费，在本人月标准工资3 0 以内的，由本人自理，超过部分由所在单位负担。 东北大学硕士学位论文第2 章公务员福利制度概述 年满5 0 岁，连续乘火车四十八小时以上的，可以报销硬席卧铺费用；中途必须中转食 宿的，可以报销食宿费【1 5 1 。符合探望配偶条件的公务员，因工作需要当年不能探望配偶， 其不实行探亲制度的配偶可以到公务员工作地点探亲，公务员所在单位应按规定报销其 往返路费。 2 2 3 休假制度的实施细则 我国实行劳动者每日工作时间不超过8 小时，平均每周不超过4 0 小时的工作制度， 元旦、春节、五一国际劳动节、国庆节及法律法规规定的其他休假节日为公务员的法定 休假日。 平常安排公务员延长工作时间，每日不得超过l 小时，如因特殊原因，则每同不得 超过3 小时，每月不得超过3 6 小时，并需给予不低于正常工资1 5 0 的报酬；在休息日 安排公务员工作又不能安排补休的，需给予不低于正常工资2 0 0 的报酬；在法定休假 日安排公务员工作的，需给予不低于正常工资3 0 0 的报酬。 女职工的产假为9 0 天，晚育的增加奖励假1 个月( 不休奖励假的，给予女方一个 月工资的奖励，奖励费由夫妻双方单位各负担5 0 ) ，经女职工所在单位批准，可以再 增加产假3 个月，但减免3 年独生子女奖励费( 独生子女奖励费自领取独生子女父母 光荣证之月起，每月发给5 元1 0 元的奖励费，至独生子女年满1 8 周岁止，夫妻 双方单位按本单位标准，各