（行政管理专业论文）“善治”模式下我国非政府组织的发展及其路径选择.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，治理和“善治”理论在全球范围内兴起并逐步得到了普遍的 认同，被广泛地用于政治发展研究中。“善治 作为有效治理的目标模式其本质特征就 在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。非政府组织是公民社会的重要组成部分， 是公民掌握政治权力，参与政治管理的一条重要途径。因此，要达到“善治”就必须促 进非政府组织的大力发展，建立政府、市场与非政府组织之间的良好合作关系。 在中国，改革初步实现了中国社会的现代转型，由以政治权威、计划体制总揽全部 社会事务、支配所有社会资源的“强国家一弱社会”结构，开始向“国家一市场一社会” 三元格局转化。在政府职能收缩、计划体制解体过程中，经济领域首先从政府的绝对控 制下逐渐独立出来，市场在资源配置中的基础性作用得到肯定。其后，公共服务领域也 将逐渐放归社会。在公共服务领域，市场失灵和政府退出造成了公共产品供给的缺位，社 会成员生活水平的差异又形成了对公共产品的多元化多层次需求。j 下是在这种政府放 权，市场失灵的夹缝中，具有中国特色的非政府组织产生发展壮大起来并成为政府之外 提供公共服务、维护和实现公共利益的重要力量，在促进经济发展、政治文明的发展和 社会治理水平的提高方面日益发挥越来越重要的作用。 改革开放以来，中国非政府组织取得了长足发展，但由于制度环境方面的因素，仍 存在着大量问题，主要表现为非政府组织内部自身的运行机制不健全、不完善，外部环 境不和谐，制约并束缚着非政府组织的发展。我国要想取得长足发展就必须深化改革， 培育公民社会，提高社会治理水平，形成合作发展的三元治理格局，而所有这些都是与 社会的联系纽带非政府组织的发展壮大息息相关的。因此，在“善治”模式的导向 下，促进非政府组织的发展，已经成为我们的重要任务之一。本文探讨了我国非政府组 织的涵义、分类、特征、发展历史与现状、面临的内外困境，最后给出了合理的路径选 择，即对内不断发展完善非政府组织自身的相关机制，对外积极营造和谐的外部环境。 关键词：“善治”；我国非政府组织；发展；路径选择 a b s t r a c t s i n c e19 8 0 s ，g o v e r n a n c ea n d g o o dg o v e r n a n c e t h e o r ya r er i s i n go n ag l o b a ls c a l ea n d g e t t i n gaw i d e s p r e a dr e c o g n i t i o ng r a d u a l l y ，w h i c ha r ew i d e l yu s e df o rp o l i t i c a ld e v e l o p m e n t r e s e a r c h a sag o a lm o d e lo fe f f e c t i v eg o v e m a n c e ，”g o o dg o v e r n a n c e e s s e n t i a lc h a r a c t e r i s t i c i st h ec o o p e r a t i v em a n a g e m e n tf o rg o v e m m e n ta n dc i t i z e n st op u b l i cl i f e n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o ni sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fc i v i ls o c i e t ya n di sa ni m p o r t a n tw a yf o rc i t i z e n st o h o l dp o l i t i c a lp o w e ra n dt a k ep a r ti np o l i t i c a lm a n a g e m e n t t h e r e f o r e ，i no r d e rt oa c h i e v e ”g o o dg o v e m a n c e w em u s tp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s a n de s t a b l i s ht h e g o o dc o o p e r a t i v er e l a t i o n s h i pa m o n gg o v e r n m e n t 、 m a r k e ta n d n o n - g o v e r n m e n t i nc h i n a , r e f o r mr e a l i z e si n i t i a l l yt h em o d e r nt r a n s i t i o no fc h i n e s es o c i e t yf r o m ”s t r o n g c o u n t r y 。w e a ks o c i e t y ”s t r u c t u r et h a ta l ls o c i a la f f a i r sa n da l ls o c i a lr e s o u r c e sa r em a n a g e db y p o l i t i c a la u t h o r i t yt o c o u n t r i e s t h em a r k e t s o c i e t y ”p a t t e r n i nt h ep r o c e s so ft h ec o n t r a c t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt h ed i s i n t e g r a t i o no ft h e p l a n n e ds y s t e m ，f i r s to fa l lf r o mt h ee c o n o m i cf i e l di si n d e p e n d e n tf r o mt h ec o n t r o lo ft h e a b s o l u t eg r a d u a l l ya tf i r s t ，t h eb a s i cr o l eo fm a r k e ti nt h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e sw a s r e a f f i r m e d s i n c et h e n ，p u b l i cs e r v i c e sw i l lg r a d u a l l yr e i n t r o d u c et oc o m m u n i t y i np u b l i cs e r v i c ea r e a s ，m a r k e tf a i l u r e sa n dt h eg o v e r n m e n tw i t h d r a wc a u s el a c ko fp u b l i c g o o d ss u p p l y ，w h i l et h ed i f f e r e n c e so fs o c i e t y ss t a n d a r do fl i v i n gf o rs o c i a lm e m b e r sf o r m e d am u l t i - l e v e ld i v e r s i f i c a t i o nn e e d s i ti si nt h ec r a c k so fg o v e r n m e n td e c e n t r a l i z a t i o na n d m a r k e tf a i l u r e s ，t h en o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n sw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c sb e c o m ea l l m o r ea n dm o r ei m p o r t a n ts t r e n g t hi np r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c ea n di n c r e a s i n gp u b l i ci n t e r e s t s m e a n w h i l e ，t h e yh a v em a d eg r e a tc o n t r i b u t i o n st op r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o na n dt h el e v e lo fs o c i e t yg o v e r n a n c e s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n e s en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sh a v em a d e c o n s i d e r a b l ed e v e l o p m e n t ，b u tb e c a u s eo ft h ef a c t o r so fe n v i r o n m e n t a ls y s t e m ，t h e r ea r es t i l l n u m e r o u sp r o b l e m s b e c a u s et h e i ro p e r a t i n gm e c h a n i s mo fn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i sn o tp e r f e c to rc o m p l e t ea n dt h ee x t e r n a le n v i r o n m e n ti sd i s h a r m o n y , t h e yc o n s t r a i n tt h e d e v e l o p m e n to fn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t oa c h i e v er a p i dd e v e l o p m e n ti nc h i n aw em u s td e e p e nt h er e f o r m ，n u r t u r ec i v i ls o c i e t y , i m p r o v es o c i a lg o v e r n a n c ea n df o r mt h et r i p l eg o v e r n a n c es t r u c t u r eo f j o i n td e v e l o p m e n t ，a l l o fw h i c ha r ec l o s e l yr e l a t e dt os o c i a ll i n k n o ng o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t h e r e f o r e ， u n d e rt h eg u i d a n c eo f ”g o o dg o v e r n a n c e ”m o d e l ，i tb e c o m e so n eo ft h ei m p o r t a n tt a s k sf o ru s t op r o m o t ea n dd e v e l o pn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i nt h i sp a p e r , w eh a v ed i s c u s st h e m e a n i n g 、c l a s s i f i c a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s ，d e v e l o p m e n th i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o na n d i n t e m a la n de x t e r n a ld i f f i c u l t i e so fc h i n e s en o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n s a tl a s t ，t h i s p a p e rg i v e sar e a s o n a b l ec h o i c eo ft h ep a t h ，t h a ti s ，t od e v e l o pa n dc o m p l e t et h er e l a t e d m e c h a n i s m so fi n t e r n a ln o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dc r e a t eap o s i t i v eh a r m o n i o u s e x t e m a le n v i r o n m e n t k e yw o r d s ：”g o o dg o v e r n a n c e ”；c h i n e s en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ；d e v e l o p m e n t p a t hs e l e c t i o n 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：王魄囊l 日期：责仍宕年月岁日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学 位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许 采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为 目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文 在解密后遵守此规定) 作者签名：王哟灸 指导教师躲坦蒿f 乃 日期：g o o x 彳岁 日期：0 7 幻名夕 一、导论 ( 一) 问题的提出 一、导论、寸 - ， ， 2 0 世纪8 0 年代以来，全球化的社团革命使非政府组织蔚然兴起。作为一种制度创 新，非政府组织较为理想地填补了由于国家和市场的不足所带来的制度空白，在国家与 市场之问有效地拾漏补缺，为“市场失灵 和“政府失灵”的解决提供了可能，迅速发 展成为国家与市场体制之外的一个重要主体。由此，政府市场二分法失去了其实践 基础，代之的是政府市场公民社会三分法。非政府组织及其开展的各种志愿性 和非营利性活动j 下以一种不可阻挡之势迅速得到认可和推进，如何促进非政府组织的良 性发展也成为一个世界性的研究课题。在中国社会转型时期，市场经济发展起来，政府 职能得到转变，非政府组织获得了较快的发展，并在国家社会经济生活中发挥着越来越 重要的作用。它们可以有效介入公共事务的服务与治理层面，以服务与治理行为为纽带 整合社会相关阶层利益要求，相当多的非政府组织，如基金会、希望工程等，能够以社 会弱势群体或边缘群体为服务对象，有效地增进社会福利，促进社会公平，从而改善公 共事务治理，这对于促进政府职能转变，公民社会形成，市场经济发展，达到“善治” 意义重大。然而，也要看到，对处于新旧体制交替的中国而言，非政府组织的发展仍处 于起步阶段，总体水平不高，面临问题不少，涉及到体制、政策、制度、能力等方方面 面。因此，在社会转型以及新的治理模式形成的过程中研究非政府组织如何发展的问题 就显得非常重要和紧迫。 ( 二) 文献综述 我国对非政府组织发展的研究是建立在学习与吸收西方研究成果基础上的，通过引 入与借鉴，并结合我国的实际开展理论与实践的应用与创新，如结合我国政府职能转变 研究非政府组织的发展和培育，或通过和国外非政府组织的比较研究给出我国非政府组 织的发展路径，或在当前社会转型时期的大背景下研究我国非政府组织的发展问题，等 等。当然，这些研究为我国非政府组织的发展提供了可行性方案，指明了方向，取得了 卓有成效的成果。学界关于这个问题的介绍与研究，主要从以下四个方面进行： 1 、从政府转型的角度分析政府对非政府组织的管理体制及其变革 吴锦良在政府改革与第三部门发展( 2 0 0 1 ) 一书中从我国政府机构改革的角度分 湖北人学硕十学位论文 析了政府机构改革与第三部门发展的关系。赵黎青在非政府组织与可持续发展( 1 9 9 8 ) 一书中认为，在多数国家，政府在对非政府组织进行管理，两者逐步形成合作伙伴关系 的同时，彼此也存在着“创造性冲突”的问题，具体表现在政府的政策性规定与非政府组 织在实际运行中的一系列矛盾。康晓光在权力的转移( 1 9 9 9 ) 一书中分析了转型期我 国政治权力、经济权力和社会权力格局的变迁，探讨了国家与社会关系演化过程中政府 主导型政策对非政府组织的发展所产生的影响，并剖析了我国政府与非政府组织未来可 能的关系模式。吴忠泽等著的发达国家非政府组织管理制度( 2 0 0 1 ) 介绍了发达国 家对非政府组织的组织管理、登记管理、r 常管理、税收管理等相关问题，并强调：“政 府管理非政府组织的立足点、出发点和重要依据，是非政府组织重要的外部关系之一。 政府的态度直接决定着非政府组织的成长和发展。【l 】王名等在中国社团改革( 2 0 0 2 ) 一书中强调我国应建立社团发展的动力机制，社团管理体制应实现从政府选择到社会选 择的转变。作者还从宏观的视角分析指出，政府部门、市场部门和非政府部门作为三个 基本的构成部分，共同形成现代社会三大体系。这三大体系将不是彼此分离、相互对立 的，而是彼此融合、相互交叉的，非政府组织和政府、企业广泛的深度合作，将为建设 一个多元化的、丰富的、民主的人类社会奠定基础。1 2 】 2 、从政治与社会发展的角度研究非政府组织的问题 赵黎青在非政府组织与可持续发展一书中从可持续发展的角度探讨了非政府组 织的兴起、组织创新与制度创新、非政府组织的绩效影响和理论、非政府组织与联合国 体系的关系以及我国的非政府组织建设等问题。康晓光在权力的转移一书中分析了 转型期我国政治权力、经济权力和社会权力格局的变迁，探讨了国家与社会关系演化过 程中非营利组织的发展问题。王绍光在多元与统一一书中对第三部门作了国际比较 研究。何增科主编的公民社会与第三部f - j ) ) 一书编译了菜斯特萨拉蒙、j l 费尔南多、 a w 赫斯顿、保罗斯特里滕保罗斯特罩滕等人关于第三部门的研究论文，这些论文从 不同侧面分析了第三部门的发展状况。【3 】 3 、从法律的角度探讨非政府组织的规制与管理问题 苏力等在规制与发展( 1 9 9 9 ) 一书从法律角度、税收法律及合法性等方面分析了 我国第三部门的法律环境问题，并指出我国政府关于第三部门管理的政策过于严厉，是 第三部门发展困难的一个重要原因。高丙中在社会团体的合法性问题( 2 0 0 0 ) 一书中 2 一、导论 认为，我国的社会团体在2 0 多年的发展中表现出与社会秩序存在着复杂的关系。他分 别从社会合法性、行政合法性、政治合法性的层面解释社团何以能够在与法律不一致的 情况下“正常”地存在并开展活动，该文还探讨了以法律合法性作为核心整合社会合法 性、行政合法性、政治合法性以便要求社团具备充分合法性的问题。 4 、对非政府组织进行个案研究和实证考察 周志忍、陈庆云所著的自律与他律( 1 9 9 9 ) 、孙立平等所著动员与参与( 1 9 9 9 ) 分别以希望工程为个案研究了第三部门的监督机制和募捐机制。王名等从1 9 9 9 年到 2 0 0 1 年对我国非政府组织进行了广泛的调查，撰写了非政府组织案例研究专集中国 n g o 研究：以个案为中心) ( 2 0 0 0 ) 、( 中国n g o 研究：以个案为中心( 2 0 0 1 ) ，这两本案例 专集分别从组织产生和发展的背景、组织的构成及其机制、组织的功能与活动、组织面 临的问题及政策建议等方面对近3 0 个比较典型的非政府组织进行了分析。此外，我国 学者早在1 9 9 3 年就以社团为研究对象，以浙江省萧山市社团发展为典型，对作为非政 府组织重要组成部分的社团的功能、组织模式、与外部的关系及组织体制的变革进行了 较为详细的分析。 从以上分析中我们可以看到，学界从管理学、法学、政治学、经济学、社会学等多 个领域对非政府组织问题进行了充足地探讨和交流，取得了很多具有实践意义的理论成 果。但总的来看宏观层面的研究比较多，微观层面的研究比较少；理论性的研究比较多， 实证性的研究比较少；翻译、介绍和简单应用国外理论与方法的研究比较多，有自己创 新的深入探讨比较少；城市的研究比较多，农村的研究比较少。【4 】相对而言，从“善治 这个视角中研究非政府部门发展的还比较少见。而笔者认为，非政府组织作为联系政府、 市场与公民社会的纽带，起着非常重要的作用。非政府组织的发展促进着公民社会的成 长，而公民社会的发展必然使社会资本增加，进而促使“善治”的诞生，这是社会良性 发展的进程，同时非政府组织的发展及其在社会各领域所发挥的巨大作用，也增强了公 民和政府在社会公共事务上的合作管理，促进着“善治”的形成。因此，从如何达到“善 治”这个角度对非政府组织的良性发展进行研究就显得非常具有意义。本文以“善治 模式下中国非政府组织的发展及其路径选择作为选题，也希望这一研究有助于推进中国 非政府组织的进一步发展，促进“善治”的形成。 3 湖北人学硕十学位论文 ( 三) 本文的研究思路 1 、研究的主要问题 本文从研究“善治”模式及我国非政府组织的相关基础性问题入手，对我国非政府 组织发展的必要性进行分析，以及在当前社会治理模式转变的大背景下，寻找我国非政 府组织发展的目标与方向。对我国非政府组织的定义、特征、分类、发展历史及发展现 状进行分析，找出我国非政府组织当前发展的内外困境，最后探寻在“善治”模式下我 国非政府组织良性发展的路径选择。主要从如何促进我国“善治”模式的形成以及促进 我国非政府组织良性发展的内外机制入手。 2 、研究方法 本文吸收政治学、公共管理学和马克思主义经济学的基本理论，主要采用唯物辩证 法、历史文献法、多学科分析法、规范分析与实证分析相结合的方法来分析“善治 模 式下中国非政府组织的发展问题。广纳众家之言，对它们进行比较、分析、提炼、综合， 进而得出自己的观点和结论。 3 、研究框架 本研究分为六个部分：第一部分为导论；第二部分为相关理论阐述，介绍了治理与 “善治”理论，以及非政府组织产生和发展的理论基础；第三部分为我国非政府组织的 历史透析，包括我国非政府组织的概念，类型与特征，我国非政府组织发展的历史回顾 及现状分析；第四部分阐述了发展我国的非政府组织是实现“善治 的有效途径；第五 部分剖析了我国非政府组织发展的内外困境，内部困境主要表现为“四个不足，一个不 平衡”，外部困境主要表现在发展环境层面；第六部分是文章的结论部分，着力探寻“善 治”模式下我国非政府组织发展的路径选择，给出了非政府组织自身的选择以及营造有 利外部环境的路径选择。 4 二、相关理论阐述 二、相关理论阐述 ( 一) 治理理论与“善治 1 、治理理论的提出及其理论分析 2 0 世纪7 0 年代末，一场质疑官僚制有效性的政府改革运动在西方发达国家蔓延开 来，各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，寻求政府、市场与社会的平衡 发展成为各国政府改革的共同特征。进入9 0 年代后，全球化、民主化以及分权化的社 会发展趋势极大地改变了政府管理的生态环境，社会关系同益复杂多变，相互依存的程 度不断加深，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣 的基本构成要素。【5 】”治理理论应运而生。 社会治理是对社会管理过程和模式的创新，从本质上看，社会治理理论是国家治理 理论和社会管理理论的一种嫁接，即社会治理= 社会统治+ 社会管理。“工业社会造就的 社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的，而信息社会培育的是分权的、网 络化的治理体系。1 6 】”“社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公 正等理念，以共同治理为本，谋求政府、公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管 理主体之间进行广泛沟通与交流，通过共同参与、协同解决、公共责任机制，在社会公 正的基础上提高社会管理的效率和质量。【7 】”具体说来，社会治理理论包括以下涵义： 第一，治理主体的多元化。治理理论强调，治理不是政府单一治理，而是国家与社 会共同治理，政府并不是国家唯一的公共权力中心。各种机构和组织，不管它是公共部 门还是私营部门，只要行使的权力得到公众认可，就可能形成不同领域、不同层面上的 权力中心。因此，治理主体既包括政府，但又不限于政府，包括所有社会公共部门和私 人部门的行为主体。 第二，公共责任界限的模糊性。在传统公共行政范式下，政府理所当然是公共事务 管理的承担者。但是，在现代社会，国家正在把原先由它承担的责任转移给公民社会， 即各种私人部门和社会民间组织，后者在承担越来越多的原先由国家承担的责任，模糊 了政府与社会、政府与市场以及公私机构之白j 的界限和责任，不再坚持国家职能的专属 性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。因此，治理理论认为在为 社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性。 第三，公共权力问的相互依赖性。治理理论认为，在多元化的治理主体之问存在着 广泛的权力依赖关系。所谓权力依赖，是指参与公共活动的各个组织，无论是公营组织 5 湖北人学硕十学侮论文 还是私营组织，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题。它们必须相互依赖， 进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。治理理论还指出，由于存 在权力依赖关系，治理过程便成为一个互动( i n t e r a c t ) 的过程。在这种互动过程中，政府 与其他社会组织建立了各种各样的合作伙伴关系。这些伙伴关系大致分为三种：( 1 ) 主导 者与职能单位的关系；( 2 ) 组织间的谈判协商关系；( 3 ) 系统的协作关系。【8 】 第四，建立自主自治的网络体系。治理主体的多元化、多元主体之间的权力依赖与 合作伙伴关系，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一网络要求 参与公共事务的各种主体，为了获取他人支持和帮助而放弃自己的部分权利，依靠各自 的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标，相互信任，相互支持并共同承担 风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。这种联合体的特征是自主合作而不是命令 服从：是权力在纵向和横向上的同时分散而不是集权；是追求共同利益的多元化和多样 化而不是一致性和普遍性。 9 1 第五，政府作用方式手段的变化。治理理论认为，目前公共行政的性质已经不适应 时代发展的要求，必须要求改革政府，实现某种程度上的治理。在政府完成社会职能的 手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提 高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。治理理论作为一种新公共管理方法，是在 对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的，治理理论不单单强调 政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作与互动， 寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治 。 1 0 1 2 、社会治理的目标“善治 社会治理的最高境界即所谓的“善治 ，这一术语的英文为g o o dg o v e r n a n c e ( 可直译 为“良好的治理 等) 。在善治的理念和制度架构下，公开、透明、民主、参与成为推 进政务和进行行政管理的必要前提，依法、公平、公正成为行政组织及其工作人员的行 为准则和价值目标，知情权、参与权、选择权和监督权成为一般民众当然的和现实的法 定权利，政府及其工作人员与一般民众的关系表现为相互尊重、制约和信赖。【i l 】所谓善 治就是使公共利益最大化的一种社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府和公众 对公共生活的合作管理。善治实际上是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的 最佳状态。 1 2 1 善治作为人类社会管理公共事物的理想模式，是政府与公民社会对公共生活的合作 6 二、相关理论阐述 管理使社会公共利益最大化的政治管理过程。综合各家在善治问题上的观点，俞可平教 授将善治的基本要素总结如下i l 列： ( 1 ) 合法性( 1 e g i t i m a c y ) ，它指的是政治学含义上的合法性，即社会公众自觉认可和 服从社会秩序和权威的性质和状态。它与法律角度的合法性不同，从法律的角度看符合 法律规范的东西，并不必然具有政治学上的合法性。只有那些被一定范围内的人们内心 所承认的权威和秩序，才具有政治学含义上的合法性。要提高社会善治的程度，必须增 大合法性。取得和增大这种合法性的途径，只能依靠不断增加社会公众的共识和政治认 同感。所以，善治要求相关的管理机构和管理人员最大限度地协调公民个人之间以及公 民与政府之问的利益矛盾，最终达到公共管理活动取得公民最大程度的同意和认可的目 标。 ( 2 ) 法治( r u l eo f l a w ) ，它强调人民主权和法律的统治，反对个人的专横独裁或者少 数人的态意妄为。它坚持法律的至高权威，主张法律面前人人平等，反对法律之外和法 律之上的特权。现代法治的精髓在于，法律不是用以限制人的，恰恰相反，法律的出发 ， 点是保护人。善治过程中法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。法治 的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目 标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。因此，法治与法制显著不同，法治 与人治相对立，法治既规范公民的行为，更制约政府的行为：而法制并不能具有这种价 值特性，并不必然与人治必然对立，可能会出现“人治底下的法制”。法治是是善治的 最基本要求，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，便不会有善治。 ( 3 ) 透明性( t r a n s p a r e n c y ) ，它指的是政府政治信息的公开、透明。作为权利的最终 拥有者，每一个公民都有权利获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、 政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明 性就是要求政府机构及相关部门必须及时通过各种传播媒介把相关政治信息传递给社 会公众，以便公民能够及时了解和有效参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有 效的监督。政治信息越能被社会公众所知晓，政府的善治程度也愈高。 ( 4 ) 责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) ，它指的是人们自己行为负责的程度。在公共管理中，它 特别地指与某一特定职位或机构相关的职责及其相应的义务。责任性意味着管理人员和 管理机构在承担某一特定职务后必须履行一定的职能和义务，进而对自己的所作所为负 责任。没有履行或不适当地履行它应当履行的职能和义务，就是失职，也就是缺乏责任 性。公众，特别是政府工作人员和管理机构承担的责任性越大，表明善治的程度越高。 7 湖北人学硕十学位论文 法律和道义的双重力量的充分发挥，将有助于增大个人和机构的责任性。 ( 5 ) 回应( r e s p o n s i v e n e s s ) ，回应在一定程度上可以说是责任性的延伸。如果管理人 员和管理机构具有了责任性，当他们在面对公民的各种要求的时候，就一定会作出及时 的和负责的反应。因此，回应就意味着公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出 及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，而且在必要的时候还应当适当地、主 动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，表明善治的程度越高。 ( 6 ) 有效( e f f e c t i v e n e s s ) ，这里主要指管理的效率，强调做事的方式一定要正确。它 有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，为管理 机构和人员以一种正确的方式做事提供保障：二是在投入和产出的比例上，必须要实现 以一定量的投入获得最大的产出，或者在保持既定产出的基础上，最大限度地减少投入 成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治的程度越高，管理的有效性 也就越高。 ( 7 ) 参与( c i v i cp a r t i c i p a t i o n e n g a g e m e n t ) ，这罩的参与既包括公民的政治参与，也包 括公民对其他社会生活的参与。政治参与是根本基础，其他社会生活的参与是重要途径。 公民特别是利害相关者在参与决策的过程中，可以充分发表自己的意见和建议，j 下确理 解相关政策的实质内容，有利于提高公民权威和秩序的认同程度，主动自愿参与合作。 这种公民参与各种社会生活的过程，实质上就是政府与公民之间形成良好合作，共同管 理社会公共事物的过程。而善治实际上就是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是 一个还政于民的过程。因此，公民参与程度的高低，会在很大程度上影响和制约着善治 程度的提高。 ( 8 ) 稳定( s t a b i l i t y ) ，稳定意味着整个社会系统处于正常有序的运行状态，其各个组 成要素之间保持均衡的、协调的、可持续的发展，如国内和平、社会有序、居民安全、 公民团结、公共政策具有连贯性等。没有一个稳定的社会政治环境，经济的高速发展和 民主政治的追求只能是一句空话。特别是对于发展中国家来说，社会稳定更具有重要的 意义。因为发展中国家相对于发达国家来说，经济比较落后，制度化程度低，社会的不 稳定因素尤其突出。所以，稳定程度的高低也是衡量善治程度的重要指标。 ( 9 ) 廉洁( c l e a n n e s s ) ，主要指政府官员在政治活动中依法办事，不利用公共权力谋 取私利，不滥用权力，不以公共权力满足个人私欲。直观上理解，廉洁就是指政府官员 的不腐败。严重的腐败不仅会增加交易成本，增大公共支出，打击投资者的信心：而且 会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会的公正，引发官民关系、党群关系、干群关系的 8 二二、相关理论阐述 对立，导致合法性下降。所以公共权威的廉洁直接关系到治理的状况。 ( 1 0 ) 公正和包容性( j u s t i c e ) ，它主要是主张不同性别、年龄、阶层、种族、文化程 度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。经济和社会发展应当以人 为本，促进公平的、协调的、可持续的人类发展，体现在社会政策上就是要致力于减少 贫富两极分化，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，促进机会平等等。社会公j 下或社 会政策的包容性是善治的重要内容。 ( 二) 我国非政府组织产生和发展的理论基础 1 、公民社会理论 公民社会这个概念起源并流行于近代西方1 7 1 9 世纪期间，它以社会应独立于国 家而存在或国家与社会应分离的思想为理论基础，是西欧和美国资产阶级反对专制主义 国家和重商主义国家、用以捍卫个人自由和权利的重要武器。公民社会理论的逻辑前提 是国家与社会的二元划分，- 即承认存在着国家与社会、政治与经济的分离，及在此基础 上形成的公共领域和私人领域的各自独立。 第一个将公民社会作为政治社会相对立概念而与国家做出区分的是德国哲学家黑 格尔。黑格尔在1 8 1 2 年的法哲学原理一书中明确将公民社会界定为外在于国家的 部分，从而使公民社会与政治社会及国家成为相并立的概念。其阐述的公民社会包含了 三个组成部分，即市场经济、志愿团体和独立的司法体系。黑格尔认为，公民社会是不 成熟的“外部的国家，即需要和理智的国家。”【1 4 l 在黑格尔看来，国家不但高于公民社会， 国家也先于公民社会而存在。由此，确立了“国家公民社会”的二分模型。 在黑格尔之后，对公民社会理论贡献最大的人是德国思想家哈贝马斯。在他的理论 体系中，黑格尔的“公民社会”已经被分解为两个领域，即“狭义的公民领域”( 经济领域) 和“公共领域”。可以说，哈贝马斯已经提出了一种三元分析框架，即“公共领域一经济 国家”模式。随着现代国家的发展，特别是福利国家的建立，国家对经济和社会的干 预达到了前所未有的规模，行政权力几乎渗透到经济和社会生活的一切领域；与此同时， 经济力量对政治和社会的影响力获得了空前的发展，社会领域的自主性面临严重挑战。 作为对社会现实的理论回应，“社会一经济一国家三元分析模式的公民社会理论应运 而生。 此后，美国哲学家柯亨和阿拉托把公民社会看作是介于经济和国家之间的社会领 域，确立了“公民社会一经济一国家”三元分析模式，以取代“公民社会一国家”二元 9 湖北人学硕十学位论文 分析模式。 黑格尔的公民社会理论确立了“国家一社会”二元模式，哈贝马斯则把“公民社会 分解为“公共领域”和“经济 两个组成部分，建立了一种“三元模式”，柯亨和阿拉 托则把“经济领域”从“公民社会”中分离出去，建立起“公民社会一经济一国家”三 元模式。国家与社会的二分模型和三分模型从下图中可看出： 图1 i 国家与公民社会的两分法与三分法的社会结构对照表 资料来源：张静，法团主义，北京：中国社会科学； j 版社1 9 9 8 年版 两分法三分法 胃家 l 公民社会经济与 然而，作为一种解释模式，公民社会在理解和阐释中国现代化进程中国家与社会的 真实关系方面，往往具有一种跨文化的语境障碍。就像民主、自由、理性、科学这些纯 粹源自西方的概念一样，公民社会作为一种外来的分析理念，在解释中国的历史和现实 的时候，要取决于具体的历史语境。基于此，邓正来提出了“将原本作为判断或依据的 公民社会模式，转而视为理论研究的论辩对象；把西方公民社会理论模式视作研究出发 点的思路，转换成立基于中国的历史经验或现实为出发点【1 5 】的研究启示。本文认为， 公民社会不是一种一成不变的共同模式，而是一种具有内在特质的社会现象。市场经济 的发展引发了中国历史上最为深刻的社会变革，这导致中国出现了一个类似于西方早期 公民社会那样的社会空间，它为中国的公民社会发展提供了一种必要性的条件。来以市 民阶层的力量推动现实及社会结构的改造。其可能的持续性发展终将反过如同民主、公 民社会作为一种外来的分析概念，在解释中国历史和现实时，自由等概念一样，往往有 一种跨文化的语境隔障。因此，从这个意义上来看，把公民社会理论作为分析工具而非 判断依据是具备可以超越空问和超越文化的功能。 2 、三元结构理论 1 0 二、相关理论阐述 按照经典的理论模式，非政府组织构成“国家、经济、社会 三元分立框架中“社 会”部分的核心。所谓三元分立的结构首先是指权力边界的划分，而且这种划分是通过 正式的、法律的形式加以认定的，法律认定意味着权力边界是明确的、可预期的、不可 侵犯的。经济领域主要体现了对经济自由权利的保障，社会领域则强调了公民享有的、 任何政治或经济权利不可侵犯的个人生活空间，它特别指向公民的经济自由以外的其他 自由。 在这个三元结构模式中，政府部门是国家利益的代言人，它通过强制性的税收资源、 统一的行政体系执行国家意志，实现最基本和最普遍性的国家安全、社会正义、公共福 利等职能。企业是市场经济领域的主体，他们通过独立的、竞争的机制，实现积累财富 的功能，除了法律的规范和制约以外，任何其他权力都不能干涉人们的经济自由，对于 企业部门内部所造成的垄断等破坏自由竞争市场秩序的情况，也需要通过相应的法律法 规进行宏观调节。非政府组织是公民社会的核心，是个人通过各种各样的志愿结社，满 足分化的、多样性的社会需求的主要手段。这些需求或者由于具有特殊性而不能像国防 等公共物品在全体公民的层面上由政府统一提供，或者由于需求过多而使得政府无力全 部完成，如解决贫困问题、教育问题，就需要非政府组织自我组织、自我管理的自治机 制，通过志愿、多元、公开、竞争的方式，满足多样的公共需求。 在社会结构定位上，非政府组织体现了“剩余空间”的概念，所以它也被称为“第 三部门”，指政府部门与企业部门之外的领域。非政府组织与政府之间的关系一方面是 权力制衡的，即政府有一个权力的边界，这个边界被法律所界定，非政府组织维护公民 的自由权力不能受到政府在法律许可范围之外的干涉；另一方面非政府组织与政府在实 现公共治理功能上是相互补充的。人类社会所必需的某些公共物品，只有公民社会能够 提供，而政府却无法提供。这些政府无法提供而只能有公民社会提供的物品构成了政府 功能的空白，它是政府力所不及的领域。“政府的合法性 属于政府功能的“空白”。哈 贝马斯指出，政府的合法性不能由它自己单方面宣布，而只能由公民社会( 公共领域) 赋予。“制约政府权力”属于政府功能的“空白。任何公共权力都需要制约，不受制约 的权力是危险的权力。政府内部分权制衡是必要的，但最重要的制约来自政府之外的社 会。分散孤立的个人是没有能力对政府进行制衡的，只有组织起来，他们才有力量，而 只有公民社会，才能为公民提供自我组织的空间。 除了市场之外，公民社会中有组织的公民是来自外部的最重要的分权制衡力量。“满 足社会多元化需求”属于政府功能的“空白”。现代社会是多元社会，人们的兴趣、价 湖北人学硕十学位论文 值观念、经济利益都高度多样化，社会分化为众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益 集团。只有公民社会中的非政府组织才能够有效地满足社会的多元化要求，支持社会的 多元格局，而作为唯一的代表全体社会成员的政府则无法满足这些数目巨大、种类繁