（行政管理专业论文）经济全球化背景下的我国服务型政府建设.pdf

经济全球化背景下的我国服务型政府建设 行政管理专业 研究生：粟茂指导教师：倪道善 上世纪9 0 年代以来，经济全球化已成为当今世界经济发展不可逆转的趋势。 我国要加速自身的发展，实现社会主义现代化的宏伟目标，就必须积极融入经 济全球化的潮流之中。但经济全球化是一把“双刃剑”，它在为我国发展带来机 遇的同时，也对我国社会、经济特别是政府管理体制提出了挑战。作为发展中 国家和典型的后发型国家，我国要成功地实施跨越式发展战略，在全球化竞争 中立稳阵脚，关键是要建立一个求真务实、具有强烈责任感的政府，一个依法 行政、公开透明、服务到位、廉洁商效、运转灵活的政府。这客观上要求转变 我国传统的政府职能，强化政府的公共服务职能，建立服务型政府。 本文综合应用了公共行政学、管理学、政治学、公共部门经济学和行政法 学等学科领域的研究方法，采取理论研究与实践研究相结合、定性研究与定量 研究相结合、国外研究与国内研究相结合的方式，并进行了大量的实证分析。 服务型政府模式的出现是在2 0 世纪8 0 年代以后，其主要标志是开始于英 国并席卷整个资本主义国家的公共行政改革浪潮，同期，西方理论界提出了薪 公共管理理论与公共服务理论。服务型政府在我国兴起的原因与西方国家相比， 有着共性的一面，如公民对政府机构膨胀、人员臃肿、效率低下的不满，要求 政府提供更多更优质的服务，但由于我国具体国情、经济社会发展的特殊情况， 决定了我国的服务型政府建设不能照搬西方模式，而必须在实践中进行探索， 同时在理论上不断加以充实和完善。 本文首先对经济全球化大背景进行了分析，指出了经济全球化在当代所呈 现出的新特点及对我国政府提出的挑战与要求，明确了经济全球化背景下我国 政府管理变革的方向：对服务型政府的内涵本质、特点、职能等相关因素及与 传统管制型政府的区别进行了界定；分析了服务型政府的理论基础包括马克思 主义关于政府职能的理论、公共选择理论、民主行政理论、西方重塑政府理论 与治理理论；经济基础是市场经济，价值基础是以民为本、执政为民的思想； 重点分析了我国要建设服务型政府，必须实现行政管理诸多方面如观念、组织 决策体制、监督机制、人事管理、公共服务流程、技术的创新。本文最后部分 对我国各地方政府建设服务型政府的实践情况进行了大量的实证分析评价，描 述了它的发展轨迹，探讨了我国现阶段服务型政府建设面临的困难与问题，在 此基础上，提出了进一步推进中国地方服务型政府建设的六项对策，即继续加 强政府职能转变、完善和强化政府公共服务职能、加强公务员队伍建设以提高 公务员素质、推行电子政务建设以提高政府工作效率、建立科学的服务型政府 效能评估体系，加强政府诚信建设，塑造良好的服务型政府形象。 关键词：经济全球化服务型政府政府职能改革创新 s e r v i c eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o ni nc h i n au n d e rt h e b a c k g r o u n do fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n f i e l do fs t u d y ：a d m i n i s t r a t i o n p o s t g r a d u a t e ：s u m a o t u t o r ：n id a o s h a n s i n c et h en i n e t i e so ft h e2 0 t hc e n t u r y , e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o nh a sb e c o m ea n i r r e v e r s i b l et r e n df o rt h ew o r l de c o n o m i cd e v e l o p m e n t i no r d e rt or e a l i z et h eg r e a t p u r p o s e o fs o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o n ，c h i n as h o u l d s p e e du p t h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n db ei np e r f e c th a r m o n yw i t ht r e n d so fg l o b a l i z a t i o n h o w e v e r ，t h e e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o ni sad o u b l e e d g e ds w o r d s ，i tb r i n g su sn o to n l yo p p o r t u n i t i e s f o r d e v e l o p m e n t ，b u t a l s oc h a l l e n g e st oo u rg o v e r n m e n t a ls y s t e m b e i n ga d e v e l o p i n gc o u m r y ，t h ev i t a lt a s ki st os e tu pap r a c t i c a l ，r e a l i s t i ca n dr e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t ，a no p e n ，h o n e s t ，a n de f f e c t i v eg o v e r n m e n t ，w h i c hr e q u i r e dt h a tw e s h o u l dc h a n g et h et r a d i t i o n a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，s t r e n g t h e nt h ep u b l i cs e r v i c e f i m c t i o na n ds e tu ps e r v i c eg o v e r n m e n t i nt h i sp a p e rm a n yr e s e a r c hm e t h o d sf r o mp u b l i ca d m i n i s t r a t i v e ，m a n a g e m e n t ， p o l i t i c s ，e t c a r ea p p l i e d ，a n dal o to fc a s e sa r ea n a l y z e db yl i n k i n gt h e o r yw i t h p r a c t i c e ，a n dc o m b i n i n gq u a l i t a t i v ea n a l y s i sw i t hq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s s e r v i c eg o v e r n m e n tp a t t e r nw a sf i r s tt u r n e du pi nt h ee i g h t i e so ft h e2 0 t h c e n t l l r y , w i t ht h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v er e f o r mw a v e ss w e p ta c r o s st h ee n t i r e c a p i t a l i s t w o r l da si t sm a i ns y m b 0 1 a n da tt h es a n l ep e r i o dt h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r ya n dp u b l i cs e r v i c et h e o r yw e r ep r o d u c e di nt h ew e s t e r n t h e r e a s o n sf o rt h eu p s u r g eo fs e r v i c e dg o v e r n m e n ti no n rc o u n t r yh a v es o m e t h i n gi n c o i n i n o nw i t ht h ew e s t e r n ，s u c ha st h ed i s c o n t e n tw i t ht h ei n f l a t e dd e p a r t m e n t sa n d i n e f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n t h o w e v e r , d u et ot h es p e c i f i cs i t u a t i o n so fo u r c o u n t r y , w ec o u l dn o tc o p yt h ew e s tp a t t e r n ，a n dm u s te x p l o r ei nt h ep r a c t i c e s ，e n r i c h a n d p e r f e c tg r a d u a l 移i nt h e o r y i nt h i sp a p e rt h ea u t h o rf i r s t l ya n a l y z e dt h eg r e a tb a c k g r o u n do ft h ee c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n ，a n dp o i n t e do u ti t sn e wc h a r a c t e r i s t i c s ，t h ec h a l l e n g e sa n dr e q u i r e st o t h e g o v e r n m e n t o fo u rc o u n t r y , a n dm a d ec l e a rt h er e f o r md i r e c t i o no fo u r g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t t h e na n a l y z e dt h a tt h et h e o r yb a s eo fs e r v i o eg o v e r n m e n t i sm a r x i s mt h e o r ya b o u tg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，p u b l i ce l e c t i o nt h e o r y ，d e m o c r a t i c a d m i n i s t r a t i v et h e o r y , t h ew e s tg o v e r n m e n t a lr e c o n s t r u c t i o nt h e o r ya n dg o v e m t h e o r y 。i nt h el a s tp a r t ，i ta l s om a d eal o to fc a s e sa n a l y s i so nt h ep r a c t i c a ls i t u a t i o n s o ft h es e r v i c eg o v e r n m e n t a lc o n s t r u c t i o ni nl o c a lg o v e m m a n t s a n dt h ea u t h o r c o n c l u d e dt h ed i m c u r i e sa n dp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fo u rc o u n t r y ss e r v i c e g o v e r n m e n t a lc o n s t r u c t i o n , s u c ha sm e n t a ls t a g n a t i o n ，t h ep a s s i v ea t t i t u d e so f a d m i n i s t r a t i o n s b u ti ti st h et r e n do ft h et i m e sm a dt h ed e s i r eo ft h ep e o p l e ag r e a t s o c i a lp r o j e c tc o u l d n tb ea c c o m p l i s h e di no n em o v e w es h o u l dg oa h e a dw i t ht h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n , p e r f e c ta n ds t r e n g t h e nt h ep u b l i cs e r v i c e f u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t ，a d v a n c et h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c eg o v e r n m e n ti no u r c o u n t r y , a n dm e e tt h ec h a l l e n g e so fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o nw i 也ap o s i t i v ea t t i t u d e k e yw o r d s ：e c o n o m i cg t o b a l i z a t i o n ，s e r v i c eg o v e r n m e n t , g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，i n n o v a t i o n 四川大学硕士学位论文 引言 中国加入世界贸易组织，国内企业感到了前所未有的危机感，但w t o 新 规则带来的冲击首先是针对政府。因为政府既要为本国居民和企业争取有益的 机会，又不能违反w t o 规则；它既要积极参与游戏，又要遵循游戏规则。我 国政府要与世界各国政府同台竞争，必须围绕创造有效率的市场和为公民提供 更多、更优质的公共服务这个基点，加大政府改革力度，以适应w t o 规则的 要求。 服务型政府是中国政府转型的主要目标，是经济全球化对我国政府职能转 变的基本要求。所谓服务型政府，是指“在公民本位、社会本位理念指导下， 在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的，以 为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。它是满足社会公共需求，提供充 足优质公共产品与公共服务的现代政府。服务型政府是公共利益的鲜明代表， 政府应当是为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者，体现和代表 着最广大人民群众的根本利益：政府权力是有限权力，政府只是社会治理主体 中的一个平等、协商性的管理主体，它与其它公共管理主体一道构成社会权力 网络：政府职能主要是提供公共产品与公共服务，政府财政资源主要是向公共 产品和公共服务领域投入；政府管理的基本哲学是实现社会正义，政府的主要 职责是实现和保障社会公正。这就要求政府统筹经济发展与社会发展、统筹城 乡发展、统筹社会各阶层的利益，建立一个公平与公正的社会，因而促进就 业、实现城乡平衡与各阶层均衡发展就是政府的基本任务。 政府公共管理体制在西方国家已经有了2 0 0 余年的历史。在这期间，公共 管理体制本身经过了几次大的演变，经过不断的改革、完善与修补，终于形成 了一整套成熟的公共管理模式。公共管理体制的改革是随着政府职能的发展变 化而逐步演变的，服务型政府是当代政府公共管理的基本模式。当代西方服务 型政府建设主要包括以下三个方面的内容：社会、市场管理与政府职能的优化； 社会力量的利用和公共服务社会化；政府部门内部的管理体制改革。这为我国 的服务型政府建设提供了借鉴。 。刘熙瑞：服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择【j 】北京中国行政管理2 0 0 2 ，7 第 5 页 四川大学硕士学位论文 第一章经济全球化与我国政府管理变革 一、经济全球化背景 ( 一) 经济全球化的内涵 经济全球化，是当今世界经济发展的一个显著特点和必然趋势，是世界经 济发展的主流。跨国公司经济实力迅速扩张，其投资和贸易网络的扩展进一步 把全球经济编织成一个整体；9 0 年代以来，以信息技术为中心的新技术革命， 缩短了时空距离，刷新了经济联系方式，加快了经济全球化进程；发达国家为 了摆脱经济衰退和危机的困扰，主张放松国家之间的经济管制，打破各种保护 主义壁垒；发展中国家为了加快本国经济发展，纷纷开放市场、实行外向型发 展战略：国际货币体系出现多元化发展，国际间资本的流动性大大增强，为经 济全球化的发展助了一臂之力。 那么，什么是经济全球化呢? 学术界对此并没有统一的说法。法国学者雅 克阿达认为：“论述全球化，就是回顾资本主义这种经济体制对世界空间的主 宰，经济全球化是资本主义经济体制在全球范围内的扩展”。由欧洲委员会组 织多国专家组成的里斯本小组认为：“经济全球化意昧着整个世界由民族资本主 义向世界资本主义过渡，经济全球化意味着资本主义的历史已经突破了民族边 界，一个新的阶段即全球资本主义时代已经开始”。德国学者于而根弗里德 里希斯博士认为：“我们可以把全球化的经济理解为在真实的时间内，在这个星 球范围内统一运作的一种经济。这是一种在资本流动、劳动力市场、信息传送、 原料提供、管理和组织等方砸实现了国际化，完全相互依赖的经济”。国际货 币基金组织( i m f ) 在1 9 9 7 年报告中指出：“全球化是通过贸易、资金流动、技 术创新、信息网络和文化交流，使各国经济在世界范围高度融合，各国经济通 过不断增长的各类商品和劳务的广泛输送，通过国际资金的流动，通过技术更 快更广泛的传播，形成相互依赖关系”。 国内学者也从不同的角度对经济全球化的内涵进行了积极的探讨，提出了 。【法1 雅克硒迭：经济全球化中央编译出版社2 0 0 0 年版，第3 4 页 。里斯本小组：竞争的极限经济全球化与人类的未来中央编译出版杜2 0 0 0 年版第4 2 4 5 页 。转引自张世鹏、段叙彝编译：全球化时代的资本主义中央编译出版社1 9 9 8 年版，第2 3 页 2 四川大学硕士学位论文 各自的看法。俞可平认为：“经济全球化主要是指生产要素以空前的规模和速度 在全球范围内流动、国际经济联系变量连续变化而导致的一国市场同国际市场 的融合并最终朝着无国界方向转变的一种过程和现实。“辛琪认为：“所谓经济 全球化，指在国际范围内统一运作的一种经济，无论资本流动，劳动力市场， 信息传送，原料提供，管理和组织等均实现国际化，亦称全球的网络化。”。 尽管学术界对经济全球化的定义不同，但其基本含义是清楚的即经济全球化 是指随着社会生产力的不断发展，各国经济活动逐渐向世界范围延伸，从而形 成了生产、贸易、金融等跨国流动和配置的全球化趋势，它使得各国经济密切 联系在一起，相互影响、相互依赖。具体内容包括生产全球化、贸易全球化、 投资全球化、金融全球化以及区域经济一体化。 经济全球化始于1 8 世纪末1 9 世纪初的工业革命和机器大工业建立时期， 但其真正开展还是第二次世界大战以后，特别是社会主义国家实行市场经济体 制以后。市场经济体制成为不同制度和不同发展层次国家的共同体制，真正形 成了世界性的统一世界市场，从而为经济全球化奠定了制度性基础。现在可以 说一切地区、切国家、一切经济部门、一切企业、一切生产要素( 资源、科 技、信息、人才) 都被直接或间接地纳入到了全球市场体系中。 ( 二) 经济全球化的特征 经济全球化在当代呈现出下述特征： i 、真正意义上的“世界”市场开始出现。这方面最有力的证明，是关贸总协 定发展成为对成员国经济更具有强制约束力的世界贸易组织，其成员构成也已 不再主要局限于发达国家，而是包括1 3 0 多个国家，囊括世界9 0 的经济在内。 2 、信息技术的发展和广泛应用，使经济在全球范围内的组织发生质的变化。 信息和交通技术的改进和发展既是经济全球化的内容，更决定着经济全球化的 深度与广度。2 0 世纪9 0 年代以来，以电子计算机的不断升级及普遍运用、因特 网覆盖全球为标志的信息技术革命，极大地提高了劳动生产率，促成了产业结 构的优化与升级，也为资本、信息资源的瞬间全球流动创造了条件。 3 、大型、超大型跨国公司成为经济全球化的主导力量或载体。跨国公司的 。俞可平等主编：全球化悖论中央编译出版社1 9 9 8 年版第2 3 3 2 3 4 员 。辛琪：世界经济的全球化趋势及我国的战略对策见世界经济研究 9 9 7 年第j 期，第1 5 页 3 四川大学硬1 学位论文 基本特征便是生产和资本的全球性流动，它的快速发展直接推动经济全球化的 形成。到2 0 0 0 年底，全世界跨国公司总数己达6 3 万家，它们在国外共拥有约 7 0 万家分公司。这些跨国公司的对外投资总额占全球总产值的2 5 ，控制了国 际贸易的7 0 ，国际直接投资的9 2 。 4 、金融资本在全球范围内大规模流动，国际直接投资迅速增长并在全球资 源配置中日益发挥主导作用。国际性的金融资本市场早就存在，但随着金融服 务领域国家障碍的逐步破除以及国际游资的大幅度增长和科学技术的发展，全 球金融流动规模和速度都是空前的。金融全球化既是贸易全球化的结果，又成 为当代全球化进一步发展的基础。 二、经济全球化对我国政府的影响 ( 一) 挑战与机遇并存 随着经济全球化的推进和新的世界性经济运行机制的启动，跨国公司、全 球金融机构、世界性经济组织等成为主要角色先后登场，各国经济的相互依存 性曰益加强。全球范围内的组织国际联合、控制资源流向，影响经济生活，日| 导文化潮流，操纵信息媒体，深刻地影响着主权国家的社会生活。w t o 是经济 全球化趋势发展的集中体现，也是全球化系统中的部分。加入w t o 意味着 我国更进一步地融入了经济全球化浪潮之中。这对于正在迈向市场化进程中的 我国来说既是机遇，也是挑战。这一方面迫使我国必须融入到全球经济中去， 否则我国就不会有发展，甚至会被淘汰；另一方面，当前经济市场化的市场和 全球一体化的经济，都是发达资本主义国家的市场与经济。因此，全球化和加 入w t o 成为我国当代政府公共行政环境变迁的一个最为显著的特征。每一个 时代都有与其相适应的治理方式，政府治理形态也应与时俱进，有所创新。从 某种意义上讲，全球化进程是一种经济和政治实力的较量，谁有优势，谁就是 赢家。我国政府要与世界各国政府同台竞争，必须紧紧围绕创造有效率的市场 这个基点，加大政府改革力度，提升政府竞争力。因此，如何采取对策以进行 变革才能既适应w t o 规则、顺应政府管理国际化的发展潮流，又能维护本国 的利益，这是我国政府当前面临的重大问题之一。 四川大学硕士学位论文 ( 二) 经济全球化对我国政府提出的要求 在经济全球化背景下，世界各国的竞争正在从资源禀赋优势竞争转向政府 治理和政策绩效的竞争。世界银行在1 9 9 7 年的世界发展报告中指出，“如果没 有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府 而不是小政府是经济和社会发展的关键，这已成为人们的共识。”政府治理 成为国家核心竞争力的基本要素。经济全球化对我国政府提出的要求主要体现 在： 1 、政府管理更加有效 公平贸易、自由贸易和透明度原则是w t o 的三个基本原则。加入w t o 后， 我国的x i t p t 贸易管理受到w t o 规则的制约，政府必须依法行政，增加透明度， 建立信用体系，清理、充实和完善有关法律法规和政策，加强监管能力，增强 政府管理的有效性。因为政府有效性是政府合法性和政府权威的源泉，是政治 稳定和政治发展的基石。提高政府的能力，增强政府管理的有效性，能够使政 府做到科学决策，能提高政府的适应性，且有利于建设法制国家，发展民主行 政以及创建高效廉洁的政府。因此，入世在客观上要球政府转变职能，改革行 政审批制度；最少程度干预经济，做好经济、社会、公民的服务者而不是管理 者；政府机构更加精简高效，政务更加公开，政策更具透明度，决策更加科学， 办事程序更加简捷，服务更加周到，管理更加法制化和规范化。 2 加快市场化改革步伐 我国经过2 0 多年的市场化改革，初步建立了市场经济框架，但在建立国内 统一开放的市场体系等方砸还相对滞后。加入w t o ，意味着必须按照统一的市 场经济规则参与国际经济竞争，而想要通过进一步开放市场引入竞争机制来促 进本国经济发展，关键在于完善国内市场机制。因此，加快市场化改革的步伐 至关重要。 3 、保持宏观经济稳定 我国经济在更多地分享全球分工利益的同时，也更容易受到来自国外的冲 击，这会更加深刻地影响我国的产业安全、金融安全和国家安全，增大宏观调 四川大学硕士学位论文 控难度。政府只有具备较强的在开放条件下稳定本国宏观经济的能力，建立有 效的宏观管理体制，寻求有效的干预宏观经济的政策工具。才可能为本国企业 创造一个较平稳的市场环境。同时，面对种种具有很大不确定性的金融危机和 经济危机，要求政府在危机管理、维护国家经济安全上表现出更强的能力。 ( 三) 经济全球化背景下我国政府管理变革的方向 在经济全球化大背景下，我国政府应如何运用市场法则来进行公共事务管 理，提高公共行政服务的质量和效率，实现政府职能的转变，是目前政府改革 中面临的急待解决的重大问题。借鉴西方国家公共行政管理改革的理论与实践， 笔者认为，我国政府管理应当着眼于以下几个方面的转变： 1 、从权力导向型行政向规则导向型行政转变 政府管理方式有两种：一种是权力导向型方式，即行政机关主要运用权力管 理社会，以权力整顿秩序。它重管理丽轻服务，重职权而轻责任，随意性和无序性 较大、公开度低，容易导致暗箱操作、以权谋私，权钱交易等腐败行为。另一 种是规则导向型方式，即运用通过法定程序制定的规则来管理社会，依法管理社 会秩序。这种管理方式重在间接管理，强调事后监督和服务。在全球化时代，社 会环境瞬息万变，社会需求多元化，政府难以继续像计划经济时代一样向社会 提供垄断性服务。政府应该有所为、有所不为。政府运作的基本规则应从以往 运用行政权力进行强制性干预，转变为通过制度供给，引导服务对象按照政府 规范实施行为，即由权力导向行政转向规则导向行政。 2 、从管制行政向服务行政转变 随着公共行政功能和政府管理国际化的加强，促使了政府的基本运行方式、 政府与市场和社会公众之间关系基本定位的变化。政府与社会公众之间的关系 由管理者与被管理者的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关 系。社会公众成为政府服务的对象，是公共服务的消费者和顾客，政府则成为 公共服务的供给者，而不再是高高在上的官僚机构。因此，政府公共部门需要 重新界定职能和实现其部分职能的市场化：即使对于那些必须由政府承担的职 能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量、 6 四川大学硕士学位论文 公共责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来 提供最有效的服务。政府公共行政不再是管制行政，而是服务行政。 3 、从人治行政向法治行政转变 依法行政，直接关系到我国政府能否忠实履行对世贸组织的承诺。我国加 入世贸组织所做承诺的中心，就是按照世贸组织的规则，改进我国市场准入的 法律条件和国内市场公平竞争的法律条件，并且经过一定的过渡时期，逐步达 到国际水准。党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了 举世瞩目的巨大成绩。与之相适应，依法行政也取得明显进展。但是，在这方 面仍存在不少问题，有的甚至相当严重，损害了人民群众的利益与政府的形象， 妨碍了社会经济的全面进步。为了解决这些问题适应全面建设小康社会和依 法治国的新形势以及我国入世的需要，必须全面推进依法行政，建设法治政府。 4 、从暗箱行政向透明行政转变 透明度原则是w t o 的三个基本原则之一，也是经济全球化对我国政府行 政提出的强制性要求a 透明度义务的履行包括四项内容：( 1 ) 各成员国必须公布 所有影响贸易的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁定：f 2 ) 上述法律、 法规、司法判决和裁定要以统一、公正和合理的方式执行；f 3 ) 对于有关海事事 项的行政行为，要设立适当的机构和程序进行复审t ( 4 ) 各成员方负有向w t o 通知有关文件的义务。除此之外，我国政府在入世设定书中承担了比一般成员 方更多的有关透明度方面的义务。这些承诺要求我国的政府行为要更具有公开 性，但事实上，我们政府管理的现状与w t o 透明度要求还存在不小的差距。 为了保证透明度义务的实施，必须建立和完善政府信息公开制度，推进行政执 法程序的公开化，实现暗箱行政向透明行政的转变。 5 ，从全能行政向有限行政转变 全能政府实际上就是无限政府。政府取代了社会自治，通过计划手段操纵 社会生活的一切领域。从公共行政科学化的角度来说政府职能应该从“全能政 府”向“有限政府”转变，从原有的“包揽一切”转换到“做市场不能做的事情”，弥 补市场的不足。也只有从无限政府转向有限政府，由直接管理转向间接管理， 四川i 大学硕士学位论文 由微观管理转向宏观管理，由单一的行政手段转向经济、法律、行政手段综合 并用才有可能实现政府职能的根本转变。 6 、从免责行政向责任行政转变 责任行政理念是伴随近代民主政治的发展而产生的。民主政府必然是责任 政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。责任行政或责任政府既是现代 民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。 作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基 本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责：必 须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部 的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任 实现的责任控制机制，这种控制机制包括内部和外部两个部分。内部的政府责 任机制或形式包括职业主义的作用、代表性的重要性及其伦理道德的考虑。夕 部责任机制包括组织的或监督的义务，行政控制、立法监督以及司法争议的解 决。 三、建设服务型政府，提高政府竞争力 2 1 世纪全球竞争的焦点从“企业层面”转变为“国家层面”，竞争的基础从 “武力层面”转变为“能力层面”。面对经济全球化的挑战，对于我国政府改革 的考，焦点集中在如何建立、培养并发展一个具有合法性基础的，代表与体 现公共利益，更具回应性和责任，更具效率和效能，更加公开和廉洁，在管理 水平、管理方式、服务质量上更具国际竞争力的新治理典范，实现善治。而这 样理想的治理方式，只有转变传统的政府职能，强化政府的公共服务职能，建 立服务型政府才能实现。 建设服务型政府已经成为我国政府改革的时代潮流它是我国行政管理体 制改革和政府职能转变的目标，这已经成为中央政府和各地方政府的共识。2 0 0 4 年2 月2 1 日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展 观”专题研究班结业式上的讲话中指出：“公共服务就是提供公共产品和服务， 包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文 四川大学硕士学位论文 化、卫生、体育、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”。 当前，建设服务型政府已经成为各级政府的任务。市场经济的发展、社会稳定 和持续发展、加入wto 都对政府管理改革提出了更高的要求，建设服务型政 府是我国改革开放发展的必然选择。 。、温家宝：统一认识统一思想牢周树立和认真薷实科学发展观，人民口报2 0 0 43j 第2 - 3 版 四川大学硕士学位论文 第二章服务型政府概述 党的十六大报告指出：“进步转变政府职能，改进管理方式，推行电予政 务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉 洁高效的行政管理体制”。“要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公 共服务的职能，减少和规范行政审批。”胡锦涛同志也指出：“坚持立党为公、 执政为民、必须落实到党和国家制定和实施方针政策的工作中去”。这既是党的 意图和要求，也符合客观现实及其发展趋势，其目标则是建立“服务型政府”。 一、服务型政府的含义与特点 ( 一) 服务型政府的内涵及本质 所谓服务型政府，是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会 民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的，以为公民服务 为宗旨并承担服务责任的政府”。它是满足社会公共需求，提供充足优质公共 产品与公共服务的现代政府。 服务型政府是一种崭新的政府模式，它是建立在一系列相互关联的先进的服 务理念基础之上的，我们可以通过对这些全新服务理念的领悟来把握或认识服务 型政府的内涵，这些服务理念包括： 1 、泛公民本位：在经济全球化的背景下，政府存在的合法性在于使更广泛意 义上的公民的满意，而非仅仅使法律意义上公民的满意： 2 、促进人的全面发展：政府要协调各方利益，维护共识规则，促进人的全面 发展，而非仅追求经济利益： 3 、公共权力共享：新公共管理运动的兴起，使公域与私域的界限在融合，导致 存在于公域的权力为政府与社会所共享，而非仅仅由政府独享： 4 、公共利益共商：公共利益是公民与政府共商形成的社会价值观，而非单由 政府官员判定： 5 、全方位的责任途径：政府官员受公共利益、法律和政治规范、职业标准、 。刘熙瑞：服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的日标选择【j 】北京中国行政管理，2 0 0 2 ，7 第5 页 i o 四川大学硕士学位论文 社会价值观的约束，而非仅仅受政治规范的制约； 6 、个性化公共服务：政府为公民提供个性化的公共服务是天经地义的，而非 仅仅提供标准化的公共服务： ( 二) 服务型政府的特点 l 、服务型政府的基本特点 服务型政府有以下五个基本特点： ( 1 ) 政府的作用集中于公共领域。政府的职能主要是提供公共产品与公共 服务，政府财政资源主要向公共产品和公共服务领域投入。可以看出政府的公 共服务职能是其最重要的一个职能，而这恰恰是我国政府目前所欠缺而急需改 进的一个方面，应进一步强化我国政府的公共服务职能。 ( 2 ) 政府的权力是有限的。政府只是社会治理主体中的一个管理主体，一个 平等的、协商性的主体，社会治理主体还包括非政府组织、企业等等，这些公 共管理主体一道构成社会权力网络。政府、非政府组织、企业共同参与社会治 理与公共产品的提供。 ( 3 ) 政府的主要职责是实现和保障社会公正。这就要求政府必须按照十六届 三中全会精神，认真贯彻“五个统筹”，做到“五个坚持”。即要按照统筹城乡发 展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发 展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；要坚 持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重民众的首创精神，坚持正确处理改 革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本。 ( 4 ) 政府是公共利益的鲜明代表，应当是为市场主体和全社会服务的公共管 理者和公共服务者体现和代表着最广大人民群众的根本利益，不应扮演直接 从事商业与企业活动的“经济人”的角色，更不能成为垄断经济资源与经济权 力的部门利益集团。 ( 5 ) 服务型政府是法治政府。政府具有提供公共产品与公共服务的法定义 务，必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非 政府组织和人民群众的监督。 四川大学硕士学位论文 2 、服务型政府与传统管制型政府的区别 ( 1 ) 管理理念方面。传统管制型政府的管理理念是控制、统治和管理。在 这种理念指导下，政府是高高在上的统治者，政府机关是对广大服务者冷冰冰的 衙门。而服务型政府是认真为公民办事、主动为社会谋利的热情的、充满人情 味的亲民的机构。 ( 2 ) 管理范围方面。传统管制型政府实质上是一种无限政府。政府垄断了 社会的一切资源，严格地控制着公民和社会。这种全能主义的政府扼杀了公民的 创造力和社会的生机与活力，是我们改革的对象。丽服务型政府则是有限的政府。 首先，其服务内容受到法律和民意的限制。没有法律的授权和人民( 通过政治过程) 的认可，政府不能随意扩大服务内容。其次，政府权力受到法律、民意机构和社会 的限制。由于政府的服务必须公开，政府的活动完全处于社会的监督之下，人们随 时可以纠正政府扩大了的服务，可以收回政府扩张了的权力。 ( 3 ) 工作透明度方面。传统管制型政府其工作的内容和程序都不向人民公 开，政府不仅不主动提供服务，就是老百姓找到政府办事，也是门难进，脸难看，事难 办，官僚作风特别严重。服务型政府则要求把为民服务的项目内容、范围、条 件、程序和主办机构都要清清楚楚地在各种新闻媒体上公开。这样，政府在社会 和民众面前是一个透明的政府，丽不是一个充满神秘色彩的官僚机构。政府的公 开透明性也是和它的人民和民意主导性紧密联系的。一个政府是不是具有人民 和民意主导性，是不是以为人民服务为中心，其评判主体是老百姓。如果政府的服 务内容、服务项目、服务程序、服务方式和方法都不公开，人民就无从知道应该 享受哪些服务，更别说对政府服务加以评判了。 ( 4 ) 评价标准方面。传统管制型政府的施政和施政评估主要遵从于机构本 身和机构所联系的专家的意愿，他们评估政府工作的标准是简单的效率标准。而 服务型政府的施政则要以人民的希望、要求为中心，其工作的评估则以社会和公 民的满意度为标准。也就是要以人民高兴不高兴，人民拥护不拥护，人民满意不满 意为政府行政的出发点和归宿。因此，服务型政府是一个亲民的政府。 ( 5 ) 工作有效性方面。传统管制型政府的层级控制、繁文缛节、照章办事、 重形式轻内容等弊端使得政府实际工作效率极其低下。而服务型政府则应该是 一个灵活的、精简的、富有效率的政府。它甩掉了许多不该管的事，因而能够更 加专心于服务工作。它的机构更加精简，人员更加精干，服务更加周到。服务型政 四川大学硕士学位论文 府应该充分考虑当事入的需要，给予灵活的处理。应该根据社会发展的需要，为公 民和社会提供更为适时的、更加弹性的、更加灵活的服务。因此，这样的政府的 工作效率是更高也更贴近人民的。服务型政府是政府的根本变革，它包括从理念、 职能到结构和行为方式的变革。我们不能把服务型政府的建设简单化、庸俗化， 应该从政府全面创耨的高度来认识服务型政府的建设。服务型政府是我国政府 建设的目标，也是我们转变政府职能的方向。 3 、政府服务不等于服务型政府 “服务型政府”和过去所讲的“政府服务”不是一回事。“政府服务”，是一 种道德选择、宗旨选择。毛泽东同志早就讲过：为人民服务；邓小平同志电指出： 什么是领导? 领导就是服务；江泽民同志也一直强调：立党为公，执政为民；胡锦涛 同志也多次指出：权为民所用，利为民所谋，情为民所系。可见，这都是中国共产党 作为执政党对自己所创建的政府提出的道德要求和宗旨要求。“服务型政府”的 提出，当然也是我们党一贯提倡的“为人民服务”道德选择的体现。然而，它更是 一种新的政府管理模式选择和体制选择，是一种政府管理新范式。党的十六大第 一次把政府职能归结为：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等个方面， 新时期政府新的职能体系充分说明计划经济体制下形成的管制型政府的体制应 该彻底变革了。因而，服务型政府是相对于管制型政府的一种新的政府管理范式， 是一种体制选择和制度设计。 另夕 ，服务型政府也并不是说只要服务而不要管理。政府享有对国家和社 会管理的功能，但管理并不是管制。而且管理的最终目的还是服务。“服务型” 意味着政府需要而且必须全面履行其经济调节、市场监管、社会管理和公共服 务的职能。政府应坚持只要是对人民有利的，该控制的坚决控制( 如国防安全、 经济安全等) ；该管制的依法实施管制( 如维护市场统一、公平交易和维持国民 正常的生活秩序等) ：该服务的提供快捷、方便的服务( 如建设环境、扶助弱势 群体、方便国民的生产及生活等) ；属于社会自我管理的事务，政府要协助其增 强自管意识、自管能力和健全自管机制，待其可以实行完全自管时政府及时撤 出。政府应该在政策法规的制定、监督、调控和服务方面发挥更大的作用。我 们应该明确，服务型政府并非取消管理，只是这种管理是有限度的，受法律严 格约束，有固定的范围，程序和明确的责任机制，是为服务而管理，而非为管 四川大学硕士学位论文 理而管理。简单放弃经济调控、市场监管和社会管理职能，只消极提供服务的 做法，是对服务型政府的歪曲理解，也就谈不上对“三个代表”思想的全面准 确贯彻。这种畸形的服务型政府。不仅无法有效促进公共服务水平的提高，推 动企业市场入位，协助社会自我管制归位，反而可能削弱现有管理，甚至破坏 已经取得的管理文明。 二、服务型政府的职能 世界银行在其1 9 9 7 年的世界发展报告中，认为有五项基础性的任务处于每 个政府使命的核心地位。它们是：( 1 ) 建立法律基础；( 2 ) 保持非扭曲的政策坏境，包 括宏观经济的稳定；( 3 ) 投资于基本的社会服务与基础设施；( 4 ) 保护承受力差的阶 层；( 5 ) 保护环境。这些基础性任务被看作政府的基本职责。随着市场经济和社会 的发展，作为服务型政府，应该在几个具体方面发挥自己的职能： l 、利用政府威信，维护市场秩序。随着市场经济的进一步深化，可能会有一 些企业凭着雄厚的资本或先进的技术与管理在市场竞争中独占鳌头，最后控制 市场而导致垄断。由于垄断会造成资源配黄的低效率，损害社会公共利益，因此， 政府必须采取法律手段或经济手段对垄断进行干预，保护适当竞争，推动市场的 正常运转摊护消费者权益。另外，对于市场经济条件下由于市场失灵所带来的一 些负面效应如哄抬物价、发布虚假信息、相互串通、操纵市场价格、强买强 卖等，政府都应予以重拳出击，维护市场秩序。 2 、为企业提供服务。历史唯物主义的基本原理告诉我们：经济基础决定上 层建筑，上层建筑为经济基础服务。企业作为生产力和生产关系相统一的经济 组织，在本质上属于经济基础范畴；政府组织作为人们根据经济基础的要求并 通过人们的意识而形成的国家权力的执行机