（行政管理专业论文）当代中国地方政府执行力问题研究.pdf

摘要 “三分战略，七分执行。”从某种意义上讲，执行力决定了一个组织的运行 成败。在激烈的市场竞争中，执行力的好坏直接决定着企业的兴衰存亡。那么， 在政府组织中，执行力的地位如何呢? 面对因政府执行力的缺失，政府高端的 许多政策名不符实，人民的切身利益得不到很好的维护，国家的经济社会发展 受到阻碍事实不言而喻：在国际竞争目趋激烈的当今世界，一个国家政府 执行力的水平将直接影响其国际竞争力，决定民族的兴衰存亡。 当前，世界各国都在不同程度上面临着政府执行力的缺失无论是在理论上， 还是在实践中，对政府执行力都没有完整、系统的探讨和研究。中国也不例外。 可以说，加强中国各级政府执行力，特别是地方政府执行力，势在必行! 这也 是本文研究的出发点。 本文共由五部分组成：引言，文章主体( 包括三部分) ，结语。文章主要是 以地方政府执行力为着眼点，来系统分析“当代中国地方政府执行力的问题”。 文章主体第一部分通过追溯“政府执行力”研究的理论渊源，挖掘其现实 依据，确认了政府执行力的内涵所在，阐释了“当代中国地方政府执行力问题 研究”的理论和现实意义； 第二部分主要是通过实例类型分析及地方政府执行模式的典型个案分析作 切入点，深入剖析了当前中国地方政府执行力缺乏的现状及原因。 第三部分则是从系统论的角度阐释了如何构建强效的政府执行体系，详解 了政府执行力的生长机理分析及系统构架，阐释了提升政府执行力的策略，最 终把本文的研究落脚于提升政府执行力，增强政府能力，实现效能政府。 文章的主要创新之处：( 1 ) 基于实践的调研，在前人方法论的基础上，创 新的使用了系统论的研究方法。( 2 ) 通过理论追溯和实践体会，总结出“政府 执行力”的内涵特征。( 3 ) 本文主体的第三部分，即以系统论的角度，具体从 各种执行要素的准备，执行理念和文化，政府组织机构、体制和执行流程，行 政生态环境，行政效能监管体系等五个方面分析政府执行力的生长机理和系统 构架，阐释了政府执行力的提升策略，把政府执行力的研究落脚于效能政府。 关键词政府执行力，执行力缺乏，生长机理分析，系统构架，效能政府 一i 一 a b s t r a c t “t h i r t yp e r c e n ts t r a t e g y , s e v e n t yp e r c e n te x e c u t i o n ”t oac e r t a i ne x t e n t t h e e x e c u t i o ni st h e k e yp o i n t f o rt h es u c c e s so fa l l o r g a n i z a t i o n t h eq u a l 畸o f e x e c u t i o nd e c i d e st h ep r o s p e f i t yo fa ne n t e r p r i s ei nt h ev e r yh e a t e db u s i n e s sm a r k e t s oi nt h eg o v e m m e n t w h a ti se x a c t l yt h es t a t u so fe x e c u t i o n ? n o wf a c i n gt h el a c k o f g o v e r n m e n m le x e c u t i o n ，p o l i c i e se s t a b l i s h e db yt h ec e n 打a lg o v e r n m e n tc a n n o tb e f u l l yc a r r i e do u t t h es o c i a lb e n e f i t sf o rt h ep e o p l e ，w h i c hs h o u l db ep r o v i d e db y g o v e r n m e n t a lp o l i c i e sa t en o tr e a l i z e d s o c i a la n de c o n o m i c a ld e v e l o p m e mi sh e l d b a c k ，e t c d u et o t h el a c ko fi m p l e m e n t a t i o n t h ef a c ti s v e r yo b v i o u s a s i n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o ni sb e c o m i n gm o r ea n dm o r ei n t e n s e ，t h ei m p l e m e n t a t i o no f g o v e r n m e n tw i l lh a v eas t r o n g e ri n f l u e n c ef o rt h ea b i l i t yf o ri t sc o u n t r yt oc o m p e t e g l o b a l l ya n dp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nan a t i o n sf u t u r e p r e s e n t l y , a l lt h ec o u n t r i e si nt h ew o r l da l ef a c i n gas h o r t a g eo fg o v e r n m e n t a l e x e c u t i o n t h e g o v e r n m e n t se x e c u t i o nh a s n o tb e e nr e s e a r c h e dc o m p l e t ea n d s y s t e m a t i c a l l y , b o t hi nt h e o r ya n di np r a c t i c e c h i n ai sn oe x c e p t i o n s t r e n g t h e n i n g t h eg o v e m m e n t a le x e c u t i o ni na l ll e v e l so f g o v e r n m e n ti nc h i n a ，e s p e c i a l l yi nt h e l o c a lg o v e r m n e n ti sc r u c i a l t h i si st h es u b j e e to ft h i sd i s s e r t a t i o n ， 砸sd i s s e r t a t i o nc o n s t i t u t e so f f i v ep a r t st o t a l l y ：p r e f a c e ，a r t i c l ec o r p u s ( i n c l u d e t h r e ep a r t s ) c o n c l u s i o n t h ea r t i c l em a i n l yt a k e sl o c a lg o v e r n m e n te x e c u t i o na s p o i n tt ob ea t t e n d e dt o ，c o m i n gt ot h ep r o b l e mo f “c o n t e m p o r a r ya n dc h i n e s el o c a l g o v e r n m e n t a le x e c u t i o n o ft h es y s t e ma n a l y s i s a r t i c l e c o r p u st h e f i r s t p a r tp a s s at h e o r i e s o r i g mo ft r a c i n g b a c kt o g o v e m m e n t a le x e c u t i o n r e s e a r c h , s c o o p i n go u ti t sr e a l i t yb a s i s ，c o n f i r m i n gt h e f u n d a m e n t a lm e a n i n go fg o v e m m e n t a le x e c u t i o n ，e x p l a i n i n gt h e o r i e sa n dr e a l i s t i c m e a n i n go f c o n t e m p o r a r y c h i n e s el o c a l g o v e r n m e n t a l e x e c u t i o n p r o b l e m r e s e a r c h i nt h es e c o n dp a r t ，t h ea n a l y s i s ，w h i c hi sm a i n l yf o c u s e do nt y p i c a li n d i v i d u a l c a s e sa n dt h em o d ef o rc h i n e s eg o v e r n m e n t a le x e c u t i o n ，w i l lb et a k e na sab r a n d n e wp e r s p e c t i v ef o rt h o r o u g ha n a l y s i so ft h er e a s o na n dp r e s e n tc o n d i t i o no ft h e i i i m p e r f e c t i o no fc h i n e s el o c a lg o v e m m e n t a l e x e c u t i o n i nt h et h i r dp a r t , f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs y s t e mt h e o r y , s o m ep o i n t sw i l lb e i l l u s t r a t e di n c l u d i n gh o wt ob u i l du pg o v e r n m e n t a le x e c u t i o ns y s t e m ，t h ea n a l y s i st o t h eg r o w t hm e c h a n i s ma n df r a m eo fg o v e r n m e n t a le x e c u t i o n ，h o wt op r o m o t e g o v e m m e n t a le x e c u t i o n f i n a l l y , t h ec e n t r a lv i e w p o i n tw i l lb ep r o p o s e d ，w h i c hi s h o wt oi m p r o v eg o v e r n m e n t a le x e c u t i o n , s t r e n g t h e ng o v e r n m e n t a la b i l i t y , c a r r yo u t t h ee f f e c t i v e n e s so f o u rg o v e r n m e n t t h ec r e a t i v e n e s si nm y d i s s e r t a t i o n ：( 1 ) a c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c a li n v e s t i g a t i o n ， t h es y s t e mt h e o r yi su s e dc r e a t i v e l yo nt h ef o u n d a t i o no fe x i s t i n gm e t h o d o l o g ya s o n eo fm yr e s e a r c h i n gm e t h o d ( 2 ) t h ec h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n t a le x e c u t i o n a r eb o i l e dd o w nt h r o u g ht r a c i n gb a c kt h et h e o r i e sa n dp r a c t i c a lf u l f i l l m e n t ( 3 ) i nt h e t h i r dp a r t , f r o mf i v ed i f f e r e n ta s p e c t s ，w h i c hc o n s i s to ft h ee l e m e n tp r e p a r a t i o no f e x e c u t i o n , t h ec u l t u r ea n dt h o u g h to fe x e c u t i o n , g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，s y s t e m a n dp r o c e s so fe x e c u t i o na n da d m i n i s t r a t i o ne c o s y s t e me n v i r o n m e n t ，t h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n t ，t h ed e v e l o p m e n t a l m e c h a n i s ma n df r a m eo f g o v e r n m e n t a le x e c u t i o n w i l lb ea n a l y z e d i n c l u d i n gp r o m o t i n gg o v e m m e n m l e x e c u t i o na n df o c u s i n gi to ne f f e c t i v eg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：g o v e m m e n t a le x e c u t i o n ，t h el a c ko fg o v e r n m e n t a le x e c u t i o n ， g r o w t hm e c h a n i s ma n a l y s i s ，s y s t e m a t i cf r a m e ，e f f e c t i v eg o v e r n m e n t i i i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文当代中国地方政府执 行力问题研究，是本人在导师指导下，在东北财经大学攻读硕士学位期 间独立进行研究所取得的成臬。据本人所知，论文中除己注明部分外不包含他 人己发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：j 喜 日期：z 口口6 年，月l d 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 当代中国地方政府执行力问题研究系本人在东北财经大 学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归 东北财经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全 了解东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部 门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经 大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或 部分内容。 作者签名：j 喜辜 导师签名 聿犯哪 日期：汐彩年f ，月加日 日期：h l ，6 年“月b 日 第一章引言 第一节研究目的与意义 “执行力”一个在西方管理界频繁出现的词汇，2 0 0 6 年3 月5 日，首次出 现在国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的政府工作报告中： “建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这标志着我国政府“执 行力”建设被正式纳入国家治理范畴。也充分显示出，我们的政府正在逐渐抛 去浮华，转向更加理性和务实。来自政府高端的决策，科学的战略，为民办实 事的决心和美丽远景己不能仅仅是纸上文章，挂在口头，或仅是政府工作会议 的宣言。我们的政府机构，尤其是我国地方政府，更多应关注的是如何让这些 决策，战略和思想沉稳落地，最终让全体百姓能够切身感受到政府的服务，政 府的责任和政府的公信。 来自中央政府的管理决策，需要各级地方政府的积极贯彻与执行，才能最 终惠及全体人民这就必须有一个强大的政府执行力作为根本保障。目前， 我国政府执行力处于极度匮乏状态，教育部原副部长张保庆曾经说过“中国目 前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海”。在2 0 0 6 年3 月初召开的人大、政协两会上，两会代表也纷纷就各自当地政府的执行情 况，提出了质疑。正是各级政府执行力的短缺，特别是担任主要执行职能的地 方政府更是缺乏完善的政府执行力系统，进而导致了国家种种政策不能得以实 施，老百姓得不到切身的实惠。多年来，国家颁布了一系列的环保法规和政策， 但我国很多城市依1 日随处可见冒着浓烟的烟囱、淌着黑水的河流和散发着臭气 的垃圾；为解决农民增收问题，我国中央政府制定了减免农业税政策，实际执 行中，却有很多地区的农民得不到返还款等等。这些都是缺乏强效政府执行力 所致。 “十一五”是我国改革的关键时期，要推进好改革，让百姓受益，就 必须做到政令畅通，真正做到务实行政，效能行政。而在理论界，对“政 府执行力”的研究，正处于初步阶段，还没有形成一套完整系统的研究理 论和实践模式。出于理论意义和实用价值的双重考虑，我选择了“当 代中国地方政府的执行力问题研究”这论题进行深入研究和推敲，据此 形成本篇硕士毕业论文。 1 一 第二节研究角度和方法 现时期，国外学者对执行力的研究主要集中在企业管理领域，注重与组织 相结合，从组织架构、流程的角度，研究如何加强执行力；西方新公共管理， 新公共服务学者的研究中，在方法上涉及到了政府的执行力研究，如通过目标 管理法，全面质量管理法，公民参与等等，推动政府的有效执行。与此同时， 我国的行政学者对政府执行力的关注，主要从具体政策执行的角度强调政府执 行的重要性及执行中具体问题所碰到的具体方法，但都没有形成针对系统的方 法理论。 ， 如今，我国的国家领导人，更注重从理性，务实的角度，制定和实施政策 法规，这就要求我国的各级政府，尤其是地方政府，必须本着“正确的做事， 做正确的事”态度，始终把人民利益放在第一位的公共服务精神，切实执行好 国家的方针，政策和战略，上下互通有无，因地制宜的做好事情。这也为 我们在这领域的研究指明了方向，构建“强效的政府执行力体系”。“政府执 行力的强弱”、“执行效果的好坏”不仅跟方法有关，也跟行政生态环境行 政体制，行政流程，行政文化有关；它是系统的，不是单单的方法论。这 就是本文的研究角度和方法，也是此研究领域的未来发展趋势。 第三节写作思路与结构 本文主要是从三个部分，系统研究、阐述了“当代中国地方政府执行力问 题”。 第一部分是介绍“政府执行力”研究的理沦渊源，内涵分析和现实依据。 在这一部分主要阐释了有关“执行”、“执行力”的概念分析和理论演变，找 到“政府执行力”的理论源头，探讨政府执行力的国内外研究发展现状，并进 一步确认其涵义和特征，及其研究的现实意义。是本文的理论综述部分。 第二部分是分析了当前中国地方政府执行力缺乏的现状及原因。这一部分 具体分析了“执行力缺乏”的现状及所呈现出的问题，并通过实例类型分析及 山西省泽洲县政府执行模式的典型个案分析进行阐释，进而解析导致“执行力 缺乏”的原因和影响因素。是本文基于实践调研的总结和分析。 第三部分是构建强效的政府执行体系，提升政府执行力，实施效能行政。 这一部分详解了政府执行力的生长机理分析及系统构架；并详细阐释了提升政 2 一 府执行力的策略；最终把提升政府执行力，构建强效政府执行体系落脚于提高 政府效率，增强政府能力，进而实现效能政府。是本文的重点创新部分。 第二章“政府执行力”研究的理论分析和现实依据 正如一场战斗开始前夕，我们要对整场战斗进行战前研究和形势分析，以 确定所攻打的靶心，从而获得胜利一样。在深入探讨和研究“当代中国地方政 府执行力问题”之前，本文开宗明义，针对“政府执行力”这一核心要素，进 行了理论上的追本溯源，基准定位以及现实挖掘；进而，从战略上把握问题的 重心是本文的研究起点。 第一节“政府执行力”研究的理论渊源 “时刻站在巨人的肩膀上看世界”。著名物理学家牛顿，一语道破了科学 研究的探索规律对一个科学问题的研究，我们第一要做的就是：总结前人 的理论研究经验；并在正确的理论研究基础上，进行创新和发展。据此，让我 们来看一下“政府执行力”的本源所在。 一、“执行力”的概念追述和演变 探讨“政府执行力”本源之前，首先应挖掘“执行力”的源头所在。“执 行力”这一概念，最早是在行政法学领域，得到运用。完整的叫法为“行政行 为的执行力”。日本著名公法学者南博方及台湾学者张载宇等学者认为：具体 行政行为的执行力即为“强制力”；大陆学者罗豪才等学者则认为“行政行为 的执行力是指行政行为的内容，如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为， 则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制 执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行”。即执行力就是指 具体行政行为所具有的强制执行的法律效力。尽管在行政法学界，国内外学者 对此概念的理解稍有不同，但总得来讲，行政法学界普遍认为：执行力是指对 具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。 随着“执行”在一个组织中的重要性的不断加深。近些年来，起源于行政 法学领域的“执行力”被广泛应用于工商企业管理领域，变为企业管理界最流 行的词汇。在行政法学界，“执行力”的概念强调更多的是它的强制性和法律 性。而在工商管理领域，执行力的涵义得到了拓展和延伸；注重强调了执行力 的目标性，方式方法性和战略性。工商界的“执行力”首先起源于对商业领域 4 “执行”概念的解释。拉里- 博西迪和拉姆- 查兰在执行如何完成任务的学 问一书中认为，“从基本的意义上来说，执行是一种暴露现实并根据现实采 取行动的系统化方式。美国学者保罗托马斯和大卫f 自恩则指出：“执行力是 整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。”。即执行力能够使 公司的人员、策略、运营等三大核心流程有机地结合起来，从而使公司群策群 力，万众一心，完成任务。另外，美国许多企业的c e 0 们也都结合自身企业的 实践，对企业的执行力作出了自己的理解和阐释；我国学者周永亮认为，“执行 力就是指组织执行战略，实现组织经营战略目标的能力；在形成决策、制订具体 的计划之后，达成目标的具体行为就是执行，而确保执行完成的能力的手段，则 构成了执行力”。它是企业贯彻落实领导决策及时有效地解决问题的能力。 可以说，“执行力”最初进入管理领域，主要是与企业，公司等私营组织 相结合，形成了“企业执行力”。直到最近几年，国内外学者才逐渐把执行力 引入到了行政管理领域，横向拓展了执行力的内涵，意识到“政府”这一公共 组织更需要建立强效的执行体系来运营，进而形成了所谓的“政府执行力”这 一新的公共管理研究课题。 二、“政府执行力”研究的理论起源和演变 “执行力”正式引入到行政管理领域，虽是最近的事情，但在行政管理界， 对行政“执行”的研究却开始的很早。 最早在公共管理领域关于“执行”概念的研究，可以追溯到1 9 世纪末2 0 世纪初的公共行政学的创始人威尔逊的行政学研究。在此著作中，他明 确提出了，从事政治者应负责制定政策，而行政部门则应负责执行政策；并明 确陈述，公共行政就是公法明确而系统的执行活动。威尔逊认为：“行政管理 是政府工作中最显著的一部分，它就是行动中的政府，它就是政府的执行，政 府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经 历。”同时代的公共行政学家古德诺相继做了进一步的解释，于2 0 世纪初 提出了“政治行政二分法”的理论。他指出，“政治与政策或国家意志的 表达相关，与指导和影响政府的政策有关行政则与这些政策的执行相关。”。 甚至直接引用了法国行政大辞典的解释，将行政定义为“从事政府意志的 执行和普遍利益规划的执行。”阐述了政府是负责行政执行的机关，其重要功 能就是公正地，中立地执行国家意志，包括国家的法律和政策。这些论述深刻 的揭示了政府的主要功能和必须承担的主要任务，即“执行”，为现代政府组 织理论奠定了基础。随后，现代组织理论之父马克斯韦伯，在其提出的行政 集权组织理论中，把政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构，而组织内 的各级官员都必须具备忠实执行政策的专业知识与技能背景，从而也充分强调 了政府作为国家最大的执行机构中执行能力的重要性。在韦伯的理论中，所提 出的理想科层制组织理论，强调了理性原则和组织的效率，充分从“有效执行 上层决策”的角度出发，进行组织设计，不仅适用于企业组织，更加适用组织 规模庞大，结构复杂、精细的政府组织。对此，早期杰出的公共行政学家怀特 也表示赞同，其著作行政学导论，对早期的公共行政理论作了系统化表述， 指出政府的“公共行政，就是公共事务的执行；行政活动的目的，则是使公共 计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成”，并强调了执行之于政府公共行政 的重要性。由此可阻看出，当时，早期的学者已经对政府的行政执行给予了相 当的重视，并针对政府的执行职能做出了阐述，但都没有明确提出“政府执行 力”这一概念。 近时期，特别是2 0 世纪后2 0 年，国外学者逐渐增强了对提高政府效率， 加强政府执行能力的研究，主要注重与组织相结合，从组织架构、流程的角度， 研究如何加强执行力。新公共管理，新公共服务学者的理论研究中，则注重从 如何加强政府的执行力的方法上进行探讨，提出了目标管理法，全面质量管理 法，公民参与等有效执行方法。当时，奥斯本的企业家政府理论，就是试图把 企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人 企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。 国内学者对政府执行力的研究主要是从21 世纪初开始得到重视，尤其是 2 0 0 3 年，2 0 0 4 年受国外学者对企业组织执行力的研究的影响，以及我国政府在 执行中暴露出来的各种问题，使得我国的行政学者都纷纷加强了对“政府执行 力”这一新的公共课题的关注。我国学者周永亮博士成立的“国富执行力课题 组”就是从企业组织的角度进行分析，并注重了国外理论与国内实际情况的结 合。国内的行政学者主要从具体政策执行的角度强调政府执行的重要性，及执 行中具体问题所碰到的具体方法，但都没有形成针对系统的方法理论。 现时期，国内外学者则逐渐明白政府执行力的研究不能只是点和方法论的 研究，而更多是结合行政生态环境，行政体制，行政流程，行政文化等等多边 因素，对政府执行力进行系统整体的研究，只有各种因素的相互配合，构建起 6 一 强效的政府执行体系，政府的执行力才能得到提升和体现，进而真正做到效能 行政。 第二节“政府执行力”的内涵分析 综观公共历史发展的沿革，在公共行政领域，关于“政府执行”的定义， 有很清晰的定论，包括广义与狭义的概念。从广义上讲，“政府的执行”是指 政府机关的全部行政活动：从狭义上讲，“政府的执行”则具体指的是政府组 织对公共政策、决策的执行。 然而，对于政府执行力的内涵分析，学者们都众说纷纭，没有形成统一的 定论。这也可能是没有针对政府执行力这一核心，从系统论的角度出发，进行 理论研究的原因。经过归纳总结，本文认为，所谓“政府执行力”是指通过准 确理解政府的目标方向及精心设计方案和实施方案，对政府的各种组织资源( 人 财物、信息、法例、制度等) 进行集中有效的使用、调度和控制，进而有效贯 彻实施政府的各项公共政策、决策，战略规划，法令制度等，完成政府既定目 标的政府组织所具有的内在能力和力量。具体表现为政府执行日常事务和公共 政策时，所发挥的内在能力和力量。 “政府执行力”既不同于行政法上行政行为的执行力，也不同于党的执政 能力。它是政府在执行过程各种力量和因素综合而成的总体力，并不是这些力 量和因素的简单相加。其具体特征为； 一、政府执行力是一种关于“执行”的力 政府执行力是政府为执行政策、决策，法令及政府日常事项时所具有或产 生的力如果不涉及到政府执行行为的力就不能算是政府执行力。 二、政府执行力是一种“合力” ( 一) 它是政府机构内部各种力如“理解力”、“实施力”、“激励力”、 “计划力”、“专业力”、“协调力”的综合体，是政府内执行人员、机制、 资源综合发生效应时的力量。构成政府执行力的各种要素( 组织、人员、财物、 环境、制度等) 的完备与否，都无不决定和制约着政府执行力量与功能的大小。 ( 二) 政府执行力不是各种力量的简单相加，它是政府组织各种资源与因 素相互作用，并经过一定的机制配置后所产生的“整合力”。在政府执行力场 上，只有各种要素和力量相互作用，才能达到1 + i 2 的高综合效应力。反之， 各种要素和力量如果相互不合作，导致力量相互抵消，则会出现i + i 2 或1 + i i 的负面效应力的情况。 三、政府执行力是可以“被测量”的 在实际工作中，政府执行力高低是可以利用一些可测量的标准来衡量的。 可具体通过：执行时的刚度执行主体在执行过成持有的执行态度和“坚决 执行”的决心程度；执行时的力度执行力的量度大小；执行的高度政 府在执行公共政策或日常事务过程中，实际执行的情况与原定标准相比，是高 还是低；执行的速度政府执行过程当中，与预计时间相比，执行速度的快 慢：执行的有效度执行是否达到了预期效果；等等其他一些标准来测量。 即通过这些指标，我们可以清晰的测量政府执行力的高低与否，进而改变执行 方案，以达到政府执行力最大化，政府执行效果最优化。 政府执行力的内涵及特征的确定，是本文进行研究的一个重要基石。只有 真正明确了“何谓政府执行力”，“政府执行力是可被观测、被衡量的”，本 文的具体研究才能真正开始：研究价值才能真正得到体现。 第三节“政府执行力”研究的现实依据 目前，在激烈的市场竞争中，执行力的好坏决定着企业的兴衰存亡。这一 结论，已经得到大家的普遍认可。那么，在政府组织中，执行力的地位如何呢? 同样，可以毫不夸张地说，在国际竞争日趋激烈的当今世界，一个国家政府执 行力的水平将直接影响其国际竞争力，决定民族的兴衰存亡。因此，对于我国 来说，研究政府执行力具有很重要的现实意义和依据。 一、政府执行力是我国政治、经济、社会发展所必需的 当今，我国的发展主要缺得不是新思路、好政策，而是缺乏行之有效的政 府执行。面对国家决策层制定出完备、正确的政策、法令等，政府缺乏有效的 政府执行系统，缺乏强效的政府执行力，特别是各级地方政府的执行力的疲软， 最终导致正确的政策、法令、制度都得不到贯彻和落实，从而牵制了我国的政 治、经济、社会发展，削弱了我国的综合国力，影响了我国的国际影响力和竞 争力。只有通过强效的政府执行力，才能使新思路，好政策落到实处，推动我 一r 一 国总体发展，提升综合实力。 二、政府执行力是维系政府组织生存和发展的决定性力量 从政府主要功能和必须承担的主要任务来看，我们知道，任何政府都必须 是一个能够执行国家意志( 包括法律，法令，政策，制度等) 的政府，否则， 它就失去了存在的合法性基础。从这个意义上来说，作为执行国家决策、政策 等国家意志时，所必须具备的政府执行力，就是一个政府组织存在和延续的必 然前提和内在要求之一。它在政府运行中，起着决定性的力量。 政府执行力的强弱程度，直接制约着政府组织实现国家意志的程度。缺少 强大的政府执行力，政府的公共政策和战略决策所确立的目标就将是无本之木， 无源之水。政府组织即使拥有完美的国家政策，拥有完整的管理制度和众多规 范，因缺乏严格的执行和高效的执行力，制度的威信也将会荡然无存，政府组 织必然无法正常运行和开展工作，面临着随时倒塌的危机。 三、我国执政党“全心全意为人民服务”的执政本质，要求政府执行力做坚强后盾 “心系人民，情牵人民，全心全意为人民服务”是中国共产党的立党之本， 执政之基。我国政府的行政实质就是“为人民办实事，为百姓谋福利”。然而， 要做到务实、为民，就必须把高端的决策落到实处；在政府的日常事务执行中， 来不得半点马虎。进而，让百姓直接获利，能切身感受到政府的公共服务，感 受到政府的公信。这一切的根本，就来源于一个强大的政府执行力做坚强后盾， 确保政府在运行中，达到预期的政府目标，满足广大人民群众的切身需要。 注释： 。摘自罗豪才著行政法学中国政法大学出版社，1 9 8 9 年版，p 1 3 7 。 9 保罗托马斯、大卫r 伯恩著执行力，中国长安出版社，2 0 0 3 年版，中文版序言。 o 周永亮博士主持，国富执行力课题组著，本土化执行力模式，中国发展出版社，2 0 0 4 年版，p 1 2 8 。 。古德诺【美】著政治与行政，华夏出版社。1 9 8 7 年版，p i o 。 第三章当前中国地方政府执行力缺乏的现状及原因 中国幅员辽阔，中央政府制定的政策不可能都亲历亲为的去执行，必须通 过各级地方政府组织，尤其是基层政府组织来贯彻落实。但在我国各级政府组 织中，政府执行力最薄弱，又最必需的环节恰恰就是我国的地方政府组织。因 而，中国地方政府执行力的强弱，直接牵制了我国政府管理能力的体现，关系 到广大老百姓的幸福生活，关系到我国政治、经济的发展和社会的进步。 接下来，本文要做的就是以我国政府执行力最薄弱的环节地方政府为 切入点，透视我国政府执行力缺乏的现状，分析缺乏的原因所在。 第一节“政府执行力缺乏”所导致的问题和情况 2 0 0 6 年3 月份的两会上，两会代表们纷纷就企业改制，环境保护，资源节 约等实际问题，提出了建议。温家宝总理也在3 月1 4 日的记者招待会上坦言： “我最觉得痛心的问题是在我这3 年的工作中，还没能够把人民最关心的医疗、 上学、住房、安全等各方面的问题解决得更好。”对这些问题的解决，工作中 一直体谅民意，以身作则兑现百姓承诺的温总理，很清楚的意识到必须提高政 府的执政能力，必须建设起完各、有效的政府执行力系统，人民的问题才能得 到真正解决。这在其政府工作报告中，也得到了深刻体现：“建立健全行 政问责制，提高政府执行力和公信力。” 可以说，发展是硬道理，落实是真功夫! 然而，在现实生活中，政府任务 落实不到位；上有政策，下有对策等等地方政府组织的执行不力问题比比皆是。 一、从具体政策执行方面，呈现我国地方政府执行不力的现状 ( 一) 房产政策 相对于国外居民来讲，住房对我国的广大老百姓更具有重要性的意义。 购买住房始终是老百姓大额消费的头等大事。拥有一套住房，对中国老百姓来讲， 意味的不仅仅是一套住所，更多的是一份安定的生活，一份安全的保证。 然而，自从房地产市场放开以后，房地产开发过快，为了获得巨额利润， 一些投资商恶意炒作，如众所周知的温州炒房团等各炒房团，房地产市场大部 分充斥的是很多投机者在做购房买房的交易，并非是真正需求者购买住房。如 一1 0 今，为了获得增值的人民币，房产市场还出现了洋人购房队伍，这些都掩盖了真 正买房居住者的需求，使得近几年来，房产市场过热，房价持续高涨不下，投资 者赚得金盆满钵。真正需求住房的老百姓，却因房价过高，买不到合适的房子。 针对房价高涨的趋势，中央政府早就颁布了一些政策、法规，并制定了经济适用 房的政策，来解决贫困人口的住房问题：但都收效甚微。究其原因，可能是以往 的政策制定上产生的偏差。笔者认为，最主要的原因是政策执行不力。 在房地产迅速升温的同时。各级地方政府也得到了实惠：土地出让收入和 房地产税收已经成为地方政府收入的重要来源，是当地官员搞活当地经济发展 的一大政绩。由此以来，对房地产行业的高度依赖的地方政府肯定不愿压制房 地产的发展，地方政府对房地产调控政策的执行力度就会大打折扣。再加上执 行过程中，一些地方政府官员与房地产商互惠互利，官员从中得取回扣，开发 商通过寻租赚得巨额利润，为了保有各自即得利益，地方政府必定在房产政策 调控中，有所松懈；另外，在执行“经济适用房的政策”中，也存在大量的官 员腐败，致使政策扭曲执行等等，执行过程中，地方政府与房地产商已层层相 接，政府执行已无从谈起，这必定使得房价不会回落。中央政府想要对房产市 场实施宏观调控，控制房价，也只能是水中捞月，没有实际效果。 2 0 0 6 年，为了加大对房价的调节力度，中央政府又相继出台了许多调控政 策。6 月1 日，建设部等九部委关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见 是我国宏观调控以来最猛烈的一记重拳，该政策将从住房结构规范、房价调控 等多方面，对我国房地产市场进行一次大的干预。意见提出的诸多措施令人 振奋，但落实起来依然存在相当的困难。因为意见只是大调控，未出细则， 具体规定由地方政府制定给出，这就给了各级地方政府政策制定发挥的空间。 面对天价住房，此项房产叛政，能否得到刚性执行，能否得到地方政府的积极 配合则成了房价能否回落的关键环节。如果新政得不到有效的落实，也就难免 出现“雷声大雨点小”的尴尬。 ( 二) 煤矿安全生产政策 我国矿藏资源丰富，很多地区都是靠煤炭矿藏资源发展经济。然而，近些 年来，为赚取高额利润，一些矿主根本无视安全管理要求，无视矿工的宝贵生 命，只是以利润为前提，致使煤矿成为“带血的乌金”，转瞬间，丰富的煤炭资 源成为了“血煤”。有资科显示：我国煤矿产量占世界的3 3 ，但煤矿死亡人数 却占了世界煤矿死亡人数的7 9 12 0 0 5 年1 月1 日至2 0 0 5 年1 2 月1 1 日，矿难 一1 1 一 发生近3 0 0 0 起，死亡约5 4 9 1 人，周期增长2 0 6 人。我国煤矿开采百万吨，死 亡率却是美国的1 0 0 倍，是波兰和南非的3 0 倍，是印度的1 0 倍。为减少矿难， 加强安全生产监督，国务院成立了正部级的国家安全生产监督管理总局，但迄今 效果不彰。国家安全生产监督总局局长李毅中上任以来疲于奔波矿难现场，以至 有人评论，李局长似乎成了挑战风车的“唐吉诃德”。个中原因从何而来? 事实上，这正是各级地方政府部门“睁一只眼，闭一只眼”的严重后果。 在我国很多地区，煤炭经济充满着诱惑，地区的经济、财政指标被“捆绑”到 “采掘”业上，不法矿主、政府部门都成了“利益链”上的环节，形成集团化 的“官煤利益共沾”现象。更有甚者，当地政府官员为了个人利益，纷纷直接 参与非法经营，入股分利，暗地进行着“官商勾结、官煤勾结”。如此，“官 兵”如何还能去抓“强盗”? 匠对违法生产又如何“主动监管”? “打铁要靠自身硬”，地方政府及其相关部门若能尽早“归位”，在执法 监管中真正“强硬起来”，看看那些腐败官员还敢不敢以身试法? 那些不法矿 主还敢不敢“无视监管”? 说来说去，只有拆除不法矿主与政府部门间的“利 益链”，“官兵”才能真正抓“强盗”，“主动监管”才能真正落实，频发的 矿难才可能有所停歇，李毅中局长也才不会如此疲于奔命。一起起“矿难”是 政府职能缺失的样本，是政府执行力薄弱的样本，是民众成为“弱势群体”后 利益受损的样本，这个样本不仅是针对煤矿等“采掘行业”进行解剖，更应该 “放大”到社会主义市场经济状态下各级政府职能定位方向，“放大”到如何 “代表最广大人民的根本利益”的层面深入思考。“执政为民”不能成了空喊 的“口号”，在各种利益的博弈与诱惑面前，为政者内心应少存“私利”多思 “民生”。归根结底，这一切需要我们的政府制定出科学规范的煤炭管理体制， 需要强大政府执行力来做坚强后盾。 政府执行部门必须严格履行自己的职责，通过严峻的法律、严格的执法使 那些无视安全管理要求、草菅人命的矿主倾家荡产，从而令矿主们不敢再忽视 煤矿的安全建设和劳动保障，矿难隐患才可能被根治，矿工的生命才能得到切 实的保障。 ( 三) 各种政策的执行失力 除了上述列举的两个典型例子外，还有很多政策执行不力的例子，如环保 政策，对于环境污染的治理，我国中央政府也己做出了很多政策法规进行调控， 但都没有显著的收效，我国各地的地方政府为了保护高税收企业的发展，对企 一l 一 篁三童当萱生国丝直堕宣垫堡查煞至鲎堡鉴壁堰垦 业的环保措旌总是糊涂略过，废气、废水等各种污染，得不到及时的治理。这 些使得我国的经济发展付出了很大的环境代价，导致了很多环境问题的出现， 致使环境问题已成为引发社会矛盾的焦点问题，人民要求改善环境和环境治理 的矛盾日益突出。现如今，出于环境保护的角度考虑，我国中央政府提出了“建 设环境友好型社会”这一高屋建瓴的决策，而这一决策目标的实现也正是对我 国政府执行力的考验。 另外，我国政府高端在资源短缺、医疗，农村，农民，保障等许多问题上， 所出台的政策，都在具体执行中打了折扣。关于“土地问题”，三年前国土资 源部就派出多个督察组，对全国土地市场秩序进行督察，却无法遏制占地狂潮。 在随后1 年内对1 5 个城市进行的统计显示，违法用地的案件宗数和面积数，分 别占新增建设用地总数和面积数的6 3 5 和5 2 8 ，有些地方甚至超过9 0 。 几 年里，国务院下发了关于深化改革严格土地管理的决定等许多法规，国土 资源部又连出组合拳，要求各地严肃查处重大土地违法案件，然而结果都令人 很失望。我国地方政府在利益驱动下，完全没有把中央倡导的和谐社会和科学 发展观放在心上。这是何等令人寒心! 人民是我们政府的衣食父母，如果人民 问题解决不好，那就意味着不稳定因素的出现。政策在执行中不力，不仅使得 人民的利益受到破坏，更多的是造成了社会的不安定。 二、从执行事务方面，透视我国地方政府执行力的缺乏 政府的执行力缺乏，不仅表现在