（公共管理专业论文）地方审计机关开展绩效审计的对策研究.pdf

z ， 。 、 ：，u- 1 - j ad i s s e r t a t i o ni 1 1p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i i i il lii lli 1l li i i i ii y 1716 5 0 3 s t u d i e so ft h ep e r f o r m a n c ea u d i to ft h ec h i n e s e l o c a lg o v e r nm e n t b yp a ny a n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rw a n gh a i t a o n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 令j 肿l 0 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示 ：此 思。 学位论文作者签名：弓犸艿 。 日 期：砷厂夕6 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年口 学位论文作者签名：编侈 导师签名： 哆 签字日期：叼、f ，2 签字日期： ， k j 石 j 东北大学m p a 专业学位论文 地方审计机关开展绩效审计的对策研究 摘要 我国政府审计经过2 0 多年的发展，在社会主义市场经济体制初步建立、民主与法 制建设不断完善的今天，需要进一步丰富和拓展审计的领域，在传统财务审计的基础上， 创造性地开展政府绩效审计。但是，由于财务审计一直是我国政府审计工作的主要内容， 广大审计理论工作者和审计人员在理论和实践方面对绩效审计都相对比较陌生，开展绩 效审计的经验欠缺。因此，研究政府绩效审计的基本理论，构建与我国实际相结合的政 府绩效审计模式，对指导我国政府绩效审计工作开展具有重要意义。基于此，本文通过 探讨地方审计机关如何开展政府绩效审计及面临的难点及对策等问题，以促进开展适合 中国国情的地方政府绩效审计。 本文首先介绍了绩效审计研究的目的及意义，国内研究状况；接着对绩效审计的基 本含义和职能等方面的问题做了初步的介绍；结合全国绩效审计环境，从审计体制、法 律、对绩效审计的认识和审计人员等方面，指出了影响地方审计机关开展绩效审计的主 要问题并分析原因；然后论述了国内外绩效审计开展较早并且效果较好的实践模式，归 纳出我们可借鉴的启示；然后从加强审计机关的独立性、完善审计法律法规、强化绩效 审计理念、绩效审计项目的选择和评价标准、提高审计人员素质以及改进审计技术手段 等方面，具体提出发展我国政府绩效审计的对策。 最后提出了尽快建立多层次、全方位的绩效审计体系、绩效审计将成为地方政府审 计工作的中心、政府绩效审计理论和实践将日趋完善的观点。 关键词：地方审计机关；绩效审计；对策研究 r 一 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t s t u d i e so ft h ep e r f o r m a n c ea u d i to ft h ec h i n e s e l o c a lg o v e r n m e n t a bs t r a c t t h ea u d i ta c t i v i t yi no u rg o v e m m e n th a sd e v e l o p e df o rm o r et h a n2 0y e a r s t o d a y , b e i n gi n t h ep r i m a r ys t a g eo ft h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dw i t ht h e 、n e c e s s a r y c o n s u m m a t i o nf o rt h ed e m o c r a c ya n dl e g a ls y s t e m ，t h ea u d i ta c t i v i t ys c o p en e e dt oe n h a n c e a n de x t e n d 如r t h e r p c r f o r m a n c ea u d i ts h o u l db ec o n d u c tc r e a t i v e l yb a s e do nt r a d i t i o n a l f i n a n c i a la u d i t h o w e v e r , f o rt h er e a s o nt h a tf i n a n c i a la u d i th a sb e e nt h ec h i e fo b l i g a t i o no f g o v e r n m e n ta u d i tf o rt h el o n gt e r m ，t h eg r e a tm a s s e so f t h ef u n d a m e n t a lt h e o r i e sa n dp r a c t i c a l a s p e c t sh a v eb e e nu n f a m i l i a rt op e r f o r m a n c ea u d i t ，a n dt h ee x p e r i e n c eo fp e r f o r m a n c ea u d i t i sv e r yd e f i c i e n c y t h e r e b yi ti so fs o m es i g n i f i c a n c et os t u d yt h e o r yo fp e r f o r m a n c ea u d i ti n s u p e r v i s i n go u rg o v e r n m 。e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta c t i v i t ya sw e l la sc o n s t r u c t i n gt h em o d ef o r g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tb e i n g i nc o n f o r m i t yw i t ht h ep r i n c i p l eo fo u rc o u n t r y c o n s e q u e n t l y , i ti s d i s c u s s e dt h a tt h ed i 伍c u l t i e sa n dc o u n t e r m e a s u r eh o wt h el o c a l g o v e r n m e n ta u d i tp r a c t i c ep e r f o r m a n c ea u d i ta c t i v i t yb yt h e s ep r e s e n t s i tw i l lp r o m o t e l o c a lg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tp r o c e e df r o mc h i n a sa c t u a lc o n d i t i o n s t h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c ef o rt h es t u d ya sw e l la st h ed o m e s t i cs t u d y i n gs i t u a t i o n i s i n t r o d u c e d i nt h et e x tf i r s to fa l l ，t h e n ，t h et h e o r ya b o u tp e r f o r m a n c ea u d i ti si n t r o d u c e d i t i sr e v e a l e dt h a tt h ed i m c u l t ya n dr e a s o n si np e r f o r m a n c ea u d i ta c t i v i t yi ne v e r ya s p e c ts u c h 嬲 a u d i ts y s t e m ，l a w ，t h en o t i o no fp e r f o r m a n c ea u d i ta n da u d i tp e r s o n n e l ，e t c ；t h e p e r f o r m a n c ea u d i tm o d ei nu s a ，u k ，a u s t r a l i aa n dd o m e s t i ci sa l s oe x p o u n d e d ，w h i c ht h e a c t i v i t yi si n v o l v e de a r l y a n da c h i e v et h ee f f e c t a st h ec o n c r e t em e a s u r el i s t e dt od e v e l o p o u rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta c t i v i t y ，i tc o n c e r n sw i t he n h a n c i n gt h ei n d e p e n d e n c eo f a u d i td e p a r t m e n t ，c o m p l e t i n gt h ea u d i tl a wa n dc o d e ，s t r e n g t h e n i n g c o m p r e h e n s i o no f p e r f o r m a n c ea u d i t ，o p t i o na n dc r i t e r i af o r t h ep e r f o r m a n c ea u d i tp r o j e c t ，i m p r o v i n g t h e a b i l i t y a n dt e c h n i c a lm e a s u r eo fa u d i ts t a f f ，e t c f i n a l l y ，t h eo p i n i o ni sf o r m e dt h a tt h em u l t i p l ea n di n t e g r a t e dp e r f o r m a n c ea u d i ts y s t e m w i l lb ee s t a b l i s h e d ，l o c a lg o v e m m e n ta u d i tw i l lf o c u so np e r f o r m a n c ea u d i t ，t h et h e o r ya n d p r a c t i c ew i l la c h i e v ep e r f e c t l yi nt h ef u t u r e ；p e r f o r m a n c ea u d i t ：s t u d y j - j 一 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要一i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论l 1 1 选题的目的及意义1 1 1 1 论文选题的目的l 1 1 2 论文选题的意义一2 1 2 文献综述一2 1 2 1 国内绩效审计研究的三个阶段j 2 1 2 2 国内绩效审计取得的理论研究成果及评述3 1 2 3国内绩效审计取得的实践成果及评述5 1 3 本文研究方法6 1 4 论文的创新点6 第2 章政府绩效审计概述7 2 1 政府绩效审计的定义7 2 2 绩效审计的职能7 2 3 绩效审计和财务审计的比较：7 2 4 地方审计机关开展政府绩效审计的必要性8 2 4 1 开展绩效审计是树立和落实科学发展观的需要8 2 4 2 强化对权力监督和制约的需要一8 2 4 3 开展绩效审计是有效利用自然资源和财力的需要9 ： - 2 4 4 审计机关全面履行审计职责的需要9 第3 章我国地方审计机关开展绩效审计的存在的主要问题和原因分析l o 3 1 我国地方审计机关开展绩效审计存在的主要问题1 0 3 1 1 会计资料失真增加了绩效审计的难度1 0 3 1 2 缺乏具体的绩效审计准则及规范1 0 3 1 3 我国绩效审计的方式、方法缺乏灵活性和多样性1 0 3 1 4 现行的绩效审计缺乏一套科学的绩效审计评价体系1 1 。 3 1 5 审计人员的知识结构还不能适应绩效审计的要求1 1 3 2 影响地方审计机关全面开展绩效审计的原因分析1 l 3 2 1 审计主体独立性差“ 3 2 2 绩效审计的法律法规不健全1 1 i v 东北大学m i ) a 专业学位论文目录 3 2 3 传统思想观念影响绩效审计的开展11 3 2 4 事后审计造成审计责任难以追究1 2 3 2 5 审计人员知t 结构比较单一1 2 第4 章国内外政府绩效审计分析1 3 4 1 国外绩效审计分析1 3 4 1 1 美国绩效审计分析1 3 4 1 2 英国绩效审计分析1 4 4 1 3 澳人利弧绩效审计分析。1 5 4 1 4 国外绩效审计给我们的启示1 6 4 2 国内开展绩效审计的探索及给我们的启示1 7 4 2 1 国内开展绩效审计的探索1 7 4 2 2 国内绩效审计的探索给我们的启示1 9 第5 章地方审计机关开展绩效审计的对策建议2 1 5 1 地方审计机关开展绩效审计需要政策支持2 1 5 2 制定有关绩效审计的法律规定。2 1 5 3 不断强化绩效审计理念2 2 5 4 选择合适的项目开展绩效审计一。2 3 5 5 改善地方审计机关人员结构和综合素质2 4 5 6 改进审计技术手段2 4 第6 章结论2 6 参考文献2 7 致谢2 9 作者简介3 0 v 东北大学m p a 专业学位论文 第l 章绪论 第1 章绪论 1 1选题的目的及意义 1 1 1 论文选题的目的 绩效审计在西方国家开展得较早，是从一些国家的政府审计实践中逐渐形成并规范 起来的，在促进政府改善管理、提高公共资源使用效率方面起到了很大作用。从对历史 文献的考查可以发现绩效审计起源于2 0 世纪4 0 年代，由于经济危机大面积的爆发，特 别是第二次世界大战以后，政府在社会经济生活中的作用与日俱增，针对市场失灵，政 府通过各种宏观经济政策对其进行调节，导致公营部门的大批出现和国家公共资金占用 的成倍增加，经济资源越发满足不了人们开展各种经济活动的需要，人们对公营部门提 高支出效益和明确支出经济责任的要求越来越高，要求政府对其所管理和使用的公共资 源强化经济责任的呼声越来越高，同时，人们对政府使用和管理公共资源的效率和效果 方面信息的需求不断增加，政府绩效审计以独立的第三者的身份向公共资源的所有者或 。其他利害关系人提供客观公正的信息，满足了人们对经济监督的需求，绩效审计便应运 ， 而生了。 2 0 世纪7 0 年代以后，绩效审计在美国、英国、澳大利亚、加拿大、瑞典国家得到 了广泛的推广和应用。目前在美国，绩效审计已占其总审计量的8 5 ，其余1 5 仍属于 传统的财务审计。在澳大利亚，绩效审计已占总工作量的6 0 以上。 我国在1 9 8 3 年建立审计制度，成立审计署和各级地方审计机关，最初的审计工作 基本是以财务审计为主，并且在相当一段时间也仍是以财务收支真实合法性审计为主。 到现在审计工作开展了2 6 年，随着我国经济的高速发展，政府掌握的公共财政资金不 断增加，但是社会需求和政府财政支付能力的矛盾仍十分突出，随着民主意识的增强和 民众参政议政能力的增强，公众对财政资金使用的经济性、效率性、效果性进行监督的 需求也日益增强，为了提高财政资金的使用效益，提高政府部门的服务效率，审计署在 2 0 0 3 年7 月制定的审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划中明确提出“实行财政 财务收支的真实合法审计与绩效审计并重，逐年加大绩效审计分量，争取到2 0 0 7 年投 入效益审计力量占整个审计力量的一半左右【l 】，揭开了我国开展绩效审计的序幕。在 2 0 0 8 年7 月制定的审计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划中提出“全面推进绩 效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、 效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理 制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2 0 1 2 年，每年 所有的审计项目都开展绩效审计 2 1 。”并且提出了具体的工作目标“着力构建绩效审计评 价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2 0 0 9 年建立起中央部 门预算执行绩效审计评价体系，2 0 1 0 年建立起财政绩效审计评价体系，2 0 1 2 年基本建 立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系i 7 1 。 从2 0 0 3 年至今6 年过去了，除深圳审 一 l 一 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 计局等少数几个地方审计机关丌展了绩效审计试点实践外，绝大多数的地方审计机关均 未丌展过真正意义上的绩效审计实践，原因是什么呢，地方审计机关丌展绩效审计的思 路和方法是什么，这i f 是本文需要探讨的问题。 1 1 2 论文选题的意义 开展绩效审计是政府审计的发展趋势。在美国、加拿大、英国等工业化国家，绩效 审计在政府审计业务中占有相当大的比重。绩效审计为各国政府提高公共管理的效果、 明确公共管理责任以及加强公众对政府的监督、提高政府行为的透明度提供了一个有效 的手段和工具。 随着我国社会经济的发展，政府公共支出的加大，政府审计必将成为对政府活动的 经济、社会效益和责任进行监督和评价的有力工具。随着我国社会主义市场经济的不断 完善和社会经济秩序的好转，审计工作的重心也必将从以真实合法性审计为中心向绩效 审计过渡，与西方国家成熟的绩效审计相比，我们国家的绩效审计工作占审计工作的比 重很小，很多地方审计机关只是在进行绩效审计方面的尝试，有些地方审计机关甚至还 没有进行绩效审计的尝试，原因是多方面的，涉及到审计理论研究、审计项目的选择、 审计评价标准和人力资源等多方面，因此进行地方审计机关绩效审计如何开展的研究具 有深远的理论和实践意义。任何的实践工作都是通过不断的总结实践规律，上升到理论， 反过来指导实践，我国的绩效审计理论研究工作刚刚起步，大都停留在对绩效审计产生 的背景，审计体制、审计发展阶段等层面的研究。而对地方审计机关如何开展绩效审计 的研究不多，因此希望通过本文的研究能够为地方审计机关今后开展绩效审计工作提供 科学、实用的指导。随着我国社会主义市场经济的不断建立和完善，开展绩效审计的条 件日趋成熟，地方审计机关必将积极响应审计署的战略要求逐步把审计工作重点向绩效 审计方面转移。 1 2文献综述 1 2 1 国内绩效审计研究的三个阶段 绩效审计概念最初是在1 9 4 8 年3 月阿瑟肯特在美国内部审计师杂志上发表 的“经营审计”一文中出现的，美国管理咨询师威廉伦纳德于1 9 6 2 年撰写的管理 审计是最早有关绩效审计的论著【3 】。但在2 0 世纪7 0 年代以前，绩效审计的开展在法 律上没有明确的规定，在实践中也没有广泛的开展。2 0 世纪7 0 年代以后，政府绩效审 计在美国、英国、加拿大、瑞典等国家得到了广泛的推广和应用，同时纷纷通过有关强 制性立法将其纳入法定审计，并取得了一定的成效。绩效审计的出现和发展一方面加重 了政府审计部门的责任，另一方面也把政府审计推向了更加广阔的领域。 国内对绩效审计的理论探索是从1 9 8 2 年开始的。较早的有关绩效审计的学术论文 是徐日清和肖正乾撰写的“经济效益审计初探 4 1 ，收录于上海市会计学会1 9 8 2 年年 会论文选。我国对绩效审计的研究先后出现过三次高潮，第一次高潮是在2 0 世纪8 0 年 代中期，各级审计机关刚刚成立并开始恢复审计工作，当时，中国政府提出经济建设要 一2 一 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 以提高经济效益为核心，对国有企业的经济效益审计进行了积极的探索，1 9 8 5 年国务院 发布的关于审计工作的暂行规定规定我国审计机关的主要任务之一是对国营企事业 组织、基本建设单位、会融保险机构的财务收支及其经济效益进行审计监督【5 j 。这一时 期的理论研究主要是针对企业经济效益审计的论述，对政府绩效审计的讨论只是零星地 散落在对整个经济效益审计的探讨中，如，林蒲、程时在对成本收益评价方法进行探讨 时，提到“无论在内部审计的经营审计或足政府审计的绩效审计工作中，成本收益评价 都是一项重要的审计方法【6 】。”可以看出，这一阶段对效益审计方法的介绍还是侧重企业 的效益审计。 、 第二次高潮是2 0 世纪9 0 年代，我国不论在立法上还是在理论上都开始了对政府绩 效审计的探索，使政府绩效审计在审计对象和审计内涵上有进一步拓展。首先是出版了 一批介绍国外经验的译著，如：1 9 9 0 年中国商业出版社出版了约翰格林的绩效审计， 1 9 9 2 年出版了布朗等编著的政府绩效审计等等。这些译著对我国政府绩效审计理论 研究起到了积极的引导与推动作用。些时学者们也丌始关注政府部门的绩效审计，如曹 惠明在探讨企业经济效益评价时，也论述了政府部门的绩效评价，并设置了效果、经济、 效率等指标【7 1 ，1 9 9 9 年天津市审计协会将政府绩效审计作为重点研究课题，并在研究报 告政府绩效审计课题研讨综述中对政府绩效审计的概念、政府绩效审计的理论依据、 绩效审计的程序和评价标准及评价方法等进行了较好的论述【8 】，这一阶段确定了绩效审 计的基本理论审计和研究思路，但总的说来，还是初步的、不全面的。 进入2 l 世纪，特别是2 0 0 3 年审计署制订的五年规划提出积极开展绩效审计之后， 国内兴起了绩效审计研讨的新高潮，研究的内容渐趋丰富，包括对国外政府绩效审计经 验的介绍、从整体上论述我国政府绩效审计理论、对我国开展绩效审计工作的思考或者 是绩效审计理论中某一方面的问题如政府绩效审计职能、绩效审计项目选择、绩效审计 评价等方面的研究工作。如程新生、陶能虹对中、美、法政府绩效审计环境的比较p j ， 陈全民等就社会需求、经济制度、政治体制、法制环境、文化传统、技术基础等方面对 中西方政府绩效审计环境的比较【1 0 1 ，为政府绩效审计同各国进行比较，：求同存异，不断 深化对绩效审计的理解和认识。刘力云对绩效审计问题的初步认识【l l 】，吴国萍对我国当 前环境下开展政府绩效审计需要解决的问题进行的思考【1 2 】都反映了我国审计学者们对 政府绩效审计理论的深入思考。 总的来说，我国对绩效审计的理论和实践研究尚处于探索阶段，虽取得一定的成果， 但对于绩效审计的基本理论框架、法律规范体系和科学的审计技术与方法等方面理论和 实践还有待于继续深入开展。 1 2 2 国内绩效审计取得的理论研究成果及评述 第一，明确了政府绩效审计的内涵。 就绩效审计的称谓，国内外学者曾有过经营审计、管理审计、货币价值审计等不同 的提法。1 9 8 6 年最高审计机关国际组织在第十二届国际会议上将其统一称为“绩效审 一3 一 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 计”。我国早期的研究主要是对经济效益审计加以界定，强调“经济效益”即资金使用效 益。近年来的研究：如天津市审计学会课题组的宋常、吴少华、雷达、刘家义、吴国萍、 王会金、易仁萍等都基本认同世界审计组织在利马宣言中的表述，即绩效审计是对 政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计【1 3 】。对概念 中的组成要素经济性、效率性和效果性，即通常讲的“3 e ”，也形成了较为一致的结 论。经济性是以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约；效率性是指以一定的 投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出；效果性是指多大程度上达到政策 目标、经营目标和其他预期结果。 绩效审计的这一内涵基本得到审计界的认可，同时，还明确指出政府绩效审计的被 审计者是政府部门，即国家各级行政机关及从事公共收支和国家基余管理的各级部门。 这在观念上澄清了人们的传统认识，指出了对政府进行审计的必要性。 第二，明确了政府绩效审计的内容和范围。 宋常、吴少华等人认为我国政府绩效审计内容的具体表现形式包括：第一，行政单位 的经费支出。行政单位涉及各级政府部门、人大、政协以及由国家财政提供工作经费的 党派机关和部分社会团体。第二，国家投资建设项目，主要是指由财政性资金( 财政拨款 或财政融资) 投资的各种建设项目。有些项目并不全部是由国有资金投入的，但只要是 属于政府审计管辖范围内的投资项目都可以进行绩效审计。第三，其他各种专项公共资 金的使用。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定 用途的财政性资金，比如行政事业专项资金、社会保障基金、农业专项资金、环境保护 专项资金等。第四，国际金融组织和外国政府援助、贷款项目【1 4 】。 这些内容基本包括了我国政府管理部门需进行绩效审计的范围。 第三，确定了政府绩效审计的程序和方法。 我国学术界关于绩效审计程序基本达成一致看法，认为政府绩效审计也应遵循审 计法的规定程序，做好审计准备阶段、实施阶段和终结阶段的各项工作。一些学者强 调在实施阶段要充分搜集有关资料，在终结阶段要做好分析评价。近年来的研究，如彭华 彰等，更加强调后续审计阶段，认为绩效审计对审计建议的落实使其必须强调后续跟踪 环节【1 5 】。 绩效审计方法是决定一个审计项目是否成功的关键，这是由绩效审计的多样性和复 杂性决定的。我国对政府绩效审计方法的研究成果也各不相同，前些年主要通过与财政 财务收支审计方法的对比进行探讨，并注重对方法的归类。2 0 0 5 年后的研究比较能考虑 我国实际，如吴国萍认为政府绩效审计有两种审计方法：以问题为重点的审计方法和以 结果为重点的审计方法。以结果为重点的方法关注的主要问题是被审计单位的效益如何? 有关要求和目标有没有达到，以问题为重点的审计方法则主要关注问题的确认和分析。 传统审计主要进行的是以问题为重点的审计，随着我国政府越来越注重政策的执行效果， 我国今后要确定以结果为重点的审计方法。王会金、易仁萍认为在我国现有的技术条件 下，政府绩效审计的方法更多的是借鉴财务审计所采用的方法，如：顺查法、逆查法、抽 一4 一 东北大学m p a 专业学位论文 第l 章绪论 查法等。除此之外，还可以采用费用效益分析法、多项目系统评价法等。将来可以更多 地转向系统分析方法、现代数学分析方法、行为科学分析方法等，并广泛借用政府绩效 评估的方法【1 们。 绩效审计的程序和方法足随着时i 、口j 、地点、项目的不同而有所不同，不应强求一律， 但学者的观点值得审计人员在实践中借鉴，绩效审计的程序应大体一致并随着项日的不 同有不同的侧重点。而儿是有利于绩效审计丌展的方法都可归入绩效审计的方法。 第四，确定了政府绩效审计报告的格式。 较早的研究认为绩效审计报告没有统一的格式，报告的格式和内容因审计评价的对 象、内容的不同而不同【1 7 】。而余玉苗、何晓东认为以核心效用为中心进行的政府绩效审 计使得绩效审计报告的规范化成为可能【i8 1 。总的看来，绩效审计报告应该分为两大部分： 第一部分是规范政府绩效审计报告，这一部分如同财务审计报告一样，在用语和结构上 应该规范：第二部分是详细审计报告，在这部分应对政府绩效审计的过程和结论进行详 细描述，指出其存在的问题，提出解决这些问题的对策、措施和建议。随着绩效审计实践 的进行，这种相对规范化的审计报告格式成为可能。 上述绩效审计理论方面取得的成果，为政府绩效审计的开展提供了理论基础，为进 一步推广绩效审计提供了一定的保障。 1 2 3国内绩效审计取得的实践成果及评述 在2 0 世纪8 0 年代中国政府提出以经济建设为中心后，审计机关安排了一定数量的 效益审计。据1 9 8 4 年审计资料记载，当时全国有2 2 个省、市、自治区的2 7 0 个县以上 审计局对1 2 6 3 个被审计单位进行了经济效益试审【l9 1 ，2 0 世纪9 0 年代初，全国审计机 关结合宏观经济财务收入审计，开展了一些具有宏观性质的绩效审计。比如，全国审计 机关同时开展的建设项目开工前审计。这段时期政府绩效审计的最大特点是关注与财务 收支审计有关经济活动的投入与产出问题，无论是审计范围还是审计内容都比较狭窄、 具体、偏重效率性审计方面。进入2 1 世纪后，审计机关对绩效审计实践的探索更加积 极。2 0 0 1 年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计和农村电网审计以及2 0 0 2 年 组织的重点机场审计【2 0 】都是试图检查这些专项资金的使用效果。在地方审计机关中，深 圳市审计局的政府绩效审计实践最为引人关注，也是国内审计机关最早开展的明确的绩 效审计实践【2 。此外，湖北省审计机关就财政资金绩效审计也进行了重点探索，其中包 括湖北荆门市审计局自2 0 0 0 年以来对行政管理成本的绩效审计，湖北省审计厅于2 0 0 5 年对鄂黄长江大桥等3 个重点建设项目进行的固定资产投资效益审计等；浙江省审计厅 对省内近百个城市基础设施项目进行了效益审计。 这些均说明各地审计机关对政府绩效审计的探索和实践取得了一定进展，为迸一步 推广政府绩效审计提供了一定的技术保障和经验。但距离审计署提出的审计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划的要求还有很大差距，距离西方国家成熟的政府绩效审 计还有很大差距。为此我们需要不断的进行绩效审计的实践探索。 一5 一 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 3 本文研究方法 本篇论文在研究上采用的主要是文献检索方法、实地调查方法、比较分析方法。 第一，文献检索方法。通过检索相关文献，对绩效审计丌展情况进行了全面的了解。 第二，实地调查方法。实地凋查法是一种以事实为依据，在真实全面概括的基础上， 进行问题分析、理论研究，最终提出解决问题的措施的方法。本文通过对作者所在的审 计机关进行实地调查，详细阐述了地方审计机关丌展绩效审计的现状及其对策。 第三，比较分析方法。通过研究相关文献资料，将国外及国内开展绩效审计的成功 经验进行借鉴，对地方审计机关如何丌展绩效审计提出明确的对策及建议。 1 4 论文的创新点 近几年来，审计理论界就我国开展绩效审计在概念、范围、标准等方面的研究较多， 但在具体的审计实践中如何开展绩效审计的论著很少。本文以地方审计机关如何开展绩 效审计为视角，提出了地方审计机关开展绩效审计需要的政策支持、法律环境、需要具 备的项目条件及人员素质等方面提出了具体对策，有很强的针对性及现实意义，地方审 计机关开展绩效审计目前没有成功的经验可以借鉴，属于一项开创性和探索性的工作， 希望本文提出的对策能给地方审计机关开展绩效审计提供一些帮助。 由于本文作者在这方面的研究总体上理论层次不够深入和系统，加之占有的资料及 学识水平有限，因此在理论和实践上还有很多值得推敲的地方。 一6 一 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章政府绩效审计概述 第2 章政府绩效审计概述 2 1 政府绩效审计的定义 最高审计机关国际组织认为，绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般 包括以下内容：是按照良好的管理原则和实务以及管理政策对管理行为的经济性进行 审计；二是对人力、财务和其他资源的利用效率进行审计；三是联系被审计单位的实际 情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影响进行比较，而对被审计 单位的活动所产生的实际效果进行审计。绩效审计的目的是实现对资源利用的改进。 从上述定义中可以看出，绩效的本质含义就是人们常说的“3 e ”，即经济性 ( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) ，它们的基本内涵是： 经济性：在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力资源并 提供合格的服务。它是从获取资源的角度来说的，强调的是节省程度，追求花费最小化。 效率性：以一定数量的资源投入获得最大的产出，强调的是产出与投入之间的比例 关系，追求投入产出比的最大化。 效果性：项目的执行是否达到了预定的目标，实现程度如何，产生了哪些影响和效 果，强调的是实际效果与预期目标之间的关系，追求效果的最优化。 本文所研究的政府绩效审计，是指国家审计机关对被审计单位以公共资金为来源的 支出的经济性、效率性和效果性进行的检查和评价活动。 2 2 绩效审计的职能 。 政府绩效审计的主要职能是对政府相关经济活动的监督、评价、服务。 首先是监督职能。检查被审计单位的合法、合规性，并从中发现问题。t ：l - , 女u 被审计 单位在有关经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任，有无违法违规行为等。 其次是评价职能。在监督的基础上对被审计单位的资金使用和项目执行情况，也即 经济性、效率性和效果性进行评价。比如，被审计单位所选用的执行方式是否体现了经 济性，所获得的结果是否与所使用的资源相匹配，结果是否与政策目标保持一致，对社 会的影响如何等。 再有是服务职能。根据审计结果对问题的原因进行分析，并提出针对性的建议，督 促被审计单位或有关机构采取措施加以改进：同时为决策机构提供有用的信息。 2 3 绩效审计和财务审计的比较 绩效审计不同于财务审计，财务审计的焦点是财务数据的真实性和合规性，并对 此进行评价和鉴证。绩效审计的焦点是资源使用的效率，对有限资源的投入和产出做出 分析、评价并提出改进建议。 财务审计是绩效审计的基础，绩效审计是财务审计的深化。一方面，开展绩效审 计，首先应该证实被审计单位财务数据的真实性，否则，如果财务数据是错误或虚假的。 一7 一 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府绩效审计概述 而绩效审计人员在此基础上进行比较、分析、论证和评价，必然会得出错误的结论。另 方面，财务审计只是一种于段，其根本目的是保护第三方的合法权益和提高经济效率， 合法权益的保护往往可以通过对财务数据真实性和合法性的审核来达到，但真实性和合 法性审核并不能刘经济效率做出充分的评估，因而对提高效率的作用有限，绩效审计是 专门就经济效率进行评价，是财务审计的深化【2 2 1 。 丌展绩效审计不仅需要具备一定的财务审计知识，而且还需具备经济、管理、统计、 社会和其他领域的专业知识，对审计人员的素质要求更高。绩效审计的依据和原则也不 同于财务审计，财务审计的依据是会计、审计法规和有关制度，而绩效审计不仅要依据 这些规则，还需要审计人员树立创新意识，灵活开展工作。在方法上，财务审计有规范 的方法和标准的格式，而绩效审计可能因项目而异，更多地采用调研、问卷、咨询、比 较、计量分析等方法。 2 4 地方审计机关开展政府绩效审计的必要性 近几年来，随着经济的迅速发展，我国审计机关开始逐渐重视绩效审计，国家审计署 在( 2 0 0 3 至2 0 0 7 年五年审计工作规划中明确提出要积极开展绩效审计，并把绩效审 计作为今后工作的主要任务之一，充分说明了绩效审计已成为我国审计的重要内容。地 方审计机关应积极响应审计署的工作要求，大力开展绩效审计。 2 4 1 开展绩效审计是树立和落实科学发展观的需要 以人为本，全面、协调、可持续的发展观是科学发展观的内涵。以经济建设为中心， 促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，达到经济发展的速度、结构、 质量、效益相统一，经济发展和人口、资源、环境相协调，才能不断保护和增强经济发 展的可持续性。绩效审计是专职的审计机构和人员通过一定方式对被审计单位在组织经 济活动中对资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。通过绩效审计，评价公共 支出和资源的利用情况，找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位改进管理和控 制系统，提高效益；揭露损失浪费、管理不善等现象，实现地方经济全面、协调和持续 的发展。 2 4 2 强化对权力监督和制约的需要 政府处于国家经济社会管理的关键部位，拥有权力的部门在权力行使过程中如果滥 用权力，就会影响经济社会系统的正常运行，降低资源配置的效率。按照我国的政权结 构，人民代表大会代表人民监督政府，人大审批财政预算和监督预算执行，实际上是对 政府部门履行职责、行使公共权力的监督。随着社会主义民主政治的深入发展，人大常 委会对预算和决算的审查监督正在由程序性监督向实质性监督转变，对政府履行职责、 管理和使用公共资源的绩效情况给予广泛关注。审计机关实施政府绩效审计，为人大行 使监督权提供技术层面上的支持。传统审计主要关注真实、合法性问题，缺乏对履行职 责效果的考核，一些表面上看似程序、用途合法，实际上决策不当、效益经不起检验的 一8 一 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府绩效审计概述 行为就有了藏身之地。相比之下，绩效审计通过对权力运用结果的经济性、效率性和效 果性审查，反映权力运行的状况。通过绩效审计，使政府审计能够真正起到对权力的监 督和制约作用。 2 4 3 开展绩效审计是有效利用自然资源和财力的需要 经过3 0 多年的改革丌放，我国的财政实力虽然大大增强，但科技与教育的投入、西 部开发、东北振兴、建立和完善社会保障体系、农村经济的发展仍需要大量的资金，现 有的财力很难满足经济建设的需要。要解决上述问题，最佳方式就是提高资源利用效率。 丌展绩效审计，有助于提高决策水平，以最少的资源投入换取最大的经济收入，解决我国 财力不足的矛盾。 2 4 4 审计机关全面履行审计职责的需要 1 9 9 4 年颁布的审计法以及2 0 0 6 年新修订的审计法都规定：“国务院各部门 和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收 支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审 计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审 计监督 。审计机关开展绩效审计，是履行审计法赋予审计机关法定职责的需要。 一0 一 一 东北大学m