（工商管理专业论文）世界银行贷款内河二项目绩效评价分析.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 随着我国公共管理体制改革的不断深入，公共资金项目的绩效日益受到政府和社 会各界的广泛重视和关注。财政部将政府公共支出绩效评价体系建立作为全面推进财 政科学化精细化管理重要手段。对比国外绩效评价发展的四个阶段，我国绩效评价因 起步晚，存在着政策机制不完善、经验不足等问题。为规范和推动绩效评价工作的深 入开展，财政部以国际金融组织贷款项目为切入点，先后出台了绩效评价办法和操作 指南，并开展全国范围内的绩效评价试点工作。 论文的主要工作如下： 1 、详细阐述了国际金融组织绩效评价的评价原则、证据收集、指标开发、绩效分 析方法体系，分析了影响绩效评价结果资料完整性、指标开发准确性等5 个因素； 2 、对参与试点的世界银行贷款内河二项目执行状况和绩效评价实施现状做了分 析，通过内河二项目绩效评价指标构建和绩效评价分析，总结了开展绩效评价存在绩 效评价定位滞后、缺乏系统的政策机制支持以及绩效评价与项目管理结合度不高这三 方面问题，并针对性地提出绩效评价观念前移、培育绩效评价保障体系以及加强绩效 评价与项目管理体系融合等对策； 3 、通过综合性的绩效评价体系平台，实现了绩效评价由结果导向型向结果导向型 和项目推导型相结合的方向发展，最终通过国际金融组织贷款项目全过程的绩效评价， 加强国际金融组织贷款项目的管理与监督，提高项目实施效果。 关键词：国际金融组织；绩效评价；问题分析；对策 西南交通大学硕士研究生学位论文第1l 页 a bs t r a c t w i 也t h ed e e p e n i n go fp u b l i cm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi nc h i n a , t h ep e r f o r m a n c eo f p u b l i cf u n d sp r o je c ti sp a i dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nt ob yt h eg o v e r n m e n ta n dt h es o c i e t y t h em i n i s t r yo ff i n a n c eh a ss e tt h eg o v e r n m e n t a lp u b l i ce x p e n d i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e ma sa l li m p o r t a n tw a y t ob o o s tt h es c i e n t i f i c a t i o na n dr e f i n e m e n to ff m a n c e c o m p a r e d w i t ht h ef o u rd e v e l o p m e n tp h a s e so ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni no t h e rc o u n t r i e s ，t h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nc h i n aa r ef a c i n gt h ep r o b l e m ss u c ha su n c o m p l e t e dp o l i c y m e c h a n i s m sa n dl a c k i n go fe x p e r i e n c eb e c a u s ei ts t a r t e dr e l a t i v e l yl a t ei no u rc o u n t r y t o s t a n d a r d i z ea n da d v a n c et h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t h em i n i s t r yo ff i n a n c ef o r m u l a t e dt h e a p p r o a c h e sa n dg u i d e l i n e sf o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dc a r r i e do u tt h ep i l o tw o r ki nt h e w h o l ec o u n t r y ，诵也t h ei n t e r n a t i o n a lf i n a n c eo r g a m z a t i o nl o a np r o j e c t sa st h ee n t r yp o i n t f i r s t , t h ea u t h o rm a k e sad e t a i ls t a t e m e n to nt h ee v a l u a t i o np r i n c i p l e p r o o fc o l l e c t i o n , a n dd e v e l o p m e n to fi n d e xa n da p p r o a c h e so fp e r f o r m a n c ea n a l y s i s m e a n w h i l e ，t h ea u t h o r a l s oa n a l y z e st h ef i v ee l e m e n t st h a ti n f l u e n c i n gt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns u c ha st h e i n t e g r i t yo fm a t e r i a l sa n dt h ea c c u r a c yo f 也ei n d e xd e v e l o p m e n t s e c o n d ，t h ea u t h o rm a k e sa na n a l y s i so nt h ei m p l e m e n t a t i o na n dt h es t a t u so f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ew o r l db a n kl o a ns e c o n di n l a n dw a t e r w a yp r o j e c t t h r o u g h t h ea n a l y s i s t h ea u t h o rc o m e st ot h ec o n c l u s i o nt h a tt h e r ea r et h r e ee x i s t i n gp r o b l e m s f i r 瓯 t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sr e l a t i v e l yl a g g i n gb e h i n d s e c o n d ，t h e r ea r en os u p p o r t i n g p o l i c ya n dm e c h a n i s m t h j r d t h e r ei sn oc o n s i s t e n c yo ft h ep r o j c o tm a n a g e m e n t t h e r e f o r e 也ea u t h o rc o m e so u tw i t ht h es t r a t e g i e st h a tw es h o u l dh a v et h el e a d i n gc o n c e p to f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , s e tu pt h es e c u r i t ys y s t e mo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n ds t r e n g t h e n t h ei n t e g r i t yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n d p r o j e c tm a n a g e m e n t t b j r d ，t h r o u g ht h ec o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n w i l ld e v e l o pf r o mr e s u l t o r i e n t e dt ot h ec o m b i n a t i o no fr e s u l t o r i e n t e da n dp r o je c t d r i v i n g i nt h i sw a y t h em a n a g e m e n ta n dm o n i t o r i n go fi n t e r n a t i o n a lf i n a n c eo r g a n i z a t i o nl o a n d r o j e c tw i l lb es t r e n g t h e n e da n dt h ee f f e c to f t h ep r o j e c tw i l lb eb e t t e r k e yw o r d s ：i n t e r n a t i o n a lf i n a n c eo r g a n i z a t i o n ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ； a n a l y s i s o f p r o b l e m s ；s t r a t e g y 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密使用本授权书。 ( 请在以上方框内打”) 学位论文作者签名：堋 指导老师签名：枣素褙 日期：加伦多t 日期：沙厂d l 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下： 通过世行贷款内河二项目绩效评价试点基础上，分析和总结了影响绩效评价结果 的因素和当前开展绩效评价面临的问题，并针对性地开展了发展绩效评价的对策研究， 提出绩效评价由结果导向型向结果导向型和项目推导型相结合的发展方向和实现国际 金融组织贷款项目全过程的绩效评价构想。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明。 本人完全了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人承担。 学位论文作者签名： 柳刃譬 1 日期：如。夕| 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 随着我国公共管理体制改革的不断深入，公共资金项目的绩效日益受到政府和社 会各界的广泛重视和关注。建立有效的政府公共支出绩效评价体系已经成为我国各级 政府落实科学发展观、改进公共支出管理的重要举措。财政部高度重视推进财政科学 化精细化管理工作，2 0 0 8 年年底，财政部谢旭人部长在全国财政工作会议上的讲话中， 将全面推进财政科学化精细化管理作为今年财政的九项重点任务之一，并提出“扩大绩 效考评试点范围，加快构建预算支出绩效考评机制”。绩效评价是一项复杂的系统工程， 牵涉面广，工作量大，对各级政府部门来说还是新鲜事务。同时，绩效评价相关制度 文件处在不断完善和修订过程中，各级政府部门迫切需要在实践中摸索和总结绩效评 价经验。 自1 9 8 0 年我国恢复在世界银行的席位，至2 0 0 7 年6 月止，我国累计利用世行、 亚行、全球环境基金等国际金融组织贷款、赠款6 3 2 亿美元。这些贷款和赠款的使用， 为国家经济建设和社会发展引进了资金、技术和先进管理经验，推动了我国国内项目 管理制度的建立，促使财政预算项目管理走向规范化的道路。在这种形势下借助国际 金融组织多边平台，开展绩效评价的探索非常适时而且意义深远。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外绩效评价的发展 有关项目的评价，早在1 7 世纪下半叶，古典经济学派的代表人物亚当- 斯密就开始 了对私营企业追求最高利润的行为研究。但在完全竞争市场机制的假定下，经济学家 们认为市场本身就可以确定商品和劳务的价值，私人利得之和便是社会总效益，因此 经济评价机制毫无意义。随着对完全竞争市场理论的不断加深，法国工程师杜皮特 ( j u l e sd u p u i t ) 首先提出了公共工程社会效益的概念，并开展了针对公共工程领域的 效用评价。在此基础上，富兰克林提出了最小社会效益与消费者剩余构成的公共项目 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 li i - u l - - - ：；一= = _ i l l i i i 曼曼鼍曼曼皇曼! ! ! 曼曼曼曼曼皇曼! 曼 的评价标准。但西方真正意义上的绩效评价发展，经历了三次浪潮。 第一次评估浪潮始于上世纪六十年代初美国。由于在肯尼迪总统时代，美国投入 大量资金用于消除贫困、教育改革、社会福利改革计划等，引起国内纳税人的质疑。 美国政府为检验这些公共计划的实施效果，1 9 6 6 年美国约翰逊政府发起了项目一规划 一预算制度( p r o g r a m p l a n n i n g s y s t e m ) 改革，其根本目的是提高联邦政府在竞争性资 助项目上的资金分配和绩效能力，重心是项目绩效评价，第一次正式将项目预算和项 目绩效结果结合起来。通过评估，公民可以了解美国联邦政府对这些经费的使用情况 或者滥用的情况，可以了解这些经费都在实施什么项目? 这些项目为公众提供了什么 服务? 在此阶段，社会科学的理论，尤其是调查研究与统计分析的方法在评估中得到 广泛应用，评估也逐渐形成一门新的知识学科。评估带来了管理的新理念，旨在提升 各项工作成效的政府的计划、规划和预算体系是管理新理念的典型代表，受其影响最 大的是加拿大、瑞典、德国和英国。因这些国家与美国交流频繁，既有学术界也有政 府部门，他们接受了美国的评估文化，也成为第一批开展评估的先驱国家。大规模的 评估活动从此拉开序幕，掀起了世界评估史的第一次浪潮，在全球范围内产生了很大 影响。 第二次评估浪潮起于八十年代经济合作与发展组织( o e c d ) 。 随着o e c d 成员国步入经济与福利社会发展的全盛时期，社会公众要求改善生活 愿望不断加强。在此阶段，建设与改革的过程中出现的新问题目益引起社会公众的关 注，由此产生了评估的需求。在这种形势下，评估在荷兰、丹麦、挪威、法国和瑞士 逐渐开展起来，形成了全球评估的第二次高潮，上述几个国家被称为第二批开展评估 的国家。在此阶段，评估被看作是有助于各国政府科学地制订公共政策，并将公共预 算资源分配达到“最优化”的科学工具。评估成为新颖时尚的工具，并在当时的公共部 门中成为热点话题。因此，许多机构都参与了评估活动，其中不少部门参与评估只是 因为评估很流行，只是因为评估已成为一种时尚，但他们并未真正了解评估的真谛。 从第二批开展评估的国家来看，他们的共同特点是：国家经济发展到了一定的程度才 有了开展评估的需求，才有了开展评估的动力和实力。 第三次评估高潮是在二十世纪九十年代，而推动这次浪潮的正是欧盟。欧盟规定 一个国家必须开展评估才能成为欧盟的一个成员国，由此引发了入盟国家的高度重视。 欧盟委员会的评估起源可以追溯到上世纪八十年代初期。特别突出的是在三个领域开 展的评估，这三大领域分别是：发展援助、科技政策以及发展基金。欧盟发展基金： 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 ii ii i - - ii i i 为缩小欧盟地区间的差异，解决各地区面临的棘手的失业问题，欧盟制定了欧洲社会 经济凝聚力政策，具体通过四项欧盟结构基金( 即地区发展基金、社会保障基金、农 业指导基金和渔业装备基金) 来实施。1 9 8 8 年，欧盟委员会大幅增长了上述四项基金 额度，并规定：凡要申请基金项目，申请国必须先要进行前评估，并进行后评估。此 举旨在评价欧盟凝聚力政策的影响与效果。在1 9 9 0 年代，由于评估需求的大量增长， 欧洲评估市场快速拓展，导致评估机构和评估人员的大量涌现。但是，由于各成员国 的评估经验不足，实施的情况并不太理想，许多国家都是在走过场。1 9 9 3 年，欧盟委 员会对评估重新作出规定，一方面评估尽量避免由本国政府的评估机构评估本国的项 目，而是委托外部评估人员进行评估，以保证评估的独立性，不受当地政府的干扰； 另一方面，在各项计划预算中，预留0 5 作为评估专项经费，以确保评估工作的开展。 最先开展评估的两批国家为世界评估的推广打下了基础，评估的理念、方法开始 向全球范围扩散，欧盟、世界银行以及国际经济和发展组织发展援助评估委员会 ( o e c d d a c ) 这3 个全面影响全球评估方向的国际组织在评估能力建设和知识扩散 方面发挥了积极作用。而第三次由欧盟引导的评估浪潮则是将评估由理论研究推向实 践，并不断取得新的成果，建立了一套较为完善的法律法规体系来保证财政资金的支 出和使用，明确了绩效评价工作的规则、程序、内容、方法和组织方式等，西方发达 国家的评估体系基本建立。 1 2 2 我国绩效评价的发展 我国的绩效评价工作起步于2 0 世纪8 0 年代中后期。1 9 8 2 年，中国国际工程咨询公 司成立，此后该公司成立了项目评价局。1 9 8 8 年，原国家计委正式委托中国国际工程 咨询公司进行第一批国家重点建设项目的评价。1 9 9 0 年1 月2 4 日国家计委颁布的关于 开展1 9 9 0 年国家重点建设项目后评价工作的通知是我国第一部有关公共项目评价工 作的法规。随着我国建设投资规模不断扩大，我国开展公共项目绩效评价的部门逐步 增多。1 9 9 5 年，国家开发银行、中国建设银行、交通部、农业部等相继成立了评价机 构，主要针对国家大型投资建设项目开展绩效评价工作。进入2 1 世纪以来，我国各级 政府为了保持经济、社会、文化的发展后劲，公共项目的投资力度进一步加大。伴随 着一部分项目出现的质量和腐败问题，公共项目绩效评价工作越来越受到社会各界关 注，有关部门也不断加强了对公共项目的检查监督力度。发展规划部门建立了重点项 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 目稽查制度，加大了重大项目实施过程的监控和项目绩效评价；审计部门不断扩大绩 效审计的范围，对一些项目不仅审计其合法合规性，还要评估其绩效状况。财政部也 选择一些省市和中央部门开展预算绩效评价工作试点，并在2 0 0 4 年发布了财政部关 于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见。这些措施和尝试，标志着我 国财政预算项目绩效评价工作逐步向规范化制度化方向发展，并在实际工作中取得重 要进展。 尽管如此，我国绩效评价工作目前还处在起步阶段，重前期立项、轻后期评价的 状况没有根本改变。评价内容侧重于量化指标，强调对进度、质量、成本等工程项目 硬指标的分析，对生态环境和社会影响等内容涉及较少，而且评价方法较为单一，评 价程序不太完善。而国际上，世界银行、亚洲开发银行及美国政府倡导的绩效管理体 系，涵盖了项目全过程所进行的预测、分析、实施、监督、管理、运行等，体现了绩 效评价程序性、系统性的思想。因此，发展我国的绩效评价体系，必须时刻保持与国 外发展动态的接轨。 为落实财政工作科学化精细化管理要求，加强国际金融组织贷赠款项目全过程管 理，不断提高资金使用效益，同时借助国际金融组织的务实合作中积累的国外先进管 理经验和培养的管理和专业技术人才，2 0 0 8 年，财政部审时度势，发布了国际金融 组织贷款项目绩效评价管理暂行办法( 财际2 0 0 8 1 4 8 号) ( 以下简称办法) ，这是中 国政府第一次对国际金融组织贷款项目绩效评价的实施和管理提出了明确要求，拉近 了我国绩效评价工作与国外研究的距离。 1 3 本文研究的主要内容、目标与方法 为贯彻办法指导精神，财政部在世界银行( w b ) 机构发展基金( d f ) 赠款 的资助下，组织开展了国际金融组织( 皿i s ) 贷款项目绩效评价框架和实施模式研究， 主要包括评价准则及其关键评价问题、具体操作程序、绩效评级方法等；并且选取了4 个国际金融组织贷款项目1 进行绩效评价试点。在上述研究和试点基础上，财政部国际 司组织编写了国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南，用以指导各级政府部门开 展绩效评价工作。 1 这4 个项目是：加强中国农村贫困地区基本卫生服务项目( 世界银行卫生v i i i 项目膜国国际发展部( d f i d ) 卫 生v i l l 支持性项目) 、中国西部地区基础教育发展项目( 世界银行贷款英国国际发展部赠款) 、中国桂西农村综合 发展项目( 国际农业发展基金世界粮食计划署( w f p ) ) 、辽宁城市交通项目( 世界银行贷款) 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 本着“订规划、建制度、组队伍、先试点、重实效 的工作思路，财政部国际司 于2 0 0 9 年第一次在全国范围内开展国际金融组织项目绩效评价试点工作，本文将要展 开研究的世界银行贷款内河项目第二批( 广东省部分) ( 下简称：内河二项目) 就是2 7 个绩效评价试点项目之一。本文以内河二项目绩效评价试点工作为案例，以绩效评价 工作评价准备、评价设计、评价实施、评价结果四个环节为主线，通过对项目的相关 性、效率、效果、可持续性四个方面详细、深入的调查研究，详细阐述了绩效评价证 据收集、证据整理、证据分析、绩效评级的绩效评价实施过程。在此基础上，对国际 金融组织贷款项目绩效评价持续开展的内因与外因方面进行探讨和研究，旨在通过此 次试点总结经验，开展国际金融组织绩效评价存在问题的对策研究，探索进一步完善 国际金融贷款项目组织绩效评价的有效途径。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 l。 -m m ) m m i im - - _ _ _ 曼曼曼曼曼! 皇曼曼! 曼曼 第2 章国际金融组织绩效评价体系 2 1 绩效评价概念及基本内容 2 1 1 绩效评价概念 “绩效”有着极其丰富的内涵，顾名思义，绩效( p e r f o r m a n c e ) 就是组织活动的“绩” 与“效”之和，即“做了什么样的事情”和“获得什么样的效用”。关于绩效，国外研究者通 常视为单维度的概念。他们把绩效看作种产出或结果，结果绩效可以用诸如产出、 指标、任务、目标等词表示，如p e t e rf d r u c k e r t a 为，绩效意味着集中于实现结果的那 些有用的资源，而不是对不可实践的东西作出的承诺；有些则把绩效看作个体行为， 绩效是效率( e f f i c i e n c y ) 和效果( r e s u l t ) 的总和。 关于“绩效评价”，19 9 2 年，卡普兰( r o b e r ts k a p l a n ) 和诺顿( d a v i dn o r t o n ) 在 哈佛商业评论发表了著名的论文平衡计分卡业绩衡量与驱动的新方法，首 次提出平衡计分卡理论。这是一种评价及实施企业战略的理论，被管理学评为7 5 年来 最具影响力的管理学说。平衡计分卡通过建立一套财务和非财务指标体系，包括财务 绩效指标、客户指标、内部业务流程指标、学习与成长绩效指标，对企业的经营绩效 和竞争状况进行综合、全面、系统的评价，从而使财务指标和业务指标在企业的绩效 评价中完美结合起来。 国际金融组织贷款项目绩效评价，是指运用一定的评价准则、评价指标和评价方 法，对我国的国际金融组织贷款项目的相关性、效率、效果、可持续性等进行的客观、 科学、公正的评价。国际金融组织项目绩效评价应该从项目实施者对项目的要求和关 心的目标出发，从贷款项目个体和贷款项目整体两个层面以及借、用、还三个环节， 结合国际金融组织( 如世晃银行、亚洲开发银行等) 、政府部门和社会公众等多方面的 利益，综合考虑项目的技术、管理、经济、社会、环境和可持续发展等多方面的绩效， 对项目预期目标的实现程度、贷款项目的实施效果以及可持续状况等进行评价。 2 1 2 绩效评价项目的 绩效评价项目指我国利用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 资银行、全球环境基金等国际金融组织贷赠款项目。从截至2 0 0 9 年底，我国利用国际 金融组织贷款协议金额累计达7 4 5 6 1 亿美元，支持建设了5 1 1 个项目，项目建设规模超 过1 0 0 0 0 亿元人民币，赠款约3 3 亿美元。财政部开展绩效评价的目的是为了全面、客观、 公正、科学地评价国际金融组织贷款项目( 以下简称项目) 的绩效，加强项目的管理 与监督，提高其实施效果；同时，绩效评价结果是我国政府与相关国际金融组织沟通、 对话、协商、谈判的重要依据，也是财政部制定、调整相关政策以及编制中长期规划 与年度计划的重要依据。 2 1 3 绩效评价的原则 项目绩效评价首先应遵循绩效评价准则、关键评价问题等开展评价活动，确保评 价结果的真实性。对于绩效评价的设计应当具有科学性和可操作性，评价的实施应该 遵循规范的程序。在绩效评价过程中不应当与项目的确定、设计、实施和运行等产生 任何利益冲突，保持独立性。绩效评价的结果应该可靠，绩效评价应该既要报告项目 成功的方面，也要报告项目失败的方面。绩效评价以项目目标为导向，重点评价项目 目标的相关性、目标实现程度、相对于目标实现程度的效率以及目标实现带来的成效 的可持续性。项目各利益相关者，包括受益群体、项目单位、当地政府、国际金融组 织等，要尽可能地以适当方式参与到评估过程中来，如图2 1 所示。 图2 - 1 绩效评价原则框图 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 一一 一一一 一 一l _ 一i i ii i i 曼曼曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼曼皇曼曼曼曼曼! ! ! 曼! 曼曼曼皇皇 2 2 绩效评价的基本体系和方法 2 2 1 项目逻辑模型 国际金融组织贷款项目的设计一般都应用逻辑模型。项目逻辑模型( p r o j e c tl o g i c m o d e l ) 是一种理解从项目投入到项目结果之间的因果关系的有效工具。项目逻辑模型 包括投入、活动、产出、成效、影响5 个关键要素。其背后的逻辑是：对一个项目投 入一定的资源，包括人力、资金、实物、时间和专业技能等资源，通过调动和使用各 种资源的各项行动和工作，包括设施建设、能力建设、各种咨询活动以便其开展必要 的活动，则至少有一些活动会获得一些产出，比如产品和服务，通过使用这些产出应 该会带来某种变化，并由该项目产出的利用而带来的短期或中期的直接效果，甚至对 行业和区域产生影响，如图2 2 所示。 2 2 2 绩效评价的准则 图2 - 2 项目逻辑模型 国际金融组织贷款项目绩效评价采用以下4 个评价准则，即相关性、效率、效果 和可持续性。 1 、相关性 相关性是指项目目标与中国国家和地方发展政策和需求、国际金融组织对中国的 援助政策、以及受益群体的需求的相符程度。对于相关性的评价，要考虑“前相关”和“后 相关”，即项目设计之时的目标相关性和进行绩效评价时的目标相关性。这是因为对于 国际金融组织贷款项目而言，在批准之时必须与国际金融组织的援助战略和受援国优 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 曼皇曼曼曼舅曼曼i ii_ ii i_ i 曼! 鼍曼皇曼! ! ! 曼曼蔓曼 先发展重点相关，所以“前相关”基本能够满足。而评价“后相关”则可以检查项目实施后 是否仍然针对当地的实际需求，解决当地的实际问题。这对于绩效评价更有意义，同 时也可以避免因只评价“前相关”导致的相关性准则评级过高的情况： 2 、效率 效率是指资源投入转化为结果的经济性。效率评价的内容包括项目实施的时间效 率、资金使用、在使用既定资源下的产出情况、项目的经济内部收益率( e 承r ) 。 项目实施的时间效率考察项目是否按计划的时间开工、是否在计划实施周期内完 工。资金使用考察项目资金的使用是否按照预算执行。在使用既定资源下的产出情况 是指项目是否实现了所有的预计产出。项目经济内部收益率是指项目周期内经济诤现 值累计等于零的折现率，是反映项目对国民经济和社会贡献的相对指标。一般来说， 国际金融组织贷款项目都会对项目经济内部收益率进行测算，以便判断项目是否值得 投资；并且会对项目完工后的经济内部收益率进行测算，以便判断项目是否仍然具有 经济价值。 3 、效果 效果是指项目目标的实现程度，它也表现为目标群体的受益情况。效果从项目目 标实现程度和项目瞄准度两方面进行评价。项目目标是在项目设计时的预计成效，指 通过一系列项目活动而要实现的结果，通常表现为对社会、经济、社区、目标人群的 产生的积极作用。项目瞄准度是指考察项目成果是否真正地被目标群体享有。也就是 说，项目效果的评价不仅取决于项目实现预期目标的程度，也要考察其成果( 一般表 现为项目提供的产品或服务) 是否使目标人群受益。 4 、可持续性 可持续性是指项目完工后持续运行和发挥成效的可能性。它针对保障项目持续运 行并发挥成效的各方面因素进行评价，这些因素包括项目管理或运行机构的持续性、 项目产出的维护和利用、制度保障等。此外，由于财政部门对项目还款十分关注，可 持续性还对项目的还款能力进行评价。 2 2 3 绩效评价分析方法 绩效评价中一般采用3 种分析方法，即变化分析( c h a n g ea n a l y s i s ) 、归因分析 ( a t t r i b u t i o na n a l y s i s ) 和贡献分析( c o n t r i b u t i o na n a l y s i s ) 。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 0 页 变化分析是绩效评价中最常用的分析方法。它分析指标在经过一段时间后是否达 到预期值( t a r g e t ) 。变化分析通过比较指标的实际变化情况与预期变化得到分析结果， 不能体现出变化与项目实施之间的必然关系，也无法分析指标产生变化或没有产生变 化的原因。 归因分析是评价观察到的变化有多大比例是由项目实施产生的。它一般通过建立 反事实场景( c o u n t e r f a c t u a ls c e n a r i o ) 来进行分析，即分析如果没有实施国际金融组织 项目，是否还会产生这些变化以及变化的比例。但是，由于产生变化的因素很复杂， 实践中进行归因分析往往很难。 贡献分析是分析国际金融组织项目的实施是否是产生变化的原因之一，或者是否 对产生变化发挥了促进作用。由于产生某种变化有很多因素，并且也很难评价这种变 化有多大比例是由每个因素造成的，这时可以采用贡献分析。 2 3 影响绩效评价的因素 项目绩效评价是一项系统工程，影响绩效评价的因素很多。从纵向来看，实施绩 效评价环节包括准备阶段、设计阶段、评价实施阶段、报告阶段、结果使用和扩散阶 段，每个环节都影响最终的绩效评价效果。从横向来看，绩效评价又受组织管理、评 价人员、资金、项目单位管理水平等制约。综合来讲，影响绩效评价的关键因素有5 个。 2 3 1 评价信息的完整性 项目绩效评价是项目管理外的评价，在实施绩效评价之前，评价人员并不清楚项 目的任何情况，全面、完整、真实的项目资料一方面影响评价人员熟悉项目的时间和 深度，另一方面，影响绩效评价分析。可以说，良好的绩效评价是以信息为支撑的， 试想评价人员对项目一无所知，评价过程缺乏事实依据，绩效评价结果必然毫无价值。 2 3 2 评价指标开发的准确性 衡量项目相关性、效率、效果和可持续性的好坏是绩效评价指标，指标就像温度 计，必须能够准确、真实反映被测者的温度，否则，将产生错误的结果导向。因此在 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 绩效评价过程中，指标体系的开发非常重要。 2 3 3 评价组织的结构和专业水平 通过前面的了解，我们清楚绩效评价是一项非常复杂的工作，解决这一复杂问题 最为关键的应该是评价人员能力和水平。绩效评价不同子普通的科学研究，除了要求 评价人员有一定的专业背景外，开展调研、座谈还需要具备良好的沟通、协调能力， 很强的提炼、分析和总结能力来处理收集到的信息。因为大多数的信息并非项目资料 能够直观体现。与此同时，评价人员不同专业背景的合理搭配非常重要，绩效评价不 需要全部的高技术人员，也不需要所有的人都是经验丰富的专家，需要的是两者的结 合，一般认为项目管理、经济、财务和少量熟悉项目的专家是必须的。 2 3 4 项目单位的经验和配合程度 由于绩效评价工作需要项目单位提供大量的资料，同时评价人员需要从项目管理 人员那了解更多的项目信息，针对相关受益人开展的调研、座谈等，也离不开项目单 位的支持，因此项目单位经验水平、对绩效评价的重视程度和配合度将直接影响绩效 评价的开展和最终效果。 2 3 5 绩效评价的专项资金 绩效评价需要专门的评价组织，需要持续一段时间的调查、研究，安排专门资金 投入非常必要。因为绩效评价组织者是各级财政部门，尽管绩效评价所需的资金并非 很多，但忽视了合理的预算安排，会影响绩效评价人员的投入和评价结果的质量。 2 4 本章小结 本章详细阐述了国际金融组织贷款项目绩效评价的评价原则、证据收集、指标开 发、绩效分析方法体系，分析了评价信息的完整性、指标开发准确性、评价组织的结 构和专业水平、项目单位的经验和配合程度、绩效评价的专项资金5 个影响绩效评价 结果因素，为内河二项目绩效评价构建和评价分析打下基础。 西南交通大学硕士研究生论文第12 页 第3 章内河二项目绩效评价现状及存在问题分析 3 1 内河二项目概况 广东省发展航运自然条件优越，是全国水路运输最发达的省份之一。全省现有通 航河流9 9 8 条，通航里程1 1 8 4 4 公里，占全国通航总里程的9 6 ，居全国第二。随着 经济的发展，广东省内河航运所面临的主要问题是内河航道通航等级低、船舶通航吨 位小、运输效率低等，制约了各流域经济腹地生产力发展。根据当时我省“打通西江 和榕江出海航道，整治横门水道、北江下游航道，整治珠江三角洲航道网主要骨架航 道，使珠江三角洲航道网初具规模，粤东、粤北山区航道条件得到改善，初步改变我 省航道建设”的航道建设目标，广东省航道建设将西江下游( 肇庆虎跳门) 航道和莲 沙容( 莲花山南华) 水道纳入重点整治领域。 西江下游( 肇庆虎跳门) 航道位于广东省中西部和南部，靠近珠江三角洲的西缘， 西江下游自上而下流经肇庆、高要、三水、高明、南海、顺德、鹤山、江门、中山、 新会、斗门等市县。此次整治工程起于肇庆西江二桥，止于江门与珠海斗门交界的虎 跳门口，全长1 6 8 k i n ，建设标准按双向通航3 0 0 0 t 级海轮航道建设，设计通航水深6 o r e ， 航道底宽l o o m ，最小弯曲半径6 5 0 m 。主要工程量为：疏浚1 2 2 3 ，7 6 万m 3 、炸礁5 7 6 9 3 万m 3 ，抛石1 9 1 3 3 万m 3 、航标1 0 7 座、工作船2 艘等。1 9 9 8 年5 月，西江下游( 肇 庆虎跳门) 航道整治主体工程正式动工。 莲沙容( 莲花山南华) 水道位于珠江三角洲河网区，地处西、北江三角洲的中部， 西接西江，东接狮子洋，北靠佛山、广州，南临中山、江门，经顺德、番禺等市，是 连接西江和狮子洋两大运输干线的主干河道。航道整治工程由浮莲岗水道( 莲花山至 大沙尾) 1 7 公里，沙湾水道( 八塘尾至火烧头) 2 4 公里，容桂水道( 火烧头至南华) 4 9 公里，三段航道组成共长9 0 公里，满足千吨级江海轮航行要求进行建设，设计通航 水深4 o m ，航道底宽8 0 m ，弯曲半径5 0 0 m ，通航保证率9 8 ，通航净高为1 8 m 。主要 工程量为：疏浚3 1 5 5 6 万m 3 、炸礁18 3 n 2 万m 3 ，抛石2 6 2 5 6 3 万m 3 、航标6 4 座、 工作船2 艘等。1 9 9 9 年5 月8 日莲沙容( 莲花山南华) 水道航道整治工程正式开工。 1 9 9 8 年，西江下游( 肇庆虎跳门) 航道和莲沙容( 莲花山南华) 水道航道整治 工程成功通过世行评估，作为世界银行贷款内河二项目广东省部分实施项目( 下简称： 西南交通大学硕士研究生论文第13 页 内河二项目) ，项目总投资1 3 6 6 亿人民币，其中向世界银行贷款7 0 0 0 万美元，还款期 为2 0 年，宽限期5 年，承诺费o 7 5 。本项目的目的是提供比现有内河运输更具竞争 力、高效和更具生产能力的服务。具体目标包括：a 提高内河航道基础设施，使之通 航更大型的船舶；b 建设和完善支持保障系统，提高航道综合管理和服务水平。立项、 设计阶段国内审批时间表如表3 1 所示。 表3 1 立项、设计阶段国内审批时间表 批复时间 序号环节 批复部门 西江下游( 肇庆虎跳莲沙容( 莲花山南 门) 航道整治工程华) 道航道整治工程 1工程项目建议书广东省计划委员会1 9 9 5 年3 月1 9 9 6 年6 月 2 可行性研究报告广东省计划委员会1 9 9 5 年1 0 月1 9 9 6 年1 0 月 3工程初步设计广东省建设委员会1 9 9 5 年1 2 月1 9 9 6 年1 2 月 3 2 内n - - 项目绩效评价现状 3 2 1 项目完成状况 内河二项目分土建项目部分、设备采购部分、咨询服务与培训3 部分，2 0 0 6 年3 月3 1 日，内河二项目全部2 5 个合同( 1 7 个土建合同，7 个设备合同，1 个施工监理合 同) 基本完工，其中：4 个土建合同和3 个设备合同为国际竞争性招标；1 0 个土建合 同为国内竞争性招标：3 个土建合同，1 个设备合同和1 个施工监理合同未使用世行贷 款；3 个设备合同为国际或国内询价采购。实际总投入1 2 4 9 亿元人民币，其中世行贷 款金额5 0 0 0 万美元，如表3 2 所示。 表3 2 项目实际使用世界银行贷款统计表单位：百万美元 分项肇庆虎跳门莲沙容航道小计合同 土建项目2 3 2 18 2 1 3 1 4 2 c 1 c 1 7 设备采购1 4 6 52 7 71 7 4 2g 1 - - - g 5 ，g 7 和g 9 咨询服务与培训1 6 21 6 2 合计3 7 8 61 2 65 0 4 6 西南交通大学硕士研究生论文第14 页 3 2 2 绩效评价现状 为建立和完善国际金融组织贷款项目监测与评价体系，全面、客观、公正、科学 地评价国际金融组织项目的实施绩效，推进国际金融组织贷款项目科学化、精细化管 理，财政部国际司于2 0 0 9 年在全国2 7 个省( 区、市) 开展国际金融组织贷款项目绩 效评价试点工作，内河二项目作为广东省的试点项目。 绩效评价之时，虽然财政部已于2 0 0 8 年4 月2 1 日发布了国际金融组织贷款项 目绩效评价管理暂行办法( 财际2 0 0 8 1 4 8 号) ，明确了对国际金融组织贷款项目绩效 评价的实施和管理要求。但对绩效评价进行质量控制，规范绩效评价准则、方法的国 际金融组织贷款项目绩效评价操作指南仍在讨论和研究当中，试点工作采用的是其 征求意见稿。此次绩效评价的重点不在于得出试点项目绩效评价结果，而更看重通过 绩效评价的试点，检验国际金融组织贷款项目绩效评价政策和指南的适用性，用以改 进和优化国际金融组织贷款项目绩效评价体系。 因此，参与绩效评价人员和试点项目单位都是第一次接触国际金融组织贷款项目 绩效评价的理论和方法，没有现成的经验借鉴。 3 3 内河二项目绩效评价存在的问题 3 3 1 绩效评价难以找到科学的目标文件 对于整个绩效评价工作而言，绩效评价的目标设定无疑是最为关键的，是绩效评 价工作围绕开展的中心。考虑到项目评估文件比较全面地涵盖项目技术、机构、经济、 财务和环境五个方面内容，项目绩效评价试点确订的项目目标文件是项目评估文件， 项目实现目标以及相关指标值主要来源于项目评估文件，但项目评估文件在国际金融 组织贷款项目文件的法律地位如何? 以世行贷款项目为例，在借款国完成项目准备的 各项工作、提出项目报告后，世行就着手对项目进行评估。尽管世行也会进行实地考 察，以便全面系统地评审项目的各个方面，但要在短时间内完成项目技术可行性、机 构的执行力和管理水平、经济效益、财务管理和风险程度和环境社会影响等多方面的 评审和检查，项目评估文件主要依据借款入在项目准备阶段所完成的各种材料，如可 行性研究报告、项目实施计划、项目运行计划、环境影响评价报告、移民安置规划报 西南交通大学硕士研究生论文第15 页 i-i 。 _ i | 皇曼蔓 告等，因此对一些数据材料的分析和论证不会太过严谨。尽管项目评估文件在形成过 程中会与借款国进行讨论，因为评估文件无需国内的正式审批程序确认，借款国往往 对于涉及项目非技术的问题不会太重视，而更多关心的是评估是否能够通过。正是考 虑到评估文件的严谨性问题，世行仅将其作为与借款国签订贷款协议的内部非官方文 件。这是世行和借款国对评估文件的认识和定位问题，评估文件在世行项目中的法律 地位不强，选取其全部指标用于绩效评价时j 会影响绩效评价结果的真实性。如内河 二项目在经济评估方面，世行会从宏观的角度分析项目对国民经济的贡献和社会资源 消耗，使用了诸如影子价格、影子汇率、影子工资和社会折现率等经济参数，预测经 济内部收益率为2 1 ，但项目单位并未对这一数值进行论证，将其作为评价指标用来 评判项目优劣，显然是不科学