（工商管理专业论文）跨国银行监管的国际比较与我国外资银行监管的探讨.pdf

摘要 摘要 在金融全球化、自由化和电子化趋势下， 国际金融市场间的联系日 益紧密， 跨国银行因此得到长足发展，并逐渐取得主导地位， 发挥着越 来越重要作用。 伴随其业务和地域的扩张， 跨国金融机构间的依赖度和 替代性加深， 面临的风险也更趋多样化， 单个金融机构或市场的危机就 很可能会波及到其他市场乃至全球范围内。 在我国金融业市场化程度加 深， 市场开放度加大的 趋势下， 必然会吸引越来越多的跨国银行进入中 国。因此，在顺应世界经济金融一体化趋势，引进外资银行的同时， 学 习他国关于跨国银行监管的先进经验，对本国的外资银行进行有效监 管，已成为各国银行业监管的新课题。 本文通过跨国银行监管的一般理论分析， 从跨国银行的监管模式和 监管措施等角度， 对西方主要发达国家和亚洲部分后工业化国家的相关 情况进行了比 较:目 前我国对外资银行监管， 还存在监管体制和手段落 后， 监管内容和重点不明确， 风险管理意识薄弱， 监管法规滞后， 监管 意识不强， 监管人员素质较低等问题;鉴此， 本文提出若干加强和改进 我国 外资银行监管的 策略和措施。 主要措施包括: 强化监管机构， 完善 监管体系; 健全监管立法， 加强执法力度;调整监管内容，改进监管手 段;改善监管现念，注重培养人才。 关键字: 跨国银行 外资银行 监管 北京交通大学硕士学位论文 ab s t r a c t w i t h t h e g l o b a l i z a t i o n , l i b e r a l i z a t i o n a n d e l e c t r o n i z a t i o n o f t h e f i n a n c e m a r k e t , t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e i n t e r n a t i o n a l f i n a n c e m a r k e t s i s g e t t i n g c l o s e r d r a s t i c a l l y . m u l t i - n a t i o n a l b a n k s h a v e r a p i d l y d e v e l o p e d a n d g a i n e d a l e a d i n g r o l e i n t h i s m a r k e t . w i t h t h e i m p r o v e m e n t o f i t s b u s i n e s s a n d m a r k e t , t h e d e p e n d e n c e b e t w e e n m u l t i - n a t i o n a l b a n k s i s i m p r o v e d a n d t h e y f a c e d i v e r s e r i s k s . t h e c r i s i s o f a s i n g l e f i n a n c i a l i n s t i t u t i o n o r m a r k e t m a y s p r e a d t o o t h e r m a r k e t s o r g l o b a l l y . c h i n a i s a t t r a c t i n g m o r e a n d m o r e m u l t i - n a t i o n a l b a n k s w i t h t h e o p e n i n g u p o f t h e f i n a n c e m a r k e t . i t h a s b e c o m e a n e w i s s u e f o r t h e b a n k i n g i n d u s t r y i n m a n y c o u n t r i e s h o w t o l e a r n a d v a n c e d e x p e r i e n c e o f s u p e r v i s i o n m u l t i - n a t i o n a l b a n k s w h i l e a t t r a c t i n g f o r e i g n b a n k s , a n d h o w t o a d o p t e f f e c t i v e m e a s u r e s t o s u p e r v i s e f o r e i g n b a n k s . t h i s t h e s i s s h a l l a n a l y z e t h e t h e o r i e s o f m u l t i - n a t i o n a l b a n k s u p e r v i s i o n , c o m p a r e d e v e l o p e d a n d d e v e l o p i n g c o u n t r i e s f r o m t h e m u l t i - n a t i o n a l b a n k s s u p e r v i s i o n m o d e a n d p o l i c i e s p o i n t o f v i e w ; a t p r e s e n t , c h i n a h a s s o m e p r o b l e m s i n t h e f i e l d o f s u p e r v i s i o n f o r f o r e i g n b a n k s , s u c h a s t h e s y s t e m a n d m e a s u r e m e n t g e t s b e h i n d , t h e f o c u s o f s u p e r v i s i o n i s n o t c l e a r , t h e a s p i r a t i o n o f r i s k m a n a g e m e n t i s w e a k , s u p e r v i s i o n p o l i c y g e t s b e h i n d , t h e a s p i r a t i o n o f s u p e r v i s i o n i s w e a k , t h e l e v e l o f s u p e r v i s i o n m e m b e r s i s l o w . t h u s b r i n g o u t t h e s t r a t e g y a n d m e a s u r e s w e n e e d t o a d o p t t o e n h a n c e a n d i m p r o v e t h e s u p e r v i s i o n o f f o r e i g n b a n k s i n c h i n a . t h e m a i n p o l i c i e s a n d s t r a t e g i e s i n c l u d e : s t r e n g t h e n i n g s u p e r v i s i o n i n s t i t u t i o n , i m p r o v i n g s u p e r v i s i o n s y s t e m ; h e a l t h y l a w m a k i n g f o r t h e s u p e r v i s i o n , s t r e n g t h e n i n g t h e e x e c u t i o n o f ab s t r a c t s u p e r v i s i o n ; a d j u s t i n g t h e f o c u s o f s u p e r v i s i o n , m e a s u r e m e n t o f s u p e r v i s i o n ; c h a n g i n g t h e c o n c e p t o f p r o v i d i n g t r a i n i n g f o r e m p l o y e e s . i m p r o v i n g t h e s u p e r vi s i o n , k e y wo r d s : mu l t i - n a t i o n a l b a n k s f o r e i g n b a n k s s u p e r v i s i o n y5 8 6 4 9 2 独 创 性 声 明 本人声明， 所呈交的 学位论文是我个人在导师指导下进行的 研究工作及 取得的 研究成果， 尽本人所知， 除了 文中 特别加以 标注和致谢的 地方外， 论 文中不包含其他人已 发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得北京交通大学 或其他教学机构的学位或证书 而使用过的材料。 与我一起工作的同 学对本 研究所做的 任何贡献己 在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 本人签名: 户 轴七 床 兰 玉 作 者、 导师if a 慈 勿全文公布 国银行监管的一般理论 1 . 跨国银行监管的一般理论 1 . 1 . 跨国银行与跨国银行监管 1 . 1 . 1 跨国银行的释义及发展 关于跨国银行的定义，目前仍有着多种说法，如: 一种观点是引用 1 9 8 1年联合国跨国公司中心在一份专题研究报告中的 定义，认为跨国银行是 “ 至少在五个国家和地区设有分行或拥有其中大部分 资本的附属机构”的银行。一种观点是从机构数量和职能两方面来界定跨国 银行，即银行的海外分行至少有6 家，海外分行及其子机构的海外金融业务 量占总行金融业务总额的2 5 %以上才是跨国银行。 还有一种观点是， 只要银 行资本越出本国境内，在世界范围内行使银行的职能，就是跨国银行。 显然，后面这种较为广义的跨国银行定义，更有利于本文论题的展开。 因为，只要银行活动跨越国界，就会受到他国临管当局的监管。尽管有些从 事境外活动的银行，并不符合联合国关于 “ 跨国银行”的定义。但是，在监 管方面，还是有必要将跨国银行的定义推广。在定义上的严格限定，会使部 分从事跨国境业务的银行逃脱监管。因此，只要实质上是从事跨国界经营的 银行，都必须是在跨国银行监管之列。 跨国银行的产生可能要追溯至1 3 0 年以前，据查，荷兰的尼德兰阿尔格 明银行于 1 8 6 8 年在伦敦开设分行，这可能是世界上最早的跨国银行。其后， 美国的大通曼哈顿银行、法国里昂信贷银行、巴黎国民贴现银行和米兰银行 等多家银行在欧、亚等地开设了分行。这些银行最初均是随跨国公司的海外 拓展而发展起来的。跨国公司所开展的国际贸易量不断扩大，客观上需要银 行在外开设分行，提供外汇交易、出口信贷、结算等多种业务。同时，早期 带有殖民扩张性质的海外分支机构，在经营多年后，也逐步演变为真正意义 上的跨国银行。 2 0 世纪以来， 现代通讯和计算机技术和金融创新工具的广泛运用， 打破 了各个分散市场间因即时交易信息传递的时间差所形成的障碍，有效地降低 了交易成本，使得各国在经济上的相互依存度增加，国内金融市场与国际金 融市场更加紧密地联系在一起，而跨国银行正扮演着越来越重要的作用。进 北京交通大学硕士学位论文 入2 0 世纪 9 0 年代，各国银行机构和业务的国际化程度继续加快。到2 0 世 纪9 0 年代上半期，美国银行的国外分行达到 i d o d 多家，日 本国外银行机构 达到了 1 0 9 1家，与此相应，跨国银行的国际性资产规模也迅速增长。根据 o e c d 经济合作与发展组织) 统计， 1 9 9 5 年， 银行跨国资产数额比1 9 8 。 年前 增加 4 . 5 倍，以占o e c d 成员国国内生产总值总和的比 例衡量，银行跨国资 产也由 1 9 8 0 年的2 0 % 上升到 3 5 % e 1 1 . 1 . 2 ， 跨国银行的主要组织形式 跨国银行的组织形式多种多样，主要有以下几种: 分行。是大多数跨国银行普遍采用的经营组织形式。它是总部设在国外 的银行组织分支机构，其资产与负债、法人许可证等政策，按母银行规定， 同时受母国和东道国两国监管。 附属机构。附属机构是东道国的法人。它类似跨国公司的分公司，总部 一般拥有附属机构5 0 % 以上股份和大部分表决权， 总部可直接向其下达指令。 联营机构。联营机构也是东道国的法人。它由东道国的国内金融机构和 外资金融机构共同出资成立，也称合资银行。合资各方共同协商处理事务。 代表处。只起联络作用而不从事任何直接营利性业务。 代理机构。 与代表处相比，代理机构能执行更多的职能。它可接受外币 活期存款，但不接受当地国内活期存款。 1 . 1 . 3 . 跨国银行监管的动因和目的 对跨国银行的监管问题几乎是伴随着跨国银行的产生而发展的。 在学术分析中，人们对跨国银行监管必要性的分析，主要是从银行业市 场失灵的角度来展开分析的。因为，在跨国银行的经营中，同样会产生自然 垄断、外在经济效应及信息不完备性。这些因素，常常造成银行业市场的失 灵。而跨国银行业的市场失灵，不仅影响银行业的本身体系，而且对国际社 会的经济运行造成巨大的威胁。 在现实经济中，跨国银行国际活动的增加，给各国政府带来了三个主要 问 题:一是对政府金融政策的干扰:二是增加了金融体系的不稳定性;三是 对东道国金融业的冲击。 白 钦先郭翠荣: 各国金融体制比 较， 第6 5 页， 中国 金融出 版社 国银行监管的一般理论 具体而言，跨国银行的监管动因和目的，主要表现在以下几个方面: ( 1 )维持国际金融体系的稳定。银行国际业务的发展，银行与其海外 分支机构间的资金调拨，打破了国际障碍，银行对国际金融市场依赖加深， 一家银行破产必然会引起连锁反映，并可能产生损失的放大效应。随着金融 一体化的发展，在国内金融市场与国际金融市场之间， 跨国银行扮演了桥梁 角色。通过它，一国的金融动荡可以传递到另一国，从而造成全球范围内的 金融动荡。 因此， 维持国际金融体系的稳定， 成为跨国银行监管的首要目 标。 ( 2 )维持内外资银行公平竞争。跨国银行为了追逐利润和占有更大的 市场而展开竞争。跨国银行与母国政府存在利益的互补性。跨行和东道国政 府之间，既能够带来利益，又会对东道国的经济不良影响。这样，各国政府 一方面支持本国跨国银行跨国经济优惠政策增强其国际竞争力:另一方面， 对进入本国的跨国加强监管，以削弱其竞争优势。 t 3 )维护国家宏观经济政策。跨国银行的国际借贷、外汇交易等，常 常冲击母国和东道国的货币金融政策。比如，当一国为抑制通货膨胀而采取 紧缩货币政策，使国内金融市场利率提高时，国行和企业可以方便地从欧洲 货币市场获得低成本的资金，从而削弱了国内紧缩货币 政策的效力。同时， 在各国货币政策有效性遭受到削弱的情况下，国际政策协调更为困难，导致 政调的成本上升，从而一国金融管理当局，可能会不顾外部的监督行动而单 独行动。因此，实施国际联合监管跨国银行，对各国经济政策的有效实施就 显得尤为重要了。 1 . 2跨国银行与一般商业银行的比较 银行监管是针对银行的经营进行的， 跨国银行与一般商业银行在经营上 的差异，势必导致了二者在监管上的区别。因此，下面将首先对二者在经营 特征上的异同进行比较， 进而在监管特点上做出区分。 t . 2 . ， ， 经营特征的比较 一般商业银行的最大特点是高负债经营。从商业银行高负债的特点出 发， 其和一般生产企业相比，具有不同的经营目 标和风险管理行为。在商业 眼行的经营模式下，利润最大化的目标明显受到安全性和流动性的制约。所 以说，商业银行的经营，就是在保证流动性、安全性、收益性的荃础上， 追 北京交通大学硕士学位论文 求利润最大化。 跨国银行从形态上看， 就是一国国内银行在地域上的进一步衍生。 但是， 这一跨出国门的经营行为， 使跨国银行在经营难度和风险性上大大加剧，并 呈现出一种 “ 乘数” 效应。与国内银行相比， 跨国银行经营的特殊性主要表 现在业务品种复杂化和组织形式的多样化。 其主要业务包括贸易融资、 外汇 远期及衍生工具交易、国际信贷、 投资业务等等。 这些特殊性使得原本已 是 高风险的银行业，在跨国经营后更具有了危险性和国际性。 1 . 2 . 2 . 监管特征的比较 商业银行的监管是政府为了维护公众利益， 通过一系列的立法和行政法 规对商业银行进行监督和管理，以保证其平稳运行。由于跨国银行与一般商 业银行相比，无论在业务品种、机构设立、业务领域、法律依据等方面，都 存在很大的差异，所以二者在监管方面也存在的不同。 e . 监管目标 一般商业银行的监管主要是确保存款人的利益，维护社会稳定， 维持公 平竞争和实施央行货币 政策。而跨国银行的监管除此之外， 还要考虑维护国 际金融体系的稳定，保护对等互惠原则的实施， 平衡国际收支、 外汇储备和 国际货币 体系的稳定。 b . 监管主体 一般商业银行监管的主体是政府和央行。 而跨国银行的监管主体则较为 复杂，既有母国政府和央行，也有东道国政府和央行，还有世界金融机构、 协调组织机构等。 c监管手段 一般商业银行的监管手段， 主要是法律监督、 委托监管和行业自 律管理， 其中政府主管部门的监督力度较大。而跨国银行的监管，因其经营方式和组 织形式的特殊性，相对于国内商业银行而言，更多用磋商、合作和国际联合 监管的方式。当然，二者在监督的具体措施上还是有着很多共同点的。 1 . 3跨国银行监管的主要内容 跨国银行监管的主要内容分为三部分:其一是预防性措施，包括市场准 入 和经营范围两方面: 其二是营运过程中的监管， 包括资本充足性、 风险控 国银行监管的一般理论 制等方面; 其三是补救性措施， 包括存款保险制度和央行作为最后贷款人两 方面。上述三个部分的监管，几乎涵盖了跨国银行从进入到退出金融市场的 整个过程。跨国银行监管的具体内容如下: 1 . 3 . 1 . 预防性措施 a . 市场准入 市场准入是指政府行政管理部门，按照市场运行规则，设立或准许某一 行业及其所属机构进入市场的一种管制行为。金融市场准入，即金融监管当 局允许经营金融产品的机构进入金融市场的行为。 故市场准入是各国对跨国 银行监管的首要环节， 是对外资金融机构实施系统性监管的行政权环节。 如 何把握这一点，是保障本国金融体系的关键之一。目 前，各国在这方面，主 要有采用了四种原则，即:保护主义、对等互惠、公平竞争、国民待遇. ( 1 )保护主义。一些国家由于自身金融市场发展不很完善 ， 若引入外 资银行或引入后不对其加以限制 ， 就会使本国金融业受到外来资本的千扰、 冲击和控制 ， 所以对外资银行的准入和经营活动采取了保护主义的方式。 许 多东道国采用有限保护主义， 准许外资银行进入本国， 但同时又在进入条件、 业务范围及监管等方面加以限制，以此来保护本国金融业。目 前，各国对市 场准入的条件限制，己 逐渐超出对单一机构的要求;而将母国是否具备完善 的监管，作为外国银行市场准入的重要前提， 要求外国银行监管当局遵循符 合国际惯例的监管标准和具备相应的监管能力， 否则将禁止或严格控制该国 银行进入本国市场。 ( 2 ) 对等互惠原则。即一国以他国对本国银行的待遇来对待他国在本 国的外资银行，在进入数量、组织形式、 地域限制及经营业务等方面， 给予 对等条件。例如，在欧共体第2 号银行指令预案中，互惠要求就被解释为全 面对等互惠，即若一国允许本国银行在另一国家设立机构， 则另一国银行就 可进入本国市场， 就是进入对等互惠待遇。本国银行是否可以向国外发展， 依赖于本国金融市场能否对外开放引进，它体现了公平的原则。 ( 3 )国民待遇。是指外资银行在东道国享有当地银行同等的待遇。这 种待遇， 要求东道国对外资银行既不采取任何歧视措施， 也不给予任何优惠， 而是让其同本国服务和服务提供者享有同等的待遇， 使其和当地银行在同一 北京交通大学硕士学位论文 水平上进行竞争，以促进本国金融市场更加有效化，达到引进外资的最终目 的。这是未来世界各国实行金融市场对外开放，实现自由化和国际化而必然 采取的方式。 ( 4 )公平竞争原则。公平竞争原则的关键。是外资银行在东道国和当 地银行享有平等待遇，与当地行处于公平竞争地位，东道国对外资银行实行 与本地行一样的监管措施。但这一条在实际操作中是需要一定条件的，稳定 的政治环境、发达的金融体系、健全的金融管理体制是其实施的前提条件。 各国都会依据自 身的情况、目的和经济发展战略，决定是否另行规定。 b . 经营范围 对进入该国金融市场的金融机构在经营范围上的规定，也是金融监管当 局预防性监管措施之一，主要包括局部银行业、全部银行业、非银行业的区 别。一般来说，各国通常会根据本国的经济、金融市场宏观运行状况，结合 本国经济政策和金融监管的目 标，以及进入该国的金融机构的情况，在其经 营范围上做出相应的规定。具体来说，包括业务币种管理、业务范围管理、 业务对象管理、业务网络限制、机构规模限制等等。 1 . 3 . 2 . 营运过程管理 a . 资本充足率 金融机构作为特殊的企业， 充足的资本是金融机构得以生存和发展的先 决条件，是客户存款免受损失的重要保障，是金融机构从事正常经营活动的 根本保证，也是金融机构防范和抵御风险的最后屏障。资本充足率就是衡量 金融机构资本是否充足的一个重要指标。 随着现代银行业的发展， 银行承担的风险在不断增加，自 然要求更高的 资本比率和风险准备。 然而， 竞争的加剧， 尤其是金融批发业务的市场己 然 扩展到世界范围， 如果一国的监管当局孤立地对本国银行行使严格的资本充 足率要求， 必然置本国银行于一个相对不利的地位。 这就是西方各国的中央 银行和其他银行监管当局， 致力于加强国际银行联合监管和制定多边的资本 充足率管制协议， 对跨国金融机构制定若干共同 遵守的安全准则，以 及全面 监管银行资本充足状况的原因。 关于如何对资本充足率进行监管， 则主要有以下三点: 首先， 判断银行 国银行监管的一般理论 是否达到充足率的要求， 依据银行所处市场的性质、 收益的可靠性和有效性、 银行的风险管理水平，以 及以往的风险化解记录等:其次， 根据银行风险状 况和外部经营环境的变化，提出高于最低限度的资本金耍求;最后，在资本 规模低于最低要求时，进行适当的干预。 在此基础上，还要及时检查银行的 内部评估程序和资本战略，使银行的资本水平与风险程度合理匹配。同时， 还要加快制度化进程。 2 0 0 1 年的新巴 塞尔协议， 要求银行必须向监管当局提 交完备的资产分类制度安排、内部风险评估制度安排等，从而使得与新形势 相适应的新方法，得到有力的制度保证。 b . 风险管理 金融风险是指在金融领域， 由 于风险因素诱发风险事件而导致金融机构 损失的可能性。跨国银行的风险，主要有三类，即:流动性风险、货币风险 和国家风险。 其中， 流动性风险是指跨国银行不能支付短期到期债务的风险， 货币风险主要包括利率和汇率风险，国家风险是指在国际经济活动中由于国 家主权行为而引起损失的可能性。 针对这些风险，各国提出了多种管制办法，大致可分为以下几种: ( 1 ) 清偿力管理。为保持银行稳健经营，各国对银行清偿力都有制度 化的严格管理。 在监管清偿力时主要考虑的因素有: 存款的易变性;对利率 变动敏感的资金水平和借款频繁程度; 负债调配技术能力; 资产的流动性等。 ( 2 ) 外汇风险管理。许多国家监管当局采取监视银行经营管理的方式， 主要做法有:美国、加拿大等国避免采取一般性限制措施或标准监管外汇风 险;英国、德国等把防范外汇风险的准则或正式限制措施加入部分或全部外 汇交易中;新加坡则对银行的外汇业务现场检查。 ( 3 ) 对国家风险的分散、预防和抵抗进行充分有效的国家风险评估 近年来成为银行风险管理的重要内容。各国都在加强国际协调与合作，建立 国际通用的分析系统，对债务国的国民生产总值、外汇储备、国际收支等重 要经济指标进行分析，还包括政治形式和社会稳定性的分析。 在对跨国银行风险管理的监督稽核方法中， 一般采取两种方式:一是报 送稽核，二是现场稽核。近年来，现场稽核正逐渐取代前者成为主要方式。 所谓现场稽核。是指由监管部门专家亲临现场进行检查，检查的重点在内部 北京交通大学硕士学位论文 控制体系和高层管理人员素质。检查指标主要有资本适宜度指标、资产流动 性指标和资产质量指标等。 1 . 3 . 3. 补救性措施 存款保险制度 存款保险制度， 是指当吸收存款的金融机构无力偿还债务时， 为保护债 权人的合法权益、维持金融体系的稳定，而借用保险组织形式制定的保护性 制度安排。它要求所有经办存款的机构，根据存款额大小，按一定费率交纳 保费到一个保险机构，当投保存款机构经营破产不能支付存款时，该保险机 构在一定限度内代为付现。该制度的建立，对建立存款人信心、维护银行体 系稳定性起到很大作用;通过提供事后补救措施，减少了存款人挤兑的可能 ,陕，以及银行因挤兑倒闭的可能性。 b . 最后贷款人 一般而言， 每个国家的货币管理当局， 随时准备对将遇到临时清偿力困 难的商业银行提供融资援助，充当最后贷款人的角色。主要包括三种形式: 一是官方贴现窗口，在这个渠道获得融资必须符合一定的贷款条件;二是在 斟酌是否需要的前提下，决定给予融资;三是在紧急情况下，由中央银行按 低利率形式直接提供融资。 1 . 4 . 跨国银行监管中的国际协调机制 1 . 4 . 1 . 巴塞尔协议与跨国银行监管 工 9 7 4年，前西德的赫斯特银行和美国的富兰克林国民银行相继宣布倒 闭，这两起事件令整个国际金融界非常震惊，由此关于跨国银行统一监管问 题被提到议事日 程上来。同年 9 月， 英国、 法国、 联邦德国、 意大利、 荷兰、 比利时、瑞典、美国、日 本、加拿大等十国集团以 及瑞士、卢森堡共 1 2个 国家的中央银行代表，在瑞士巴塞尔国际清算银行总部开会，讨论了跨国银 行的国际监督和管理问题。1 9 7 5 年2 月， 成立了常设监督机构 “ 银行管理和 监督行动委员会” ，即巴塞尔委员会，又称库克委员会。其设立的目的，就 是为了促进国际金融监管当局之间密切的合作，就跨国银行的监管问题提出 合理的、切合实际的建议，并且努力采取协同一致的步调，制定出为大家能 国银行监管的一般理论 共同接受的行动纲领， 积极推进从事国际银行活动的跨国银行监督工作。 巴 塞尔委员会成立至今，先后制定并发布了如下重耍文件: a . 1 9 7 5 年的 巴塞尔条约 工 9 7 5 年， 巴 塞尔委员会制定并发表了的“ 对外国银行机构监督的原则， 又称 巴塞尔条约 。这是跨国银行国际监督合作的指导线，它第一次确认 了 跨国银行国外分行和国外子行的划分标准; 确定了对外国银行机构的监管 由母国和东道国共同进行、没有外国银行机构可以逃避监管的原则。 b . 1 9 8 3 年的 对银行国外机构的审批制度 1 9 8 3 年，巴 塞尔委员会发表了 对银行国外机构的审批制度 ，开始采 用综合监督法检查跨国银行的全球经营，要求母国 进行充分的监督，同时规 定东道国如不能实行充足性监督时，有责任向母国通报， 或当东道国怀疑母 国的监督时，可采取措施加强自己的监督直至禁止这些银行在境内经营。 c . 1 9 8 8 年的 巴塞尔协议 1 9 8 8 年， 巴 塞尔委员会颁布了“ 关于统一国际银行的资本计算和资本标 准的报告 . ，又称 巴塞尔协议 。它的诞生标志国际银行业风险监管走上了 全球协调与合作的道路。该协议就资本的定义、资本与风险资产的比率 ( 资 本对风险资产 8 % , 其中核心资本对风险资产的比重不低于 4 % )达成共识 并据此实施对跨国银行的监管。 d . 1 9 9 2 年的 对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准 1 9 9 2年，巴 塞尔委员会发表了 对国际银行集团及其境外机构的最低 监管标准 ，强调了母国协同监管的重要性，并确定了监管责任分工、市场 准入批准程序、部分信息交流和应急措施四方面的最低标准。 e . 1 9 9 7 年的 有效银行监管核心原则 1 9 9 7 年，巴 塞尔委员会颁布了 有效银行监管核心原则 ，该原则在对 跨国银行监管方面强调了综合并表监管。 包括审查银行直接或间接从事的各 项银行业务和非银行业务，以及国外机构从事的业务。 f . 2 0 0 1 年的 新巴塞尔协议 2 0 0 1 年6 月2 5日，巴塞尔委员会发表了 新巴 塞尔资本协议 。 新协议 的重大变化具体体现在:风险范畴的拓展。当前的金融格局下，市场风险和 北京交通大学硕士学位论文 操作风险的影响及其产生的破坏力进一步加大。 新协议在银行最低资本要求 的公式中， 分母由原来单纯反映信用风险的加权资本加上了反映市场风险和 操作风险的内 容:计量方法上改进， 采用新的国家风险评级方法。消除了风 险权重上的国别歧视，并增加了风险级次， 这在一定程度上提高了银行资产 的风险敏感度，从而体现出资产实际上存在的多样性差别。 新的巴 塞尔协议， 抑制了国际银行业之间的不公平竞争， 意味着资产负 债管理时代向 风险管理时代的过渡， 对从事跨国业务的国际银行资格提出了 法律性要求， 提出银行资本与风险资产比率的耍求不得低于8 % ， 促使许多大 型银行采取相应措施提高资本充足率， 有利于国际统一监管和银行间公平竞 争。它还规范了跨国银行经营行为，要求跨国银行保持良 好的资本营运量， 加强对风险资产的管理，自 觉地制定风险资产占总资产的合理组合， 并将表 外业务纳入监管体系，防止风险资产表外发展的趋势。 1 . 4 . 2 ， 服务贸易总协定与跨国银行监管 服务贸易总协定 简称g a t s )共2 9 条，前2 8 条规定了成员国在服 务贸易上应尽的义务， 第 2 9条对有针对性的服务业部门做出了具体规定， 其中包括了8 个附录。金融服务业附录就是其中之一，包括两方面内容: a金融服务的定义和内容 该定义认为， 金融服务的提供者包括自 然人和法人， 但不包括一国政府、 中央银行、货币发行机构和为政府意图活动的机构。从内容上说，金融服务 业包括保险、银行业和其他金融服务业。 b . 协议签约方应尽的权利和义务 ( 1 ) 市场准入。 要求缔约各方开放本国的金融服务业和金融市场。 各缔 约方应算出现存在的金融服务垄断权利，并逐步减少其范围直至消除;给予 外方成员国在其境内设立金融机构、提供金融服务并扩大经营范围的权利。 ( 2 ) 国民待遇。 要求给予外方金融机构提供者的待遇不低于国内金融服 务提供者。 这种待遇包括: 可进入由公共机构经营的支付和清算系统( 如证券 公司和期货清算所:可利用正常的商业途径参与官方的资金供以和) 吁筹集， 即外方金融机构可办理该国的货币 批发及其融资业务:可以 取得境内金融组 织的会员资格( 如证券交易所、外汇交易，户心、银行同业协会会员等) :可 跨国银 行监管的 一 般理论 以进入那些有权制订法规的机构( 如基金管理公司) ;可以进入证券或期货交 易市场。 ( 3 ) 透明 度原则。 要求各缔约国公布有关金融服务的 法规惯做法及所参 加的有关国际协定。 ( 4 ) 最惠国待遇。 金融服务业中的最惠国待遇， 仅限于购买公共机构提 供的金融服务与过境金融服务，强调缔约国之间无条件的、非歧视性的适用 原则。 ( 5 ) 发展中国家的特殊待遇和保护性条款。 包括: 发展中国家可以针对 自 身的 特殊要求，确定其金融服务业的政策目 标;发达国家和世界贸易组织 有义务帮助发展中国家提供金融服务的技术水平和国际竞争力，并优先向他 们提供发达国家的市场信息。至于发展中国家可藉的保护性条款， 有以下几 条:当出现严重的国际收支不平衡，并且其对外金融地位受到威胁时，则 可采取临时性限制性措施:在某项金融服务开放实施 1 年以后，可作出修 改和撤销， 但须在3 个月前告知全体缔约方; 允许对金融服务业进行补贴， 且具有灵活性。以上保护性条款的确定实际上认同了发展中国家金融自由化 的逐步过程。 ” 乌 拉圭回合谈判的最终成果是达成了 框架性的g a t s ， 但其中关于金融服 务协议， 直至 1 9 9 5 年7 月2 8日 达成，1 9 9 6 年8 月1 日 生效。 这一协定对于 跨国银行监管趋势的影响在于: ( 1 )由于g a t s 中确立的市场准入国际准则，即作为具体承诺的义务， 一国应准入他国金融服务提供者进入本国金融市场，故而各国金融开放程度 的趋势正在增强。 ( 2 ) 在市场准入日 趋宽松的同时， 对市场准入条件与标准设立上更加严 格。其目的在于阻止那些实力较弱、信誉较差、不符合本国需要的金融机构 在本国经营。 ( 3 )各国引进外资银行目的和监管的趋同性。g a t s中关于外资银行的 一些规定， 主要还是集中于外资银行的市场准入， 而非外资银行的经营壁垒 在市场准入方面的壁垒，有正在加强的趋势，这也反映了跨国银行监管的一 种趋势。 北京交通大学硕士学位论文 综上所述，对跨国银行监管的国际协调，既有政府之间的协调，也有机 构间的协调。协调的内容涉及国际监管的专题协调，具有以 下特点:其一， 主体多元化，既有世界性的协调机构，也有地区性和世界经济集团的协调机 构: 其二， 形式多样化， 对跨国银行的监管协调是机构协调和政府协调并存， 协调机制较为成熟:其三，内容不断深化，协调的内容不断深化，操作性更 强，各国政府的认同趋势更大。 国银行监管的国际比 2 . 对跨国银行监管的国际比较 2 . 1 . 跨国银行监管模式的比较 2 . 1 . 1 . 监管形成背景及模式选择 a . 主要发达国家的监管模式与形成背景 一个国家的银行监管的体制和模式， 是与该国的政治经济、 生产力布局、 行政管理体制诸方面的特点相适应的。政治、经济与社会体制上的不同，必 然决定了金融监管体制选择上的差异。从形成背景来看，西方发达国家的银 行监管模式，主要有自 然形成和人为形成两种模式。 ( 1 )自 然形成的英美模式。英国作为第一个完成资产阶级革命的国家， 其发展是按资本主义经济制度完善过程逐步演变的，其银行制度也是在没有 人为干预背景下完善起来的。英格兰银行作为中央银行对各类金融机构的管 理较宽松， 在很长时间内没有系统的成文管理法， 多采取建议、 忠告的形式。 美国地域辽阔，生产力分布状况和经济结构在不同 地区差别很大，因而单一 的管理机构难以适应，美国又是联邦制国家，联邦和地方权力划分清晰，这 种政体决定了美国双轨多元管理的特征。 ( 2 )人为形成的日 德模式。日木、德国都是 1 9 世纪 7 0年代后起的资 本主义国家，是以改良 方式进入资本主义强国的，未经过彻底的资产阶级革 命 国内银行业与工商业资本紧密结合，强调银行在其经济发展中的突出作 用。 以日本为例， 国家通过不断颁布和修订银行条例和法规， 对银行的设立、 合并改组进行干涉，通过大藏省和日本银行进行严格监管。 b . 部分后工业化国家的社会经济背景及监管模式选择 西方发达国家的监管体制建立较早，并取得了 较好的监管效果，所以 许 多后工业化国家采纳或仿效其监管模式， 但他们共同面临的金融环境与发达 国家相比存在着很大差异。首先表现在经济社会发展的不平衡和差异性及其 随之而来的金融体制发展的不平衡和不发达的银行体系; 第二，大部分发展 中国家金融体系的主体是国有的， 采用严格的中央控制和外汇管理及对信贷 系统的国家行政干预;第三，外国金融机构对发展中国家的影响深刻，据统 计，三分之二的发展中国家设有外国银行的分支机构。二战以前，相当多的 北京交通大学硕士学位论文 发展中国家长期处于殖民统治下，殖民地宗主国的外国银行控制着当地金融 业，在这些国家独立之后，这些外国银行被改组成现有金融机构的重要组成 部分且在相当程度上影响 着该国经济生活。 对于大多数后工业化国家和发展中国家，因为发展民族经济和吸引外 资的需求，近年来主动采取开放性金融政策，吸引外国银行开设分支机构。 据统计， 2 0 世纪 8 0 年代，1 1 0 个发展中国家中不允许外国银行涉足的国家 占 1 7 % .限制极严的占 4 % ，一般限制的占 3 3 % ，开放和较开放的占4 6 % ，说 明大多数国家采取了鼓励外国银行进入的政策 。9 0 年代后，这种趋势更加 明显，更多发展中国家对外国金融机构采取更加宽松的进入政策。巴西和印 度的外资银行发展就是比较典型的代表。 2 . 1 . 2 . 监管体制比 较 a西方主要发达国家监管体制比 较 美国是西方国家中最早对金融业实施正式监管的国家，金融监管实行 “ 双 轨多元”监管体制，即联邦各州都有权对金融机构注册发照并实施监管，金融 监管职能可由若干个监管机构共同履行，但一家金融机构主要受一家监管机构 的监督与管理。整个金融体系的管理和监督，主要通过联储委员会、财政部的 货币 监管局、 联邦存款保险公司、 证券管理委员会等四个平行机构进行， 此外， 还有两个联邦机构负责监管非银行的存款组织 联邦住宅贷款银行管理总局和 全国信用社管理总局) 。1 9 7 8年成立的联邦金融组织检查委员 会，负责协调各 监管部门 之间的关系。 以德国、日 本为代表的一元多头式，全国的银行监管权集中于中央，地 方没有独立权力， 反映了国 家权力集中和权力制衡的需要。 德国管理银行业 的最高机构为德意志联邦银行业监督局，由它向财政部报告。监督局负责监 督银行业的一切活动， 并及时制止或消除银行体制中的消极因素的发展; 所 有银行的营业许可证都得向它申请领取:它有权获取有关银行的详细情况， 对其进行调查或干预。日 本金融监管的主要机构是财政部的银行局和证券局 以 及作为日 本中央银行的日 本银行。 与西方其他国家相比，日 本银行的监管 2白 钦先 郭翠荣: 各国金融体制比 较第8 2 页 中国 金融出 版社 国银行监管的国际比 较大程度上属于间接性的监管，即通过金融市场实现货币政策目 标。此外， 日本银行隶属于财政部，相对缺乏独立性。 英国实行集中单一式管理，由一家金融机构集中进行监管。 传统上英国 金融监管主要依靠自 愿方式及自 律机构，直到 7 0年代末，才正式通过立法 和外部监管进行监管。英格兰银行作为中央银行独立行使金融监管职能，具 体监管职能由金融监督委员会执行。英格兰银行独立性较强，它不但有权对 金融机构行使发照权和检查监督权， 而且在它认为必要时有权撤销对金融机 构的经营许可。英格兰银行不是政府的一个部门，政府不干预英格兰银行实 施金融监督业务，它对商业银行和其他金融机构实施监管的权力是全面的。 英国的监管方式被许多发达国家和发展中国家广泛采用， 例如香港就采 纳这种模式。对于那些发达的市场经济国家，这是金融高度发达基础上的一 体化结果， 它与完善的市场体系、高度发达的经济水平和中央银行的独立性 相适应:而对于发展中国家， 采用这种模式是由 于国内市场体系不完善， 金 融制度结构简单， 客观上需要政府通过中央银行统一干预监管，因而它体现 的是政府意志。 b . 亚洲部分后工业化国家和地区监管体制 这些国家引进外资银行的政策大体说来有松有紧、 有宽有严。其中，从 严从紧的目的是为了避免外资银行的竞争，减少外国资本对本国金融业的冲 击和控制，有利于本国银行业的发展;而放松放宽的目的则是想利用外资银 行的资金、技术和管理经验来形成金融中心，促进本国的经济发展和金融业 的振兴。 新加坡对外资银行的监管较为严格，区别对待本地银行和外资银行，是 新加坡金融管理局 ( 英文简称 m a s )监管外资银行的重要措施。它采用一套 以m a s 为主、金融机构内部审计为基础、社会审计为补充的金融监管体系。 m a s可随时在保密的情况下， 通过当面会谈、现场稽核等方式检查每一家外 资银行，收集数据，进行分析和必要的指导及管制。同时， m a s要求外资银 行母行每年对其进行一次全方位的内部审计和检查， 并将审计报告报送m a s . 此外，m a s还充分利用审计师事务所的力量，加大对外资银行的检查频率 一旦发现违法违规则严肃处理。 北京交通大学硕士学位论文 香港作为国际金融中心之一，主张政府不干预金融市场的策略。但香港 金融管理局作为政府的银行无时不在发挥着重要作用。其中的分级牌照制具 有很大特色，它界定外资银行类型，划分业务经营范围，对外资银行实行分 级管理。 通过对外资金融机构的信用评级，把外资银行分为三类: 完全执照 银行、 限 制执照银行、 离岸银行。 对于第一类， 允许其享有全面的国民 待遇: 第二类允许其经营本币业务，但要有严格的业务范围限制，如最低吸储额、 最低期限等: 最后一类银行禁止其从事本币业务。将所有在港银行分为持牌 照银行、有限制持牌照银行与接受存款公司。有关情况见下表所示。 香港银行的三级制情况 类别持牌银行 有限制持牌银行接受存款公司 注册资本1 . 5 亿港元1 亿港元 2 5 0 0 万港元 实收资本1 . 5亿港元1 亿港元 2 5 0 0 万港元 存款最低期 限及数量 无限制 任何期限 不少于5 0 万港元 不少于 3 个月 及 1 0 万港元 利率银行公会协议限制 无限制无限制 2 . 1 . 3 . 监管目标比较 不同的国家根据其经济政策的需要对外资银行管理的目 标不一样。在金 融市场发达的国家，如美国对外资银行的管理目 标， 主要是控制外资银行在 本国的信贷规模和信贷结构，把外资银行在本国的金融活动作为宏观控制的 一个重要部分纳入本国的货币体系之中。在金融市场不很发达的国家，如韩 国，对外资银行的管理目 标，一是保护本地区银行业的正常发展，二是为达 到引进外资的预期目的，对外资银行实行与本国银行有差别