（行政管理专业论文）完善我国行政听证制度的对策研究.pdf

摘要 行政听证制度是现代行政程序法的核心制度，是现代民主政治发 展的必然产物。我国于1 9 9 6 年在行政处罚法中第一次引入行政 听证制度，随后在价格法、立法法和行政许可法等法律法 规中得以具体规定，适用范围不断扩大，在保障行政相对人合法权益、 保证行政决策的科学性和民主性等方面发挥了重要的作用。但是，由 于行政听证制度引入我国的时间不长，与西方国家的行政听证制度相 比，我国行政听证制度还存在一些问题，如听证透明度不高、听证主 持人独立性不强、听证笔录的法律效力不明确和听证制度不完善等， 使得在实践中“听而不证”的现象时常出现，从而使行政听证流于形 式。因此，如何在借鉴西方国家经验的同时结合我国具体实际情况， 来使我国行政听证制度不断得以健全和完善，这对促进我国行政机关 依法行政、实现与我国现行法律体系的有机结合、为公众参与决策拓 宽渠道等都具有非常重大的意义。为此，我们应当加快建设行政听证 制度的步伐，进一步完善我国行政听证制度，使得这一制度在我国茁 壮成长，真正实现民主、公平和公正的价值目标。 本文主要由导论、正文和结论三大部分构成。 导论主要介绍的是问题的由来、国内外对此问题的研究现状和本 文所采用的研究方法。 正文分为四章。第一章的内容主要是介绍我国行政听证制度的内 涵、特征、基本原则和法理基础以及产生的社会背景和具体的立法及 其实践，还有现行法律法规中关于该制度的规定和对其所进行的价值 与功能分析。第二章讲述的内容主要是我国行政听证制度存在的问 题，即听证透明度与公开度不高、听证适用范围狭小、听证代表的代 表性与广泛性不足和听证主持人的资格、地位与职权规定不清楚等， 以及对其问题所进行的原因分析，即公民的法律主体意识和权利意识 薄弱、行政机关工作人员对行政听证制度的认知程度不够、落实行政 听证的具体制度建设不够完善以及重实体、轻程序的落后传统法制观 念浓厚等。第三章的内容是为完善我国行政听证制度所提出的路径选 择，即主要是从我国行政听证制度的运行环境、适用范围和增强行政 听证的透明度三个角度来展开分析，以期望能为我国行政听证程序法 的进一步完善做出贡献。第四章讲述的内容则是我国行政听证制度的 其他完善措施，即明确参加行政听证制度的主体的法律地位和范围、 健全行政听证的救济制度。 结论是对本文内容的概括总结，同时也对我国行政听证制度的发 展进行了展望。 关键词行政听证，行政听证制度，听证，路径选择 t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，t h en e c e s s a r yr e s u l to ft h e m o d e m d e m o c r a c y , i sc e n t r a ls y s t e mo fm o d e r n a d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r e l a w s i n c e a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yl a w e s t a b l i s h e da d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gi n19 9 6 ，i tw a sp r e s c r i b e di nd e t a i li n p n c el a w ，“l e g i s l a t i o n l a w ，e t c i ta p p l i e sm o l ea n d m o l ew i d e l ya n d p l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei n e n s u r i n gr i g h t s a n di n t e r e s t so ft h eo t h e rs i d eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e , r e a l i z i n g t h es c i e n t i f i c i t ya n dd e m o c r a t i z a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o n d e c i s i o n b u tan u m b e ro fd e f e c t sa n dd e f i c i e n c i e se x i s ty e ti no u r c o u n t r y sp r e s e n ta d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mc o m p a r e dt ow e s t e r n c o u n t r i e s ，s u c ha st h el a c ko ft r a n s p a r e n c y , t h en o n d e p e n d e n tl e g a ls t a t u s o f t h eh o s t ，t h ea m b i g u i t yo f r e c o r da n dt h ef a u l t i n e s so f t h es y s t e mi t s e l f , b e c a u s ei tw a sn o tal o n gt i m es i n c ei n t r o d u c e df r o mf o r e i g nc o u n t r i e s a n dh o wt ou s et h ew e s t e r nc o u n t r i e s e x p e r i e n c e sf o rr e f e r e n c ea n d i n t e g r a t eo u rp r a c t i c a l i t yi sv e r ys i g n i f i c a n t ，i no r d e rt od e v e l o pa n d p e r f e c to u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g t h eg r a d u a ld e v e l o p m e n t a n dp e r f e c t i o no fo u ra d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mw i l lp r o m o t et h e p r o g r e s so fa d m i n i s t e rt h ec o u n t r yt ol a w , r e a l i z et h es c i e n t i f i ci n t e g r a t i o n w i t ho u rc o u n t r y sa c t i v el a ws y s t e m ，a n db r o a d e nt h ec h a n n e lf o rt h e p u b l i ct op a r t i c i p a t e i nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s s ow es h o u l d a c c e l e r a t eb u i l d i n gt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，p e r f e c ti tf u r t h e r , m a k ei tt h r i v ei no u rc o u n t r y , a n dr e a l i z et h ev a l u eo b j e c t i v eo f d e m o c r a c ya n de q u a l i t y m y t h e s i sl a u n c h e sd e s c r i b i n gf r o mt h r e ea s p e c t s ，t h ei n t r o d u c t i o n , t h et e x t ，a n dt h ec o n c h s i o n t h ei n t r o d u c t i o nc o v e r st h eb a c k g r o u n d ，t h es t u d ys t a t u si n s i d ea n d o u t s i d e ，a n dt h es t u d ym e a n s t h et e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s c h a p t e ro n ei n t r o d u c e $ t h e l n c o n n o t a t i o n , t h ec b a r a c t e r i s t i c s , t h eb a s i cp r i n c i p l e s ，t h en o m o l o g i c a l f o u n d a t i o n , t h es o c i a lb a c k g r o u n d , t h el e g i s l a t i o na n dt h ep r a c t i c e i ta l s o i ? ：0 v e r 8t h ep r o v i s i o n sa b o u tt h es y s t e mi nt h ea c t i v el a w sa n dm l e s ，a n d t h ea n a l y s i so f t h es y s t e m sv a l u ea n df u n c t i o n c h a p t e rt w or e l a t en a r r a t e t h ep r o b l e m se x i s t e di no u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h es y s t e m l a c k st r a n s p a r e n c ya n dp u b l i c i t y t h er a n g eo fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi s n a r r o w t h ep a r t i c i p a t o ro fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g , t h eo t h e rs i d eo ft h e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n , i t sr e p r e s e n t a t i v e n e s s i sw o r t h c o n s i d e r i n g c o n s c i e n t i o u s l y t h er u l e so f t h e h o s t sl e g a ls t a t u s ，d u t ya n d a u t h o r i t ya r e a m b i g u o u s t h e nt h et h e s i sa n a l y z et h ep r o b l e m sa n dg i v e st h er e a s o n s ， s u c ha st h ew e a kc o n s c i o u s n e s so fc i v i ll a w sa n dr i g h t s ，t h ei n a d e q u a c y o ft h es p e c i f i cs y s t e mb u i l d i n gf o rc a r r y i n go u tt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ， a n dt h et r a d i t i o n a lu n e n l i g h t e n e di d e a so fm a k i n g l i g h to fp r o c e d u r e sa n d p a y i n gm o r ea t t e n t i o nt oe n t i t y c h a p t e rt h r e eb r i n gf o r w a r d ss e v e r a l w a y st op e r f e c to u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m i tl a u n c h e s a n a l y s i sf r o mt h r e ep o i n t so fv i e w , t h en m n i n gc o n d i t i o n s ，t h er a n g ei n p o i n ta n ds t r e n g t h e n i n gt h et r a n s p a r e n c yo ft h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g c h a p t e r f o u rg i v e st h eo t h e rm e a s u r e sf o rp e r f e c t i n go u rc o u n t r y s a d m i n i s t r a t i v eh e a t i n gs y s t e m ，s u c ha sc l e a r i n gu pt h el e g a ls t a t u so ft h e p a r t i c i p a t o r sa n dc o m p l e t i n gt h er e l a t e dr e l i e fs y s t e m t h ec o n c l u s i o ns u m su pt h ew h o l et h e s i sa n dl o o kf o r w a dt h e d e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m k e yw o r d sa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m ， h e a r i n g ，w a y so fc h o i c e i v 一、问题的提出 导论 行政听证制度，是行政程序法的一项核心制度，也是各个国家行政程序法所 共同拥有的一项制度。自从二十世纪初开始，随着行政权力的逐步扩张，导致行 政权力的滥用和侵犯公民合法权益的不断发生，为了有效规范行政权力的行使， 各个国家都纷纷制定行政程序法来制止行政权力行使的不规范现象，以此来保护 行政相对人的合法权益1 9 4 6 年美国制定了联邦行政程序法 ，规定了行政机 关所必须履行的听证义务以及行政相对人所具有的听证权力美国的听证制度在 世界上引起了很大的反响，随后，德国、西班牙等国家也都纷纷制定了听证制度。 改革开放以来，随着经济、政治和文化的加速发展，政府行政体制改革的深 入进行，行政法律体系的日趋完善，使得我国公民的法律主体意识和权利维护意 识也越来越强；为此，政府在面对行政权力的侵权行为时，就引入了听证程序来 进行处理。听证制度被引入我国的时问并不是很长，1 9 9 6 年3 月1 7 日我国制定 的行政处罚法第一次规定了行政听证程序，这标志着我国行政听证制度的建 立；接着1 9 9 7 年制定的价格法和2 0 0 0 年制定的立法法以及2 0 0 3 年通 过的行政许可法也都相应地规定了行政听证制度及其规则，尤其是在中共十 六大的报告中又第一次提出要广泛建立听证制度，使得行政听证制度在我国得以 深深地扎根。 行政听证制度是我国政治文明建设中的一项重要制度建设，它对于转变政府 职能、使行政决策科学化和民主化、提高行政效率、全面落实科学发展观和建设 社会主义和谐社会都具有非常重大的意义。 行政听证制度虽然在法律上已经进行了一系列的规定，但是由于不够健全和 完善。使得在实践中未能充分发挥其应有的作用。近几年听证会尤其是各类价格 听证会的不断举行，尽管在很大程度上都体现出了公正性和民主性，可是很快却 出现了听证会受到批评的现象，如听证会就是“听证秀”、“涨价会”等，使得听 证制度不能真正落到实处；这些现象说明我国的行政听证制度在理论上和实践上 还存在着一定的差距，在制度的配套建设过程中也存在着不完善的地方为此， 本文从分析行政听证制度的基本理论入手，以此来评价我国行政听证制度的现状 及其存在的问题，并且进一步分析其问题产生的原因，从而来探讨完善我国行政 听证制度的对策 二、研究现状 在西方国家，关于听证会的报道是非常多的，可关于行政昕证制度本身的专 门性的学术著作却很少，在这些著作中关于该制度的研究有以下两个显著的特 点： 第一，多以间接研究为主，一般是在一些具体政策问题的研究中涉及到听证 问题。如里查德伯特( r i c h a r db u r t ) 1 9 7 4 年出版了一本关于1 9 4 7 一1 9 7 1 年期间美国国会国防政策听证会方面的文献资料汇编性书籍，其中并没有任何学 术研究，主要是为美国国防政策的学术研究提供一些有价值的第一手资料。另外， 还有一些学者在社会保障、卫生保健决策和妇女就业闯题决策等方面的具体研究 中，也涉及到这些决策过程中的听证问题。o 第二，个别的专门研究侧重的则是昕证活动中的政治策略问题，而不侧重研 究听证程序本身。如车可卫( c h e c k o w a y ) 在1 9 8 1 年曾发表一篇学术论文，论述 有关听证当中的政治问题。特别值得一提的是简麦特( j e a n m a t e r ) 在1 9 8 4 年 出版的一本名为听证程序与战略：影响公共决策指南的半学术性书籍，书中 重点阐述了有关利益主体如何影响听证决策的艺术问题，同时还具体介绍了在听 证中遇到麻烦时的解决之道，以及还为当选或被任命的公共管理者介绍听证管理 方面的一些训练内容、责任事项和实际操作的原则与技巧等。 然而，行政听证制度在我国发展的时间虽然没有西方长，只有十几年，专门 的学术性著作也不多，但是在关于行政听证制度的研究方面也体现出了自己的特 点： 第一，从行政法学角度探讨行政处罚听证的研究较多，而价格听证和立法听 证以及司法听证方面的研究则相对较少，因为昕证制度最先受到我国行政法学界 。彭宗超、薛澜等听证制度透明决策与公共治理北京：清华大学出版社，2 0 0 4 年 第5 6 页 o 同上 2 的关注，最先在全国性的行政处罚法中得以规定，所以行政法学界对于听证问题 的研究较多；这方面的研究成果以学术论文为主，相关专著较少，如刘勉义、蒋 勇于1 9 9 7 年出版的行政听证程序研究与适用 、杨惠基于1 9 9 7 年出版的听 证程序理论与实务 和1 9 9 8 年出版的听证程序概论 、刘勉义于2 0 0 4 年出版 的 以及杨海 坤、黄学贤于2 0 0 0 年出版的中国行政程序法典化 等。另外，在立法听证方 面的专著也很少，如汪全胜的立法听证研究 第二，已有的学术成果大多偏重基本知识的介绍和一般性的纯理论探讨，缺 乏扎实的实证分析和崭新的理论研究基本知识的介绍在听证制度实施初期是非 常有必要的，它能起到普及听证知识和宣传听证等功效。但是如果仅停留在这个 层顽上，就不利于听证制度的长远发展和听证研究的深化。毒 三、研究方法 本文采用的研究方法主要有系统分析方法、历史分析方法、法规分析方法、 比较分析方法和资料分析方法等。 系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点是将我国行政听证制 度作为一个整体来进行研究，主要是研究该制度各个组成部分的相互影响和作 用，从而来寻求行政听证制度与我国政治体制有机结合的最佳途径。 历史分析方法，又称史学研究法，该方法主要是研究我国行政听证制度的产 生和发展历程，从而使得提出的完善对策能够符合我国的具体国情。 法规分析方法，主要是从法理、法律和法规的角度来研究如何完善我国的行 政听证制度。 比较分析方法，就是通过对行政听证制度在不同国家的发展情况来进行比 较，从而找出对发展我国行政听证制度有益的经验。 资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析方法，其研究方式主要是通过查 阅现有的法律法规条文、书刊、论文以及研究报告等，从而不断增加对我国行政 听证制度的了解。 。彭宗超、薛澜等听证制度透明决策与公共治理北京：清华大学出版社，2 0 0 4 年 第7 页 。同上 ， 第一章我国行政听证制度的法理基础与价值分析 第一节我国行政听证制度的法理基础 一、我国行政听证制度及其特征 ( 一) 听证制度和行政听证制度的概念 听证( h e a r i n g ) ，最初是被用于司法领域，意即在诉讼中应该同时听取利害 关系人不同意见的一种制度，因此也被称之为司法听证( j u d i c i a lh e a r i n g ) 制 度后来，听证制度运用的范围逐步扩大，先后应用于立法领域和行政领域，相 应地分别被称为立法昕证( l e g i s l a t i v eh e a r i n g ) 制度和行政听证 ( a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ) 制度。立法听证制度是指立法机关为制定合法、合 理和具有操作性的法律而听取来自各方面的不同意见，以此来为立法机关制定法 律草案提供参考的一种制度；而行政听证制度则是指行政机关做出影响行政相对 人权益前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证的权利，行政相对人有权就 事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、 民主的方式从而确保行政决定的合法性和妥当性，保障行政相对人平等有效地参 与行政决定的一种法律制度。o 虽然听证制度已经被各个国家广泛采用，但是由于各自政治、经济和文化传 统的不同，使得对听证制度和行政听证制度的定义就有所不同。为此，本文中涉 及行政听证和行政听证制度之处，笔者采用蔡萍琴所下的定义，并且认为行政听 证和行政听证制度是同义的。 根据不同的分类标准，可以对行政听证进行如下分类：第一，根据行政行为 通常被分为行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为，可以把行政听证分为 行政立法听证、行政执法听证和行政司法昕证。第二，根据是否以听证会的形式 进行，可以把行政听证分为正式听证和非正式听证，这是美国行政程序法所进行 的一种分类。我国1 9 9 6 年通过的行政处罚法所规定的行政听证程序就属于 正式昕证，而随后制定的价格法和立法法所规定的行政昕证程序则属于 。蔡萍琴行政听证制度存在的主要问题及其完善行政与法) ，2 0 0 3 年，第5 期：第 9 0 页 4 非正式听证，如座谈会和论证会等，形式灵活多样第三，根据听证进行的时间 可以把行政听证分为事前听证、事后听证和结合听证，这也是美国行政程序法的 一种分类。目前，在我国只存在事前听证，还不存在其他两种听证第四，根据 行政机关是否以行政相对人的申请来进行听证，可以把行政听证分为依职权听证 和依申请听证，如行政许可法 第4 6 条和第4 7 条就分别进行了明确的规定 行政听证制度是行政程序法的一项核心制度，其实质就是保障行政相对人所 具有的一系列权利，如行政处罚法中规定的得到通知的权利、申请回避的权 利、进行申辩和质证的权利等等，以此来防止行政权力的滥用，从而维护行政相 对人的合法权益。 ( 二) 我国行政听证制度的特征 1 我国行政听证制度具有“准司法”性我国行政处罚法 明确规定了 通知制度、公开制度、回避制度和制作笔录制度等，这些制度在具体的规定中都 明显她体现出了司法色彩，从而在一定程度上体现了司法程序在行政行为中的具 体运用，并实现了二者的有机结合。 2 我国行政听证制度具有法定性。在我国关于行政听证制度的规定都是来 源于法律的规定，即行政处罚法、价格法、立法法和行政许可法等， 有关行政听证的参加主体、适用范围、基本原则等内容也都是由这些法律明文加 以规定的，没有凌驾于法律规定之外的。 3 我国行政听证制度具有公正性。行政昕证制度的公正性主要体现在行政 机关和行政相对人在进行听证时都要在法律规定的范围内根据客观事实去解决 问题，决不能出现凌驾于法律之上或歪曲事实的情况。 4 我国行政听证制度具有一定的时效性。行政听证的进行必须在一定的时 间范围内，如果超过这个时间限制，就会使行政行为变得无效或者行政相对人失 去听证权利。 二、我国行政听证制度的法理基础 关于行政听证制度的法理基础，在西方已经有很长的历史了，一般认为英国 的“自然正义原则”是西方行政听证制度最早的法理基础，随后美国的“正当法 律程序”扩展了这一法理基础，而大陆法系国家的法治国理论和依法行政原理又 进一步巩固了这一法理基础，尤其是依法行政理论的提出，它对行政听证制度的 5 完善产生了很大的影响 行政听证制度对于我国而言，它是属于外来的一个新事物，为此，为建成具 有我国特色的行政听证制度，我们就必须一方面要吸收对我国有益的西方理论， 借鉴其成功的经验；而另一方面又要不断总结我国成功的行政工作经验，以此为 基础，在宪法和法律法规中去寻找发展和完善行政听证制度的根据 首先，介绍一下对我国发展行政听证制度有益的西方理论。英国的“自然正 义原则”包含自然法的理念，要求权力公正行使，在做出对他人不利的决定时要 听取他人的不同意见。该原则具有很大的灵活性，而且具体内容也随着时代的发 展而进行不断变化，但是在英国普通法上，它包含着两个根本的程序规则函：一 是任何人或团体在行使权力可使别人受到不利影响的时候必须听取对方的意见， 每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是任何人或团体不能作为自己案件的 法官。其中第一个程序规则直接就构成了行政听证制度的法理基础，它还要求行 政机关在听取对方意见时要基本包括三个方面的内容，即公民有在合理的时间以 前得到通知的权利、了解行政机关做出行政决定的论点和根据的权利以及为自己 辩护的权利。o 美国的“正当法律程序”原则起源于英国的普通法和1 2 1 5 年英国的自由 大宪章。该原则根据美国联邦最高法院的解释，适用于司法领域和行政领域， 在行政领域其具体含义是指行使行政权力要做到公正，当行政相对人合法权益受 到侵犯时，行政相对人有权要求举行听证，并且还具有得到通知和提出辩护的权 利。美国宪法所规定的“正当法律程序”原则包含两方面的内容。：一方面是实 质性的正当法律程序，它要求国会制定的法律要符合公平和正义；另一方面是程 序性的正当法律程序，它要求政府的“正式行动必须符合对个人的最低公正标准， 如得到充分通知的权利和作出裁决之前有意义的听证机会”。从这两方面的内容 可以看出，建立在“正当法律程序”原则之上的行政听证制度，其实质就是要通 过保障行政相对人程序上的权利，从而实现行政裁决达到公正和民主的目标 在欧洲大陆法系国家中，法治国理论和依法行政原理是在借鉴英美法系理论 的基础上发展而来的。由于大陆法系国家一般比较注重实体法上的构建，因而德 。王名扬英国行政法北京：中国政法大学出版社，1 9 8 7 年第1 5 2 页 。王名扬英国行政法北京：中国政法大学出版社，1 9 8 7 年第1 5 3 页 。( 美) 杰罗姆巴伦、托马斯迪恩斯美国宪法概论 ，刘瑞祥等译北京：中国社会 科学出版社，1 9 9 5 年第1 2 8 页 6 国最初的法治国理论只是形式意义上的，其依法行政原理认为：行政权发动时， 只要形式上依照法律即可；如果行政权的发动违反了法律，对行政相对人造成利 益损害，除了行政机关自身纠正以外，只要允许行政相对人提起行政诉讼即可达 到法治主义的目的因此，可以看出其依法行政的侧重点在于行政权的行使要接 受司法权的监督。但是，随着社会的不断发展，依法行政的侧重点开始逐渐转向 于行政权的运用要体现合理和公正，尤其是在二战以后，法治国理论和依法行政 原理都得到了很大程度的发展，认为公民在行政机关作出决定前享有申请听证的 权利；而法治国理论的最终目标是为了保障“人类尊严”，现代国家不能在行政 程序方面再把公民看作纯粹的由国家支配的客体，作为主权者的公民应有政治参 与和行政参与的权利，他们不能仅仅依靠事后的救济手段来弥补受到损害的权 利，而应在行政行为的过程中就表达自己的意愿和主张。其实这些认识的形成 一方面是时代发展的必然产物，而另一方面也是社会公共利益和公民维权意识发 展的必然产物，具有一定的历史必然性。 接下来分析一下我国行政听证制度的法理基础。在我国虽然没有“自然正义” 原则发展的历史，而且在宪法中也没有对“正当法律程序”原则加以规定；但是， 我国宪法的人民民主原则却为行政听证制度的发展奠定了法理基础，特别是 1 9 8 2 年宪法第2 条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理 国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这条规定充分体现出了人民 民主的性质；尤其是宪法第2 7 条第2 款规定：“一切国家机关和国家工作人员必 须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受 人民的监督，努力为人民服务。”其中“倾听人民的意见和建议”的规定体现了 听证制度的本质，即听取对方的意见，同时，它也反映了我国行政机关工作的本 质特点。 然而，从客观的角度来讲，我国在1 9 9 6 年行政处罚法颁布之前，在法 律法规中没有对行政听证制度进行单独规定，行政机关工作主要侧重于弄清客观 事实，以便作出正确决定。可是，换个角度来看，虽然行政听证制度是从外国引 进的，不是直接来源于宪法，但它是符合我国宪法精神本质的，也和我国传统文 。杨海坤关于行政听证制度若干问题的研讨 江苏社会科学 ，1 9 9 8 年，第1 期：第 7 6 页 。贾广伟我国行政听证制度的构建与完善： 硕士学位论文 武汉：华中师范大学2 0 0 4 年 7 化中关于听证制度的思想具有一致性，更是根据我国国情加以选择和发展的结 果因此，在一定程度上可以说，行政听证制度是我国宪法精神本质的具体体现， 并将在理论上和实践上丰富和完善我国的宪政制度，为我国政治文明的进一步发 展注入新的活力。 三、我国行政听证制度的基本原则 第一，公开原则。我国行政处罚法中第4 2 条明确规定：“除涉及国家机 密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。”意即除了这三项不公开之外， 其他的就应该采取公开的形式进行，因为它是行政听证制度本身所包含的应有之 义，只有这样，才能使行政听证程序得以顺利进行，才能使侵权的行政行为得以 有效遏制。 行政听证的目的就是为了听取行政相对人的不同意见，为此，就要遵循公开 的原则，使行政听证采取公开的形式进行，这就要求在举行行政听证会之前要向 社会公布举行的时间、地点以及参加听证会的要求等，在听证会进行之中还要及 时向行政相对人通知行政决定的性质、内容和法律依据，在听证会结束时也要及 时向社会公布最终的结果。行政听证只有做到公开化，才能够使行政决定更加公 正和民主，同时也能够对行政机关在行使权力时进行一定程度上的约束，并且还 能够增强公民的维权意识。 第二，公正原则。公正，实质上是指程序上的平等对待，它要求行政机关在 行使权力的过程中，同等地对待每一个行政相对人，以实现结果的公正。具体则 表现为：行政机关在做出影响行政相对人权益的决定或制定影响行政相对人权益 的行政法规、规章之前，有义务告知行政相对人理由和其有获得听证的权利，以 便行政相对人参与到行政程序中来，使行政相对人有权就事实和适用法律问题表 达意见、提供证据，而行政机关则有义务听取和接纳。o 第三，职能分离原则。根据我国行政法理论，职能分离原则是指在行政听证 过程中从事裁决行为的机构或工作人员，不能从事与听证行为和裁决行为不相容 的活动，以此来确保裁决公正和公平。职能分离原则来源于自然公正原则中的规 则之一，即“任何人或团体不能作为自己案件的法官”o ，它适用于司法领域和 。王洪波我国行政听证制度研究： 硕士学位论文】长春：吉林大学2 0 0 5 年 。王名扬英国行政法北京：中国政法大学出版社，1 9 8 7 年第1 5 2 页 b 行政领域但是，行政机关不同于专门进行裁决的司法机关，不可能完全使追诉 调查职能与听证裁决职能相分离，而只能要求在行政机关内部履行追诉调查职能 的工作人员不得参加主持听证和裁决的活动，这在我国行政处罚法) 和行政 许可法 中都进行了明确的规定 第四，案卷捧他性原则。根据我国行政法理论，案卷捧他性原则是指行政机 关在做出行政裁决时必须依据案卷中当事人所论证的事实，而不能超越于案卷之 外的事实，否则做出的裁决就是无效的 案卷捧他性原则的目的就是为了确保行政听证的公平性和公正性，以使行政 相对人的不同意见传达到行政枫关，使其对行政机关的裁决产生影响，以此来取 得对自身有利的结果如果行政机关在做出行政裁决时依据的是案卷之外的事 实，那么行政相对人所具有的听证权利就会失去意义，而且也会使整个听证活动 流于形式 目前，我国只有劳动行政处罚听证程序规定第1 6 条明确规定了案卷摔 他性原则，即“所有与认定案件主要事实有关的证据都必须在听证中出示，并通 过质证和辩论进行认定。劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚 的依据。”而在其他法律、法规中并没有明确规定此项原则。 需要指出的一点就是，案卷排他性原则还有利于司法机关对行政机关的监 督，因为行政决定的做出要基于案卷中所记录的事实，这样司法机关就可以根据 案卷中记录的事实进行审查，从而判断行政决定的有效程度。 第五，事先告知原则。事先告知原则，实质上可以说是公开原则的一种演化， 根据我国行政法理论，它主要是指行政机关在举行行政听证和做出行政决定之前 必须要向行政相对人告知听证的时间、地点、法律依据以及其他主要事项，如我 国行政处罚法第4 2 条明确作出了规定：“行政机关作出责令停产停业，吊 销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举 行听证的权利；行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、 地点”同时，各地和各个部门在具体执行听证活动的过程中还对法律没有加以 细化的内容根据实际情况而进行了一系列规定，如告知的方式是采取书面直接送 达还是邮寄告知或者委托送达等。 9 第二节我国行政听证制度的价值与功能分析 一、我国行政听证制度产生的社会背景及其实践 ( 一) 我国行政听证制度产生的社会背景 任何制度的形成都是有其产生的社会背景支撑的，我国行政听证制度的形成 也不例外，它于1 9 9 6 年我国行政处罚法中得以首次规定，也是有其产生的 深刻的社会背景的为此，笔者着重从以下几方面来进行分析： 首先，我国社会转型发展的现实需要。我国自从1 9 7 8 年实行改革开放政策 以来，就开始逐步进入社会转型发展阶段，在这转型发展的二十九年里，可以说， 我们取得了很多令世界刮目相看的惊人成绩，但是同时也出现了一些社会问题， 阻碍着我们发展的步伐。我国目前正处于全面社会转型期，正在经历产品经济转 向市场经济、农业经济转向工业经济、农村社会转向城镇社会、封闭社会转向开 放社会、同质单一社会转向异质多样社会、伦理社会转向法理社会等诸多变化过 程，同时还伴随着一系列机制和观念上的转变。西其中这些转型对我国社会发展 而言必然是有利的，但是也不能排除在特定的转型过程中给我国社会带来的冲 击，并且还会随之产生一些新问题和新现象，例如腐败问题已经成为我国最大的 社会污染。、贫富差距日益扩大、社会安全问题、社会伦理道德问题等，面对这 些问题，我们就要从社会转型这个大背景下去寻找解决的路径。社会转型通常需 要社会改革来推动，所以根本的解决办法就是继续推进我们正在进行的各项社会 改革事业，而在诸多社会改革事业中，政治体制改革总是居于非常核心和关键的 地位，因此，我们必须尽快加大政治体制改革的力度。 其次，我国政治体制改革的模式选择。o 党的十六大报告中明确指出，发展 社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标， 并突出强调，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家 。刘祖云社会转型：一种特定的社会发展过程) 华中师范大学学报( 哲学社会科学 版) ，1 9 9 7 年，第6 期；第3 2 3 7 页 。胡鞍钢中国最大的社会污染对中国2 0 世纪9 0 年代后半期腐败经济损失的初步估 计 胡鞍钢主编中国：挑战腐败 浙江；浙江人民出版社。2 0 0 1 年第3 4 6 4 页 9 彭宗超、薛澜等听证制度透明决策与公共治理北京：清华大学出版社，2 0 0 4 年 第1 7 页 o 彭宗超、薛澜等听证制度透明决策与公共治理 北京：清华大学出版社，2 0 0 4 年。 第2 0 页 1 0 作主和依法治国有机统一起来。在报告中指出了我国政治体制改革的大方向， 而对具体采取何种模式进行改革却没有做出规定，这就需要我们在实践中去摸索 和研究在政治体制改革中处于核心和关键地位的是公共决策体制改革，因为为 了解决社会转型发展问题而制定的政策不仅关乎我国未来的发展，而且也涉及到 广大人民的切身利益，如果决策和人民的意愿相违背，那么就会影响社会的稳定， 从而就会妨碍小康社会和和谐社会的建设同时也因为，在主要包括治理决策、 治理实施、治理评估与反馈等环节在内的公共治理流程当中，公共决策是首要的 环节，所以在我国整个政治体制改革之中，我们必须高度重视公共决策体制领域 像行政听证制度这样的创新性改革举措，。可以通过行政听证制度来寻找政治体 制改革的新的突破口。 再次，入世对我国行政机关管理方式的挑战。2 0 0 1 年1 1 月我国加入世界贸 易组织，这不但给我国社会的发展带来了机遇，而且也带来了一系列的挑战，其 中给我国行政机关所带来的挑战最大，就像龙永图所谈到的：“加入w t o 后，中 国将享受相应的权利和承担相应的义务，对于政府而言首先是要承担义务。世晃 贸易组织的大部分规则是规范政府行为的规则，因此，怎样改革政府的管理体制 和进一步转变职能，就成为加入1 | 盯o 后面临的新问题和最大的挑战。”。w t o 的规 则有很多，其中的透明规则对各国的影响很大，对我国更是如此，这势必就会要 求我国各级行政机关改变不合适宜的管理方式，从而实现政务公开和增加行政行 为的透明度。实现政务公开，最重要的还是要实现公共决策过程的公开，只有这 样，才能把各个阶层的利益要求传达到行政决策中枢那里，才会使制定出的行政 决策更易于贯彻和落实。 ( - - ) 我国现行法律中关于行政听证制度的规定 第一，在宪法中的规定。宪法为我国行政听证制度提供了法理基础， 其第2 条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理 经济和文化事业，管理社会事务。”第2 7 条第2 款规定：“一切国家机关和国家 工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和 。江泽民全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 在中国共产党第十六 次全国代表大会上的报告北京：人民出版社，2 0 0 2 年1 1 月8 日 。彭宗超、薛澜等听证制度透明决策与公共治理北京：清华大学出版社，2 0 0 4 年 第2 4 页 。龙永图谈中国加入世贸组织内涵，东方网m e a s t d a y c o m c n , 2 0 0 1 年1 1 月6 日 1 1 建议，接受人民的监督，努力为人民服务第3 3 条第2 款规定：“中华人民共 和国公民在法律面前一律平等。”其中“倾听人民的意见和建议”的规定虽然具 有原则性，没有具体细化，但是它却体现了行政听证制度的本质所在，为我国行 政听证制度的发展指明了方向，成为我国确立行政听证制度的宪法依据。 第二，在行政处罚法 中的规定行政处罚法 是我国首次在法律中确 立行政听证制度，在我国法制史上具有非常重大的意义，同时它也是对我国行政 听证制度规定的具体细化。规定行政听证程序和简易程序、一般程序一起构成我 国行政处罚决定程序，还不但阐述了听证程序的内涵，而且又明确界定了听证程 序的适用范围和基本条件、听证的告知制度和笔录制度等，如第4 2 条明确规定： “行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚之前， 应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织 听证。” 第三，在价格法中的规定。价格法是我国对行政听证制度在立法上 的一次拓展，它不仅明确了消费者在价格活动中的地位和参与定价的权利，而且 还要求政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格以及自然 垄断经营的商品价格时，不但要昕取经营者的意见，更要通过听证会制度听取消 费者的意见。价格听证会制度是一项强制性制度，列入听