（行政管理专业论文）长株潭经济一体化中的地方政府职能研究.pdf

、 、，t ：t 。， 厂 原创性及学位论文使用授权声明 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 导师签名：删 日期：1 年c 二月箩日 论文题目：长株潭经济一体化中的地方 政府职能研究 专业：行政管理 硕士生： 指导教师： 摘要 长株潭经济一体化经过2 7 年的发展，已经取得了很大的成绩，但从全国其 他区域经济加快发展的大背景看，长株潭经济一体化进程与社会期望差距较远。 原因很多，但笔者认为，根本原因在于长株潭地方政府职能在具体行使中存在很 多问题，不能满足长株潭区域经济的一体化发展。因此，找出这些问题、分析其 原因、再寻求对策，就是笔者思考的逻辑和论述的重点。笔者认为，主要的问题 是区域整体规划引领不力，三市地方规划各自为政：产业结构调整滞后，高新技 术产业推进不足；市场监管不到位，还没有建成统一、有序的区域市场；生态环 保治理乏力，缺乏区域协调与合作；统筹城乡协调发展的力度有待提高；公共服 务职能弱化，公共产品提供不足等。主要原因是地方政府治理理念有些落后；缺 乏促进或约束地方政府协调合作的制度安排；基于区域经济一体化的法律法规不 完善；缺少强有力的多层次的协调区域合作的组织管理机构等。针对这些问题及 其原因，作者认为，长株潭地方政府要以科学发展观为指导，创新政府治理理念； 修订与完善长株潭区域规划体系，加强其约束力、可执行力；要加快加强长株潭 产业结构调整、优化与升级；建立与完善区域协调合作规章制度，如官员政绩考 核制度、利益协调与补偿制度等；制定与完普基于区域经济一体化发展的法律法 规；组建并提升多层次的强有力的区域组织管理机构。通过这些措施，营造长株 潭地方政府相互协调、彼此合作、运转有效的行政生态环境，形成区域内政府的 合力，以推进长株潭区域经济的一体化的快速发展。 关键词：长株潭经济一体化地方政府职能职能行使 t i t l e ：as t u d yo nt h ef u n c t i o n so fl o c a lg o v e r n m e n t si n t h ep r e s so fc h a n g - z h u - t a ne c o n o m i ci n t e g r a t i o n m a j o r ：a d m i n i s t r a t i o n s u p e r v i s o r ： a b s t r a c t t h ep r o c e s so fe c o n o m i ci n t e g r a t i o ni nc h a n g z h u - - t a na r e ah a sm a d eg r e a t a c h i e v e m e n ta f t e r2 7y e a r so fd e v e l o p m e n t b u ta c c o r d i n gt o t h eb a c k g r o u n do ft h e p r o c e s so fu r b a na g g l o m e r a t i o ni nt h ew h o l ec o u n t r y ，t h ep r o c e s so fe c o n o m i c i n t e g r a t i o ni nc h a n g - z h u t a na r e as e e m st ob es l o w e ri fw ec o m p a r ei tw i t ho t h e r l o c a t i o n s t h e r ea r e m a n yr e a s o n st oc a u s et h i sp h e n o m e n o n , b u tit h i n kt h e f u n d a m e n t a lr e a s o ni st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n se x i s tm a n y p r o b l e m ss oa s n o tt om e e tt h en e e do ft h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i ci n t e g r a t i o n t h e r e f o r e ， t oi d e n t i f yt h e s ep r o b l e m s ，a n a l y z et h e i rc a u s e s ，a n dt h e ns e e kas o l u t i o n , t h a ti s ，i t h i n kt h el o g i ca n dd i s c o u r s ef o c u s ib e l i e v et h a tt h em a i np r o b l e mi st h eo v e r a l lp l a n n i n go ft h er e g i o nt ol e a dt h e w e a kc o n d i t i o n , f r a g m e n t a ll o c a lp l a n n i n go ft h et h r e ec i t i e s ，a n dd e l a y e da d j u s t m e n t o fi n d u s t r i a ls t r u c t u r e ，i n a d e q u a t ep r o m o t i n gh i g l l - t e c hi n d u s t r y , a n di m p e r f e c tm a r k e t r e g u l a t i o n t h eu n i f i e da n do r d e r l yr e g i o n a lm a r k e th a sn o tb e e nc o m p l e t e d e c o 。e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tw e a k n e s sf a i lt ob ei m p r o v e d ，l a c k i n go fr e g i o n a l c o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o n ；c o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dm r a li n t e n s i t y n e e d st ob ei m p r o v e d ；p u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n sw e a k e n i n ga n di n s u f f i c i e n tp r o v i s i o n o fp u b l i cg o o d sa n ds oo n t h em a j o rp a u s ei st h ec o n f l i c t sa m o n gt h er e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o n ，t h e a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n sa n dt h ed i v e r s i f i c a t i o ni nt h es u b j e c to fa d m i n i s t r a t i o n ；t h e l a c ko fl o c a lc o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o nb e t w e e nt h el o c a lg o v e m m e n t sa n di t s s u p p o r t i n gm e c h a n i s m ；t h eu n r e a s o n a b l ea n du n s c i e n t i f i c o f f i c i a l p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m ；t h es h o r t a g eo ft h el a w sa n dr e g u l a t i o n sb a s e do nt h ed e v e l o p m e n t o fc h a n g - z h u - t a nr e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o n ；t h el a c ko fas t r o n gr e g i o n a l c o o r d i n a t i o na n dc o o p e r a t i o np l a t f o r mo ft h ec h a n g - z h u - t a no r g a n i z a t i o n a l i n r e s p o n s e t ot h e s e p r o b l e m s a n dt h e i rc a u s e s ，t h ea u t h o rb e l i e v e s c h a n g - z h u - t a nl o c a lg o v e r n m e n t ss h o u l dt a k et h eg u i d a n c eo fs c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t , i n n o v a t i n g t h e g o v e m m e n t a li d e a , r e v i s e a n d i m p r o v e t h e c h a n g - z h u - t a nr e g i o n a lp l a n n i n gs y s t e m ，s t r e n g t h e n i n gt h e i rb i n d i n ga n de n f o r c e a b l e p o w e rt os p e e du pt h es t r e n g t h e n i n go fc h a n g z h u - t a ni n d u s t r i a ls t r u c r l r ea d j u s t m e n t , o p t i m i z a t i o na n du p g r a d i n g ；e s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fr e g i o n a lc o o r d i n a t i o n a n dc o o p e r a t i o nr u l e sa n dr e g u l a t i o n s ，s u c ha st h eo f f i c i a lp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l s y s t e m , i nt h ei n t e r e s to fa n dc o m p e n s a t i o ns y s t e m ；d e v e l o p m e n ta n di m p r o v e m e n to f r e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o nb a s e d0 1 1t h ed e v e l o p m e n to f l a w sa n dr e g u l a t i o n s ；s e t u pa n di m p r o v em u l t i l e v e lo fas t r o n gr e g i o n a lo r g a n i z a t i o na n dm a n a g e m e n t b o c l i e s o n l yw h e nt h el o c a lg o v e r n m e n to ft h ec h a n g - - z h u t a na r e ah a ss o l v e dt h e s e p r a c t i c a lp r o b l e m se x i s t i n gi n t h ef u n c t i o n a ls y s t e mp r e c i s e l y , c a nt h e yf o r mam u t u a l c o o r d i n a t i o na n d c o o p e r a t i o n , e f f e c t i v e l yo p e r a t i o n a d m i n i s t r a t i v e e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t ；o n l yw h e nt h e yd ot h e s e ，c a nt h e yp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h e c h a n g z h u - t a nr e g i o n se c o n o m i ci n t e g r a t i o na c t i v e l y k e y w o r d s ：c h a n g z h u t a na r e a l o c a lg o v e r n m e n t s e c o n o m i ci n t e g r a t i o n t h ef u n c t i o no f p e r f o r mf u n c t i o n 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第一章导论l 第一节课题研究背景与意义l 第二节基本概念的界定3 第三节相关文献综述4 第四节研究方法与论文框架8 第二章长株潭经济一体化及其对地方政府职能的要求l o 第一节长株潭经济一体化的基本情况”1 0 第二节长株潭经济一体化对地方政府职能的要求”17 第三节长株潭经济一体化中地方政府职能的构成2 l 第三章长株潭地方政府职能行使存在的问题及其原因2 6 第一节长株潭地方政府职能行使存在的问题2 6 第二节对长株潭地方政府职能行使问题的原因分析“3 5 第四章优化长株潭地方政府职能行使的对策4 1 第一节创新地方政府治理理念4 l 第二节强化规划引领、结构调整和公共服务4 3 第三节建立与完善区域一体的制度法规4 6 第四节提升区域协调管理机构5 0 第五章结论5 3 参考文献5 5 后记5 7 i v 第一章导论 第一节课题研究背景与意义 一、课题研究背景 2 0 世纪8 0 年代，东南沿海地区得改革风气之先、面海开放之利，经济得到 了高速发展。而地处中部腹地的湖南，经济发展缓步不前，省会长沙的综合经济 实力在全国排位于3 0 名之后。如何推进湖南的改革开放? 怎样加快湖南地区的 经济发展? 这种一快一慢的强烈对比，唤起了湖南一些有识之士的探索与思考。 湖南省社会科学研究院的研究员张萍提出“长株潭经济区 的构想，“将长沙、 株洲、湘潭三市整合，加强三市之间的经济分工协作和优势互补，提高城市群的 整体竞争力，带动全省经济的发展。 这就是今天“长株潭经济一体化 的开始。 张萍的提议得到湖南省委、省政府的重视与支持，经过多次调研与论证，长 株潭一体化进入了实践阶段。然而，因为当时人们的认识和观念的局限，一体化 方案在实践不到两年便中断了。直到1 9 9 7 年的长株潭一体化专题会议上，湖南 省委、省政府才作出了把长株潭城市群建成湖南经济发展的“增长极 圆这一重 大战略抉择。之后，2 0 0 0 年编制了交通、电力、金融、信息、环保5 个基础设 施网络规划；2 0 0 1 年编制了湘江生态经济带概念规划国际咨询；2 0 0 2 年编制 了湘江生态经济带开发建设总体规划；2 0 0 5 年完成了长株潭城市群区域规 划回；2 0 0 7 年1 2 月1 4 日，长株潭城市群获批“全国资源节约型和环境友好 型社会( 简称两型社会) 建设综合配套改革试验区。 张萍在湖南省政协四届六次会议提案1 9 8 2 年1 2 月 。增长极理论，最早由法国经济学家弗朗索瓦佩鲁克斯( p p r r o u x ) 在1 9 5 0 年提出该理论从物理学的“磁 极”概念引伸而来主要观点是。区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动，应把少数 区位条件好的地区和少数条件好的产业培育成经济增长极通过增长极的极化和扩散效应，影响和带动周 边地区和其它产业发展 o 长沙晚报a 4 版，长株潭经济一体化大事记。2 0 0 6 年6 月2 6 日，星辰在线 田国家发展改革委员会发改经体 2 0 0 7 3 4 2 8 号2 0 0 7 年1 2 月1 4 日 平台得到提升，对湖南经济发展“增长极 的带动作用也逐步显现。长株潭 经济一体化在长株潭地方政府的强力主导下，经过2 7 年的发展，已经取得了一 些的成绩，但把长株潭区域经济的发展与全国其他区域经济的快速发展进行比 较，其一体化进程一再受阻，发展相对落后，与社会期望差距还较远。原因何在? 笔者认为，长株潭经济一体化实质是长沙、株洲、湘潭三地区域经济的合作 发展，其发展进程一再受阻，表象上受制于行政区划分割、受制于“行政区经济” 的阻滞，但根本原因是长株潭地方政府职能在具体履行中还存在一些问题，如三 地规划职能各自为战、产业结构调整不力、公共服务职能弱化等等。这些都是长 株潭地方政府职能不适应长株潭区域经济一体化发展的具体表现。因此，本课题 的任务就是研究在长株潭经济一体化进程中地方政府职能行使中存在的这些问 题，分析其原因，并针对这些问题和原因提出相应的对策，从而形成长株潭地方 政府间的合力，以促进长株潭区域经济的一体化发展。 二、课题研究意义 长沙、株洲、湘潭是湖南国民经济和社会发展的中心和重心，三市经济的一 体化发展是湖南区域经济发展的自发要求，对湖南经济的发展，乃至中部经济的 崛起都有重大的影响。但长株潭区域经济在2 7 年的一体化进程中，发展相对滞 后，没有达到预期的效果。原因是什么? 许多专家学者或从市场的角度、或从产 业的角度、或从规章制度的角度、或从机制体制建立健全的角度展开研究，进而 提出促进长株潭经济一体化的建议。 笔者在吸收他人研究成果的基础上，结合长株潭经济一体化的具体实践，专 注研究长株潭地方政府职能行使存在的问题。笔者认为，在当前长株潭区域经济 的一体化发展进程中，地方政府职能存在的问题，不是因为具体职能设计不合理， 而是源于具体职能在实际运行中治理理念落后、缺乏规范政府职能行为协调与合 作的机制体制、没有一个强有力的组织管理机构对政府职能行为进行有效的协调 与监管等原因，从而导致地方政府间缺乏协调与合作，难以形成合力，不能有效 促进长株潭区域经济的一体化发展。 本课题的选择源于笔者一直以来对长株潭经济一体化进程的热切关注，也希 2 望自己 能够为 的和意 第二节基本概念的界定 一、长株潭经济一体化 长株潭经济一体化，就是打破长株潭三市的行政区域界限以及相互分割、各 自为政、自成体系的局面，在全国、全省总体规划指导下，把长株潭三市的区位、 资源市场、产业等诸多优势，按内在经济联系实行高度的联合和广泛的协作，统 一规划，统一开发，统一布局，统一运作，优势互补，协调发展【l 】，使三市经济 形成分工明确、各有特色而又相互依存、相互配套、相互协作、共同发展的有机 整体，以其不断增强的综合经济实力辐射并带动全省经济快速健康发展。【2 】 二、地方政府 地方政府是现代政府体系的重要组成部分，是相对于中央政府而言的称谓， 是一个国家政治稳定和经济发展的基本组织保障，是中央政府的区域性派生组 织，是由中央政府依法设置的，治理国家一部分地域或部分地区某些事务的政府。 长株潭地方政府包括湖南省政府、长株潭三个地级市政府、三市下辖的2 3 个县( 市、区) 级政府和4 0 6 个乡镇( 街道) 基层政府。但特别要注明的是，在 本文语境下的长株潭地方政府，是指省、市两级地方政府。 三、政府职能 政府职能是指政府在一定时期内根据社会发展和需要担负的职责和功能，主 要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。政府职能从宏观上可以划分 为政治职能、经济职能、教育文化职能和社会服务职能。改革开放以来，我国政 府将其职能逐步归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。 四、地方政府职能 地方政府职能是国家职能的延伸，是地方政府在其行政区划内实施经济调 节、市场监管、社会管理和公共服务过程中所承担的职责和功能。地方政府面向 公民，主要提供终端的公共产品，所以其职能主要是处理公共事务、提供公共产 品与服务。 在长株潭经济一体化的语境下，本文所指地方政府职能，是指长株潭省、市 两级地方政府在区域经济一体化发展进程中所承担的职责和发挥的作用。 第三节相关文献综述 在经济全球化的背景下，我国经济的市场化进程不断加快。区域经济一体化 乃大势所趋、潮流所向，区域经济合作的范围、领域和规模不断扩大。围绕区域 经济一体化中地方政府的角色、地方政府之间的关系、地方政府的职能等方面的 研究逐渐增多，且不断深化和细化，归纳起来，主要有以下几个方面。 一、对区域经济一体化中地方政府的角色研究 谢德保( 2 0 0 5 ) 认为，在区域经济协调发展过程中，市场调节固然是重要的， 应该起着主要的调节作用，但政府的干预也是必不可少的，是加速落后地区发展 的强有力手段。 张河山( 2 0 0 5 ) 认为，我国还是一个政府主导型的发展中国家，区域经济的 一体化发展还离不开政府的主导作用，需要通过政府进行市场化的制度创新和沟 通协调。但政府必须在有所为和有所不为的之间，自己定位圆。 马波、王双( 2 0 0 5 ) 认为，在区域经济一体化发展的进程中，地方政府只是 中谢德保论政府在区域经济协调发展中的作用北方经贸，2 0 0 5 。5 。张河山政府管理在区域经济一体化中的作用学习与实践，2 0 0 5 。7 4 引导者、推动者，不能直接参与经济活动。 许欢科( 2 0 0 6 ) 认为市场是推动区域经济一体化发展的主要力量，当前中国 区域经济的发展只能寄希望于市场经济的发展与完善o 。 这些观点围绕政府在当前区域经济合作中所扮演的角色展开讨论，是积极干 预还是低度参与，看法不一。但他们的研究，无疑对当前长株潭区域经济一体化 发展中的长株潭地方政府有重要的启示意义。地方政府在区域经济合作中扮演什 么角色、怎样参与到区域经济建设中去，等等，都值得借鉴与参考。 二、对区域经济合作中地方政府关系和职能的研究 陈剩勇、马斌( 2 0 0 4 ) 从分析我国区域经济一体化实现的体制性障碍入手， 探讨了现阶段我国区域经济一体化的途径选择问题，认为区域政府合作是现有体 制下实现区域经济一体化的理性选择 。 杨爱平、陈瑞莲( 2 0 0 4 ) 则通过对政府治理形态嬗变的比较分析，强化了“区 域公共管理 ，使之成为“复杂性社会 下区域公共问题治理的基本框架，并与 传统的行政区行政模式成为行政区域内外社会公共问题治理的“双元”形态。 王健、鲍静、刘小康、王佃利等( 2 0 0 4 ) 提出了“复合行政 的理念。他们 认为，解决当代中国行政区划与区域经济一体化冲突的根本出路，并不在于行政 区划调整，而是要加快政府职能转变，并通过地方政府职能的转变来构建地方政 府间的合作机制 。殷坤( 2 0 0 4 ) 认为，“复合行政 通过创新地方政府之间的良 性合作机制，将极大地促进地方政府间和谐关系的构建 。 汪伟全( 2 0 0 6 ) 则强调“府际管理 ( i n t e r g o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n t ，i g m ) 理论对中国政府间关系的管理变革有积极借鉴的意义o 。 王宝明、詹丽靖( 2 0 0 6 ) 认为区域合作取得成功的关键是协调和兼顾好各方 马波，王双论区域经济一体化过程中地方政府的角色定位经济纵横，2 0 0 5 ，7 o 许欢科论地方政府在区域经济一体化中的作用发展论坛，2 0 0 6 。8 o 陈剩勇、马斌区域问政府合作：区域经济一体化的路径选择政治学研究2 0 0 4 。l o 杨爱平、陈瑞莲从“行政区行政”到“区域公共行政”政府治理形态嬗变的一种比较分析江西 社会科学，2 0 0 4 ( 1 1 ) ：2 3 - 2 4 o 王键、鲍静“复合行政”提出解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路中国行政管 理，2 0 0 4 ( 3 ) ：4 4 - 4 8 雪殷坤复合行政促进长三角区域经济一体化的新思路长三角发展论坛，2 0 0 4 ( 1 1 ) i1 4 - 1 5 西汪伟全论府际管理；兴起及其内容行政学研究。2 0 0 6 ( 9 ) 。6 3 - 6 4 协调各方利 政府应对压 促进区域协 法律约束机 只是合作的 途径或方法不同，合作的领域、范围或程度稍有差异。有的通过创新体制，建立 合作机制；有的注重区域公共问题的合作治理；有的通过构建一种新型的非层级 节制的网络行政治理模式等。他们的这些见解与理念，为长株潭地方政府间怎样 协调与合作提供了参考与借鉴。 通过上述文献也可以看到，他们在强调区域政府合作的同时，也很关注政府 职能，关注政府职能转变对政府合作机制构建的重要性。他们的不足之处在于只 是笼统强调转变政府职能，并没有进一步明确界定与分析区域经济合作中的政府 职能及其行使中存在的问题。 三、对长株潭经济一体化中地方政府关系和职能的研究 谢守红、宁越敏( 2 0 0 5 ) 认为，成立长株潭都市区是长株潭一体化的必由之 路。他们文中的长株潭都市区协调委员会是各地方政府自愿成立的区域协调组 织，其范围仅包括长沙市区、长沙县、望城县、浏阳市、湘潭市区和株洲市区回。 李琼、李翠军( 2 0 0 6 ) 借鉴温哥华、多伦多等实施一体化模式的经验，提出 将长、株、潭合三为一，实现行政一体化。具体分两步走，第一阶段就是当前， 在现有地方政府之上构建区域联合政府；第二阶段，在基本实现经济一体化后改 革行政管理体制，实现行政一体化，组建长株潭新政府 。 o 王宝明，詹丽靖我国区域经济合作中地方政府问关系协调方式评价中共云南省委党校学报，2 0 0 6 ，7 o 刘福坦、谢茂林区域竞争及其对地方政府职能行为的影响江西社会科学，2 0 0 5 ，5 张莉华区域协调发展与地方政府职能转变中共南京市委党校党报，2 0 0 8 ，2 o 谢守红、宁越敏都市区：长株潭一体化的必由之路经济地理，2 0 0 5 。6 李琼、李翠军长株潭城市群现在管理模式研究益阳城市学院学报，2 0 0 6 ，4 6 贺曲夫、史卫东、胡德( 2 0 0 6 ) 针对长株潭在“行政区经济 运行下区域经 济发展所暴露出来的问题，提出用行政区划手段和非行政区划手段来进行协调。 所谓行政区划手段，即行政区划的调整，分两步走，现阶段作局部调整，条件成 熟后再进行区划大调整，实现三市合并。非行政区划手段，包括三个方面：区域 规划手段；建立规范的、长效的、各层次的区域协调机制；转变政府职能，完善 以g d p 为中心的干部考核指标体系。 傅永超、徐晓林( 2 0 0 6 ) 将长株潭一体化进程阻滞不前的根本原因归结为长 株潭三市政府落后的合作模式，是三市政府缺乏利益依赖和协调机制。他们运用 府际管理和复合行政理论，提出：在增强湖南省长株潭一体化协调领导小组类似 大都市区联合政府功能的基础上，建立三市网状政府合作模式。认为这是解决长 株潭一体化进程阻滞不前问题的根本出路。 彭忠益、边宁、张存良( 2 0 0 6 ) 从创新地方政府治理理念的角度考察，认为 长株潭一体化进程相对落后的重要原因，就是现有地方政府职能无法适用长株潭 静 区域经济一体化快速发展的需要。因此，出路在于转变长株潭地方政府职能，而 转变地方政府职能，首先要实现地方政府治理理念的转变，具体说来，就是从区 划行政向区域行政转变，从单边调控向多边调控转变，从以我为主向整体考虑转 变，从行政主导向有限政府转变 。 以上专家的研究，针对长株潭经济一体化的具体实践而展开，不同程度地强 “ 调了长株潭地方政府间的协调与合作，并提出建立相应的区域组织机构，如长株 潭大都市区、联合政府、长株潭一体化协调领导小组等以保障地方政府间的协调 与合作。同时，他们也强调转变地方政府职能以适应区域经济的一体化发展。 总的说来，这些研究者的主张和见解，建立在对长株潭区域经济发展的具体 实际和具体分析之上，有其合理性和开创性，值得作者学习与借鉴。但他们的研 究重心都不是长株潭区域经济一体化中的地方政府职能，因而在他们的研究中， 虽然有所涉及，但没有展开具体的深入的研究。贺曲夫等专家学者提出的“非行 政区划手段 的三个方面，相对具体地涉及到地方政府的职能，但也没有深入 ，还是停留在观念层面；彭忠益等人具体论述了地方政府治理理念的创新与转变， o 贺曲夫、史卫东等长株潭一体化中行政区划手段和非行政区划手段研究中国人口资源与环境。2 0 0 6 ( 1 ) 。傅永超、徐晓林长株潭一体化政府合作模式研究：基于府际管理和复合行政理论软科学 ，2 0 0 6 ( 6 ) t 6 9 - 7 2 口彭忠益、边宁、张存良论长株潭一体化中地方政府职能“四大转变”科技信息，2 0 0 6 ( 5 ) t2 3 1 - 2 3 2 7 立论鲜明新颖，有其可取之处，值得学习借鉴。他们认为，转变地方政府职能， 首先要实现地方政府治理理念的转变。对此，笔者非常赞同，并引入本文中，但 也正如他们自己在文中所指出的，他们的思考研究，集中在地方政府治理理念的 创新与转变上。理念是行动的先导，但不是具体的行动本身，所以，他们的论述 有待于进一步对地方政府的具体职能作行为层面上的挖掘与开拓。 第四节研究方法与论文框架 一、研究方法 l 、文献评估法 根据研究内容和思路收集与本课题研究相关的文献，包括论文、著作、报告 和统计公报等信息载体，按照研究思路和内容结构进行文献评估，汲取对课题有 价值的数据、观点等信息并对其进行整合和深加工，为课题的顺利进行提供有价 值的观点。将主要评估以下主题的文献：长株潭经济一体化的成就与问题的相关 研究，在区域经济合作中地方政府充当的角色、对区域经济合作中地方政府关系 及其职能的研究、对长株潭经济一体化中地方政府间关系和职能的研究等。 2 、比较研究法：文章在具体论述中，采用了横向比较分析方法。把长沙与广州、 武汉进行对比，得出长沙作为长株潭区域首位城市的不足；把长株潭城市群与武 汉城市圈、中原城市群进行横向的比较，可以更直观地看到长株潭与其它城市群 的发展差距。 3 、历史研究法：文章在具体论述中，结合了长株潭经济一体化的发展和演变的历 程，梳理其得失，总结其经验和教训。本论题的提出就源于这种对长株潭一体化 历程的梳理与思考。 4 、个案研究法：文章对地方政府职能问题的研究，结合了长株潭经济一体化这 一具体个案的实践进程，因而相对明确和实在。案例研究的主要优势和功能是描 述和解释现实，由于区域经济合作中的地方政府职能的界定及其履行深深地植于 复杂而丰富的制度约束和现实环境之中，因此，从具体的案例入手具体理解区域 3 经济合作的实际情景有助于我们在抽象和一般的地方政府职能理论的指引下界 定地方政府的职能，并根据区域经济合作的实际制定地方政府履行职能的战略重 点。 二、论文框架 本文共五章。 第一章为导论，主要介绍了论题研究背景与意义。对文中一些基本概念作了 界定，简单介绍了国内相关研究文献和本文的研究方法。 第二章首先简单介绍了长株潭经济一体化的基本情况；接着阐述长株潭经济 一体化对地方政府职能提出的要求；最后论述长株潭经济一体化中地方政府职能 的构成。 第三章具体分析长株潭地方政府职能履行中存在的一些问题，并进一步从政 府治理理念落后、机制体制缺失、组织机构监管不力等方面探讨了导致这些问题 的深层次原因。 第四章针对长株潭地方政府职能履行中存在的问题及其原因提出优化地方 政府职能的策略。主要从治理理念创新、制度健全、区域协调机构建立与提升等 角度提出了对策。 第五章结论，总结本文结论性的主要观点，分析文章论述的不足和需要进一 步探讨的地方。 9 第二章长株潭经济 帚一早仄怵潭强济 一体化及其对地方政府职能的新要求 第一节长株潭经济一体化的基本情况 一、长株潭地理位置和经济情况 ( 一) 长株潭地理位置 长沙、株洲、湘潭，一个为湖南省会、国家首批历史文化名城之一：一个是 湖南，乃至中部的工业重镇；一个是领袖故乡、伟人故里。三座城市，呈“品 字形布局于湘江两岸，现在城区两两相距约1 0 , - - , 2 0 公里。 三市地域两两相邻，联成一体，位处湖南中部偏东，据华中腹地，扼南北要 图2 - 1 - 长株潭区位图来源：湖南省人民政府门户网 冲，东屏罗霄，西障雪峰，南峙衡岳，北托洞庭，有“荆豫唇齿，黔粤咽喉一之 1 0 称，地理位置十分重要，具有不可多得的区位优势。交通四通八达，中国南北交 通大动脉京广铁路、京珠高速公路贯穿全境，水运经洞庭可通江达海，空运可达 全国5 0 多个城市和地区。 ( 二) 经济情况 长株潭三市地域相连经济相融、文化相近、人缘相亲，是湖南经济最发达、 科技实力最强的核心区域。2 0 0 8 年，长株潭三市g d p 达4 5 6 5 3 1 亿元，占全省 经济总量约4 0 9 ；城镇化率5 5 0 4 ，比全省平均水平高1 2 8 9 个百分点，长株 潭地区城镇以上固定资产投资和社会消费品零售总额分别占全省的4 6 4 和 4 2 8 铲。至2 0 0 8 年末长株潭三市人口1 3 3 3 7 5 万，占全省人口的1 9 4 8 ；国土 面积2 8 0 8 8 平方公里，占全省面积的1 3 3 。科教和智力资源丰富，聚集了全省 9 0 以上的科研人员和8 0 以上的科技成果；有6 0 多所高等院校，两院院士达4 5 人，有1 0 个国家级重点实验室、5 个国家级工程技术研究中心、4 9 个博士后流 动工作站。 。 表2 1 ：2 0 0 8 年长株地区生产总值及增速之比较 城市地区生产总值全部工业增加值规模工业增加值 绝对值速度( )绝对值速度( )绝对值速度( ) 全省 1 11 5 6 6 41 2 84 2 8 0 1 61 63 5 7 0 8 51 8 4 长株潭 4 5 6 5 3 11 4 52 0 4 9 0 31 8 51 5 6 2 9 92 1 长沙 3 0 0 0 9 81 5 1 1 3 1 1 2 7 1 9 29 2 8 92 2 6 株洲 9 0 9 5 7 1 3 4 4 3 9 6 5 1 6 73 4 4 7 71 8 2 湘潭 6 5 4 7 6 1 3 8 2 9 8 111 8 4 2 8 9 3 l1 9 9 注：根据( 2 0 0 8 年湖南统计年鉴整理 长株潭经济一体化的内容 长株潭区域经济的一体化发展，具体来说，就是要通过区域布局、基础设施、 产业发展、城乡建设、市场体系、社会发展六个方面的一体化发展来促进三市经 济的大融合，带动湖南经济的大发展。 ( 一) 区域布局一体化 o2 0 0 8 湖南省年国民经济和社会发展统计公报 这是区域统筹协调的本质要求。以长株潭城市群区域规划为指导，着力 于三市城镇体系布局调整和发展领导，形成以京广铁路、京珠高速为南北主轴， 以3 1 9 国道、3 2 0 国道和上瑞高速公路为东西次轴、以湘乡一韶山公路和1 0 6 国 道为南北辅轴的城镇“冉 字形结构( 图2 - 2 ) ，在核心区构建基础设施、网络 发达、各类空间协调、生态循环良好、网络型城市密集区域。 图2 2 ：长株潭空间结构规划图 来源：湖南省人民政府门户网 ( 二) 基础设施一体化 推进基础设施共建、共享，是统筹区域发展的内在要求。通过完善基础设施， 增强城市功能，形成交通、电力、金融、信息、环保大网络，构筑三市经济发展 的基础平台。按照适度超前、合理布局、共建共享的原则，全力打造内外畅通、 快速便捷的交通运输体系，建设强大、安全、可靠的能源供应体系，构筑公共信 息网络平台，加大生态环境保护力度，构建区域金融中心，实现“交通同网、人 才同用、信息同享、生态同建、环境同治 。 ( 三) 产业发展一体化 就是要超越三市按行政区划独自规划、发展产业的旧格局，统一规划产业布 局、统一产业政策、统一整合资源，突出产品特色，深化分工，优化结构，构建 优势产业群体，形成三市合理分工，优势互补的区域产业发展新格局，不断提高 区域竞争力。按照“总体规划引领、产业创新主导、机制创新支撑 的逻辑，以 注释：2 0 0 6 年底，湖南省调整了“五同规划”的部分内容将电力同网改为能源同体，金融同城改为生态 同建 人为本，充分发挥地方特色和比较优势，坚持科技创新、产业创新与制度创新相 结合，将产业一体化引导到主要依靠科技进步和人力资源素质的提高上，从而实 现产业结构的合理布局。 按照“横向产业发展、纵向形成链条、打造整体优势 的模式，建立优势地 区牵头，跨市分工协作的发展机制。统筹园区和产业集群布局，集中打造一中心 区域性现代服务中心，两基地中部先进制造业基地和现代化农业示范基 地，三条经济带湘江生态经济带、湘江两岸高新技术产业带、湘江东岸先进 制造业产业带，既所谓“一心两基三带 。 ( 四) 城乡建设一体化 长株潭经济一体化不仅仅是长沙、株洲、湘潭三座城市经济的一体化，也不 仅仅是三市城镇经济的一体化，而且还是城市与乡村经济的一体化协调发展。实 现城乡统筹、以城带乡、共同发展。使三市城市基础设施向核心区小城镇、新农 村延伸，探索突破城乡分割的体制阻碍，建立覆盖城乡的新型社会救助体系，完 善城乡就业体制，统筹城乡社会事业发展。长株潭经济一体化，是长株潭地区城 乡经济的大融合。 ( 五) 市场体系一体化 就是通过消除市场壁垒，统一市场规则，健全市场体系，促进商品流通，优 化生产要素配置，构筑三市经济发展的市场环境。 要努力发展市场在推动三市一体化发展中的基础性作用，推进商品市场和要 素市场在布局、交易平台、服务规划、市场资源等方面的统一，实现三市交易同 城化。建设资源丰富、信息畅通、运作规范、统一开放、流动有序的市场体系， 为长株潭经济一体化提供强有力的支撑。 ( 六) 社会发展一体化 经济一体化发展，对社会事业提出了相应的一体化发展要求，要着力推进三 市教科文体卫资源共享，探索建立一体化社保机制和公共服务机制。加强先进文 化建设，大力营造鼓励、支持、保护、创造的社会氛围，构筑繁荣、和谐的长株 潭新型城市群。 三、长株潭经济一体化取得的成绩及其面临的问题 ( 一) 长株潭经济一体化取得的成绩 自从1 9 9 7 年湖南省委省政府作出把长株潭城市群建成湖南经济发展“增长 极 的战略抉择之后，按照“总体规划引导，基础设施先行，重大项目跟进 的 总体思路，长株潭区域经济一体化发展的步伐明显加快，取得了一些成绩。 1 、区域规划体系基本形成，“五同规划”已初见规模 按照湖南省委省政府1 9 9 8 年“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、 环境同治 的要求，基础设施一体化5 个网络规划于2 0 0 0 年编制完成。 2 0 0 5 年3 月1 4 日，长株潭城市群区域规划正式通过湖南省委、省政府 专家评审组的验收。至此，长株潭地区的区域规划体系已基本形成。 现在，金融同城、电力同网、信息同享已经实现；利益牵涉最为复杂的是“环 境同治”，目前已被摆在了最优先的位置。 2 、长株潭在湖南经济发展中的战略增长极作用初步凸现 图2 - 3 ：长株潭带动湖南经济示意图来源：湖南省人民政府门户网 长株潭地区在湖南省国民经济发展中的地位不断上升，对全省经济的龙头带 动作用也一年比一年增强( 表2 2 ) 。以2 0 0 8 年为例，长株潭地区实现g d p 4 5 6 5 3 1 亿元，以不足全省1 7 的面积