（工商管理专业论文）非经营性政府投资项目代建制管理模式研究——以南宁市为例.pdf

广西大掌工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 非经营性政府投资项目代建制 管理模式研究 以南宁市为例 摘要 代建制作为一种新的项目管理模式，目前在全国各地都在进行广泛的尝试，但代建 制模式在全国都没有统一的体制，对代建制的认识仍存在一些分歧，代建制实施过程中 面临一系列的问题。本文以狭义代建制( 即对政府投资非经营性项目通过招标方式，选 择社会化专业的项目管理公司负责组织实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验 收后移交给使用单位) 为研究对象，通过研究非经营性政府投资项目代建制管理模式的 理论和实践，并以南宁市为例，论述代建制模式下非经营性政府投资项目管理上存在的 问题，通过论述政府、代建单位和使用单位的关系，提出代建单位选择机制、代建单位 合同管理机制和代建工作的奖罚制度来构建代建制模式下的政府投资项目管理模型，从 而提出代建制管理模式的合理体制和运用方式。作者作为地方政府投资综合管理部门的 工作人员，对政府投资项目管理中存在的问题和改革的必要性有较深体会，希望通过实 证研究和探索，提出实现政府投资项目的有效管理方法，对代建制的应用提供一些有用 的参考。 关键词：政府投资项目；代建制；研究 广西大学工商管理硕士掌竺竺查竺竺竺竺坠皇苎竺墨! 垒苎型竺兰竺查! 生 _ - - - _ l _ _ _ _ - l _ _ - 一一。 r e s e a r c ho na g e n tc o n s t r u c t io ns y s t e mo fn o n - p r o fit g o v e r n m e n tin v e s t e dp r o j e c t s b a s e do nt h ep r a c tic oo fn a n n in g a b s t r a c t a sai l e wm o d e l o fp r o j e c tm a n a g e m e n t ，a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mh a sb e e n e x t e n s i v e l vc 枷e do u to nat r i a lb a s i si nm a n yc i t i e si nc h i n a h o w e v e r , t h e r eh a s n tb e e n a n yu n i f i e ds y s t e mf o rt h i sn e w m o d e ls of a ra n dt h ed i f f e r e n tu n d e r s t a n d i n g so fi th a v eg i v e n r i s et os o m ep r o b l e m si np r a c t i c e t h i st h e s i sf o c u s e so na g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e mm i t s n a r r d ws e n s e t h a ti s ，i nt h ec o n s t r u c t i o no fan o n - p r o f i tg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t ，a n o n g o v e r n l t l e n t a lp r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n y i sc h o s e nt h r o u g hp u b l i cb i d d i n gf o rp r o j e c t m a n a g e m e n ta n di tw i l lb er e s p o n s i b l ef o rt h ec o n t r o l o fi n v e s t m e n t ，q u a l i t ya n dc o n s t r u c t i o n t i m eo ft h ep r o j e c tu n t i li ti sc o m p l e t e da n dt r a n s f e r r e dt ot h eg o v e r n m e n ta f t e rc h e c k i n g b a l s e do nm eb a s i ct h e o r i e sa n dp r a c t i c e sc o n c e r n i n g t h em a n a g e m e n to fn o n - p r o m g o v e n 蛐e n ti n v e s t e dp r o j e c t sa n dw i t hn a n n i n gc i t ya sa ne x a m p l e ，t h ea u t h o rs t u d i e st h e p r o b l e m sw i t ht h em a n a g e m e n to fn o n - p r o f i tg o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t su n d e rt h e c o n t r a c t e dm o d e l a f t e rp o i n t i n go u tt h er e l a t i o n s h i p sa m o n g t h eg o v e r n m e n t ，t h ec o n t r a c t o r a n dt h er e a lu s e ro ft h ep r o j e c t ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dam a n a g e m e n tm o d e l w h i c hi n t e g r a t e s t h es e l e c t i o no ft h em a n a g e m e n tc o m p a n y , t h ec o n t r o lo ft h em a n a g e m e n tc o n t r a c ta n dt h e a d m i n i s t r a t i o no ft h ec o n t r a c t o r sp e r f o r m a n c ew i t h e a c ho t h e r , a n dw h i c hi st h e r e f o r e s u p p o s e dt ob er e a s o n a b l ea n dp r a c t i c a b l e a sam e m b e ro ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a no t g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t si nt h el o c a lg o v e r n m e n t ，t h ea u t h o rh a sl e a r n e d f r o me x p e n e n c e t h a ti ti sn e c e s s a r yw et a c k l et h ep r o b l e m sw i t ht h ee x i s t i n gm a n a g e m e n tm o d e l - i t 1 sh o p e d t h a tt h i sc a s es t u d yc a ns e r v ea sar e f e r e n c ef o rt h ea p p l i c a t i o no fa g e n t c o n s t r u c t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t s ；a g e n tc o n s t r u c t i o ns y s t e m ；c a s e s t u d y i i 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文 的研究内容。除己注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含 本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集 体，均己在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名： 倘妲擎 纱g 年f 月q 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 谢糍：住哗新虢删翠扣睁驴日 广西大掌工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 第一章绪论 1 1 问题的提出 长期以来，政府投资项目一直采取由使用单位提出项目建议书，政府投资主管部门 审批，财政部门核拨建设资金，再由行政部门组建指挥部( 办公室) 的方式来组织建设 的“自建制”，即“投资、建设、管理、使用 四位一体的管理模式。随着经济体制改 革的不断深入，这种体制的弊端日益显现出来。集中表现为：一是超预算现象严重。项 目使用单位受自身利益驱动，经常争项目、争资金，随意更改设计，再向政府申请追加 投资，超规模、超标准、超概算的“三超 现象比较突出。二是监管失控。政府投资工 程各自组织建设，建设单位众多而分散，因缺乏有效的运作及监管机制，难以及时纠正 建设过程中的违法违规行为，政府对投资项目的监管实际上处于失控状态，容易引发暗 箱操作，导致腐败和损失浪费现象的发生。三是难以实现专业化管理。使用单位项目主 要管理人员多是临时抽调，自身专业化管理的知识与经验不足，有的边勘察、边设计、 边施工，难以达到专业化水准，在项目报建和实施过程中走很多冤枉路：机构内部决策、 财务、技术等制约机制不健全；项目结束后机构解散，经验不能有效积累，教训也不能 引以为戒。行为不规范，工期拖延、质量不保、劳民伤财等现象屡有发生，工程建设水 平难以提高。 2 0 0 4 年7 月颁发实施的国务院关于投资体制改革的决定就政府投资项目提出了 加快推行“代建制”的意见。“代建制 是指政府投资的非经营性项目通过招标等方式， 选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移 交约使用单位。实施“代建制”，是完善政府投资体制的必然要求，符合市场经济快速 发展的客观趋势。相比之下，“代建制”则有很多明显的优势： 一是“代建制 突破了旧的管理模式，使现行体制下的政府投资主管部门与使用单 位的行政关系被政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系所取代，各方 的责任、权力、义务得到明确界定，建立起了有效的政府投资项目约束机制，从而真正 实现了建设和使用相分离。二是有利于转变政府职能。推行“代建制 的主要目的，就 是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理 的弊端，阻断有关单位追求本 位利益，从源头上有力地遏止建设领域腐败现象的发生。三是实现公共工程建设的规范 化管理。代建单位具有工程建设管理能力和经验，可以实现管理队伍的专业化、建设过 广西大学工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 程的规范化，并全面负责旅工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调，处 理各种突发情况，最终保证工期和工程质量，抑制“三超痼疾，提高管理效率和投资 效益。因此，对政府投资项目管理模式采用“代建制”，对项目成本管理和质量管理将 带来全新的理念和创新，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职 能的客观要求，对从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高项目质量将起到重要的意义。 “代建制”管理提出后，北京、重庆、云南、深圳以及南宁等地都相继进行了多形式的 “代建制”试点，并出台了一些关于“代建制”的管理规定，各地试点项目管理效果开 始显现，“三超问题”已有所扼制，这对“代建制 在全国范围内的大面积推广，起到 了积极的促进作用。 但是，目前代建制的实施仍存在诸多问题。一是国内还没有统一的代建管理规定， 各地均在根据自身实际实行试点摸索。二是代建制实施用于解决实际问题较多，论理上 加以研究较少。三是“代建制”在实施过程中仍存在太多的政府部门和业主干预，距离 真正“代建”还需要进一步规范管理。因此，进行代建制的进一步研究，推进代建制的 完善和发展已经成为我国政府投资领域的重要议题。 1 2 研究现状 1 2 1 国际上对非经营性政府投资项目管理现状 国际上通用的项目管理服务模式( p m ) 、项目管理承包模式( p m c ) 、建筑工程管理 模式( c m ) 是国际上使用较多的非经营性政府投资项目管理模式。嘲 1 、p m 模式。融管理模式是指工程项目管理企业按照合同约定，对业主提供全方位 的服务。在工程项目决策阶段，为业主编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策 划；在工程实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行 ( 竣工验收) 等服务，代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息 等管理和控制，项目管理企业本身不参与项目的设计和施工活动。这个模式的典型是英 国的业主项目管理。 2 、p m c 模式。p m c 模式是指工程项目管理企业按照合同约定，除完成项目管理服务 ( p m ) 的全部工作外，还可以负责完成合同约定的工程初步设计( 基础工程设计) 或施 工承包等工作，对于需要完成工程初步设计( 或施工承包) 工作的企业，应当具有相应 的工程设计和施工资质。这个模式在德国得到了很好的应用。n 们 广西大学工商管理硕士学位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 3 、c m 模式。c m 模式源于美国，从8 0 年代开始在国外广泛流行，所谓c m 制是指工 程建设项目建设业主委托一名项目经理来负责该项目的管理，主要包括：项目可行性研 究、勘查设计、施工招标、材料采购、竣工运营等相关管理工作。项目建设经理作为业 主的代理人，在业主授权或委托范围内以业主的名义开展工作。n 13 该模式分为代理型 c m ( a g e n c yc m ) 模式和风险型c m ( a t r i s kc m ) 模式两种方式，如图1 - 1 、1 - 2 所示。 图卜1 代理型伽管理模式 c h a r t l 1 图1 - 2 风险型例管理模式 c h a r t l 2 对于代理型c m 管理模式，业主分别与设计单位、c m 单位、施工承包商签订合同， c m 公司协助业主进行设计优化和施工，业主为c m 单位提供固定酬金和管理费，c m 公司 不对投资负责；而对于风险型c m 管理模式，c m 也担任施工总承包商的角色，需要对施 - - 西大掌工商管理硕士学位论文 非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 工的最大保证费用负责，并承担风险，但c m 公司由于额外承担了保证施工成本风险， 因而能够得到额外的收入。c m 模式通过施工与设计的充分搭接，生产组织上能达到充分 衔接，对工程造价的降低有一定的促进作用。 1 。2 。2 国内对非经营性政府投资项目管理研究情况 2 0 0 4 年，国务院关于投资体制改革的决定提出“加强政府投资项目管理， 对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目 管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 非经营性政府投资项目实行代建制模式被正式作为政府投资项目管理的改革方向。 代建制作为一种新生事物，我国从9 0 年代末才开始代建制的试点工作。对于工程 建设领域而言，试点较早的是上海市。1 9 9 9 年4 月，上海市政府投资部门就开始在市政 工程方向进行了代建制试点。从2 0 0 2 年起，国内一些省市也开始在政府投资的一些工 程项目中尝试代建制。深圳、重庆、宁波、北京等省市都对代建制进行了试点。南宁市 也从2 0 0 5 年开始进行代建制试点工作。目前，各地市对于代建制的含义、代建人的权 利、代建人工作内容和代建制项目组织结构基本进行了统一规定。对代建制中代建人招 标文件、代建管理合同等特殊法律文件也有了较深入研究，并涉及了目前代建制实施中 的若干问题，包括代建人的法律地位，代建制管理过程中遇到的风险，实施代建项目可 能遇到代建单位管理不到位的情况等等。 目前国内专家学者的主要观点为： 徐星明( 浙江省发改委) 在“代建制：政府投资项目管理的制度创新中认为实 施“代建制”的目的在于政府借此实现财政投资绩效最大化的目标。制度是合理的，如 果在实践中走了样，照样会出现副作用。如果盲目激进地推动，恐欲速则不达，甚至有 悖于国家提倡“代建制”的初衷。因此需要积极开展“代建制 的实践，培育政府相关 部门对“代建制”项目的管理技术和经验，提高代建机构进行工程管理的竞争能力。“代 建制”的顺利推行“代建制 市场的健康培育，还亟需切实解决代建费用标准、行业自 律、市场准入等实施过程中的一系列问题。只要在实践中不断总结经验，逐步建立和完 善相关政策制度，是能够得到解决的。n 2 1 催琪、沈洪明( 江南大学) 、王海军( 南开大学) 在我国政府投资项目代建制现 状与对策的研究中认为实行代建制主要存在以下问题：一是在代建制的模式下，委托 ，代理管理从内部转移到了外部，通过委托代理，将民事责任风险从政府即委托人转移给 4 广西大掌工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 了代建人，但是由于政府仍然承担着行政责任，所以一旦工程质量出现问题，政府依然 要面对各方面的投诉。风险转移并不彻底。二是在当前代建制的框架下，代建人和委托 人之问明显存在信息不对称，如何能够使代建人在项目建设活动中不偏离委托人的目 标，即如何设计一种合约机制来促使代理人的行为能够最大限度的实现委托人的效用， 降低“道德风险 的出现。他们提出建立科学规范的政府投资工程建设实施运行机制， 完善政府投资工程建设实施过程的部门制衡机制，建立合理的激励和约束机制，避免“道 德风险”。1 周国栋在政府投资项目代建制改革研究中认为代建制实施的关键问题在于发挥 竞争机制确定代建单位，让代建单位成为法人主体，加强项目前期工作，发挥使用单位 监督作用，重视工程担保与工程保险。并提出代建制需要国家各部门的统一认识，健全 代建制的市场机制和政策法规体系，国家发展改革部门要加强对代建制工作的统一领 导，并加强对代建制工作的监督和管理。n 帕 张华平( 上海市建筑业管理办公室) 在代建n - 改革政府投资项目的管理中认 为代建制改革不是一个突发的奇想，而是二十年来政府机构改革、政府投资改革和建筑 业组织管理方式改革的必然，是有关管理部门不断摸索总结的智慧结晶。它与现行的政 府性专业投资机构、与项目法人责任制、与总承包改革、与监理单位之间不存在矛盾关 系，而是相辅相承的配套关系。它对提高政府投资工程效益，推动我国建筑业发展，以 及提升我国建筑业的核心竞争力具有重要的现实意义和深远的历史意义。n 司 李国义、曲洪建( 哈尔滨商业大学) 在政府投资项目管理体制创新研究中认为 一是项目决策模式创新。政府投资项目决策模式主要有专家型、公众型、自主型、商业 中介型、授权经营型等。二是项目前期管理制度创新。我国应在现阶段重大项目特派稽 查员对招标投标进行监督的基础上，通过当事人的检举揭发，形成内外结合的监督机制。 三是项目实施过程管理制度创新。参照美国的指标体系建立一套符合我国国情的关于政 府投资项目的量化指标体系。建立严格的项目信息定期报告制度，及时整理、分析各种 上报信息，为政府部门提供决策的信息依据。四是政策法规创新。建议全国人大制定政 府投资项目管理条例。n 叼 国内学者主要围绕代建制模式的特点、代建制与项目管理的比较以及代建制在实际 中的应用进行了较多的分析和探讨。但是无论在理论层面还是在经验层面上，目前各有 关方面对代建制的体制模式仍然没有达成共识，各地在制定代建管理制度上也存在不同 的形式，不少代建单位对自身的定位及改革方向也感到茫然。对政府投资项目代建制管 f - 西大掌工商管理硕士学位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 理的研究已经需要从政策制度建立和现代项目管理方法结合上做进一步理论的探讨。 1 3 研究的目的和意义 1 3 1 目的 代建制作为一种新的项目管理模式，目前在全国各地都在进行广泛的尝试，但代建 制模式在全国都没有统一的体制，对代建制的认识仍存在一些分歧，代建制实施过程中 面临一系列的问题。本文以狭义代建制( 即对政府投资非经营性项目通过招标方式，选 择社会化专业的项目管理公司负责组织实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验 收后移交给使用单位) 为研究对象，运用现代项目管理方法和先进理论，研究代建制管 理模式下，政府投资项目如何实现计划控制、减少投资成本、提高工程质量的有效机制， 从而指导具体业务操作中各个管理环节的控制来实现管理好政府投资项目的目标。本人 作为地方政府投资综合管理部门的工作人员，对政府投资项目管理中存在的问题和改革 的必要性有较深体会，借着在广西大学学习的机会，对“代建制”这种新的政府投资项 目管理模式进行实证研究和探索，希望能说明政府在投资建设工程方面，通过对代建制 管理模式的研究，提出实现政府投资项目的有效管理的方法，对代建制的应用提供一些 有用的参考。 1 3 2 意义 纯粹的政府财政性资金投资项目在基本建设投资总额中所占比例并不高，而且随着 投资体制和国有改革的深入，政府投资工程的范围在逐步缩小，不仅国有企业投资的建 设工程不再视为政府投资工程，而且一些过去主要依靠政府财政投资的非经营性建设项 目已开始转变为经营性项目，如城市污水处理、焚烧等建设项目的投资，社会资本己开 始涉足，按照成本效益原则实行产业化运作。如目前全社会每年5 万亿元投资，其中 中央政府的投资约为2 0 0 0 多亿元，而作为纯公共产品支出在这2 0 0 0 多亿元中所占比 例极有限。但考虑到政府投资项目中政府作为投资主体的特殊地位，以及它对市场可能 产生的示范作用等种种影响，对“代建制 的研究已超出其本身的意义： 一是规范政府行为。人们认识到，政府依法管理企业时，如果不是政府首先受到制 约，政府所依之法就不是真正的法律，因此，将政府行为纳入法治范围，对建立健全更 加完善的市场机制具有重要意义。政府甲方职能与监管职能同时兼顾，两种角色互相打 架，势在难免。政府投资工程的项目负责人，常常既是行政首长，又是项目业主；既是 6 广西大学工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 建设者，又是市场监管者。这就使得一些政府部门、尤其是权力部门角色严重错位，他 们从部门利益出发，千方百计扩大规模、增加功能，政府投资预算经不起攀比奢靡之风 的冲击，代表政府行使业主职能的单位和参与管理的个人，在赚钱欲望的驱使下，利用 手中的权力和工程便利，横行于无序的建筑市场，唯恐政府投资突破得不够。实行代建 制，将进一步促进政府活动在( 工程) 采购中的公平、公正和公开，割断使用单位与市 场的非规范直接联系，防止和减少腐败，促进廉政建设，创造良好市场环境，树立政府 良好形象。 二是有助于政府职能转变，转变政府管理社会事务的手段方式。政府的作用应该是 什么，是政府职能的问题；政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。在基本建 设项目管理领域引入市场机制，将投资与建设管理分开已在理论上基本形成共识，新公 共管理和委托代理理论就这个问题的解决也提出了如何将职能分解的理论治理机制，但 我国的改革实践进行了二十多年，公共建设领域的管理模式依然落后，改革困难重重。 加入“w t o ”和市场经济的发展对政府管理权限和行为规范提出新的挑战，政府在经济 管理中常常表现出的“越位 、“错位 和“缺位”现象也到了非改革不可的时候了，但 从政府职能转变的角度对政府投资项目管理方式进行实证研究的并不多见，本文将就这 个问题开展研究和讨论。 三是有助于提高项目实施质量。政府对工程项目的管理，具有出资人和政府双重身 份，对项目的管理主要是保证项目投资方向符合国家产业政策要求、保证工程项目符合 国家经济和社会发展规划和环境生态等要求等，这些要求，政府是通过执行建设程序来 保证的。建设程序是指建设项目从设想、选择、决策、设计、施工到竣工验收、投入生 产整个过程中，各项工作必须遵循的先后次序的法则，是建设项目科学决策和顺利进行 的重要保证，项目前期工作质量对于一个工程投资项目的成败是决定性的。然而，有必 要指出的是，在官僚体制的作用下，目前在政府投资项目的审批执行中，建设程序被肤 浅地理解为：程序有了，管理就到位了，却缺乏有效的监督体系，导致程序执行走过场， 审批权威形同幻影。实施代建制，将代建这样一个市场角色引入到管理机制中，在合同 的约束下，使他们为了自身的利益推动项目前期工作的深入开展，从而达到控制投资的 目的。因此，代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃至政府行政手段的改革都具 有重要意义。 7 广西大掌工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 1 4 研究的内容和框架 本文通过研究非经营性政府投资项目代建制管理模式的理论和实践，并以南宁市为 例，论述代建制模式下非经营性政府投资项目管理上存在的问题，提出政府投资项目公 平、公正、公开的有效管理机制，通过论述政府、代建单位和使用单位的关系，提出代 建单位选择机制、代建单位合同管理机制和代建工作的奖罚制度来构建代建制模式下的 政府投资项目管理模型，从而提出代建制管理模式的合理体制和运用方式，用以指导具 体工作实践。文本框架如下图1 - 3 所示： 广。一 i i i l i i i i 绪论 政府投资项目管理模 式的理论与实践 代建制的提出 代建制的概念 国内实施代建制 的几种实践模式 r 一 ；南宁市代建制的! i实践分析 ! 图1 - 3 文本框架图 c h a r t l 3 8 一一1 i i l i i i i i 广西大学工商管理硕士学位论文非经营性政府投资项目代建制蕾理模式研究 第二章非经营性政府投资项目管理模式的理论与实践 2 1 政府投资项目的涵义 在国际上，政府投资项目一般叫做“政府工程”( g o v e r n m e n tp r o j e c t ) ，如美国； 也有的叫做“公共工程 ( p u b l i cp r o j e c t ) ，如日本和我国的香港地区等。在我国，政 府投资项目扮演了一个很重要的角色，在传统的计划经济体制下，它不仅制定宏观经济 政策、直接参与生产、流通和分配，更重要的是以直接配置资源为己任，将投资高度集 中在其行政控制之下，使政府投资成为推进国民经济发展的主要动力。政府投资建设项 目，广义上是指部分或全额利用政府资金( 包括政府预算内资金、土地开发基金以及其 他财政性资金) 进行的固定资产投资项目，有时甚至可以包括部分国有企业事业单位投 资的建设工程。狭义的政府投资建设项目，是指政府财政性资金投资的非经营性的建设 工程，如政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等就是典型的政府投资建设项 目。本文研究的对象就是狭义的政府投资项目，即非经营性的政府投资项目，下文中如 不做说明，文中所提到的政府投资项目均指非经营性政府投资项目。 随着我国经济实力的提升，虽然政府投资所占比重在下降，但绝对量在不断增长。 在我国深化政治、经济体制改革的今天，作为重头戏的政府投资项目，它的管理方式和 效果往往是社会的热点、焦点，并且对市场起着一种导向的作用。因此，如何搞好政府 投资项目的投资管理是关系到投资效率和效益、规范建筑市场秩序和防治工程腐败的大 问题，将显得异常重要。 2 2 目前政府投资项目传统管理模式研究 2 2 1 目前政府投资项目管理模式类型n 刀 l 、基建处型。在多数行政部门( 如教育、文化、卫生、体育) 以及一些工程项目 较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目一般由本部门基建处进行直接具体 的组织实施，该模式的主要特点是自建自用。由于行政部门本身的机构设置，基建处代 表的是其所在部门或单位的利益，体现的往往是单位领导的意志。 2 、工程指挥部型。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为 政府部门的主管领导，当建设项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、 9 广西大掌工商管理石 n - 士n j e 位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。该模式的特点是临时性、一次性，目 标单一，项目完成后组织结构和人员即解散。一些平时没有项目或者是项目很少的单位， 由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称 为项目筹建处，管理方式和工程指挥部基本相同。 3 、项目法人型。按照原国家计委关于实行建设项目法人责任制的暂行规定( 计 建设 1 9 9 6 6 7 3 号) 要求，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法独立性 机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值， 实行全过程负责。如三峡工程、深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。 4 、专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，我国一些地区通过探索而出 现的对政府投资项目新型的管理方式，由一个专门机构负责某一类或几类政府投资项目 的实施管理工作。其特点是管理单位长期专职管理某些类别的政府投资项目，具有一定 的专业性。按管理机构的性质可分为政府机关型、事业单位型和企业型。 ( 1 ) 政府机关型。即由政府主管部门直接负责建设项目建设管理。如陕西省设立 了“陕西省统一建设管理办公室 。该办公室的任务是负责全省政府投资项目的统一建 设与管理，把原属于各厅局( 除水利、交通等行业外) 的建设项目统一管理、建设，并 撤销设在上述厅局的基建处。 ( 2 ) 事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设项目的管理，如上海浦东 新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资 的部分市政基础设施项目的实施管理。 ( 3 ) 企业型。即在项目计划确定后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。 如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负 责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的建设项目托管给该公司，由该公 司负责全过程的建设实施。 2 2 2 政府投资项目传统管理模式弊端 针对政府投资项目传统管理模式所带来的弊端，做如下分析： 1 、缺乏强有力的投资风险约束机制，项目“三超 ( 超投资、超规模、超工期) 现 象非常突出。鉴于政府投资建设项目的投资主体是政府，建设单位基建处、临时组建的 “指挥部或“筹建办 一类的非法人机构根本不需承担筹措和运作资金的责任。在整 个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督责任，即建 1 0 广西大掌 i - 商管理硕士掌位论文非经营佳政府投资项目代建制管理模式研究 设单位只管花钱不管偿债，且目前大部分项目的使用单位同时又是建设单位，因此在建 设过程中，往往只从本部门、本单位的利益出发，未经计划部门批准，就擅自扩大建设 规模，提高建设标准，增加建设内容，导致项目“三超 就成为必然，这种自建自用的 管理机构设置方式难以建立有效的监督制约机制，给政府投资规模的控制和投资效益的 增加带来很大的困难。甚而言之，部分部门、单位借机上项目，为了使项目能够得到审 批，故意压低预算，搞“钓鱼 工程，由于我国的行政法规和法律不健全，另一方面由 于政府职能部门之间既相互交叉，又有管理脱节，缺乏统一、有力的监督机构，这样就 造成了对违规项目的监督审查不力，无法进行严格有效的处理，在造成既成事实后再申 请追加投资的现象在政府投资建设项目中普遍存在。 2 、项目管理缺乏完善的组织形式，项目建设管理资源配置不合理。无论是建立基 建处长期性自管还是成立“指挥部”临时性自管，项目建设管理资源分散在各个行业、 各部门，不利于规模化、集约化的优化管理，容易形成政府投资建设项目管理的无序状 态。即使是长期性基建项目管理机构，在其项目不饱和的情况下，同样存在着管理资源 的闲置与浪费问题。同时，临时性项目管理机构大多为一次性管理，一旦项目完工，管 理机构也就解散，因此往往只是一次教训没有二次经验，很容易造成浪费和损失，不利 于经验的总结积累，有的工作人员是临时抽调的，所以缺乏责任感，从而导致业主的各 项责任难以真正落实。既浪费了在项目建设管理中培养起来的专业技术力量，也不利于 项目后期维护管理，在人员的安置方面也产生不良影响。 3 、工程目标难以实现，工期质量难以保证。部分行业及部门受自身专业局限，缺 乏专业系统的建设项目管理体系，大部分建设单位( 特别是行政事业单位) 没有配备熟 悉基建技术和经济管理的专业人员，往往是为了某一个项目临时拼凑成基建班子，在项 目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验，势必造成项目工期长、工程质 量难以保证、资金利用效益低等缺陷，导致投资效益低下，同时造成工程项目容易出现 质量问题、消防隐患及合同纠纷。 4 、招投标不规范。在现行的政府投资项目招标制度中，大多数标底价格的制定依 据是预算定额、费用定额等，与市场经济的要求不相适应，目前已经开始推行工程量清 单的报价方式，这样有利于企业根据自己的实际情况进行合理的报价。而且不少项目招 标对最低评标价的确定不够科学合理，受众多人为因素影响较大，不利于鼓励投标者进 行公平的价格竞争。虽然现在实行了招投标法，以法律的形式对招投标进行了严格的规 范，但由于项目的管理者多为行政领导，各方监督不力，大多按领导的意志办事，特别 广西大学工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 在招投标这个环节容易出现违法乱纪的事情。在工程招投标中，还存在只对工程主体部 分进行招投标，对附属部分采用议标方式，这样的操作方式不但给附属工程的监控管理 增加了难度，而且造成工程肢解发包的情况，从而为腐败行为提供了机会。 5 、工程项目监督不力，违法乱纪现象时有发生。特别是工程项目指挥部这种形式， 政府领导亲自挂帅工程项目指挥，并以行政指令管理工程建设，借行政权威保证项目建 设畅通无阻。这时业主处于绝对强势地位，各类承包单位的主体地位和权利、义务与项 目单位不平等，而处于弱势地位，指挥部领导可以随意地用行政命令代替合同条款，而 不是合理地决策，这样就造成了经济合同的不平等，对工程项目的实施造成危害，建设 市场中合同和信誉约束软弱无力，违约、失信、违规、违法行为司空见惯。建设程序各 环节的行政监督因碍于担任工程项目指挥的领导权威和情面，而难于严格监督执法，监 督流于形式，难以发挥效力，以致工程建设中的违章、违规、违法，甚至腐败交易行为 时有发生。近年来，政府官员腐败问题较多，权力寻租现象严重，截至2 0 0 5 年3 月， 全国共有1 7 位省市级1 0 交通厅局长在政府投资的交通设施建设过程中收受贿赂、以权 谋私而被追究刑事责任，这一方面反映了个别官员个人品质道德的腐化，同时在一定程 度上反映出我国政府投资项目的管理制度缺少遏制腐败的系统性、机制性制度。 2 2 3 代建制的提出 通过不断的实践和总结，对于如何有效管理政府投资项目，无论是在发达国家还是 在发展中国家一直都在进行着探讨和研究，并不断改进和完善管理模式和实施途径。事 实上，对于如何管理政府投资工程项目是世界各国都普遍感到困难的问题，对于发展中 国家尤其如此。世界银行曾指出：在大多数国家，政府投资项目效益低下且浪费严重。 有些研究报告甚至明确指出：发展中国家的政府投资项目与私人项目相比，其效益大约 低3 0 左右，而与发达国家相比，则其效益相差更远。n 蜘因此，探寻与政府投资项目特 点相适应的科学管理模式，解决政府投资项目管理中存在的问题，确保政府投资项目中 的质量与效益是我国广大项目管理人员急需解决的新课题。积极推进政府投资项目管理 体制改革是当前各地政府和相关职能部门的一项重要工作。总体来看，改革的基本思路 是全面建立起政府投资项目法人制和代建制，通过引进专业化的工程项目管理公司，对 政府投资项目从工期、质量和投资等方面进行全方位的专业化管理，切实消除过去政府 投资项目建设管理过程中“投资、建设、管理、运营四位一体的状况及由此带来的种 种弊病，建立起有效的政府投资项目的约束机制，规范政府投资项目的管理，从而提高 1 2 广西大掌工商管理硕士掌位论文 非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 政府资金投资效益和建设工程质量。 2 3 政府投资项目代建制管理模式 2 3 1 代建制内涵 政府投资项目代建制，是指政府投资项目通过招标的方式，选择专业化的项目管理 公司，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。它是建设 工程项目管理方式在政府投资项目上的一种具体运用模式和管理制度。代建期间，项目 管理企业按照合同约定代建项目建设实施过程中的投资主体职责，有关行政部门对实行 代建制的建设项目的审批程序不变。这其中“政府投资项目 主要是指政府财政性建设 资金( 包括财政预算内基本建设资金、财政预算内其它支出中用于固定资产投资的资金、 纳入财政预算管理的专项建设基金中用于固定资产投资的资金以及财政预算外资金中 用于固定资产投资的资金) 以及政府融资性建设资金( 即以政府信用为担保的债务等) 安排投资的非经营性的政府建设项目和基础性建设项目。各地表述有所不同，如北京是 指政府投资占项目总投资6 0 以上的非经营性政府建设项目；宁波是指“凡建安工程投 资在2 0 0 力元以上且市财政性资金投入在2 0 0 万元以上，建设单位不具备自行管理条件 的建设项目”；浙江省是指总投资规模在5 0 0 万元以上的非经营性政府投资项目；重庆 市表述为“使用各级财政预算内外资金和经有关机关批准收费筹集的资金1 0 0 0 万元以 上，以及1 0 0 0 万元以下特别重要的政府公益性投资项目 0n 町“社会专业化的项目管理 单位”要求为具有相应的咨询甲级或开发一级或设计甲级或监理甲级等资质，具有独立 法人资格，自负盈亏的经济实体，并经过政府投资或建设主管部门认定取得代建资格许 可。“项目的投资管理和建设组织实施”指工程建设项目的全过程管理工作内容，包括 编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程、设备招标及合同签订、办理相关建设手 续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算和项目移交等。“项目使用单位 ，指对建 成后的政府投资项目拥有具体使用权的单位，如代建项目为公共基础设施，则是指承担 该设施的管理与维护责任的单位。由政府选择有资质的代建单位，作为项目建设期法人， 全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用 的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。 实践证明，代建制是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。 j - - 西大掌工商管理硕士掌位论文非经营性政府投资项目代建制管理模式研究 2 3 2 国内实旌代建制的几种实践模式 近年来，在推出政府审批审核制度改革的政策推动下，经营性政府投资项目特许经 营权招标、非营利性政府投资项目实行代建制等实践活动相继起步，一些地方政府相继 在政府投资领域试用代建制进行政府投资项目的建设管理，如深圳、珠海、上海、厦门、 重庆、宁波、北京等城市已先行一步，对政府投资项目管理方式的改革进行了有益的探 索，取得了很好的成效。这些地区的具体做法不尽相同，但改革的指导思想却是基本一 致的，即按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则，对政府投资项目 的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的政府投 资项目管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平。这些有益的尝试为我国政 府投资项目管理的改革以及代建制度的建立和完善带来了重要的启示，下面就选取上 海、深圳、北京三地这三种典型的模式进行研究和分析。 1 、上海模式捌 上海市政府投资项目管理体制改革自2 0 0 1 年启动。根据上海市人民政府关于建设 体制要实现“政府组织、企业运作、市场竞争、形成合力 的要求，建设行政主管部门 于2 0 0 1 年1 2 月出台了关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见 ( 沪建计2 0 0 1 第0 8 8 9 号) ( 以下简称意见) ，要求从2 0 0 2 年3 月开始，若干局属建 设单位将在改革、改制的基础上从3 5 个将开工项目、5 1 0 个前期项目入手，进行政 府投资项目的代建制试点工作，以改革传统的工程建设管理模式。2 0 0 1 年至2 0 0 3 年， 上海7 6 项建成或在建的重大基础设施工程中采用代建制管理的达到4 3 个，占同期重大 基础设施工程项目总数的5 7 。意见提出了上海市建设交通系统政府投资项目建设管 理体制改革实行方案和上海市建设交通系统工程管理公司暂行规定。意见将改革的 目标确定为建立同社会主义市场经济体制相适应的，决策科学化、主体多元化、管理专 业化、行为规范化的政府投资项目管理模式及运行机制。政府投资项目管理模式采用“政 府政府所属投资公司工程管理公司”的三级管理模式( 图2 - i ) ，实现政府投资 职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。同时政府、投资公司、工程管理公司的权 责一致，他们均在界定的职责范围内行使权利，履行责任。对建设交通系统政府投资工 程管理方式的改革是同政府投资管理方式的改革一起进行的，其核心是实现政府投资职 能与投资管理职能的分离、投资管理职能与工程管理职能的分离从而切实转变政府职 能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地发挥投资效益，防范投资 风险，提高建设和管理水平。通过调整政府管理职能，明确政府投资主体，形成工程管 理市场，建立“决策科学化、主体多元化、管理