（工商管理专业论文）中国中小金融机构组织结构研究.pdf

论文内容摘要 本文研究的内容是企业法人组织结构的一般原理及中小 金融机构组织结构的选择。其目的是分析中小金融机构组织 结构不健全的症结所在，为中小金融机构建立健全组织结构 提出理论及实务上的意见。本文研究的意义在于为金融体系 中数量占绝对地位的中小金融机构规范发展、防范风险提供 制度上的保障。 本文的基本思路和逻辑结构为：中小金融机构作为特殊 的企业法人，其法人特点决定要受法人制度普遍原理的约束， 但其特殊性又对普遍原理形成一定悖论。论文结构首先研究 一般企业的普遍原理，再对比中小金融机构的特殊性对有关 悖论进行分析，最后得出结论。具体步骤为：第一步，研究 企业独立法人制度的一般要求，在此基础上对比分析中小金 融机构的特殊性。第二步，研究企业法人组织结构的法理基 础及类型，建立中小金融机构组织结构的基本框架。第三步， 分别研究组织结构各部分( 权力机关、法人机关、营业机关) 的一般要求，存在的问题、中小金融机构的特殊性，最后得 出中小金融机构的选择。 本文的主要内容及观点为：第一部分，研究独立法人制 度的一般原则，即法人自主设立，法人独立财产、法人独立 责任、法人意思自治分析中小金融机构的特殊性，即不完 全符合法人自主设立及法人独立责任原则。得出结论：法人 意思自治不能是完全的股东意思自治。第二部分由三块内容 构成：一是分析企业法人组织机关组成的理论基础及存在的 论文魂容藕簧 问题，推论现有组织体制难以有效保障全体股东权益，尤其 是小股东权益。二是深入中小金融机构不符合法人独立责任 原则的后果，推论股东无权独立组成权力机关。三是通过分 析以保障股东权益为出发点公司制及合作制的组织结构运行 机制，推论公司制及合作制存在先天缺陷，不能从制度上保 障存款人的权益。由上述三个推论，得出结论：公司制及合 作制的组织形式不完全符合中小金融机构组织设计的要求， 应予变革。第三部分，主要讨论中小金融机构权力机关构成 问题，其主要结论为：股东无权独立组成权力机关，承担额 外债务责任的第三方有权参予权力机关。第四、五部分分别 具体研究了董事会、监事会、营业机关的组成及职能，提出 了建议。最后是结论。 本文的主要贡献在于： 一、通过分析金融企业与一般企业在法人责任上的特殊 性。揭示了金融企业投资者有限责任与社会责任( 债务清偿 上，尤其是金额清偿储蓄债务责任，维护支付体系、信用体 系等) 不匹配问题。即权利和义务不一致，投资者不独立承 担全部责任，无权独自组成权力机关。这是中央银行、存款 保险公司、行业管理组织等承担额外债务、维护债权人利益 的第三方介入中小金融机构权力机关和实施监督的基础。从 法理上解决了企业独立自主经营权与第三方介入权力机关是 否矛盾的问题。 二、阐述金融企业目标与一般企业以盈利为目的的反差。 金融企业不仅要保障股东利益，更要保障存款人利益。从此 出发，论证了以保障股东利益为出发点的公司( 合作) 制设 置的组织结构，不能从体制上保障金融企业目标的实现。这 也是第三方介入金融机构权力及监督机关的必要性。 论文内容糖要 三、从法人行为入手，运用管理学原理，分析了权力机 关、董事会、监事会及营业机关各自的作用。评价了权力制 衡、管理控制及业务控制三类控制在企业控制及经营效率两 方面的地位、关系及作用。对强调权力制衡忽视管理控制的 观点提出质疑；提出健全有效的管理控制应作为企业控制的 核心环节；权力制衡的主要目的不是决策而是健全管理控制。 中小金融机构组织禧掎研究薜售 前言 一、中小金融机构体制改革背景 本文所指中小金融机构包括城市信用社、城市商业银行 和农村信用社。与其他金融机构相比，中小金融机构的特点 在于：1 、法人机构数量多。截止1 9 9 9 年9 月朱，城市信用 社有3 2 0 0 余家，城市商业银行有9 0 家，农村信用社有4 6 6 4 1 家。2 、单个法人分支机构少，服务范围集中在较小的区域内， 如城市商业银行业务范围局限在本市、城市信用社集中在本 区、农村信用社集中在本乡( 镇) 。3 、资产规模小，业务品 种较为单一。另外，从历史来看，城市信用社及城市商业银 行属于新兴金融机构，城市信用社大部分在1 9 8 6 年以后才成 立；城市商业银行全部在1 9 9 5 年之后成立。 城市信用社、农村信用社按机构类别划分为非银行金融 机构，但具备吸收公众存款、发放贷款合法资格，在服务功 能上和商业银行有着相似的业务范围，即城乡信用社与商业 银行都承担着公众负债，面对千千万万普遍老百姓。这与信 托公司、财务公司、租赁公司、典当行、基金会等非银行金 融机构的业务范围有着根本的差别。 在历史上，中小金融机构在促进城乡经济发展，服务中 小企业方面起到了积极的作用，但是目前它们存在较大的问 题。尤为突出的是，在过去的三年中，这些机构中个别的已 经倒闭，如1 9 9 7 年底海南5 家城市信用社关闭，2 8 家城市 中小金融柱椅经织结拇研究 信用社并入发展银行；1 9 9 8 年6 月，海南发展银行关闭，广 西陆川城市信用社关闭；1 9 9 8 年7 月，青海德令哈城市信用 社关闭；1 9 9 8 年10 月，广西北海1 2 家城市信用社关闭，广 东恩平2 0 家城乡信用社关闭；1 9 9 9 年3 月，湖北潜江幸福 城市信用社停业整顿。另外有一部分难以继续经营，出现支 付危机，面临经营失败。中小金融机构形成的金融风险，给 社会稳定、金融秩序稳定及金融体系的完整带来了很大的威 胁。 从深层分析这些机构经营失败的原因，可以发现它们均 不同程度地存在组织机构不健全、管理松散、业务操作不规 范的问题。股东会、董事会、监事会形同虚设，董事长或主 任等少数人把持经营管理活动，可以说既缺乏权力层制衡， 又缺乏管理层经营上的监督控制。 二、体制改革的思路 针对中小金融机构形成的金融风险以及体制、管理和经 营中的问题，目前理论界及政府监管当局提出两条路：城乡 信用社走合作制道路，按合作制要求予以规范；城市商业银 行走公司制道路，按公司制予以规范。 关于按( ( 公司法规范城市商业银行这条路，鉴于( ( 公 司法的有关体制规定大家已耳熟能详，这里不作详细介绍。 下面主要介绍按合作制规范城乡信用社的内容： 1 、规范改造城市信用社。 整顿城市信用社的总体要求为：切实防范和化解金融风 险，保持社会稳定，确保城市信用社稳健经营和健康发展。 按照“自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务”的原则 把城市信用社宾正办成合作金融组织。 规范改造城市信用社的具体要求为：必须逐步将仍然带 有商业银行性质的城市信用社，规范改造为合作制金融机构， 使其成为社区内居民个人、企业单位入股，实行民主管理、 社员监督，主要为社员提供金融服务，依法经营、自负盈亏、 自我积累、自我约束、互助互利的合作金融组织。在城市信 用社规范改造的基础上，完善城市信用社行业管理体制。通 过规范改造将信用社从股份制管理形式转变为合作制金融组 织，即将股份制商业银行式的投资入股方式，改变为社员入 股方式；将股份公司形式的股东大会、董事会，改变为合作 制形式的社员大会和理事会；将股份公司形式的股东表决权， 改变为合作制民主管理形式的一人一票制；将商业银行形式 的信贷管理体制，改变为以对社员提供资金服务为主，对非 社员存贷款业务不得超过业务4 0 的合作制经营模式；将以 追求最大利润为目的的商业银行经营机制，改变为以互助互 利为原则的合作制经营机制，将城市信用社真正办成合作制 金融组织。通过规范改造，城市信用社要重点支持辖区内小 型企业、私营和个体经济发展，成为商业性金融的补充。城 市信用社的社员必须以个人、私营企业和个体工商户为主， 对个人、私营和个体企业的业务应当占存贷款等业务总量的 8 0 以上。 对城市信用社监管当局中国人民银行提出的要求为：要 进一步加强对所辖城市信用社的监管，督促城市信用社建立 健全社员代表大会、理事会、监事会“三会”制度，真正落 实民主管理和民主监督机制。要严格审查城市信用社主要负 责人的任职资格。凡是不符合金融机构高级管理人员任职资 格的城市信用社主要负责人，必须责成该社社员大会或理事 会依据法定程序予以更换。 前言 2 、按合作制规范改造农村信用社的基本思路与整顿城市 信用社基本相似，只是服务范围集中在农村。本文也不作更 为详细的介绍。 三、本文目的 从上文的介绍可以明确地看出，当前中小金融机构体制 改革的两条路虽名称内容不同，但治理思路是一样的，即： 治理中小金融机构就是要完善法人治理结构，完善法人治理 结构就是要按合作制和公司制要求建立健全股东( 社员) 大 会、董( 理) 事会、监事会，发挥“三会”的作用。 随着中国经营的多样化及金融市场化的趋势，发展中小 型金融机构是一个很必然的选择。如何建立新型中小金融机 构又不重蹈覆辙，不造成一堆新的“小弹药库”，就必须对现 在中小金融机构组织结构问题进行深入研究，从制度上加以 防范。 不幸的是，上述公司制及合作制的“药方”看似规范， 但却没能回答这样一个问题：公司法) ) 、合作制及相似的规 定在此前早已提出，但为什么股东会、董事会、监事会仍普 遍虚设，为什么董事长或主任等少数人能把持经营管理，为 什么权力层失去制衡作用，为什么管理层没有得到监督制约； 另一方面，经营状况很好的金融企业为什么也不完全采纳该 “药方”提出的“三权分设”体制。 本文认为：如果上述体制能使企业盈利，能让股东得到 分红、让职工得到实惠，又能控制风险水平，使企业长期稳 健发展，达到效益性与安全性的统一。这是一个绝好的体制， 那为什么绝大多数中小金融机构都不采纳贯彻这种体制，而 是走其他道路? ! 我认为，不能将这个反差归结于中小金融 机构权力当局及管理当局道德修养不高、思想认识不够，归 结于经济体制转轨、经营思想转轨的矛盾；更不能认为该体 制设计者的思路是完善的，经营者反而都是落后的。而是应 当反思，我们的这种体制本身是否就存在缺陷。本文的目的 就是作出这种反思，并提出中小金融机构能够选择的方案。 中小金融机 每组织瑶构研究第一部分中小金融祝掏法 特点 正羹 第一部分中小金融机构法人特点 一，现代法人制度的一般理论 企业是以营利为目的，参予经济活动的法人，具有法人 的一般特征，即民法通则第三十七条之规定：“法人应当 具备下列条件：( 一) 依法成立；( 二) 有必要的财产或经费； ( 三) 有自己的名称、组织机构和场所；( 四) 能够独立承担 民事责任。” 中国企业制度的建立与法人制度的建立是相辅相成的， 而现阶段提出的建立现代企业制度，其主要目标就是使企业 成为真正的独立法人。中国共产党1 5 大报告提出“建立现代 企业制度是国有企业改革的方向。要按照、产权清晰、权责明 确、政企分开、管理科学、的要求，对国有大中型企业实行规 范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主 体。进一步明确国家和企业的权利和责任。国家按投入企业 的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；企 业依法自主经营，自负盈亏。政府不能直接干预企业经营活 动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。” 该报告虽然是指国有企业改革的内容，但从中可以明确 看出现代企业制度的基本要求。这就是企业要成为法入主体， 投资者( 包括国家) 享有产权，对企业债务承担有限责任， 第一翻分手毋金融辊撺砝尺特纛 企业依法自主经营。本文认为，按现代企业制度要求建设独 立的企业法人，应包括4 个方面的内容：1 、投资者自主设立； 2 、企业拥有独立的财产权；3 、企业独立承担责任；4 、企业 意思自治。 ( 一) 投资者自主设立 我国一般企业设立主要采用严格准则设立原则。企业法 人申请设立时，要符合法律一般规定及限制性条款。如果法 人具备规定的要件，无须经过主管部门批准，就可直接向工 商行政管理局登记，法人即告成立。我国( ( 公司法规定“设 立有限责任公司、股份有限公司、必须合本法规的条件。合 本法规定的条件的，登记为有限责任公司或者股份有限公司； 不符合本法规定的条件的，不得登记为有限责任公司或者股 份有限公司。法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批 的，在公司登记前依法办理审批手续。”公司设立的方式有发 起设立、募集设立两种，其共同特点是公司由发起人和股东 认购全部股份而设立。这就是说，企业完全按照投资者( 股 东) 自己的意愿设立，投资者的目的就是获得投资收益。 企业设立的标准程序为：发起人( 股东) 召开创立大会， 成立股东大会，为企业的权力机关，通过企业章程；选举董 事会，产生决策机关；选举监事会中股东代表，产生监督机 关；董事会选举产生董事长，作为法定代表人；聘用经理， 招募员工，形成经营层；经登记后，企业成功设立。 ( 二) 企业拥有独立财产权 企业财产由股东出资构成。企业财产，其中主要是企业 资本必须达到法定的最低额。企业的独立财产是“法人拥有 的、独立于其创设人或成员的财产。法人拥有独立的财产是 其具有法律人格的基础和前提条件，是法人独立地享受民事 权利和承担民事义务的物质基础。法人以其财产为基础对外 从事民事活动，以自己的财产为对价从别人那里取得财产； 法人以其全部财产作为从事民事活动的一般担保，并以具体 财产偿付其债务。”o 企业的财产权来源于股东出让财产的所有权。没有股东 的出资，就没有企业的财产，企业就不能够设立，更不能参 予到经济活动中去，从这个意思上说，股东出资是企业所有 权的权源，“谁投资、谁所有”。随着商品经济的日趋发达， 企业逐渐成为真正的市场主体，出于限制风险、提高管理水 平及经营效率的考虑，需要企业财产逐渐独立化，企业财产 不能按照单个股东出资参予经济活动，而是由企业总体支配。 因此，股东的财产作为出资投入到企业后，股东便不再拥有 该财产的所有权，即单个股东与出资不再一一对应，而转为 拥有企业的股权。股东通过股权从企业内部操纵着企业所有 权。企业财产最终由所有股东总括地按比例享有。 股权并非单纯的财产权，而是一种具有复杂内容的权利。 从其内容看，股权既包括财产性质的内容，如股利分配请示 权、剩余财产素取权、股份转让权等，又包括非财产性质的 内容，即公司内部事务的管理权，如股东大会的出席权和表 决权、查阅公司各种文件帐表的权利、以及对董事等的监督 权等。 ( 三) 法人独立承担责任 我国民法通则明确地规定，能够独立承担民事责任 是法人成立的必要条件之一。法人的独立责任是指法人应以 自己所拥有的财产对其债务负责。企业承担民事财产责任的 独立性包含三方面的含义：1 、企业责任与股东责任的独立， o 江平，法人制度论，中圉敢法大学出版社，1 9 9 4 年6 月簟l 舨，第2 0 6 页 串小金融机构组织结掏研究第一部分中小金融枫构法人特点 即企业以自己实际拥有的全部财产偿还其债务，股东以其出 资额为限承担有限责任。2 、公司与其工作人员责任的独立， 即法人的董事、经理、职工或雇员等对法人的债务除在特殊 的情况下，也不承担责任。3 、公司与其他公司或法人组织之 间财产责任的独立，包括与其所属母公司责任的独立，即一 个法人对另一个法人的债务不承担责任，作为母公司的法人 对作为子公司的法人不承担额外责任。 ( 四) 企业意思自治 企业意思自治，是针对法人行为而言的。法人意思自治 是指企业在处分、支配财产，参予民事法律行为过程中，法 人行为只按照法人自身的意思进行，而不受第三方的干预， 也就是平常所说的自主经营权。企业拥有法人意思自治权的 基础在于其自主设立、独立拥有财产并独立承担责任。由于 法人是一种虚拟人格，不会产生自己的意思，企业意思从根 本上说是股东意思。其传导机制为：股东产生股东意思，各 股东组成权力机关，以一定规则协调不同股东意思，形成权 力机关意思，权力机关将其意思传导给法人机关，( 董事会、 监事会) ，在这一层已经可以产生法人意思和法人行为，但也 可以以委托形式传导给经理为代表的营业机关，营业机关意 思最终决定了法人行为。 二、中小金融机构法人特殊性 上文谈到了法人制度及现代企业制度对一般企业的要 求。中小金融机构作为企业法人，具备法人一般要求的条件。 但是，中小金融机构作为经营货币的特殊企业，在机构设立 法人责任上有自身的特殊性，这种特殊性决定了其在法人意 思自治上有不同于一般企业的要求。 串小金融机构组织绪拇瞬宄 ( 一) 机构设立的特殊性 中小金融机构的设立和一般企业不同，不是采用严格准 则设立原则，而是遵循特许设立原则。中小金融机构设立， 既要符合一般企业设立的条件，还要满足设立金融机构的特 别要求，并需经主管机关( 中国人民银行) 依照规定进行审 查，作出批准或不批准的决定。在城市信用社，农村信用社、 城市商业银行三类机构中，设立最为“自由”、最接近按严格 准则原则设立要求的是城市信用社。随着中国加入w t o ，金 融逐步对外开放，金融机构的设立将有更多的准则设立主义 色彩，有更少的特许设立主义的色彩，城市信用社因此更具 有代表性。为此，以城市信用社作代表性分析。 1 、设立程序的特殊性。 城市商业银行是在当地城市信用社合并基础上，吸收地 方财政、企业等新股东发起设立的，在符合条件的地级城市， 必须且只能设一家。城市信用社是由股东投资发起设立的。 农村信用社历史上主要是行政手段建立的，目前按合作制规 范，要求新成立的农村信用社均要由社员入股发起设立。 从表面看，城市信用社设立程序与一般企业基本相同， 只是多了一道由中央银行特别审查许可的程序。但实际上， 由于获得金融特许权的特殊性，城市信用社设立并没有遵循 先有投资者( 股东) 发起，成立股东会，再选举董事会、监 事会，再后聘任经理，招募员工，最后企业法人建立的程序。 其实际设立程序有三种： ( 1 ) 先有经理后有投资者，如某甲能够申请到特许经营 权，再去寻找投资人筹资，双方协商待机构设立后，某甲就 成为法定代表人并兼经理。 ( 2 ) 经理同时是投资者。 ( 3 ) 先有投资者( 发起人) ，待机构设立后聘任经理。 在第一种情况下，实际上是先有法定代表人( 经理) ，再 有股东会，再形成董事会；在第二种情况下，是先有法定代 表人( 经理) ，再有董事会( 大股东) ，最后募集外围小股东， 形成股东大会；第三种情况下，是同时有股东会、董事会的 核心成员和法定代表人，然后再有经理。尽管有多种组合多 种变换，无论何种情况，由于申请金融许可证的稀缺性，中 小金融机构设立总是先形成核心权力层，这个核心权力层或 者是能够申请到金融许可证的本人( 集团) ，或者由能够申请 到金融许可证的人( 集团) 指定。此后才形成法律要求组织 结构所缺乏的其他部分。 2 、设立目的的特殊性 一般企业是由投资者自主设立，设立的目的是投资者获 得投资收益。由于金融行业的特殊性，在设立目的上，中小 金融机构有别于一般企业的目的，显得更为复杂，具体目的 有三个： ( 1 ) 在资金短缺的社会环境下，本地区、本单位、本系 统通过设立中小金融机构，可以吸收资金( 以存款、拆借形 式) ，为本系统、本单位、本地区提供融资服务； ( 2 ) 通过开办中小金融机构，设立者能解决一部分相关 人员( 如本系统子女) 的就业； ( 3 ) 设立者和投资者获得投资收益。 这三个目的有时是单一存在的，有时交叉存在。 ( 二) 法人责任的特殊性 1 、法人责任形成的特殊性 企业对外负债，就产生了法人责任。法人应对所负债务 予以偿还。这是企业的偿债责任。为使该责任完全履行，要 中小金融m 掏组织结构研究 第一部分中小金融机构洼 特点 求法人依靠资产信用承担对外责任。法人有多少资产便承担 多大责任，那么也可能说，它有多大资产便有多大信用。财 产越大，信用便越大，财产越少，信用也就越小；法人的对 外信用程度与其财产多少成正比。因此，在经营活动中债权 人必须考虑债务人的资信能力，有多大赔偿能力。否则，债 权人便会因债务人没有足够的财产履约、还债、赔偿等而遭 到损失。无论在投资或合同领域中，投资人或债权人都会有 程度不同的风险，但必须区别两种不同的风险：正常的和不 正常的。如果在投资或订了合同时，被投资企业或债务人根 本就没有盈利或履行约的可能、也没有财产偿还或赔偿，那 么，这种风险就属于非正常风险。对债务人来说，就违背了 市场经济中的公平、诚信原则。 对金融机构来说，其债务主要由居民储蓄存款、单位存 款、同业拆入款构成。居民、单位和同业应对金融机构的资 产信用情况应当有所了解，以防范偿付风险。对一般企业而 言，主要依靠资产开展经营，其负债占总资产比率较低，最 高的也不应超过7 0 ，如果完全贯彻抵押担保剁，则不超过 5 0 。金融机构的经营特性就在于负债，自有资本金主要功 能是作为损失保障，而不是用于运营。因此，其资产负债率 远远高于一般企业，即使按国际准则中小金融机构1 2 的资 本充足率要求，其负债率也高达9 0 左右。因此，没有财产 担保的负债行为，更容易出现非正常风险。 2 、中小金融机构法人责任制的特殊性 企业法人有资产信用，过度的资产扩张产生及隐瞒信用 状况对债权人来说将产生非正常风险。在这种情况下，按照 法人制作制度的要求，企业破产后，所有债务按破产财产清 偿率按比例清偿，不存在其他责任。既资产责任原则。这是 孛西金融规撺经织结扮磋甓蒂一女口分卒4 、金融槐簿法a 特意 资产信用原则的必然结论，也可以说它就是资产信用原则的 一个重要内容。从人格角度看，可以把法人的独立责任归结 为“责任自负原则”，任何其他人，不论是个人或团体人格， 对此不承担责任( 保证人等法律规定的除外) 。从财产角度看， 则可以把法人的独立责任归结为“实际财产为限的责任原 则”，即仅能由法人自己的财产承担责任，而不能由其他独立 主体的财产承担责任。在注册资佥虚假情况下，企业法人除 以其实有财产承担责任外，还应由投资者或股东承担添补责 任。在注册资本虚假时，投资者或股东往往都负有主观的过 错，这种资金虚假的责任只能追究于企业法人及其投资者或 股东，而不能让债权人承担无端的风险。 中小金融机构的特殊性在于：它具备企业特征，在倒闭 破产时按有限责任原则，企业用全部资产偿还债务，股东以 出资额为限承担有限责任。从这个意义上说，符合法人责任 制度的要求。但是，法人责任制度的另一个重要方面，即责 任独立，其他企业不为本企业偿还债务的原则，对中小金融 机构来说不成立。企业经营失败，只造成投资者的投资损失 及少数债权人的损失。金融企业经营失败，不仅造成投资者 及债权人的损失，还对银行信用支付体系造成危害。另外尤 其要考虑的是，金融机构债务性质、债权人数量、社会基础 与企业债务性质有本质的差别，不可同日而语。因此金融企 业破产后，是不能按破产财产清偿率按比例清偿全部债务的， 对居民储蓄存款要金额支付，或即使按一定比例支付，也要 高于破产清偿率的比例。担负这部分额外责任的是国家财政、 中央银行、存款保险公司、行业联合组织或者其他机构。将 这些机构统称为第三方。从这个意思上说，第三方实际上承 担了股东风险与偿债责任。 ( 三) 法人意思自治的特殊性 法人意思自治，即股东意思决定法人行为，是以法人独 立责任为基础的。法人独立责任的范围以其实际拥有的财产 为限，这也是适应于任何民事主体的基本法律原理。权利和 义务一致是民商法的基本原则，其在经济活动中具体休现为 利益和风险的统一。它表明任何经营活动，有利益，就有风 险，任何经营都存在成功和失败的两种可能性。而利益与风 险又是相辅相成的，利益越大，风险也就越大，高额的收入 需要大量的资本投入，因而也可能遭受重大的损失。对企业 法人组织来说，它既为营利而从事经营活动，当然应承担与 此相应的责任风险。与主观方面主体权利与义务的一致相对 应，在客观方面的要求必然是营利手段和责任手段的统一。 企业法人赖以营利的主要手段是它的全部资产，其起着显示、 增强和维持企业商业信用的无形作用，标志着企业的信用状 况，利益与风险相统一既是确定法人责任的基本要求，而多 少又直接取决于法人的营利手段，因此作为营利手段的全部 法人财产也就理所当然地成为承担责任的手段，成为债权的 最主要的担保。 然而，如前文所述，如果中小金融机构违背公平诚信， 过度吸收负债，给债务人带来非正常风险。如果投资者仅以 出资额为限承担有限责任，而其他责任由第三方承担，这就 违背了权利与义务一致原则。按照权利和义务一致原则，投 资者只能享有与其有限责任相应的权力，也就是只能对吸收 负债及影响资产担保的相关行为作出有限制的决策。这种决 策产生的负债，即产生的应负担的社会责任不应超过其承担 的有限责任的合理比例。这个比例不是简单的负债不能超过 净资产，而要考虑其他类型企业投资额与社会责任的关系比 中小金融枫构经级瑶构研究第一帮分中小盎融祝构法 特点 例作参照。 如果额外责任要投资人以外的第三方承担，则意味着第 三方承担着股东性义务，则有权拥有股东的权利。那么在可 能导致法人破产的法人行为的法人意思决定过程中第三方就 有权合理地介入。在介入环节上，导致法人破产的法人行为 包括法人意思、权力机关意思、投资人意思。投资人意思一 般是不可控的，则第三方应介入权力机关意思，将法人意思 控制在合理范围内，从而将法人行为控制在合理范围内。 第二部分中小金融机构组织结构 一、企业法人组织结构 ( 一) 组织结构类型 企业按组织形式和承担责任方式划分为公司制企业、合作 制企业、个人独资企业、合伙制企业、乡镇企业等。另外还 存在集体所有制这一既按所有制形式划分但又规定组织形式 的企业。 1 、公司制。按公司法规定，公司制组织结构构成为： 股东大会、董事会、监事会、业务职能部门。其中股东大会 为权力机构，董事会为股东大会代表机构、监事会为监督机 构。业务职能部门在经理的领导下开展业务经营活动。董事 长为法定代表人。 2 、合作制。合作制要求合作制企业设立社员( 代表) 大 会、理事会、监事会、业务职能部门。理事长为法定代表人。 3 、集体所有制。从本质上说，集体所有制是一种所有制 形式。集体所有制企业受1 9 9 1 年颁布的城镇集体所有制企 业哲行条例约束。该条例是我国过去遵循按所有制立法的 原则产生的，该条例规定了集体所有制企业的组织结构。目 前没有废止，故在此作简要介绍。该条例对集体企业及组织 机关作出了如下规定：“城镇集体所有制企业条例) ) 适用于 城镇各种行业、各种组织形式的集体所有制企业，但乡村农 民集体兴办的企业除外。所谓集体企业，按其规定定义为： 是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式 上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。所称劳动群众集 体所有，应当符合下列中任一项的规定：一是本集体企业的 劳动群众集体所有；二是集体企业的联合经济组织范围内的 劳动群众集体所有；三是投资主体为两个或者两个以上的集 体企业，其中前两项劳动群众集体所有的财产应当占主导地 位。印不低于5 i 。集体企业的职工是企业的主人，依照法 律、法规和集体企业章程行使管理企业的权力。集体企业职 工的合法权益受法律保护。集体企业依照法律规定实行民主 管理。职工( 代表) 大会是集体企业的权力机构，由其选举 和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。集体企业 实行厂长( 经理) 负责制，厂长( 经理) 对企业职工( 代表) 大会负责，是集体企业的法定代表人。厂长( 经理) 由企业 职工代表大会选举或者招聘产生。集体企业职工的民主管理 权和厂长( 经理) 依法行使职权，均受法律保护。集体企业 的工会维护职工的合法权益，依法独立自主地开展工作，组 织职工参加民主管理和民主监督。 简单归纳为，职工( 代表) 大会是权力机关，工会是监 督机关，经理领导业务活动，经理是法定代表人。 孛小金融机梅组织结构研究第二部分中小金融机梅组织极构 ( 二) 组织结构功能 组织结构的功能包含三点，即决策、执行、监督控制。 目的是保证投资人达到投资目标。在体制建设中，要解决两 个问题，一是效率、二是安全。为了效率，即获得更多的收 益，投资者需要聘用专门经营人才组成管理层，负责日常的 经营管理。为激励管理层的工作，投资者应授予管理层一定 的经营权。为了安全，防止管理层侵害投资人权益。投资人 设立董事会，一方面对管理层进行制约，另一方面亲自作出 重大决策。另设监事会对董事会和管理层进行制约。董事会、 监事会和经理领导的业务职能部门形成三权制衡。这就是公 司制与合作制的内部监督控制机制。 监督控制机制原理简单分为两类：一类是监督原理。即 一方为行为人，另一方为监督人。其特点为行为人能够独立 完成活动。监督人在行为人活动的同时或事后对其行为和结 果进行监测，并予评价。另一类是能力分设原理，可形象称 为“双人开锁”原理。即完成活动所需能力由两方或多方各 自拥有，只有两方或多方同时履行活动才能完成。例如双锁 保险柜，两把钥匙分由两人持有，只有双人开锁保险柜才能 打开。一人开锁是打不开保险柜的。第一类监督原理广泛采 用，如检查、稽核等。第二类能力分设原理运用如双人临柜、 审批等。从控制的效率来说，能力分设机制肯定比监督机制 更安全。由于每次活动都需要两方或多方同时在场，则活动 的效率较低。在企业内部监督控制中，监事会对董事会、管 理层的监督属监督原理。董事会对管理层的控制，主要以监 督机制为主，能力分设机制为辅。在监督机制缺乏效率的情 况下，则应当按能力分设原理设计更为严格的控制。 ( 三) 公司制企业法人治理结构不规范的原因 串，j 、金融抚构纽绦结构研瓮 第二帮分中审金嚣机构毪绽机构 1 、规范企业法人治理结构的主体及能力不确定。设计一 套完整的法人治理制度并使其有效实施，有赖于权力机关、 董事会、监事会和营业机关( 经理) 的相互配合。从理论上 说，应由企业来规范其自身的治理结构，但一旦付诸实践， 具体由哪一个或哪几个部门组织负责，则很模糊，找不到一 个任务的承担者。 股东会是公司法人治理结构中的最高权力机构，公司的 最重大决策由股东会作出，象设立公司法人治理结构这一关 系到公司发展前途的问题经股东会的批准。这一程序主要体 现在根据有关公司法规制定的公司章程中。所以，审定公司 章程便成为股东会规范法人治理结构的关键环节。按照( 公 司法规定，公司章程由发起人制订，由公司创立大会通过， 在我国，股份公司目前还多以控股优势明显的大股东为事先 发起人，在起草公司章程时，必然要以其自身利益为出发点， 在创立大会表决时又因其明显的控股优势而稳获通过。这样， 法人治理结构奠基的决定性环节一一股东大会批准，就较轻 易地通过了。 公司法人治理结构的中心内容是处理股东与企业管理层 之间的关系。规范公司法人治理结构的主动力量来自股东。 股东的性质与特征在很大程度上决定了能否形成合理的法人 治理结构，既然股东会流于形式，个人股东“搭便车”现象 普遍存在，法人结构规范的重任就似乎在董事会头上了。而 董事会名义上代表全体股东的，但实际上由于大股东把持， 也不可能作出任何触及法人治理结构实质性规范运作的行动 来。 监事会在职能上属于监察董事会、总经理行为的性质， 其职责是在既定的法人治理结构下去约束董事会的行为，并 不参与法人治理结构的制定。 2 、建立规范的法人治理结构，要求投资者、管理者等在 思想上具有现代企业制度的观念，而这正是大部分股份公司 的股东和管理者所缺乏的。在我国，股份经济只有十多年的 历史，广大个人股东的投资大部分仍属投机性质，他们往往 只注重于年终分红情况等短期效益，所以参与企业管理的积 极性并不高。而公司的大股东们，现阶段仍多为国家公有制 成份的出资代表。他们在股权上居于优势，自不必担心其他 股东的反对，所以往往仍沿用旧的管理方式经营企业。目前 国有资产股占相对控股地位的股份公司不在少数，许多原有 企业的领导转而成为股份公司的董事长、总经理，虽然他们 也接受了一些现代工商管理方面的培训，但在其思想深处， 计划经济、行政指令观念等仍然根深蒂固。 造成企业领导观念落后的另一个原因，在于没有一个外 在的压力迫使其转变，政府考核国家出资代表时仍沿用旧体 制下的一套方法，使下面觉得只要与上级搞好关系，胜于把 企业规范经营和管理，这也就出现了所谓的“政治企业家”。 3 、现行股份并未正视非公有股的作用，仍然保留了公有 股的控股份额，人为地限制非公有股的成长，从而把非公有 股这一最具实质意义和生命力的股份强行压制在其初生状 态，国家股在企业全部股本上占绝对大的份额，国家股的代 表必然在企业董事会中处于控制地位( 有的甚至由政府直接 任命董事长和总经理) ，这为在国家在实质上支配公司提供了 条件。同时，法人股( 多为公有法人股) 的最终所有权并不 明确，由些产生的资产收益和偿债责任无明确的主体享有和 承担。这样，虽然建立了所有权约束经营权的作用机构一一 董事会，但公有股的绝对份额，使得董事只能由国家股和公 有股的代表担任，而这一人并不直接持有企业的股份( 或只 持有极少的股份) ，他们的经营决策活动也必然是软约束的。 在董事长、总经理都只是单纯的代理者的情况下，他们 只掌握经营权，剩余索取权归抽象的国家和法人持有，经营 权与剩余索取权是分离的。这既难以形成承包经营责任制中 那种经营都与企业成员之间的激励兼容，又难以实现规范的 法人治理结构中那种董事会对经理有效约束。加之股权市场 交易的缺陷，剩余索取权不可能通过股东的市场行为形成调 节经营行为的外部机制。这必然导致法人治理结构中个人机 会主义行为的泛滥和经营行为的严重扭曲。 其实，股份有限公司作为一种法人形式，也只有在其背 后存在大量的自然人的，法人才可能真正成立。相反，假如 存在一个至高无上的、极端权威的大股东，可以任意干涉公 司的治理，那么这样的法人是很难成为真正的法人。 4 、法制配套问题。法律实施乏力也是造成公司法人治理 不规范的重要原因。法人治理结构的涉及面广，触动到较多 的利益主体。所以在法制方面进行科学界定很有必要。就目 前我国的( ( 公司法而言，有关董事义务的罗列，看似详尽， 实际却遗漏了一项最基本的义务一一谨慎注意义务。就公司 与董事的代理关系而言，董事作为代理人在处理公司事务时， 必须尽谨慎义务，并以最有利于公司的方式为之。另外，在 保护少数股东权利方面，我国公司法未明文规定召开股 东大会的法定最低股份，就是说只要有代表股份数的股东出 席会议，哪怕这个比例很低，通过的决议也具有法律效力。 此外，在信息披露，保护投资者利益方面，我国法律责任规 定尚不够严，力度也不够大，导致一些公司不规范的法入治 理结构得以继续存在，这是外部环境的影响。 中小金融辊捣组软结构秘究第二部分中小盎融机构掘织规翦 二、中小金融机构组织结构类型及选择 ( 一) 中小金融机构组织结构构成及要求 一般企业设立的目的是保障股东的权益，使其获得投资 收益。由于金融企业的特殊性，综合考虑社会利益、股东利 益及建立现代企业制度的要求，本文认为：从微观考虑，金 融企业组织结构建立应当能够保障股东的合法权益，并保障 存款人合法利益，在此基础使股东获得投资收益。从宏观讲， 应能够防范金融风险、维护社会稳定，并保护社会投资的活 力。 目前，中小金融机构主要采用公司制和合作制两种组织 形式。而公司制与合作制从根本上是为保障股东合法权益而 设计的。当然，保障股东合法权益的体制并不排斥能够保护 债权人的利益。在企业盈利的情况下，股东人及债权人的利 益都能够得到保障。但是，股东及债权人的利益不可能总是 一致的，从这个意义上讲，以保障投资人合法权益为出发点 的公司制与合作制难以从体制上保障债权人的合法权益，也 就不可能从体制上防范金融风险。 ( 二) 公司( 合作) 制企业权力制衡机制的先天缺陷。 如前所述，股东会、董事会、监事会的设立，其根本目 的在于保障投资人的权益。按其设计的制衡原理，股东大会 是权力机关，董事会是决策机关、监事会是监督机关、以经 理为表的营业部门是执行机关。决策、监督、执行“三权分 设”的原理是完善的。在董事会、监事会、管理层“三权分 设”控制失效，股东受到不能分红或者投资损失的威胁时， 股东将通过股东大会对董事会、管理层、监事会提出质疑， 实现投资者收益目标。在第二种情况实现收益，即使“三会” 完全发挥权力制衡作用，由于债权人权益无人代表，股东大 会不会为分红太多与企业经营状况不符而追查董事会和管理 层的责任，由股东代表组成的监事会同样也不会。 董事会、监事会、管理层不能制约股东大会意思，这是 以保障股东权益为基础的公司( 合作) 制企业“三会”制度 存在的先天缺陷。该缺陷还将导致管理层大胆地( 或聪明地) 以债权人利益贿赂股东会、董事会、监事会，股东既有满意 的收益，又只承担有限风险，从而从内部消除对管理层经营 行为的监督动力。最终后果，当然不是损害了股东的利益， 而是发生支付困难、形成金融风险，存款人的利益受到侵害。 在这种体制下，只有股东意思也认为必须保障债权人利益， 甚至比保障股东权益还重要时，“三会”机制才能发挥理想的 保障股东权益、防范风险，促进企业健康发展的作用。 为防范与解决上述问题，实现中小金融机构组织目标， 本文认为应当重新考虑中小金融机构权力机关、董事会、监 事会、营业机关的构成及职能。在本文如下几个部分将对此 作详细论述。 第三部分中小金融机构权力机关的设立 一、权力机关设立的基础及职能 ( 一) 权力机关的产生及功能 权力机关是拥有企业决策和运营最高权力的机关，并有 第三帮分串小金融规梅权力棍关曲设立 权委托代理人。 公司制企业的权力机关是股东大会，合作制企业的权力 机关是社员大会。股东和社员都是投资人，即权力机关由所 有投资人构成。权力机关是企业法人的虚拟人格的“大脑”。 通过权力机关，企业法人将投资人的意思与法人意思衔接起 来，从而决定企业的行为。投资人意思表达后，通过权力机 关来形成权力机关意思。假设每个投资人的意思是不完全相 同的，这就存在按何种意思决定法人行为的问题。在权力机 关中，投资人制订一定的规则，这就是投票规则。公司制企 业法人的规则是一股一票，合作制企业法人的投票规则是一 人一票。这样形成的权力机关意思就视作投资入的总体意思。 机关意思传达给营业机关执行后，形成法人意思及法人行为。 ( 二) 法人目的外行为问题 1 、法人目的外行为的概念 法人行为不一定与股东意思一致。股东意思决定权力机 关意思，权力机关意思需要经营者来执行。随着企业所有权 和经营权的分离，经营者有自身的利益追求，这与所有者的 利益不完全一致。由于法人行为最终是由经营者完成的，经 营者代表企业参予民事活动，即行使法人代表权。当经营者 意思与权力机关不一致时，经营者意思会对权力机关意思形 成干扰，权力机关意思的传导可能变异。法人在股东意思之 外发生的行为，就称之为法人目的外行为。 2 、法人目的外行为的限制 ( 1 ) 法律限制。即由法律直接规定的对经营者代表权的限 制。法律对代表权的限制不同于法律对法人权利能力的限制。 对权利能力的限制对象是法人，而对代表权的限制对象是法 人代表机关。 中小金融规搀组织结构研究 ( 2 ) 章程限制。企业法人对法定代表权限制的最主要的方 式便是章程限制。章程限制主要是通过其中的目的范围而实 现的。对超越法人目的范围的行为，法定代表人无代表权。 但由于法人对该行为并非无权利能力或行为能力，因此，其 实施的无代表权行为并非当然绝对无效。目的限制是一种相 对限制，此种限制可由法人权力机关的特别授权决议而解除。 ( 3 ) 内部决议与规章限制。企业的股东会、董事会可通过 决议或制定内部规章而对企业司代表人的代表权进行限制， 如通过董事会决议对各董事工作进行具体分工，每一董事在 其主管范围内享有代表权等，这种分工也可对代表人的代表 权产生约束。这种内部决议或规章限制纯为内部限制，法定 代表人以及其他享有一定代表权的领导人员均有遵守的义 务。 二、中小金融机构权力机关的建立 ( 一) 有关规定 城市商业银行按公司法的规定，其权力机关为股东大会， 由股东构成。农村信用社符合合作制的规定，其权力机关为 社员大会。城市信用社规范后，其权力机关也为社员大会。 城市信用社按股份制企业设立、按集体企业定性，按合作制 企业规范，其权力机关分别有社员大会、股东大会、职工代 表大会。 ( 二) 股东( 社员) 大会存在的问题 1 、从股东和社员大会召开的情况上看。各机构在章程中 均明确规定股东( 社员) 大会一年召开一次，遇重大问题时还 必须召开临时股东大会。在实际运作中，城市商业银行较为 规范；农村信用社因其经营自主权和人事任免权由县联社上 串小金融帆构组织结 鸯研究 第三释分孛小金融机构投力机关的设立 收，基本没有召开社员大会的概念的要求；城市信用社中， 经营管理比较好的社一年能够召开一次股东( 社员) 大会；由 少数人控股的社，大股东直接控制城市信用社日常经营管理， 基本不召开股东大会，而职工股持有人也从未有过召开股东 会的要求。 2 、从股东( 社员) 大会参与者看，小股东的参与度较小。 大会的参与者多是国有股( 只存在于城市商业银行) 和法人股 的代表，个人股参与者很少。股东大会成了大股东的小会。 3 、从股东( 社员) 大会所起作用上看，股东( 社员) 大会往 往流于形式。大多数股东会议仅就董事会、监事会的报告作 形式上的审议。股东会行使的主要是知情权和分红索取权， 而基本不行使决策权。 ( 三) 本文意见 1 、企业责任承担人组成权力机关 通过前文对法人责任制及法人意思自治问题的分析论 述，可以得出结论：投资者无权拥有超过其有限责任的权力， 支配过度资金，造成过度的社会责任。同时，以保障投资者 利益为出发点的公司制、合作制组织结构将股东大会确定为 权力机构，对股东侵犯债权人利益的意思行为无法制约和监 督。而经营者通过贿赂投资者，给其足够的分红，获得不受 股东控制经营权。经营者侵犯债权人利益的行为股东大会也 不会干涉。其结果是制造了过度的社会责任，形成过度的风 险。股东大会作为权力机关，以股东的道德意识作为在保障 存款人权益、防范金融风险的先决条件，明显缺乏体制保障。 简而言之，在中小金融机构社会责任超过有限责任的情况下， 由股东构成企业权力机关，既无权又无效。 按照权利与义务一致原则，并考虑防范风险的体制保障， 中小金融扭拘氇镪缮构研究第三部分串毋盎融机构权力扭关的设立 本文认为：中小金融机构权力机关的构成，除包括投资者外， 还应有承担额外债务偿还责任的第三方代表。在企业正常经 营的状况下，权力机关完全由投资者行使权力，在企业产生 过度负债的情况下，第三方代表与投资者应共同行使权力。 最终实现股东利益与社会效益的统一。 2 、合理分散股权。 在权力机关中，股权也不宜过分地集中。过分集中的股 权，使得股东大会往往成为大股东的小会，而其他少数股权 股东更是缺乏兴趣参加。因此，如何合理地分散股权，对于 重建股东会的地位，实属必要。适当地分散股权，可以使得 企业的一项经营方针和决策不再是大股东的一家之言。并且 由于有了不同的利益主体的利益平衡，使得企业的各项决策 更具有科学性。 第四部分董事会及监