（行政管理专业论文）我国科技管理体制改革研究.pdf

内容摘要 当今经济发展日益依赖科学技术的发展，经济竞争力问题实质上归结为科学技 术领域内的较量，现代科学与技术在国家竞争中的地位越来越重要。科学技术的发 展，需要一套完善的科技管理体制与之相适应，科技强国都非常重视科技管理体制 的改革，以谋求在国际竞争中处于优势地位。 本文回顾了1 9 年来我国科技体制改革的历程，从科技与经济结合、科技体系 重建、科研机构转制等方面分析了科技体制改革所取得的成就；对比当前世界其他 国家的科技体制发展变革情况，寻找我国当前科技竞争力存在差距，从宏观科技管 理体制与运行机制、政府职能、科研体系结构、科研机构制度等方面分析了我国科 技管理体制存在问题与弊端的原因，提出了调整政府职能、优化科研机构体系、推 进科研人才的市场化运作等方面改革的迸一步深化。 关键词：科技管理体制科技创新科技政策 a b s t r a c t , a st h e d e v e l o p m e n t o fe c o n o m yd e p e n d so nt h ee v o l u t i o no fs c i e n c ea n d t e c h n o l o g yg r e a t l y , e c o n o m i cc o m p e t i t i o n i st h es d r f l ei ns c i e n c ea n d t e c h n o l o g ya c t u a l l y w h i l et h ed e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yn e e das u i t a b l ea d m i n i s t r a n ts y s t e m ， d e v e l o p e dc o u n t r i e sa t t a c hi m p o r t a n c et ot h ei n n o v a t i o no f m a n a g e m e n tf r a m e w o r k ，t o g a i n t h es u p e r i o r i t ys t a t u s i n 也e c o m p e t i t i o n o f s c i e n c e a n d t e c h n o l o g y t h i st h e s i sr e v i e w st h er e f o r mi nt h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g ym a n a g e m e n ts y s t e mi n t h el a s t1 9 y e a r s a n da c h i e v e m e n t si n t h e t e c h n o l o g y a n de c o n o m yi n t e g r a t i o n , t e c h n o l o g ys y s t e mr e b u i l d i n ga n dt h em a n a g e m e n tf r a m e w o r kr e f o r m c o m p a r i n gt o o t h e rc o u n t i e s r e f o r mo v e rt h ew o r l d ，t h i st h e s i sd i s c u s s e st h ep r o b l e m a n da b u s eo f o u r s c i e n c ea n dt e c h n o l o g ym a n a g e m e n tf r a m e w o r k ，a n ds o m ea s p e e t e sn e e d f a r t h e rr e f o r m ， s u c ha s g o v e r n m e n t f u n c t i o n , u n i tr e o r g a n i z i n ga n dh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t m a r k e t i z a t i o n k e yw o r d s ：r e s e a r c ha n dd e v e l o p m e n t ( r & d ) m a n a g e m e n tf r a m e w o r k ，s c i e n c ea n d t e c h n o l o g yi n n o v a t i o n , s c i e n c e a n d t e c h n o l o g yp o l i c y 2 引言 科技管理体制简称科技体制，是科学技术活动的组织体系和管理制度的总称， 它包括组织结构、运行机制、管理原则等内容，是由国家的政治、经济体制、文化 传统以及科学技术发展水平等因素综合决定的o 。科技管理体制是否的当关系到科 技政策能否得到认真正确贯彻，科研机构和队伍的潜力能充分发挥，科技规划、计 划能否顺利实现。随着知识经济和全球化浪潮涌起，国家之间、行业之间、公司之 间竞争的前沿已从资本、规模等逐步转移到科技实力竞争，科学技术与创新研究在 社会生活中的地位越来越重要，科技管理体制问题是关系到科技工作全局、关系到 现代化建设中科技与经济、社会协调发展的问题。 2 0 世纪8 0 年代以来，我国的科技工作按照“经济建设必须依靠科学技术，科 学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，围绕促进科技与经济相结合，加速科 技经济一体化步伐，进行的科技管理体制改革，取得了令人瞩目的成就。但是，科 技管理体制改革的任务还远未完成，科技与经济脱节问题没有得到根本解决，组织 结构不尽合理，宏观管理体制尚未理顺，改革中创造的新的运行机制有待规范化和 法律化。因此，建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展的新型科技管理体 制，仍然是当前我国科技工作的首要任务。 1 我国科技管理体制改革历程 我国建国初期科研管理体制基本上是国家统包的统管的高度集中的苏联模式， 实行改革开放政策后，这种管理体制明显不适应新的经济和社会发展形势。从19 85 年开始，我国开始实行科技管理体制改革，至今己19 年。作为经济体制改革 的一个重要部分，这一改革极大地促进了我国经济、社会和科技事业的发展。今天， 为了实现全面建设小康社会的宏伟目标，我国政府正在着手制订科技中长期发展规 划，回顾和总结科技管理体制改革的经验，探讨科技管理体制下一步改革的目标模 朱仁显l 公共事业管理擐论。中国人民大学出版牡。2 0 0 3 年第1 2 6 页 式，有利于我国科技体制改革事业的顺利发展。 1 1 我国科技管理体制改革的主要历程 在1978 年以前，我国原有的科技体制主要采用前苏联的模式。这一体系实 行企业科研、院所科研、高校科研、国防科研相互独立的结构，实行集中管理、单 一计划，以计划来推动科技项目的开展，带动科学技术的转移。在建国初期，在国 际封锁、国内资源极度确乏的情况下，对我国建立科研体系、加快科学技术发展曾 起到重要的作用。 但是到70 年代末期，随着国际形势和国家发展战略的变化，这一体制的局限 日益显现。它是一个相对封闭的垂直结构体系，科技与经济存在着“两张皮”的现 象：没有知识产权的概念，缺少科技成果有偿转让的机制，不利于技术扩散；在科 研院所内，国家用行政手段直接管理过多，存在着“大锅饭”的现象，不利于调动 科研机构的主动性与积极性。总之，在社会主义市场经济体制下，这种体制缺乏面 向经济建设的动力与活力，不利于科学技术在经济建设中发挥应有的作用。 d 。! ! 曼至圣旦! l 虫甚电蚝妇剥学携树捌啦蹦啪快定莉爨舜嗽删 改革的正式启动。决定提出全国主要科技力量要面向国民经济主战场，为经济 ，- - - _ _ _ _ 建设服务，并规定我国科学技术体制改革的根本目的为：使科学技术成果迅速地、 广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大地解放科学技术生 产力，促进经济和社会的发展。从那时至今，政府在推动科技体制改革的政策供 给方面做出了巨大努力，依据改革目标与政策重点的调整，可大致分为三个阶段。 1 1 1 突破旧体制框架阶段 这一阶段科技发展的指导思想是要落实“科学技术面向经济建设，经济建设依 靠科学技术”的方针，主要政策走向是“放活科研机构、放活科技人员”。政策供 给集中在拨款制度、技术市场、组织结构及人事制度等方面，鼓励研究、教育、设 计机构与生产单位的联合，提出了技术开发型科研机构进入企业的五种发展方向。 同时，政府支持和鼓励民营科技企业发展，建立高新技术产业开发试验区，加快科 4 技成果的产业化。 改革拨款制度，逐步促进科研的市场驱动，目的是要从资金供应上改变科研机 构对行政部门的依附关系，使其主动地为经济建设服务，用商品经济规律调整科技 力量的布局，扩大全社会的科技投入，加速科技成果商品化。同时国家集中有限财 力，加强国家长远发展和经济、国防建设中关键问题的研究，这是当时( 1 9 8 5 年) 最重要的改革。主要措施是根据1 9 8 5 年科技普查结果，对技术开发类的科研机构， 在五年内逐步削减事业费，直至完全或基本上停拨，通过减少科研机构的科研经费， 促使科研机构更主动地为经济建设服务，促进科技成果转化：对基础类的科研机构， 拨给一定额度的事业费，实行基金制，通过基金对项目以支持：对公益类的科研机 构继续拨给事业费，实行包干制；对综合类的科研机构视具体情况，多渠道组织经 费来源，核减下拨经费。这项改革进展比较顺利，但存在研究所经费严重短缺，整 体实力下降的问题。 通过经济利益加强科研机构和企业的联系，促进和开放技术市场，采取的主要 措施是颁布了专利法和技术合同法，规范技术转让与合作。 调整组织结构，改变科研单位自成体系的状况，合理配置科研力量，采取的主 要措施有政研分开，下放科研机构；扩大研究所自主权，鼓励研究所和产业界、学 术界、大企业的联合，强化企业的研发能力。 改革科研人员管理制度，形成人才辈出，人尽其才的局面。采取的主要措旄有 实行专业技术职务聘任制，鼓励停薪留职、业余兼职和人员合理流动，实行科研承 包责任制和人员优化组合。 提供优惠政策，建立高新技术开发实验区，目的是要支持和鼓励高新技术产业 和民营科技企业的发展。 1 1 2 强化市场机制阶段 以19 92 年邓小平发表南方谈话为标志，中国经济体制开始迈入社会主义市 场经济新阶段。在这一阶段，科技体制改革的方向调整为“面向”、“依靠”、“攀 高峰”，主要政策走向是按照“稳住一头、放开一片”的要求，分流科技人才，调 整科研结构，推进科技经济一体化的发展。 首先稳住支持基础研究，开展高技术和重大的科技问题研究，提高科技实力； 同时对研究所进行分类定位，优化基础性科研机构和布局，改进管理。增加各级政 府对科技活动的投入，优化科技投入的结构；制订了一系列的国家计划，加大国家 科技计划的强度；推进研究所的管理改革，分类定位，建立现代研究院所制度，改 革人事分配制度，重点是人员分流。 同时放开各类直接为经济建设服务的研究机构，放开科技成果商品化和产业化 活动，使之以市场为导向运行，为社会经济发展作贡献，如鼓励各类研究机构实行 技工贸一体化，与企业合作经营，鼓励科研机构实行企业化管理( 即变为企业，进 入企业成为企业的技术中心或与企业结合三种方式) ，支持和扶植技术中介机构等。 1 1 3 构建国家创新体系阶段 此阶段最重要的改革指导思想是实施“科教兴国”战略。政策走向是要加强国 家创新体系建设，加速科技成果产业化。政策供给集中在促进科研机构转制、提高 企业和产业创新能力等方面。逐步实现一些研究院所的市场化，实施课题制管理等。 1 9 9 9 年8 月。中央、国务院联合召开的国家技术创新会议上出台的政策和一系列措 施主要包括以下几个方面。 推进科研机构改革和转制。目的是加强创新体系建设，提升创新能力：加快机 构的转制。 促使企业成为创新主体，目的是培养企业创新能力，提升其竞争能力：建立企 业技术中心。给予多项优惠政策和新产品补贴，加强高新区的建设，支持民营科技 企业的发展。有2 9 4 家大中型国有企业建立了技术中心。 大力推进科技成果转化，使科技成果尽快转化为生产力。规定高新技术成果可 以入股，作价金额可以达到注册资本的3 5 ，另有约定的除外。这是一个大的突破， 由十五届四中全会上对产权制度的重大突破得来的。这样不仅使技术商品化了，而 且使技术资本化了。科研机构和高校转化的技术成果，要以2 0 奖励成果完成人和 转化人员，更进一步使资本人格化了，可以是现金奖励，也可以是股权奖励，还规 定了科技人员在完成本身工作的前提下可以兼职。 改革奖励制度。目的是根据科技活动的不同特点实行有效的激励，主要措施； 6 调整国家科技奖励的内部结构，精简国家科技奖项目，设立国家最高奖，大幅度精 简部门和地方奖项，以克服层层设奖的消极影响，鼓励和规范社会力量举办的各种 科学技术奖励。 1 2 我国科技管理体制改革的成效 科技管理体制改革的目标主要是促进科技与经济的结合、重建科技体系、促进 科技自身的发展。经过多年的不懈努力，我国科技管理体制改革改变了人们的思想 观念，提高了科技工作的地位，科学技术作为第一生产力的意识越来越明确；尊重 知识、尊重人才、科教兴国的观念深入人心，我国的科技实力逐步增强。科技体制 改革也朝着社会主义市场经济建设方向不断深入。应当说我国科技体制改革取得了 一定的成绩。 首先在科技与经济的结合上，法律体系逐步健全，知识产权明显改观：在国家 计划层次上，开始注意科技与经济的联系；政府对科研院所的拨款逐步减少，科研 院所的横向投入逐步增多；通过企业、承包企业、成为企业的科研中心和建立合作 关系等多种方式，科研机构与企业建立了广泛的联系。在进科技发展方面，我国科 技队伍不断壮大，科技实力增强，但差距仍比较大。存在的主要问题还是投入、储 备和创新能力不足；发明专利的申请和授予占的比例太少，科技人员匮乏：科学普 及工作任重道远，公众对科学知识了解和掌握不够，科学精神也是个非常突出的问 题。 科研机构企业化转制取得了初步成效，主要表现转制科研机构产业化发展迅 猛，产业规模和效益大幅提高，平均每年以1 0 以上的速度增长。科研投入逐年增 长，承担国家科研项目明显增加，为行业科技进步服务的能力增强。更加注重科技 创新，专利申请及授权数均有增长。转制后科研队伍保持了基本稳定，科研人员收 入增长较快。 回顾2 0 年来的科技体制改革历程，无论是科研院所的企业化转制、加强社会 公益性研究，还是增强企业的技术创新能力，可以认为是逐步完善国家创新体系的 过程，是为建设和完善国家创新体系服务的。2 0 年的科技体制改革工作取得的成就 7 主要可归结为：基本实现科技资源配置从计划导向向市场导向的转轨：初步完成科 技力量布局按照市场经济规律和科技自身发展规律要求的调整：基本明确市场经济 体制下各类创新主体的功能和分工定位；基本确立科研机构新的组织形态和管理规 范；开始形成鼓励科技人员创新创业的政策环境。我国科技改革和发展进入了一个 新的历史时期，进一步深化科技体制改革，加速国家创新体系建设，已经成为十分 紧追、极为重要的战略任务。 2 我国科技管理体制改革面临的问题分析 在当今世界科学技术日新月异，经济发展日益依靠科学技术创新的条件下，经 济竞争力问题实质上归结为科学技术领域内的较量、科学技术成果向生产领域推广 应用的力度与速度的竞争。在这种白热化的争夺中，一个国家要想保持和推进其综 合国力的增长，不仅需要一大批专业高科技人才。而且需要一套完善的科技管理 体制以帮助科研人员最大限度地发挥其潜能。因此国家科研体制改革与研究中，也 必须关注于国际科技管理体制发展动向，分析国际国内情况，推动改革的进一步发 展。 2 1 现代科技发展态势与科技管理体制变革 自从2 0 世纪4 0 年代以来，依托自然科学的最新成就，一大批新兴技术不断涌 现，汇成了新技术革命的洪流。现代科学技术表现出了与古代、近代科学技术的大 不相同的特征，其中最为突出的是科学技术体系的整体化和专业化、科技活动的社 会化和国际化，这两种态势决定了现代科技体制与管理的重要性和复杂性。 2 1 1 现代科技的综合化与社会化 近代科学技术的发展，经历了一个学科和门类不断分化( 专业化) 的同时，逐 渐出现了综合化( 整体化) 趋势的过程。特别是现代科技的这种趋势越来越明显， 并占据了主导地位。这种综合化主要表现在科学与技术、科技与人文科学的综合两 个方面。 现代科学与技术相互依存、相互促进，这首先表现在科学技术化和技术科学化。 越是新技术，越离不开科学的发展，包含的科学知识也越密集；现代科学的进步也 越来越依赖最新的复杂技术装备支持，科学与技术两者之间的界限越来越模糊。现 代科学各门学科也呈现出相互交叉渗透的整体趋势，各种技术融合出一系列新的技 术，重大的尖端技术、高技术都具有多个领域的技术相互融合的性质。现代科技发 展日益求助于多学科融合战略解决各种问题，从而导致新的跨学科研究领域的出 现，并最终形成具有确定特有概念和方法论的新学科；技术不断向大型化、复杂化 方向发展，智能技术的提高成为大型、复杂技术成功的关键。 现代社会经济的发展，打破了科学技术与人文社会科学两大知识领域的界限， 形成了科学技术与人文社会科学综合的趋势。这表现在两个领域的一些重要概念、 理论和方法正在相互移植、应用。以及系列跨越两大知识领域的新学科的出现。 正是这种科技的综合化，促使现代科技的社会化。在现代社会中，科学技术已 成为社会化的科学技术，成为社会和国家大力发展的事业。一方面，大科学的兴起， 科学技术研究从较为分散的个人活动转向社会化的集体活动，发展成为一种完整的 社会建制；另一方面，科学技术的发展日益需要强大的社会支持。 近代科学产生后，科学家的科学研究以分散的个人研究为主，科学家之间的有 一些合作与交流，但不是由国家和社会组织的集体科学研究，目的主要在于获取知 识。现代科研由国家和社会组织集体研究为主，规模大，以促进经济社会全面发展 为主要目的。 现代科学技术大大促进了社会发展，在提高综合国力上发挥着重要作用，成为 国与国之间激烈竞争的焦点。并且科技与产业的结合越来越密切，日益成为经济发 展的重要动力。 科技活动社会化的另一个结果是产生科学共同体和科学组织。科学家的群体就 是科学共同体，科学家之间不仅仅具有职业上的联系，更重要的是存在一种精神纽 带，科学成果只有公开发表才能被承认，属于科学共同体和整个社会所有，其内部 朱仁显：公共事业管理概论 中圉人民大学出版社2 0 0 3 年，第1 1 b 页 9 运行机制为科学奖励。 从现代科技发展的趋势，现代科学技术是_ 个复杂的社会系统，科学技术必须 同科学的社会管理结合，才能促进科技、经济、社会的协调发展，促进科技更快、 更好地转化为先进生产力。 2 1 2 现代科技管理体制变革 不同社会不同时期的管理水平，是同那一时期的科学技术水平相适应的，科学 的发展和技术的进步始终是推进管理发展的基础与动力。现代科学技术的综合化 和社会化发展态势，促使现代科技管理依照科学技术自身的发展规律和特点，运用 管理科学的理论与方法，对科学技术活动进行组织和筹划，以求在时间和经济上最 合理、最有效地达到预定的科学技术发展目标。 现代科技活动的社会化、复杂化、大型化决定了科技管理体制变革必须以系统 思想指导，突出宏观管理战略决策。现代综合性大科学体系内各学科相互联系、渗 透、融合，并与国民经济和社会各部门密切联系，这就要求科技管理体制变革必须 充分反映科学技术领域的内在联系，具有协调统一的能力，是各类科研机构形成有 机整体。按照统一的科技战略部署，集中优势力量解决与经济、社会及科学技术自 身发展的重大问题，保证各类资源的合理配置，实现科技与经济、社会的协调发展。 现代科技活动的不确定性、探索性和创造性特点，决定科技体制变革必须突出 动态管理。科技活动以脑力劳动为主，包含许多变数，不能像物质生产那样定型、 常规的进行，科技劳动成果与效率不易测定。科技管理体制必须体现灵活性和动态 管理的原则，在计划管理、项目管理、人员管理、经费管理等过程中注意留有余地， 保持高度的应变能力，保持整体的可塑性、适应性和自我调节。 现代科技是需要充分发挥人才的创造性和能动性，在科技管理体制变革中进一 步突出人的管理。既需要重视管理者的选拔、培养和才能的发挥，也要正视被管理 者思想素质、专业知识和技术的培养与训练：既重视不同层次知识结构的生产者， 昊光宗藏桂康t 现代辩学技术革命与当代社会 北京航空航夭大学出版社，1 9 9 5 年第2 0 4 页 1 0 也重视具有不同要求的产品使用者和消费者；既重视人与生产效益的关系，也重视 人在产品制造过程中每一环节的作用；既重视人的个性心理和行为，也重视人与人 之间的各种关系。 现代科技的发展要求科技管理体制能够对科技活动进行有效的调节与控制。管 理一方面要确定科学、合理的发展战略和目标，处理各种形形色色的矛盾、协调方 方面面的关系，另一方面必须充分发挥控制功能，及时信息反馈，并积极采取措施 来纠正或减少实际偏差。 2 2 我国科技管理体制存在的问题分析 当前世界各国都面临着新技术革命的挑战，力图通过科技进步增强综合国力， 夺取在未来世界格局中的有利战略地位。在分析我国科技管理体制存在问题时，也 需要从世界各国的横向对比入手，结合纵向比较，分析寻找问题根源。 2 2 i 我国科技现状的对比分析 根据我国国民经济和社会发展统计公报和瑞士洛桑国际管理开发学院国际竞 争力年度报告( 洛桑报告) 的有关数据。从科技总量、科技竞争力等几个方面对我 国科技发展状况进行对比研究。 在科研专业技术人员方面。2 0 0 1 年末国有企事业单位共有各类专业技术人员 2 8 8 7 万人，2 0 0 3 年末为2 8 3 4 4 万人。2 0 0 1 全年从事研究与发展活动的工作量为9 3 万人年，其中科学家和工程师工作量为7 0 万人年。研究人员的整体工作量少，效 率低下。从事研究与发展活动人员占各类专业技术人员的比例也比较低，而且数量 在减少，就是一线的科学家和工程师太少，低级的科技辅助人员、管理人员和后勤 人员庞大。 昊辰t 从。洛桑年鉴”看中国科拄的国际竞争力 ，中国科技促进发展研究中心调研报告，2 0 0 3 年第 4 期一 在科研投入与研究经费方面。2 0 0 1 年全国研究与发展( r d ) 经费支出9 6 0 亿元，其中基础研究经费4 7 亿元。全年国家组织了6 4 7 项重点技术创新项目和1 3 2 9 项国家级重点新产品试产计划项目，完成了8 0 项重大技术装备的研制及鉴定验收。 新安排高技术产业化重大专项和示范工程2 2 0 多项。2 0 0 3 年全国科学研究与试验 发展( r & d ) 经费支出1 5 2 0 1 亿元，占国内生产总值的1 3 ，其中基础研究经费 8 6 亿元。全年国家安排了1 5 7 3 项科技攻关计划项目和4 4 7 9 项“8 6 3 ”计划项目，新 安排高技术产业化示范工程项目2 7 4 项，滚动安排重大技术装备研制项目1 5 项， 新建国家工程研究中心9 家，安排国家重点实验室改造项目4 6 项o 。应该说近年来 科技投入不断增加，已不再是制约我国科技竞争力的瓶颈，但是按照另外的口径计 算，2 0 0 1 年国内科学研究与试验发展( r d ) 经费总支占当年国内生产总值( g d p ) 的比例达到1 1 。其实，“九五”期间我国r d 经费占g d p 的比重一直徘徊在 0 5 左右，2 0 0 0 年的r d 的经费第一次超过g d p 的l 。我国的人均r d 活 动经费约为1 万美元，在1 2 个大国中，列倒数第2 位，仅高于俄罗斯联邦，发展 中国家巴西远远高于我国，印度也大约是我国的2 倍，这说明中国的科技经费是很 少的。 在科技成果方面。2 0 0 3 全年共取得省部级以上科技成果2 9 8 7 0 项。其中，基础 理论成果2 0 2 9 项，应用技术成果2 6 4 2 5 项，软科学成果1 4 1 6 项。全年受理国内外 专利申请3 0 8 万件，授权专利1 8 2 万件，分别比上年增长2 2 1 和3 7 6 。全年共 签订技术合同2 6 8 万项，技术合同成交金额1 0 8 2 7 亿元，比上年增长2 2 5 。虽然 近年来我国科学论文数量增长很快，国际地位排名中等偏上，但在世界范围的影响 仍非常有限。“批准授予国民专利件数”虽也有增加，但与韩国和日本的专利总数相 比，差距一直很大。根据2 0 0 2 年洛桑报告( 1 9 9 9 年数据) ，日本专利件数为1 3 3 9 6 0 件( 位居榜首) ，韩国为4 3 3 1 4 件( 排名第3 ) ，分别是中国大陆的4 3 倍和1 4 倍；据2 0 0 3 年洛桑报告( 1 9 9 8 2 0 0 0 年的平均值) ，日本和韩国的这两项指标有所下降，但仍 然分别为中国的3 3 倍和9 倍。 中华人民共和国国京统计局：中华人民共和固2 0 0 1 年国民经济和社会发展统计公报，2 0 0 2 年2 月2 8 日 中华人民共和国国京统计局；中华人民共和国2 0 0 3 年国民经济和社会发展统计公报) ，2 0 0 4 年2 月2 6 日 在科技竞争力方面。目前国家形成了“3 + 2 ”的科技计划体系，发展高新技术 及其产业和加强基础性研究。包括国家高技术研究发展项目计划( 8 6 3 计划) 、国家 科技攻关计划、基础研究计划( 包括国家自然科学基金、国家重点基础研究发展规 划项目计划( 9 7 3 计划) 、基础研究重大项目前期研究专项) 、研究开发条件建设计 划( 包括国家重点实验室建设项目计划、国家重大科学工程、国家工程技术研究中 心计划、科研条件建设、科技基础性工作及社会公益研究专项、国际科技合作计划、 软科学、科普) 、科技产业化环境建设计划( 包括星火计划、火炬计划、科技成果 重点推广计划、国家重点新产品计划、科技型中小企业技术创新基金、科技兴贸行 动计划、国家级高新技术开发区、科研院所研究开发专项等) 。但根据自1 9 8 6 年起 每年发表一期的国际竞争力年度报告对有关国家和地区的国际竞争力进行评比排 序，中国科技竞争力的排名在1 9 9 8 年以前一直在十几位，从1 9 9 9 年开始大幅度下 滑，2 0 0 2 年科技竞争力的国际排名为第2 5 位，处于中等偏下水平。乐观的估计， 中国科技落后于美国、英国等世界先进水平1 5 2 0 年左右。而相当于一个地区的 中国台湾，科技竞争力在同一报告中，从1 9 9 2 年的世界第1 9 名上升为2 0 0 0 年的 第1 0 名，已大幅领先于其主要竞争对手韩国( 2 2 名) 。 这些数据表明，如何充分利用有限科技资源，使科技产出最大化已成为我国科 技体制改革需要解决的根本问题。同时，我国科技发展环境仍未能摆脱多年来令人 堪忧的局面，已成为科技竞争力提升的障碍，中国科技管理体制改革是必须深化的。 深化改革的原因不在于旧制度没有效率，而是由于旧制度不能适应不断变化的外部 环境，不具备持续地支撑创新和提升国家竞争力的能力a 2 2 2 我国科技体制的存在的问题分析 我国目前科技环境的状况，在很大程度上是由于旧制度的问题和制度变迁引出 的问题。科技体制的问题，导致政府、企业、科研机构之间关系的混乱，科研的商 业运作与评价机制的作用得不到有效发挥，遏制了科技事业的发展。 第一、宏观科技管理体制失衡，缺乏有效的运作机制。 目前政府与市场在创新中的互动关系尚未确立，政府在宏观科技管理中的缺 位、错位与越位的现象时有发生。政府与市场的分工不清，大量本应由市场、企业 投入和运作的研究开发活动，仍然在政府的指挥控制下。导致政府有限的投入分散 化，不能集中到应当由政府执行的科研活动中来，同时也限制了企业技术创新力量 的增强，政府执行的科学研究和企业的技术创新都面i f 益着重大挑战。 政府在科技发展中的定位存在问题管理原则和管理措施手段单一滞后，目前 的宏观科技管理体制处于一种整体上“失序”的状态。按照现有的科技预算和投入 体制，国家综合部门、产业部门和公共事业部门。都有权独立提出国家级科技计划， 都能直接从财政部获得独立的预算。其中不少计划从策划、预算到实施完成，带有 很强的部门意识，互相联系和协调很少，且没有一个部门有协调权，导致科研经费 分散和重复使用，不利于国家目标的实现。政府对科技的管理体制基本是用各种计 划，从最上游的基础研究如9 7 3 计划到高技术发展计划8 6 3 ，到下游的“星火计划”， 政府对科技活动的操纵能力空前提高，但管理手段非常传统，计划色彩相当浓厚， 最主要的表现就是“立项一申请一研究报奖评奖”这样一个过程。因此按照市 场经济体制的要求尽快理顺目前混乱的宏观系统，应当是下一步科技体制改革的主 要目标， 而且在运作方面，缺乏面向市场的机制，各科研机构缺乏竞争与沟通，无法实 现有效的合作。2 0 0 3 年的非典就是这方面的一个例子。在s a r s 病毒基因组的测序 上，中国本来完全有可能争得世界第一。这不仅因为第一个s a i i s 病人在中国发现， 中国科学家应当有机会最早接触到第一手资料：而且中国的“人类基因组”计划研 究中心无论是规模还是技术水平，绝不逊于国际同行。在抗s a r s 药物和疫苗的研 究上国内一些研究机构和研究人员科技人员锲而不舍的进取精神明显不足，争名夺 利，在医学技术经验和对s a r s 病毒资源的科学研究上相互封锁。计划体制下的“传 统思维”束缚了中国科研人员的科研积极性。国有科研机构长期养成的“等任务” 的传统习惯。科研院所、科研人员都盯着国家几个中长期的科研计划，都希望从那 里面去找项目、找经费，然而对市场上真正急需的，尤其是出现了像s a r s 这样与 人民生命安全相关的紧急情况，特别需要科研人员主动出击的项目，很少看到有人 出来积极请战。另一方匿就是部门分割，各自为战。就拿医学科学研究来说，卫生 1 4 部、科技部、军队、高校各自都有一套人马，各自占据一部分资源，各个系统之间 处于相对封f i l 状态，缺乏有效的沟通与合作。 第二、政府和企业在科技研究开发的分工与管理上存在较大偏差。 随着中国经济发展实现第二步战略目标和人民生活总体上达到小康水平，社会 发展领域的各种矛盾和问题开始突出，加强社会公益性科研事业的呼声日益迫切。 未来2 0 年，中国要实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须充分依靠科学技术， 有效解决各种疫病、生态环境恶化、水资源短缺、洪灾旱灾等严重威胁。加强社会 公益性科研工作已是一项迫在眉睫的任务。与应用研发机构相对比，公益类科研机 构应当是政府财政科技投入的重点，但目前依然是投入力度最为薄弱的环节。中国 对公益类科研机构的投入明显低于发达国家，甚至低于一些发展中国家。 从具体的层面来讲，应用研究开发活动是一个国家研究开发活动中规模最大、 占用经费最多的部分。在市场经济国家中，企业是这类活动的主体：但中国目前的 情形是这一领域的大部分产业科研力量和科技资源仍集中在政府部门，游离于企业 之外，致使政府难以脱身，企业研发先天不足。1 9 9 7 年中国科学家与工程师在企业、 科研机构和高校的分布是3 5 、3 6 和2 8 ，研究开发经费来自企业的占4 3 ，远远 低于发达国家的水平，可见企业尚未成为应用研发的主体。这些本该进入市场但却 被政府养着的应用开发研究科研机构，迄今仍然沿用事业单位的管理方式和运行机 制，无法产生依靠市场竞争求生存的压力，科技人员主要追求的还是论文、职称、 获奖和个人学术生涯的设计，对成果的市场化应用关心不够。由于缺乏市场导向和 不重视成果转化，技术成果本身实用性、配套性差，导致了这类机构拥有大量成果、 各种奖项，但真正能够应用到生产实际、形成产业化能力的却十分有限，能在国际 市场上形成竞争优势的更是微乎其微。 第三、国有研究机构制度僵化，人才活力难以激发 近年来，中国面临着日益激烈的国际科研人才竞争，但与科学强国的优厚环境 相比，国内科研机构显然缺乏吸引力，中国科技人才的培养与吸引面临严峻挑战。 主要的原因在于科技运行机制仍很落后，无法适应科技创新的规律，在国际科研人 才竞争中处于劣势。目前制约中国科研人才培养与吸引的体制性障碍主要是两个， 一是制度过于僵化。因袭计划经济体制而来的分配制度实质上是以养活职工为目 的，并不考虑对人的价值认可。然而，科学、现代薪酬体系设计已经成为现代企业 最具活力的激励手段，其最大特点是认可人的价值。对与研究机构来说，团队的水 平决定了分配水平，反过来就是一个有趣的结论：分配水平决定了一个团队的创新 水平。许多国有研究所科研人员的薪酬水平与民营企业、外资企业的差距越来越大， 国有研究机构的领导们千方百计想给科研人员加薪，但往往难以逾越政策杠杆。二 是流动机制不畅、相应的社会保障制度不健全。国际国内的创新队伍都越来越年轻 化，科研人员创新周期也变得很短，但在现行的人才流动机制下，人才还很难真正 流动起来，致使真正的帅才难以成为一个团队中的“主力前锋”，而流不出去的老 将又难以担当重任。拥有i 万多科研人员的德国马普学会在一个计算周期7 8 年 中，人才流动率为7 5 ，即7 5 的人在马普的工作年限基本不会超过8 年就都换地 方了，这种极强的自我更新能力从根本上保证了其在国际科学界的领先地位，更重 要的是一方面这种更新使科研机构可以根据自身的战略规划吸纳最符合自身发展 要求的人才，快速适应市场的需要，另一方面人才通过流动自身的素质也会得到提 高与锻炼，结果是国家人才整体素质的提高。但在我国即使5 的年更新率，实际操 作过程中难度极大。 西方社会中一些专门化的领域，都有较为不同的制度安排，如科技、法律、医 疗、教育等，其目的就是防止一刀切和避免过度官僚化的弊端。官僚化科技管理的 一个结果是增加了科学研究、合作研究的成本。在计划命令经济的年代，后勤为单 位提供了保障，并成为单位等级的象征。当时社会市场商品稀少，单位的物资部门 因单位级别的差异可以得到特殊商品，映衬着不平等的权力格局。中国十年经济改 革最大的成果就是第三产业的蓬勃发展，吸纳了大量的劳动力，产生出巨大的消费 需求，单位的行政后勤部门社会化因此成为可能。二十年科技体制改革的个老大 难问题就是行政后勤的剥离，在十年前这样的做法也许是不恰当的，因为那时的第 三产业还没有今天这么发达衣食住行、生老病死完全依赖社会的成本对工薪阶层 还不能承受，今天随着市场的完普与扩展，我们应该对此有信心：另一方面拥有单 位残留权力或影响力的行政后勤部门中的某些既得利益者反对抵制情绪也不会那 1 6 么激烈。如果这一轮改革中，科技体制仍然不愿或不能解决这个问题，它就仍然不 能走出发展的瓶颈。 科研单位中的行政后勤人员十分清闲，获得的报酬与科研人员不相上下，单位 体制养戌了他们的惰性，他们占据膏国家拨给科研单位的事业费和科研经费( 科研 _ 经费中名义上当然不包含行政后勤人员的奖金，但是行政后勤人员奖金的一个主要 来源是院所收取的科研经费的管理费。所不同的是管理费的收取比例有高有底，一 般都高于国家规定的水平) ，从而加大科研单位的成本，降低科研单位的功效。离 开科研单位中的行政后勤人员只要辛勤劳动，仍然可以在竞争性第三产业中找到位 置。科研单位今后的行政后勤人员应以“开放、流动、竞争、择优”的原则向社会 公开招聘，行政后勤人员在科研单位中的永远是辅助人员。 中国传统的单位制度中人事关系是颠倒的。发达国家或成功赶超型国家的科研 单位中早已确立的人事关系我国至今确立不下来。有的研究所研究员下岗一大堆， 却仍在创新基地中保留了行政人员的名额。改革的次序显然颠倒了，研究员的公开 _ 招聘、研究员下岗先行了一步，行政后勤人员还稳如泰山。 改革很强调“开放、流动、竞争、择优”，但现在的科技单位的进出成本都很 高，流动的成本也高。“博士情结”是一种新的身份壁垒。近年来，许多单位都积 极引进人才，特别引进博士，博士的配偶的户口、工作可由迸人单位一起解决，通 常的办法就是把其配偶安排在该单位的行政、人事等部门工作。引进一个人才，搭 配一个非人才，而后者留在单位里，形成错综复杂的人事关系，巩固了原来的单位 人事制度。 第四、“结构性滞后”制约科技创新能力建设 当前中国科技发展中的“结构性滞后”问题相当突出，已经成为制约科技创新 能力建设的另一个重大体制性障碍。实际上，在近2 0 年来的世界科技竞争中，结 构调整早已成为一个必须的战略选择。2 l 世纪上半叶，生命科学将无可置疑地成为 主宰，。生命科学”的学科结静已经完全变了。2 0 0 1 年人类基因组图谱的公布奠定 了生命科学史上个豪的里狴碑，从此；世界生命科学的研究进入了一个以蛋白质 和生物药品开发为重点的后基因组学酚段。招预测，2 0 0 5 年，生命科学产迎的世界 i 7 市场规模将达2 5 0 0 亿美元。由于生命科学将为世界各国的经济发展和人民生活质 量提高提供无限的空间，世界各国无不争相把生命科学的研究与应用列为战略优先 领域。随着科学强国的学科结构不断调整，其投入结构也发生了翻天覆地的变化。 今天，在许多国家，生命科学的投入在整个自然科学和高新技术研究投入中的比重 已经占据了半壁河山。比如德国国立马普学会，从前其支柱学科是物理学，投入的 大头也集中在该领域，而目前生命科学的地位已经大大提升，投入占据了3 0 以上。 与世界学科结构的迅猛发展相比，我们常常用习惯思维去考虑学科的布局，学科结 构的自我更新、重大学科的战略调整等都显得力不从心，“慢三拍”。战略上的调 整跟不上趟，投入格局也相应地落后了。从9 7 3 、8 6 3 、国家十五攻关计划等支持的 项目来看，近年来也进行了一些微调，但远远不能跟上世界步伐。科技部提供的资 料显示，公益类科研机构的机构设置重复、分散，相互封闭，学科结构老化、雷同。 全国各级各类公益类科研机构2 4 0 0 多个，分属于不同部门和地方，条块分割，重 复设置，难以跨部门、跨地区竞争择优。机构之间、机构内各实验室之间相互封闭， 缺乏创新所必须的学科交叉与交流；机构按照学科细分设置，多年来未进行大的调 整，学科结构老化陈旧而且趋同，难以适应国家发展要求。如青岛一地集中了大大 小小的海洋类科研机构近2 0 家，专业设置大同小异，科研任务基本相同，机构之 间缺乏协同，造成科技资源分散浪费。 第五、官僚化的科研环境 中国科技这一专业领域的管理在相当程度上继承了官僚系统的程式化、低效 率、等级壁垒、自我膨胀的特征。非竞争性、按权力和身份分配并获取科技资源的 现象还存在，但表现得更为隐蔽。行政力量在课题划分、分配，课题报奖中的权重 较大。既搞行政又搞科研的人比一心搞科研的人更容易拿到课题，因为在中国“官 本位”的社会中，办事靠关系，而官更有可信度关系更多。课题从可行性研究、 立项、考核、验收各个环节都充满了各种关系的交织缠绕。甚至课题的进行过程中， 官僚化的情形也很严重。 科学研究活动中的官僚化表现在成果鉴定验收方面。据一项研究显示，鉴定验 收的委员中，带行政职务而无任何科学职称和既具有科学职称又兼有行政职务类型 的两种人员占全部鉴定人员的比例已经超过5 0 。从鉴定验收委员的工作单位考 虑，不少具有科学职称的专家是来自技术质量检测部门，上级主管单位或部门等， 他们在某种程度上也具有行政人员色彩。影响鉴定验收的人员还有来自成果鉴定单 位的主管部门，或与成果鉴定单位有千丝万缕联系的关系户，他们的列席或发表的 讲话常对成果的鉴定产生影响。成果鉴定验收单位事先“自评”的做法已经成为常 规，许多学者认为它违反了同行评议中的科学道德原则，是一种极端不负责任、弄 虚作假的表现。 国家创新体系建立过程依然是由上到下的计划、动员的形式，尽管最高一级的 政务官的责任心可以不受怀疑，高一级的政务官对下有经济杠杆，但在这种行为方 式、游戏规则下，下一级政务官往往是应对自如。 科技改革政策成本很高，每一次科技改革政策的执行成本耗散在各个环节，对 基层科研组织带来巨大破坏。因此，科技改革的政策要有延续性和可期待性，不能 朝令昔改，否则会造成政策出台部门权威性下降。政策多变也透露出我国政策出台 的部门利益驱动性质和主管领导不负责任的本质。目前，我国科技界的科技政策制 定、行政决策相当封闭，错误的决策往往没有人承担责任，混淆了科学家和工程师 甚至社会公众的道德标准和行为准则，负面影响巨大。 3 我国科技管理体制改革发展方向 经济竞争力问题实质上归结为科学技术领域竞争，世界各国都比较重视科技发 展在提高国家竞争力和促进经济发展中的作用。我国确立了社会主义市场经济的基 本经济制度，也应该确立与之相适应的科技体制。建立与社会主义市场经济相适应 的科技管理体制、对科研活动分层次管理，以商业运作模式促进科研活动的发展应 该成为未来改革的重点。 3 1 国外科技管理体制发展动向 9 3 1 1 国外科技管理体制与变革趋势 美国是目前世界上科学技术最发达的国家。但在第二次世界大战以前，美国的 科学技术水平与欧洲还是有相当大的差距。如在过去的一百年间诺贝尔科学奖得主 中，有近二百人是从美国得到的最终学位；但这些人之中在五十年代以前得诺贝尔 奖的，只有2 5 人，约八分之一。美国科技的发达，得益于它的科技管理体制。而 这个体制的形成，应该说起始于第二次世界大战。1 9 4 4 年底，美国开始考虑战后科 研政策的走向，并形成了一份研究报告：科学一无尽的战线( s c i e n c e - - t h e e n d l e s s f r o n t i e r ) 。这份报告可以说是美国科技发展史上的一个里程碑，是美国现代科研体 制的基石，被誉为“开创新纪元的文件”。其中心思想就是，科学研究是国家强盛、 人类进步所必需的，因此政府有责任来支持、资助人类在这个领域的活动。长期以 来，美国政府把科学技术看成是实现和保持美国经济增长和未来经济繁荣的关键因 素。研究开发经费占联邦政府年度预算的比例长期保持在6 左右。当前，提高美 国经济的国际竞争力成了全国关注的中心。 美国的科技管理体制是典型的多元分散型。在这种体制下，无论是组织形式、 科技资源的分配还是具体的科技政策表现出多元化倾向。美国多年来没有设立通管 全国科学技术工作的行政机构，也不制定全国性的科技发展规划和计划。具体的科 技政策和研究计划制定和一般性工作由联邦政府各